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Fiche n° 33
Assurer la publicité du débat, sans laquelle le régime représentatif cesserait d'être véritablement démocratique, constitue la raison d'être de la séance plénière. Pour son bon déroulement, ses acteurs - Président, députés, Gouvernement - ont une place et un rôle strictement définis et les discussions elles-mêmes doivent respecter certaines règles. I. - LA SÉANCE EST PUBLIQUE « Les séances des deux assemblées sont publiques. Le compte rendu intégral des débats est publié au Journal officiel » (article 33, al. premier de la Constitution). La séance est, à l'exception de certains travaux des commissions, la seule phase de la procédure législative qui soit publique. Le principe posé par la Constitution se traduit d'abord par la faculté, pour le public, d'accéder aux tribunes dans la limite des places disponibles et d'assister aux délibérations. Il exige également la publication d'un compte rendu au Journal officiel. La presse dispose, par ailleurs, de facilités particulières pour se faire l'écho des travaux parlementaires. Enfin, la mise à disposition des chaînes de télévision depuis 1994, des images de la séance publique, l'ouverture du site Internet de l'Assemblée nationale et la création d'une chaîne parlementaire de télévision, contribuent à étendre « la capacité des tribunes » à l'ensemble des citoyens. 1. - La présence du public a) Les tribunes et l'accès du public Les galeries et tribunes entourant l'hémicycle permettent au public d'assister à la séance. À cet effet, 273 places sont disponibles. En outre, 191 places sont réservées à certaines personnalités officielles ainsi qu'aux « corps constitués », le corps diplomatique et le corps préfectoral notamment. Enfin, 198 places sont attribuées aux journalistes de la presse française et étrangère. L'accès du public aux tribunes est organisé par l'article 26 de l'Instruction générale du Bureau de l'Assemblée nationale. Peuvent assister à la séance publique, sous réserve de vérification de leur identité : - les dix premières personnes qui se présentent au Palais ; - les personnes munies d'un billet de séance ; - les groupes bénéficiaires d'une autorisation collective. b) La tenue du public Aux termes de l'article 8 de l'Instruction générale du Bureau, « le public admis dans les tribunes se tient assis, découvert et en silence ; il peut consulter les documents parlementaires relatifs au débat en cours et prendre des notes ». Par ailleurs, il ne doit montrer aucune marque d'approbation ou d'improbation. c) Une exception à la publicité des séances : le comité secret L'article 33, al. 2 de la Constitution prévoit que chaque assemblée peut siéger en comité secret à la demande du Premier ministre ou d'un dixième de ses membres. Cette disposition a été appliquée pour la dernière fois le 19 avril 1940. 2. - Le compte rendu de la séance Le droit du public d'accéder à la salle des séances s'accompagne de l'établissement d'un compte rendu officiel des débats, dont tout citoyen peut prendre connaissance. Depuis 1848, il existe un compte rendu officiel in extenso, inséré, à partir de 1869, au Journal officiel. a) La transcription des débats L'Assemblée assure aujourd'hui la publicité des débats de deux manières : - le compte rendu intégral est le procès-verbal de la séance. Sa publication au Journal officiel (Débats parlementaires - Assemblée nationale) permet à tout citoyen d'être informé du déroulement des séances publiques ; - la retransmission vidéo des débats, en direct sur le site Internet de l'Assemblée, en différé ou en direct sur La Chaîne Parlementaire - Assemblée nationale et sur les autres chaînes de télévision (dont France 3 pour les Questions au Gouvernement chaque mardi et chaque mercredi de la session ordinaire) auxquelles sont mises à disposition les images réalisées par le département audiovisuel. b) L'établissement du compte rendu intégral Ce document est établi par le service du Compte rendu de la séance « sous l'autorité du Président et du Secrétaire général de l'Assemblée et de la Présidence ». Chargés du compte rendu intégral, les rédacteurs des débats sont assis au pied de la tribune de l’orateur. Ils se relaient toutes les quinze minutes. Ils prennent des notes aussi complètes que possible sur l’intervention de l’orateur principal, sans négliger les interruptions, ni