File n° 65 

Le principe d’autonomie financière des assemblées parlementaires, qui procède du principe plus général de séparation des pouvoirs, a été reconnu de longue date par la doctrine avant d’être consacré par les textes et par le Conseil constitutionnel.

- L’article 7, al. premier de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires prévoit que « chaque assemblée parlementaire jouit de l’autonomie financière».

- Plus récemment, le Conseil constitutionnel a fondé l’une de ses décisions sur « la règle selon laquelle les pouvoirs publics constitutionnels déterminent eux-mêmes les crédits nécessaires à leur fonctionnement » et affirmé que « cette règle est en effet inhérente au principe de leur autonomie financière qui garantit la séparation des pouvoirs » ⁽¹⁾.

Cette autonomie s’affirme tant dans le mode d’établissement du budget que dans ses conditions d’exécution et de contrôle.

I. - L'ÉLABORATION DU BUDGET DE L'ANNÉE À VENIR :
LA LIBRE DÉTERMINATION DES DÉPENSES ET DES RESSOURCES DES ASSEMBLÉES PARLEMENTAIRES

1. - Le texte de base

L’article 7 de l’ordonnance n°58-1100 du 17 novembre 1958 fixe dans ses deux derniers alinéas la procédure applicable :

« Les crédits nécessaires au fonctionnement des assemblées parlementaires font l’objet de propositions préparées par les questeurs de chaque assemblée et arrêtées par une commission commune composée des questeurs des deux assemblées (²⁾. Cette commission délibère sous la présidence d’un président de chambre à la Cour des comptes désigné par le Premier président de cette juridiction. Deux magistrats de la Cour des comptes désignés par la même autorité assistent la commission ; ils ont voix consultative dans ses délibérations.

« Les propositions ainsi arrêtées sont inscrites au projet de loi budgétaire auquel est annexé un rapport explicatif établi par la commission mentionnée à l’alinéa précédent. »

2. - La préparation du budget

a) La préparation à l'Assemblée nationale

Dans le courant du mois de mars de l’année n, les questeurs de l’Assemblée arrêtent les orientations générales pour le budget de l’année n+1. Ils fixent notamment le taux de progression globale des dépenses après avoir indiqué la valeur du point d’indice de la fonction publique sur laquelle seront évaluées toutes les dépenses de rémunération.

À partir de ces orientations et des comptes de l’exercice écoulé (année n-1), les différents services de l’Assemblée établissent leur projet de budget.

Le service des affaires financières les analyse, en fait la synthèse et prépare les arbitrages auxquels procède, le cas échéant, le secrétaire général de la Questure.

Le projet de budget ainsi élaboré, qui comprend une analyse des prévisions de dépenses, le montant de la dotation qui sera demandée dans le projet de loi de finances ainsi que la part de financement sur les ressources propres de l’Assemblée, est ensuite soumis aux questeurs de l’Assemblée. Il fait l’objet d’une communication au Bureau de l’Assemblée ⁽³⁾.

b) Le rôle de la commission commune

À la mi-juin, les questeurs adressent un rapport sur leur projet de budget au président de la commission commune. Chacun des deux magistrats assistant le président de la commission commune est chargé d’examiner le projet de budget d’une des assemblées et de préparer les observations que le président formulera lors de la réunion de la commission commune.

Au cours de cette réunion, la commission commune se borne à fixer les crédits estimés nécessaires au fonctionnement de chacune des deux assemblées qui figureront dans le projet de loi de finances. Il s’agit d’un montant global pour chacune d’elles. La nouvelle présentation du budget résultant de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 comporte notamment, au sein de la mission intitulée « pouvoirs publics », une dotation pour l’Assemblée nationale ; une dotation pour le Sénat largo sensu, cette dotation étant subdivisée en trois actions (Sénat stricto sensu, jardin et musée du Luxembourg) ; une dotation pour la chaîne parlementaire (avec une action pour La Chaîne Parlementaire-Assemblée nationale et une autre pour la chaîne Public-Sénat).

