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Fiche n° 35
Il trouve sa source dans le premier alinéa de l'article 44 de la Constitution, qui énonce que « Les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d'amendement ». Les caractères principaux du droit d'amendement sont de trois ordres : - c'est un droit partagé entre le Gouvernement et les parlementaires ; - c'est un droit individuel ou collectif (contrairement aux questions, par exemple, les amendements peuvent être co-signés) ; - c'est un droit illimité (sous réserve des restrictions présentées ci-après), ce qui en a fait progressivement l'instrument privilégié des manœuvres d'obstruction. Le principe
général, affirmé par le Conseil constitutionnel, est que le droit d’amendement
s’exerce librement au stade de la première lecture. Au cours des lectures
suivantes, les amendements ne peuvent porter que sur les dispositions restant en
discussion, ce qui exclut les amendements introduisant des dispositions
nouvelles. Il s’agit, en outre, d’un droit encadré par la Constitution, dans
l’esprit du « parlementarisme rationalisé » qui a présidé à son élaboration. I. - L'ENCADREMENT DU DROIT D'AMENDEMENT 1. - Le contrôle de la recevabilité financière des amendements a) Principe général L'article 40 de la Constitution précise que les amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique. La rédaction employée permet de présenter un amendement diminuant une ressource publique, sous réserve qu'il soit gagé par l'augmentation à due concurrence d'une autre ressource publique ; en revanche, elle proscrit toute compensation dans le domaine des charges publiques. La jurisprudence constitutionnelle a précisé la portée de l'irrecevabilité financière. Elle a ainsi décidé qu'elle s'appliquait non seulement aux dépenses de l'État mais aussi à celles des autres personnes publiques et que l'incidence des mesures proposées se jugeait par rapport au texte examiné ou au droit existant, s'il est plus favorable (ce qui autorise les parlementaires à refuser par exemple la création d'un impôt nouveau). b) La recevabilité financière des amendements aux projets de loi Le contrôle de la recevabilité financière des amendements aux projets de loi de finances et aux projets de loi de financement de la sécurité sociale obéit à des règles particulières : - les règles applicables aux lois de finances ont été sensiblement assouplies à compter de l'examen du projet de loi de finances pour 2006, qui est le premier à avoir été présenté en application de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001. Cette loi organique a profondément modifié les modalités du contrôle budgétaire du Parlement, en substituant à l'ancienne répartition des crédits par ministères, titres de dépenses puis chapitres budgétaires, une répartition distinguant 48 missions de l'État (dont 10 interministérielles) et 168 programmes. L'article 47 de la loi organique précitée précise que la notion de charge publique doit être appréciée au niveau de chaque mission, ce qui permet dorénavant aux parlementaires de proposer, au sein d'une même mission, des augmentations de crédits au sein d'un programme compensées par une diminution d'autres crédits au sein d'un autre programme ; en outre, les parlementaires ont la faculté de créer un programme nouveau en compensant cette mesure par la diminution des crédits affectés à un autre programme de la même mission. - pour les projets de loi de financement de la sécurité sociale, le paragraphe IV de l'article L.O. 111-7-1 du code de la sécurité sociale précise que, s'agissant des amendements portant sur les objectifs de dépenses inscrits en loi de financement, la charge s'entend de chaque objectif de dépenses par branches ou de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM). Ce dernier assouplissement, introduit par une loi organique du 2 août 2005, permet en principe aux parlementaires d'opérer, au sein de l'ONDAM ou des objectifs de dépenses par branches (le premier étant obligatoirement décomposé en sous-objectifs et les seconds pouvant l'être), des arbitrages entre sous-objectifs. Cependant, la valeur prévisionnelle et non limitative des sous-objectifs et objectifs de dépenses risque de limiter l'usage qui sera fait des nouvelles possibilités d'amendements ainsi créées. c) Les modalités du contrôle Il convient de signaler que le contrôle de la recevabilité financière des amendements s'exerce dans des conditions sensiblement différentes dans les deux assemblées : - à l'Assemblée nationale, ce contrôle s'exerce a priori, au moment du dépôt des amendements en vue de la séance publique ; en application de l'article 98, al. 6 du Règlement, le Président de l'Assemblée nationale refuse le dépôt d'un amendement qu'il juge non conforme aux prescriptions constitutionnelles ; dans le doute, il peut consulter le président ou le rapporteur général de la commission des finances ; en pratique, les amendements