les mouvements de séance. Puis, de retour dans leur bureau, ils établissent un compte rendu en s’aidant d’un enregistrement numérique. La transposition en langage écrit de propos souvent improvisés doit respecter la pensée de l’orateur, mais nécessite également une remise en forme pour éliminer les scories, imprécisions et maladresses de l’expression orale. Pour la partie législative des débats, le compte rendu doit aussi se conformer aux règles de procédure. Le travail des rédacteurs est relu et éventuellement corrigé par des chefs de séance (directeur ou directeurs-adjoints) qui ont à tour de rôle la responsabilité du compte rendu de la séance à laquelle ils ont assisté. Les orateurs peuvent prendre connaissance de leurs interventions, avant publication, et y apporter des modifications purement formelles. Le compte rendu intégral d’une séance est mis en ligne au fur et à mesure de son établissement sur le site Internet de l’Assemblée, à la rubrique « Travaux en séance », où il est complet environ 6 heures après la fin des séances du matin et de l’après-midi, et le lendemain pour les séances de nuit. Une fois qu’il est définitivement établi, le compte rendu intégral définitif d’une séance est diffusé (en moyenne dans un délai de 24 heures) sur le site Internet de l’Assemblée et transmis par voie informatique au Journal officiel qui en assure l’impression. 3. - La presse parlementaire L'Assemblée est largement ouverte à la presse écrite et audiovisuelle. Plus de 350 journalistes français sont accrédités, en permanence, au Palais Bourbon ainsi qu'une quarantaine de leurs collègues étrangers, représentant plus de vingt pays. Les sociétés de télévision, publiques et privées, retransmettent fréquemment les débats parlementaires et en diffusent régulièrement des extraits dans leurs émissions d'information. Depuis 1957, la télévision est devenue un élément familier de la vie parlementaire. En outre, depuis 1982, les questions au Gouvernement sont télévisées en direct sur France 3. Les retransmissions ont lieu les mardi et mercredi, à 15 heures, chaque semaine de session. Des images réalisées par l'Assemblée sont mises de façon permanente et directe à la disposition des chaînes. Une étape a été franchie par la loi du 30 décembre 1999 qui a créé « La Chaîne Parlementaire », véritable chaîne de télévision civique, commune à l'Assemblée nationale et au Sénat tout en étant composée de deux sociétés juridiquement distinctes. Information, civisme et pédagogie constituent les références de cette chaîne destinée au public le plus large, que les câblo-opérateurs ont l'obligation de distribuer et qui est également accessible par la technologie de la télévision numérique terrestre. Les diverses formations politiques doivent naturellement faire l'objet d'un traitement équitable de la part des moyens de communication audiovisuelle. Le Bureau de l'Assemblée, sous le contrôle duquel, depuis la loi du 27 juin 1964, s'effectue la retransmission des débats, a institué en son sein une délégation, la délégation pour la communication, chargée de veiller plus particulièrement à cette question. II. - LES ACTEURS DU DÉBAT L'hémicycle est avant tout un lieu de travail, c'est aussi une sorte de « sanctuaire » ; outre les députés et certains fonctionnaires de l'Assemblée, seuls les membres du Gouvernement et leurs collaborateurs sont admis à y pénétrer. Le Président de la République lui-même n'a pas accès à la salle des séances conformément au principe de la séparation des pouvoirs et en application de l'article 18 de la Constitution. Depuis 1993, plusieurs personnalités étrangères ont été reçues dans l'hémicycle. Ces réceptions ne faisant pas partie des séances publiques au sens constitutionnel, il n'y a ni ouverture ni clôture de séance. Pour les premières réceptions, aucun dialogue ne s'instaurait entre personnalités reçues et députés. Cependant, en mars 2005, M. José-Luis Zapatero, Président du Gouvernement du Royaume d'Espagne, et, en janvier 2006, M. José Manuel Barroso, Président de la Commission européenne, ont, après une intervention liminaire, répondu à une question posée par un représentant de chaque groupe politique. 