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Fiche n° 43
L'article 20 de la Constitution de 1958 dispose que le Gouvernement « est responsable devant le Parlement dans les conditions et suivant les procédures prévues aux articles 49 et 50 ». Ces conditions et procédures marquent le souci des rédacteurs de concilier deux notions souvent antagonistes : responsabilité gouvernementale et stabilité gouvernementale. L'article 50 limite le pouvoir de sanction à la seule Assemblée nationale : « lorsque l'Assemblée nationale adopte une motion de censure ou lorsqu'elle désapprouve le programme ou une déclaration de politique générale du Gouvernement, le Premier ministre doit remettre au Président de la République la démission du Gouvernement ». Ces situations sont les seules dans lesquelles le Premier ministre est tenu de présenter la démission de son équipe. Trois procédures de mise en cause de la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale sont définies par l'article 49 de la Constitution qui prévoit également dans son dernier alinéa, une procédure d'approbation d'une déclaration de politique générale devant le Sénat,
laquelle ne peut, cependant, entraîner la démission du Gouvernement en cas de vote négatif.
I. - L'ARTICLE 49, AL. PREMIER : ENGAGEMENT
DE LA RESPONSABILITÉ DU GOUVERNEMENT 1. - La procédure Cette procédure relève de l'initiative du Gouvernement et doit faire l'objet d'une délibération en Conseil des ministres. Le Premier ministre, et lui seul, peut engager la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale sur son programme ou sur une déclaration de politique générale. La Conférence des Présidents organise les débats (elle fixe ainsi le temps global attribué à chaque groupe politique, chaque groupe disposant, sauf décision contraire de la Conférence et quelle que soit son importance numérique, de trente minutes pour son orateur principal). Le débat peut être suivi d'explications de vote. Le vote est émis à la majorité absolue des suffrages exprimés. Il a lieu par scrutin public à la tribune ou dans les salles voisines de la salle des séances, solution désormais retenue pour accélérer le déroulement du scrutin. 2. - La pratique Dans les débuts de la Ve République, les premiers gouvernements, soucieux de marquer qu'ils tenaient leur légitimité de leur seule nomination par le Président de la République, n'ont pas systématiquement sollicité la confiance de l'Assemblée lors de leur entrée en fonction. Il s'agissait d'établir qu'il n'y avait plus d'investiture du Gouvernement par l'Assemblée. Par ailleurs, sous la IXe législature, de 1988 à 1993, l'absence d'une majorité absolue à l'Assemblée a empêché les trois gouvernements successifs - Michel Rocard, Edith Cresson et Pierre Bérégovoy - d'engager leur responsabilité devant l'Assemblée nationale sur leur programme. En revanche, depuis 1993, tous les gouvernements ont sollicité la confiance de l'Assemblée dans les quelques jours qui ont suivi leur nomination. Par ailleurs, plusieurs gouvernements ont, dans le cours de leur existence, notamment à l’occasion d’un évènement particulier, sollicité la confiance de l’Assemblée nationale. Au total, depuis 1958, l’article 49, al. premier a été utilisé 31 fois.