L’originalité de cette procédure est double :

- elle réunit dans une même instance les autorités financières des deux assemblées parlementaires. Elle permet une concertation entre l’Assemblée nationale et le Sénat sans porter atteinte à l’autonomie d’une chambre par rapport à l’autre : en effet, en pratique, sauf lorsque les problèmes sont communs, les questeurs n’interviennent que sur les questions portant sur le budget de l’assemblée à laquelle ils appartiennent ;

- elle introduit des membres de la Cour des comptes dans le processus d’élaboration des dotations budgétaires des assemblées. Mais bien que la loi confie au Premier président de la Cour le soin de désigner un président de chambre comme membre à part entière de la commission et deux autres magistrats en qualité d’assesseurs, leur travail n’est soumis ni à l’appro­bation, ni au contrôle de la Cour elle-même. Quant aux propositions des questeurs, elles sont, en fait, adoptées sans modifications qu’ils n’aient acceptées.

3. - L'inscription des dotations des assemblées dans la loi de finances

a) La procédure d'adoption des crédits

Il appartient au président de la commission commune d’adresser au ministre chargé du budget les propositions de dotations arrêtées pour chacune des assemblées.

Le ministre ne dispose d’aucun pouvoir d’appréciation et procède à l’inscription dans le projet de loi de finances des crédits correspondants. Lors de la discussion en séance publique du projet de loi, la tradition, qui n’a connu que peu d’exceptions, veut qu’il n’y ait pas de débat sur les dotations des assemblées.

La dotation ainsi accordée représente la quasi-totalité des ressources de l’Assemblée.

Une fois le budget voté par le Parlement, il revient ensuite aux questeurs de chaque assemblée concernée de répartir les crédits inscrits en loi de finances entre les différents comptes de dépenses.

Si des crédits supplémentaires sont demandés à l’État en cours d’année, ils sont intégrés dans une loi de finances rectificative selon les mêmes modalités que les crédits initiaux.

b) L'information des parlementaires et du public

Conformément aux dispositions de l’article 7 de l’ordonnance de 1958 précitée, un rapport explicatif établi par la commission commune est joint au projet de loi de finances et donc publié. Ce rapport donne des précisions sur le montant et la nature des dépenses prévues, ainsi que leur variation d’une année sur l’autre ; il indique également, outre la dotation demandée au budget de l’État, le montant des recettes propres prévues (vente de documents parlementaires, location de salles de réunion, etc.) et, depuis 2002, le prélèvement que l’Assemblée aura décidé d’opérer sur ses disponibilités financières. Ce prélèvement est destiné soit à faire face à une dépense exceptionnelle, soit à financer certains investissements, notamment en cas d’acquisition d’immeuble ou de travaux lourds de rénovation.
 

II. - L'EXÉCUTION DU BUDGET :
DES RÈGLES ÉTABLIES PAR CHAQUE ASSEMBLÉE

Les assemblées gèrent leur budget comme elles l’entendent et ne relèvent pas de la juridiction de la Cour des comptes. Il n’existe pas de contrôle a priori de régularité exercé par un fonctionnaire dépendant hiérarchiquement du ministre du budget.

1. - Les règles établies par l'Assemblée nationale

Les dispositions applicables figurent dans le règlement budgétaire, comptable et financier qui est édicté par le Bureau de l’Assemblée nationale.

En fait, ce texte reprend les grands principes budgétaires et comptables : annualité ; non contraction des dépenses et des recettes ; non affectation des ressources qui assurent l’exécution de l’ensemble des dépenses ; nomenclature budgétaire fondée sur la nature des dépenses ; distinction entre budget d’investissement et budget de fonctionnement ; caractère limitatif des crédits autres que ceux relatifs aux rémunérations ; règle du paiement après service fait.

En cours d’année, des virements de crédits permettent d’assurer la souplesse nécessaire ; les comptes déficitaires sont abondés à partir de comptes excédentaires ou, le cas échéant, par un prélèvement sur les disponibilités financières. La commission commune des crédits n’est pas tenue informée des modifications apportées au budget initial dès lors qu’il n’est pas fait appel à une dotation complémentaire de l’État.