1. - Les députés Le 17 juin 1789, les députés du Tiers État se constituèrent en Assemblée nationale, invitant leurs collègues de la noblesse et du clergé à se joindre à eux. Cet acte eut une portée immense. La souveraineté se partageait désormais entre le Roi et les représentants de la Nation assemblés. Aujourd'hui, l'Assemblée nationale compte 577 députés. Sous l'autorité du Président de l'Assemblée nationale, les présidents des groupes procèdent, en début de législature, à la division de l'hémicycle en secteurs. Une fois cette division effectuée, chaque président affecte une place à chacun des membres de sa formation à l'intérieur du secteur qui lui est attribué. C'est de sa place que le député vote à main levée ou par assis et levé selon les procédures de droit commun ou par procédé électronique lorsqu'il y a lieu à scrutin public. De sa place également, le député peut prendre la parole après autorisation du Président de séance. La tribune est réservée aux interventions considérées comme importantes. Les autres interventions sont prononcées depuis les travées. 2. - Le Président de l'Assemblée nationale Dominant l'hémicycle, le Président - ou le vice-président qui le supplée - occupe, au-dessus de la tribune de l'orateur, le fauteuil qui fut celui de Lucien Bonaparte lorsqu'il présidait le Conseil des Cinq-Cents. L'article 52 du Règlement prévoit que « le Président ouvre la séance, dirige les délibérations, fait observer le Règlement et maintient l'ordre ; il peut, à tout moment, suspendre ou lever la séance ». Il a pour règle d'exercer ses fonctions en dehors de toute considération partisane. La séance exige de celui qui la dirige une attention constante, afin de concilier deux conditions indispensables au déroulement régulier des procédures : faire respecter le Règlement et permettre à toutes les opinions de s'exprimer. Le nombre des séances exclut que le Président de l'Assemblée en assure en permanence la présidence. Six vice-présidents alternent avec lui au fauteuil. La répartition de ces postes est effectuée au sein du Bureau, de façon à respecter la composition politique de l'Assemblée. 3. - Le Président de séance Conformément au Règlement, le Président ouvre la séance. Cette procédure n'est pas purement formelle. Tant que les mots sacramentels « la séance est ouverte » n'ont pas été prononcés, nul n'a le droit de prendre la parole. a) Les annonces, avant l'examen des affaires à l'ordre du jour Avant d'aborder l'ordre du jour, le président de séance fait part à l'Assemblée des informations qui la concernent, puis des communications officielles adressées par le Premier ministre. Le président de séance peut aussi adresser le salut de l'Assemblée à une délégation de parlementaires étrangers présents dans les tribunes, officiellement invités par l'un de ses organes, exprimer l'émotion de l'Assemblée à la suite d'un événement particulièrement dramatique ou rendre hommage à la mémoire d'un député décédé pendant son mandat. b) La direction des débats En vertu de l'article 52 du Règlement, le Président fait observer le Règlement et maintient l'ordre. Il donne la parole à l'orateur qu'il peut inviter à conclure lorsqu'il estime l'Assemblée suffisamment informée, lui retirer la parole s'il s'écarte de la question à débattre ou, au contraire, l'autoriser, dans l'intérêt du débat, à poursuivre son intervention au-delà du temps qui lui a été initialement attribué. Le Président lève la séance et peut la suspendre si nécessaire. Afin de l'aider dans sa tâche, le Président dispose de renseignements sur le temps de parole écoulé fournis par un dispositif de chronométrage. En cas de désordre, il peut faire sonner la cloche installée à sa droite, ou couper les micros de la salle. Si l'ordre ne revient pas, il suspend la séance. L'examen des textes législatifs (qui peuvent s'accompagner d'un nombre élevé d'amendements) nécessite une très grande vigilance de la part du Président ; il est assisté dans cette tâche par les fonctionnaires du secrétariat général de l'Assemblée et de la Présidence et du service de la séance qui se tiennent derrière lui. De l'ordre d'appel des amendements, de leur compatibilité peut dépendre, en effet, la qualité de la rédaction sinon la cohérence interne des lois adoptées. 