sont jugés irrecevables par le président de la commission des finances (qui agit donc par délégation de pouvoirs du Président de l'Assemblée nationale) et ne sont ni distribués, ni, en conséquence, discutés (en revanche, la discussion et le vote des amendements irrecevables sont généralement acceptés au niveau des débats en commission, même si le président de chaque commission est habilité à prononcer l'irrecevabilité - article 86, al. 4) ; - au Sénat, l'irrecevabilité tirée de l'article 40 de la Constitution ne faisait pas l'objet d'un contrôle préalable et devait être invoquée en séance publique pour pouvoir être prononcée par le président de la commission des finances ou son représentant, de sorte que les amendements irrecevables font l'objet d'une discussion voire d'un vote. Le Sénat a mis fin à cette pratique après la décision du 14 décembre 2006 du Conseil constitutionnel réaffirmant le caractère absolu de l’irrecevabilité et la nécessité d’un « contrôle effectif et systématique au moment du dépôt ». 2. - Le contrôle de la recevabilité législative des amendements L'article 41 de la Constitution permet au Gouvernement d'écarter les amendements qui relèvent du domaine du règlement et non du domaine de la loi. Cette irrecevabilité peut être opposée avant ou pendant la discussion de l'amendement en séance publique. La décision revient formellement au Président de l'Assemblée nationale, qui peut consulter le président de la commission des lois. En cas de désaccord entre le Gouvernement et le Président de l'Assemblée nationale, ce dernier saisit le Conseil constitutionnel. Dans la pratique, cette irrecevabilité a connu un réel déclin, étant rappelé que le Gouvernement a la possibilité, lorsqu'une disposition réglementaire a été adoptée dans un texte de forme législative, d'en demander le déclassement au Conseil constitutionnel (article 37, al. 2 de la Constitution). Il semble qu'elle soit susceptible d'être remise à l'ordre du jour, puisque, conformément à la volonté du Président de l'Assemblée nationale, plusieurs cas d'application ont été constatés depuis 2005. 3. - Autres restrictions au droit d'amendement a) Restrictions liées à la bonne organisation du débat parlementaire Pour permettre une discussion ordonnée et cohérente des articles d'un projet de loi et des amendements qui s'y rapportent, il est nécessaire de prévoir une date limite pour le dépôt de ces derniers. À l'Assemblée nationale, les amendements des députés doivent être déposés au plus tard : - soit la veille de la discussion du texte à 17 heures, sauf décision contraire de la Conférence des Présidents ; - soit au début de la discussion générale, en cas de défaut de mise à disposition du rapport par voie électronique quarante-huit heures avant le début de la discussion. Des délais particuliers sont prévus pour l'examen de la deuxième partie des projets de loi de finances : les amendements rattachés à l'examen des crédits doivent être déposés au plus tard l'avant-veille de la discussion à 17 heures, ceux présentés aux articles non rattachés au plus tard la veille à 17 heures. Après l'expiration des délais susvisés, restent recevables les sous-amendements, les amendements du Gouvernement et des commissions saisies au fond ou pour avis, les amendements portant sur les articles modifiés ou ajoutés par un amendement du Gouvernement ou de la commission au fond déposé hors délais. b) Irrecevabilité liée à l'objet de l'amendement Le Règlement de l'Assemblée nationale énonce que les amendements et les sous-amendements ne sont recevables que s'ils s'appliquent effectivement au texte qu'ils visent ou, s'agissant d'articles additionnels, s'ils sont proposés dans le cadre du projet ou de la proposition de loi concernée. En théorie, l'Assemblée peut statuer sur ce chef d'irrecevabilité ; en pratique, cette procédure est très rarement mise en œuvre ; en revanche, le Conseil constitutionnel censure régulièrement des dispositions qu'il juge « dépourvues de tout lien avec l'objet du texte soumis au Parlement ». En ce qui concerne les sous-amendements, ils doivent également ne pas contredire le sens de l'amendement et ne peuvent être eux-mêmes sous-amendés. c) Restriction liée à l'examen en commission En application de l'article 44, al. 2 de la Constitution, le Gouvernement peut s'opposer à la discussion des amendements qui n'ont pas été soumis à la commission saisie au fond. Cette arme de procédure n'est généralement utilisée qu'en cas d'obstruction manifeste, à l'égard d'amendements déposés après la dernière réunion de la commission. d) Restrictions liées aux nécessités de la procédure législative Comme on l'a vu, la procédure législative, fondée sur un système de navette entre les deux assemblées, vise à rapprocher progressivement leurs points de vue respectifs en vue de l'adoption d'un texte identique. Dès lors, il est logique que tous les articles législatifs qui, à un stade donné de