II. - L'ARTICLE 49, AL. 2 : DÉPÔT D'UNE MOTION DE CENSURE
1. - La procédure Les députés peuvent déposer auprès du Président de l'Assemblée nationale, une motion de censure. Pour être recevable, celle-ci doit être signée par un dixième au moins des membres de l'Assemblée (soit 58 députés lorsque tous les sièges sont pourvus). Toutefois, afin d'éviter les motions à répétition, chaque signataire ne peut signer que trois motions durant la session ordinaire et une durant une session extraordinaire (les motions de censure en réponse à un engagement de responsabilité sur un texte, conformément à l'article 49, al. 3 de la Constitution, n'entrent cependant pas dans ce décompte). Dès le dépôt de la motion, aucune signature ne peut être ajoutée ni retirée. La liste des signataires est publiée au Journal officiel dans le compte rendu intégral des débats. La discussion précédant le vote sur la motion de censure est organisée selon les mêmes modalités que les débats précédant la question de confiance, sous la réserve que le premier orateur est l'un des signataires de la motion de censure. En pratique, la coutume s'est instituée que chaque groupe n'ait qu'un intervenant pour 20 minutes et qu'il n'y ait pas d'explications de vote. Le parlementarisme rationalisé, dans sa volonté d'asseoir la stabilité gouvernementale, a par ailleurs inspiré deux dispositions : - le dépôt d'une motion de censure ouvre un délai de 48 heures durant lequel elle ne peut pas être mise aux voix empêchant ainsi les votes trop émotionnels ; le Règlement de l'Assemblée fixe pour sa part le délai maximal : il confie à la Conférence des Présidents le soin de fixer la date de la discussion qui ne peut avoir lieu au-delà du troisième jour de séance suivant l'expiration du délai constitutionnel. La priorité gouvernementale sur l'ordre du jour ne peut donc faire obstacle à la discussion d'une motion de censure ; - seuls les députés favorables à la motion de censure participent au scrutin (qui a lieu à la tribune ou dans les salons voisins de la salle des séances et est ouvert pendant 45 minutes) ; la motion n'est adoptée que si elle est votée par la majorité absolue des membres composant l'Assemblée. 2. - La pratique Une seule motion de censure a été votée en 1962. Plus qu'au Gouvernement en place, elle marquait en fait l'hostilité de l'Assemblée nationale au projet du général de Gaulle, alors Président de la République, de modifier la Constitution par la voie du référendum pour faire élire le chef de l'État au suffrage universel direct. Le Président a répondu à la censure du Gouvernement, en prononçant la dissolution de l'Assemblée nationale ; les élections législatives qui ont suivi ont envoyé à l'Assemblée une majorité de députés favorable à sa politique. Le fait majoritaire a considérablement limité la portée de la motion de censure. Aujourd'hui, celle-ci est principalement une arme de procédure permettant à l'opposition de provoquer un débat solennel interrompant l'ordre du jour fixé par le Gouvernement.
III. - L'ARTICLE 49, AL. 3 :
ENGAGEMENT DE LA RESPONSABILITÉ 1. - La procédure La mise en cause de la responsabilité du Gouvernement peut enfin résulter de la conjugaison de deux initiatives : celle du Premier ministre d'engager cette responsabilité devant l'Assemblée nationale sur le vote d'un texte en discussion devant elle, suivie de celle des députés de riposter par le dépôt d'une motion de censure. Pour mettre en œuvre les dispositions de l'article 49, al. 3 de la Constitution, une délibération préalable du Conseil des ministres est requise. La décision du Premier ministre entraîne la suspension immédiate pour 24 heures de la discussion du texte sur lequel la responsabilité du Gouvernement est engagée. Si aucune motion de censure n'est déposée pendant ce délai (ou si ultérieurement la motion est rejetée), le texte est considéré comme adopté. L'éventuelle motion de censure est discutée et votée dans les mêmes conditions que celles présentées « spontanément » par les députés. Cette procédure qui permet d'adopter un texte sans qu'un vote ait eu lieu sur le texte lui-même, peut être regardée comme « le développement ultime » du parlementarisme rationalisé. Elle correspond à la logique suivante : si l’Assemblée – et donc la majorité – soutient le Gouvernement, ou au moins n’est pas prête à le renverser, elle doit lui donner les moyens de sa politique en permettant l’adoption d’un texte qu’il juge précisément essentiel à cette politique. La procédure d'engagement de la responsabilité du Gouvernement sur le vote d'un texte peut être mise en œuvre lors de toutes les lectures de celui-ci. 2. - La pratique L’usage de l’article 49, al. 3 de la Constitution, a été variable depuis 1958. Peu fréquent au début de la Ve République, le recours à cette disposition a été largement utilisé par certains gouvernements qui ne disposaient à l’Assemblée nationale que d’une majorité très étroite (gouvernements Barre, Rocard, Cresson et Bérégovoy notamment). Mais surtout, contrairement à sa logique d’origine, la procédure a été utilisée pour permettre d’achever l’examen d’un texte sur lequel un trop grand nombre d’amendements étaient déposés. Il est ainsi devenu l’arme ultime contre l’obstruction. À titre d’exemple, sous la IXe législature (1997-2002), cette disposition n’a pas été utilisée par le Gouvernement. Sous la XIIe législature (2002-2007), le Gouvernement a eu recours à cette disposition une seule fois, pour faire aboutir, en première lecture, l’examen du projet de loi sur l’égalité des chances. |
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