4. - Les présidents et les rapporteurs des commissions La séance publique est le stade ultime de la procédure parlementaire. Les présidents des commissions, les rapporteurs qu'elles désignent ont un rôle essentiel en séance publique. Une place leur est spécialement réservée, le « banc des commissions ». En fait, l'examen d'un projet de loi commence par l'audition du Gouvernement puis celle du rapporteur de la commission saisie au fond et l'examen d'une proposition de loi par celle du rapporteur puis celle du Gouvernement. Pivot de la procédure législative, le rapporteur est investi d'une double fonction : étudier le texte en vue de son examen par la commission et, en séance, présenter les positions adoptées par la commission. Ses interventions permettent d'éclairer l'ensemble des députés sur la teneur du texte en discussion. En plus de son exposé général, le rapporteur donne l'avis de la commission sur chacun des amendements présentés. Le président et le rapporteur de la commission qu'ils représentent disposent de nombreuses prérogatives. Ainsi un droit inconditionnel de parole leur est reconnu ; les suspensions de séance, les votes par division, les votes par scrutin public, la réserve, qui modifie l'ordre de la discussion, et les secondes délibérations, dont l'objet est de demander à l'Assemblée une ultime modification du texte en discussion, sont de droit à leur demande ; ils sont assistés par des fonctionnaires de l'Assemblée. Chargés d'exposer le rapport de la commission qui les a désignés, les rapporteurs pour avis partagent, avec le rapporteur de la commission saisie au fond, le droit de s'exprimer sur les amendements. Ils ne disposent pas, en revanche, des autres pouvoirs que le Règlement reconnaît à celui-ci. 5. - Les présidents de groupe Avant le débat dans l'hémicycle, les présidents de groupe réunissent les députés de leur formation pour déterminer la position que celle-ci défendra publiquement, définir la tactique qui sera suivie et arrêter le sens de leurs votes, notamment au moment du scrutin final. Lorsque la Conférence des Présidents a décidé de limiter la durée d'une discussion en attribuant un temps déterminé à chaque groupe, ils répartissent ce temps entre les orateurs qu'ils désignent. Pendant la séance proprement dite, ils peuvent obtenir, de droit, des suspensions de séance pour réunir leur groupe ou des scrutins publics sur les décisions qu'ils jugent les plus importantes. En cas d'absence, ils confient le soin d'exercer ces compétences à un membre de leur groupe désigné par eux. En revanche, ils doivent impérativement être présents, en personne, dans l'hémicycle s'ils veulent demander, avant un scrutin, la vérification du « quorum », c'est-à-dire de la présence dans l'enceinte de l'Assemblée nationale de la majorité absolue des membres de l'Assemblée. 6. - Le Gouvernement Au premier rang des travées, à côté de celui des commissions, se trouve le « banc des ministres ». Le Gouvernement est systématiquement présent durant les séances. Les exceptions sont rares (les seuls cas ont pu concerner la discussion de propositions de résolution). Présent, le Gouvernement peut intervenir en toute circonstance. Mais quelle que soit l'importance des pouvoirs dont il dispose, il doit en user dans le respect des règles et des usages en vigueur au sein du Parlement. Dans la pratique, la majorité des textes examinés par l'Assemblée nationale sont d'origine gouvernementale. Déposés par le Premier ministre en application de l'article 39 de la Constitution, ils sont présentés par un ministre « chargé d'en exposer les motifs et d'en soutenir la discussion ». Dans la plupart des débats législatifs, ce ministre siège seul au banc du Gouvernement. Le Premier ministre engage devant l'Assemblée nationale la responsabilité du Gouvernement sur son programme ou, éventuellement, sur une déclaration de politique générale. Il peut également engager la responsabilité du Gouvernement sur le vote d'un texte. Enfin, dans les cas où est mise en cause la responsabilité du Gouvernement par le dépôt d'une motion de censure, c'est au Premier ministre qu'il appartient de défendre la politique de son Gouvernement. Il peut aussi présenter les projets de loi importants. De même, il répond aux questions au Gouvernement dont la portée lui semble politiquement l'exiger. Le ministre chargé des relations avec le Parlement représente en permanence le Gouvernement auprès de l'Assemblée. Il est informé du déroulement de l'ensemble des débats et s'assure qu'il sera compatible avec l'ordre du jour établi. Il est l'interlocuteur permanent des organes de l'Assemblée et participe aux travaux hebdomadaires