la procédure, ont été adoptés dans les mêmes termes par les deux assemblées sortent du champ de la navette et ne soient plus amendables. Sont également prohibés les amendements qui remettraient en cause des dispositions adoptées conformes en introduisant dans le texte des additions incompatibles. Il peut seulement être fait exception aux règles qui viennent d'être exposées pour assurer la coordination avec d'autres dispositions du projet ou de la proposition, ou pour rectifier une erreur matérielle. Le texte issu des délibérations de la commission mixte paritaire fait également l'objet de restrictions particulières à l'exercice du droit d'amendement, qui se justifient par la nécessité de ne pas dénaturer l'accord sur un texte commun qui a pu être trouvé entre les deux assemblées. L'article 45, al. 3 de la Constitution prévoit à cet effet que seuls sont recevables les amendements du Gouvernement et les amendements parlementaires dont le Gouvernement a accepté le dépôt. Depuis sa décision du 25 juin 1998, le Conseil constitutionnel considère en outre que le texte soumis à la délibération des assemblées après la réunion de la commission mixte paritaire - que celle-ci ait ou non abouti - ne peut faire l'objet d'adjonctions, et que les dispositions adoptées en termes identiques avant la réunion de la commission mixte paritaire ne peuvent être modifiées que par des amendements qui, soit sont en relation directe avec une disposition restant en discussion, soit sont dictés par la nécessité d'assurer le respect de la Constitution, d'assurer une coordination avec d'autres textes en cours d'examen ou de corriger une erreur matérielle. Le juge constitutionnel a ensuite étendu le champ de cette jurisprudence en censurant des dispositions entièrement nouvelles introduites par la commission mixte paritaire elle-même (décision du 5 août 2004). Plus récemment encore, le Conseil constitutionnel, dans une décision du 19 janvier 2006 revenant sur une jurisprudence antérieure, a annoncé son intention d'écarter, dès la deuxième lecture, les amendements qui ne seraient pas en relation directe avec une disposition restant en discussion, avec les mêmes exceptions que celles déjà prévues pour les textes soumis aux assemblées après la réunion de la commission mixte paritaire. Enfin, lorsque le Gouvernement décide, en application de l'article 45, al. 4 de la Constitution, de donner le dernier mot à l'Assemblée nationale par le biais d'une ultime lecture dite « lecture définitive », les seuls amendements recevables au dernier texte voté par l'Assemblée nationale sont ceux précédemment adoptés par le Sénat en nouvelle lecture. e) Restrictions liées à la mise en œuvre de procédures d'adoption contraignantes Les restrictions dont il est ici question sont la conséquence logique de l'existence de procédures d'adoption contraignantes exprimant le « parlementarisme rationalisé » voulu par les pères de la Constitution de 1958 : - En application de l'article 44, al. 3 de la Constitution, le Gouvernement peut demander à l'Assemblée saisie de se prononcer par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion, les seuls amendements alors retenus étant ceux proposés ou acceptés par le Gouvernement. - L'article 49, al. 3 de la Constitution, permet au Gouvernement d'obtenir l'adoption sans vote d'un texte par l'Assemblée nationale s'il engage sa responsabilité à cet effet. En pratique, le Gouvernement détermine là encore librement les amendements qu'il entend incorporer au texte sur lequel il engage sa responsabilité. f) Restrictions liées à la nature du texte discuté On rappellera que, compte tenu de leur nature, ne peuvent être amendés les textes annexés aux projets de loi autorisant leur ratification, les motions visant à soumettre à référendum certains projets de lois, ainsi que les propositions de la Conférence des Présidents relatives à l'ordre du jour. II. - LA PRÉSENTATION MATÉRIELLE DES AMENDEMENTS 1. - Présentation matérielle et diffusion a) Présentation matérielle Les amendements doivent être formulés par écrit, signés par au moins un de leurs auteurs et déposés sur le Bureau de l'Assemblée (c'est-à-dire, en pratique, auprès du service de la séance) ou en commission. La présentation de sous-amendements oraux en séance est parfois tolérée, mais le président de séance demande généralement à leur auteur de lui faire parvenir un texte écrit, afin d'éviter toute ambiguïté sur la portée du sous-amendement. Tout amendement comporte un dispositif qui localise et énonce l'insertion, la suppression ou la modification proposée et un exposé sommaire, qui décrit brièvement l'objectif de l'amendement. b) Diffusion Les amendements et sous-amendements sont imprimés, distribués et mis en ligne sur le site de l'Assemblée nationale. Concrètement, les députés disposent, en commission comme en séance publique, d'une liasse regroupant tous les amendements et sous-amendements classés par ordre d'examen (cf. infra). Tout amendement porte naturellement le nom de son auteur. En commission, les amendements peuvent avoir pour auteurs le Gouvernement, le rapporteur et les autres députés. En séance publique, on distingue les amendements du Gouvernement, ceux des commissions saisies au fond ou pour avis, et les amendements des députés. On notera que les amendements acceptés par la commission après la réunion consacrée à l'examen du rapport et acceptés par la commission restent des amendements personnels et ne deviennent pas des amendements de la commission. 