2. - Les différentes phases de l'exécution d'une dépense de l'Assemblée nationale

Elles sont largement les mêmes que pour les autres administrations de l’État mais comportent certaines particularités liées au principe de l’autonomie financière :

- l’engagement (acte par lequel est créée ou constatée à l’encontre de l’Assemblée une obligation dont il résultera pour elle une charge) : préparé par les directeurs des différents services gestionnaires des crédits sous l’autorité du secrétaire général de la questure, il est de la compétence des questeurs ou du questeur délégué ;

- quelle que soit la nature des dépenses concernées, leur liquidation et leur ordonnancement ne peuvent intervenir qu’après l’établissement par les services gestionnaires d’un mandat de paiement établi au nom d’un ou plusieurs créanciers ; le mandat est accompagné des pièces justificatives établissant la réalité du service fait ;

- la liquidation (vérification de la réalité de la dette née de l’engagement et détermination de son montant) : également préparée par les différents services gestionnaires des crédits, elle est effectuée par le secrétaire général de la questure ;

 - l’ordonnancement (acte administratif donnant l’ordre de payer une dépense conformément aux résultats de la liquidation) est de la compétence du questeur délégué ;

- le paiement des dépenses est assuré par le trésorier, fonctionnaire de l’Assemblée responsable devant les questeurs des fonds qui lui sont confiés.
 

III. - LE CONTRÔLE DE L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE :
UN CONTRÔLE INTERNE

Les modalités de contrôle de l’exécution du budget sont fixées librement par chaque assemblée parlementaire.

Dans chacune des deux assemblées, le contrôle a posteriori de l’exécution du budget est dévolu à une commission interne.

1. - Le contrôle de la commission spéciale chargée de vérifier et d'apurer les comptes de l'Assemblée nationale

Aux termes de l’article 16 du Règlement de l’Assemblée nationale, la commission spéciale chargée de vérifier et d’apurer les comptes de l’Assemblée est composée de quinze députés désignés à la représentation proportionnelle des groupes politiques. Les membres du Bureau de l’Assemblée, et par conséquent les questeurs, ne peuvent en faire partie.

Chaque année, la commission examine les comptes du dernier exercice clos.

Pour ce faire, le service chargé des affaires financières élabore un projet de rapport qui est soumis aux questeurs puis remis par eux aux membres de la commission spéciale. Ces derniers ont bien entendu la possibilité de consulter directement le compte financier ⁽⁴⁾, les documents comptables, les mandats et leurs pièces justificatives.

Dans la pratique, après avoir pris connaissance du rapport, les membres de la commission spéciale adressent, par l’intermédiaire du président de cette commission, un questionnaire aux questeurs. Les réponses sont préparées par les services gestionnaires des crédits et remises par les questeurs à chacun des membres de la commission à l’occasion de leur audition annuelle.

Après avoir entendu les questeurs, la commission spéciale procède par arrêté signé de son président et des membres de son bureau au règlement définitif des comptes de l’Assemblée nationale et des comptabilités annexes. Par ce même arrêté, elle confie aux questeurs le soin d’affecter le résultat de l’exercice, donne quitus à ces derniers de leur gestion ou rend compte à l’Assemblée ; elle est également chargée de donner quitus au trésorier de l’Assemblée.

2. - Le rapport public sur les comptes

L’article 16 précité du Règlement de l’Assemblée dispose qu’à l’issue de chaque exercice budgétaire, la commission spéciale établit un rapport public.

Chaque année, après l’audition des questeurs, la commission spéciale examine le projet de rapport établi par son président. Depuis quelques années, le rapport, dont l’essentiel est consacré à la présentation des résultats de l’exécution budgétaire, du bilan et du compte de résultat comporte une annexe thématique permettant d’examiner les dépenses sous un angle autre que strictement comptable (exemples : les dépenses informatiques, les dépenses de personnel, les dépenses de communication, etc.).

Une réflexion est en cours sur une adaptation de cette procédure de contrôle propre à l’Assemblée nationale, que rendra nécessaire la certification par la Cour des comptes, à partir de l’exercice 2006, des comptes généraux de l’État en application de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001.

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(1)  Décision n° 2001-456 du 27 décembre 2001 sur l’article 115 de la loi de finances pour 2002.

(2)  Trois questeurs dans chaque assemblée.

(3)  Instance composée du Président, des six vice-présidents, des trois questeurs et des douze secrétaires de l'Assemblée nationale.

(4) Le compte financier est établi par le directeur du service chargé des affaires financières sous la responsabilité du secrétaire général de la Questure et signé également par le questeur délégué. Il comporte un état d'exécution du budget, le compte de résultat, le bilan et ses annexes, la balance générale des comptes.