2. - Organisation de la discussion des amendements a) Ordre d'appel La méthode de classement des amendements n'est pas sans importance, puisque l'adoption d'un amendement a pour conséquence de faire « tomber » (c'est-à-dire de rendre sans objet) tous les amendements proposant des solutions concurrentes. La méthode utilisée repose sur la combinaison de deux principes : - d'un point de vue formel, l'ordre de classement doit aller du général au particulier : une suppression d'article est appelée avant la suppression d'un alinéa, et celle-ci avant la suppression d'une phrase, qui précède elle-même une simple suppression de mots, etc. - en ce qui concerne le sens des amendements, ils sont mis aux voix en commençant par ceux qui s'écartent le plus du texte proposé et dans l'ordre où ils s'y opposent, s'y intercalent ou s'y ajoutent. Lorsque plusieurs amendements, exclusifs l'un de l'autre, sont en concurrence, le président de séance peut les soumettre à une discussion commune permettant aux députés d'entendre tous leurs auteurs avant qu'ils ne soient mis aux voix. Enfin, les amendements déposés par le Gouvernement ou la commission saisie au fond bénéficient d'une priorité de discussion par rapport à ceux des députés ayant un objet identique. Concrètement, l'ordre d'appel retenu est matérialisé par un « dérouleur », c'est-à-dire une liste des amendements par ordre d'appel, distribué aux députés présents en séance. b) Modalités de discussion Lors de l'examen d'un amendement, le président de séance donne successivement la parole à : - l'auteur ou l'un des auteurs de l'amendement pour présenter l'objet et en défendre l'intérêt (les amendements non soutenus ne sont pas soumis au vote) ; - le rapporteur ou le président de la commission saisie au fond, qui rappelle la position de la commission ; - le Gouvernement ; - le cas échéant, le rapporteur ou le président de la commission saisie pour avis ; - éventuellement, un orateur d'opinion contraire. L'amendement est ensuite mis aux voix par le président de séance qui rappellera le sens de l'avis exprimé par le Gouvernement et la commission. _____________________________ Principales formules d'amendements Afin de simplifier la présentation des amendements, chacun des alinéas des textes soumis à l’Assemblée nationale est numéroté. Un amendement qui porte sur un ou plusieurs alinéas d’un texte fait donc référence à son numéro. 1. Suppressions
l'alinéa n de cet article. la n-ième phrase de l'alinéa n de cet article.
Dans la n-ième phrase de l'alinéa
n de cet article, supprimer les mots : « … » 2. Nouvelles rédactions
l'alinéa n de cet article : « … ». la n-ième phrase de l'alinéa n de cet article : « … ». Substituer à l'alinéa n de cet article les alinéas suivants : « … ». Substituer à la n-ième phrase de l'alinéa n de cet article les phrases suivantes : « … ». Substituer à l'alinéa n de cet article l’alinéa suivant : « … ».
Substituer aux m-ième et
n-ième phrases de l'alinéa n de cet article la phrase suivante : « … ». 3. Substitutions Dans la n-ième phrase de l'alinéa n de cet article, substituer aux mots : « … » les mots : « … ». Rédiger ainsi le début de cet article : « … » (le reste sans changement). de l'alinéa n de cet article : « … » (le reste sans changement) la n-ième phrase de l'alinéa n de cet article : « … » (le reste sans changement). Après les mots : « … », rédiger ainsi la fin de cet article : « … » . de l'alinéa n de cet article : « … » . de la n-ième phrase de l'alinéa n de cet article : « … ».
– Après l'alinéa n de cet article, Avant l'alinéa n de cet article, insérer l’alinéa suivant : « … ». Compléter cet article par l’alinéa suivant : « … » .
– Au début de l'alinéa n de cet article, Après la n-ième phrase de l'alinéa n de cet article, insérer la phrase suivante : « … » Après la dernière phrase de l'alinéa n de cet article, Compléter l'alinéa n de cet article par la phrase suivante : « … ». – Rédiger ainsi le début de la n-ième phrase de l'alinéa n de cet article : « … » (le reste sans changement). Dans la n-ième phrase de l'alinéa n de cet article, après le(s) mot(s) : « … », insérer les mots « … ».
Compléter la n-ième phrase de
l'alinéa n de cet article par le(s) mot(s) : « … » . 5. Articles additionnels Article additionnel Après l’article N, insérer l’article suivant : « … ».
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