de la Conférence des Présidents. La discussion d'un projet ou d'une proposition est l'occasion d'un dialogue constant entre les députés et le Gouvernement. Au cours de ce dialogue, le Gouvernement obtient la parole quand il la demande et dispose des prérogatives que le Règlement lui reconnaît comme aux commissions ; à sa demande sont de droit : les suspensions de séance, les scrutins publics, la réserve, la seconde délibération. Mais surtout, il peut utiliser les armes qui lui ont été reconnues par la Constitution de 1958 : adoption d'un texte sans vote (article 49, al. 3), opposition de l'irrecevabilité législative (article 41), opposition à la discussion des amendements qui n'ont pas été préalablement soumis à la commission (article 44, al. 2), « vote bloqué » sur tout ou partie du texte en discussion en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par lui (article 44, al. 3). III. - LE DÉROULEMENT DU DÉBAT La date et l'heure de séance sont déterminées par des dispositions constitutionnelles et réglementaires. Sa physionomie dépend de la nature du débat auquel elle est consacrée. Dans la plupart des cas, elle se conclura par un vote de l'Assemblée. Le régime des sessions et des séances détermine le temps de la séance publique. La discussion d'un texte législatif en séance s'organise en plusieurs phases : - La discussion générale dans laquelle interviennent le ministre intéressé puis le rapporteur de la commission saisie au fond, puis le cas échéant le rapporteur de la commission saisie pour avis, et enfin les députés inscrits selon un ordre de passage prédéterminé ; - l'examen des éventuelles motions de procédure : exception d'irrecevabilité, question préalable, motion de renvoi en commission (les deux premières avant la discussion générale et la dernière après celle-ci) ; - la discussion des articles et des amendements qui s'y rattachent ; - les éventuels retours devant la commission lorsque celle-ci l'estime nécessaire ou, le cas échéant, lorsque l'Assemblée ordonne de procéder à une seconde délibération de tout ou partie du texte ) ; - les explications de vote ; - le vote. Les interventions relèvent de deux types principaux : les interventions d'ordre général et celles portant sur les articles et amendements en discussion. 1. - Les interventions d'ordre général Les interventions d'ordre général (lors de séances consacrées à des débats politiques ou lors de la discussion générale de textes législatifs), le plus souvent prononcées de la tribune, se déroulent dans les conditions suivantes : - dans la plupart des cas, la Conférence des Présidents organise les débats : elle en fixe, en fonction de l'importance du sujet et des observations des présidents de groupe, la durée globale. Cette durée est répartie entre les groupes selon un système proportionnel corrigé, conformément au Règlement, de façon à garantir un temps minimum aux groupes les moins importants ; - chaque président de groupe fait ensuite connaître, dans le délai que lui impartit la présidence, le nom des orateurs qu'il désigne pour le débat considéré et le temps de chacun d'entre eux. En règle générale, chaque groupe réserve une partie substantielle de son temps à un porte-parole qu'il inscrit, le plus souvent, en tête de ses intervenants ; - à la diligence de la présidence, l'ordre des orateurs est ensuite déterminé de façon à permettre une alternance entre les groupes. Ainsi, à mesure que se succèdent les débats, chaque groupe est assuré de bénéficier, à son tour, de la place recherchée de « premier orateur ». Pendant la séance proprement dite, le Président est chargé de veiller au respect par chaque intervenant du temps qui lui est attribué. Pour mieux maîtriser leur temps de parole, les députés qui s'expriment à la tribune disposent, pour leur part, d'une « réglette », suite de petits plots lumineux qui s'allument toutes les dix secondes au fur et à mesure que s'écoulent les cinq dernières minutes de leur intervention. Jusqu'à une date récente, le temps dont disposait un député pour défendre une motion de procédure - une exception d'irrecevabilité, dont l'objet est de faire reconnaître que le texte proposé est contraire à la Constitution, une question préalable dont l'objet est de faire décider qu'il n'y a pas lieu de délibérer ou une motion de renvoi en commission - n'était pas limité, si bien que la défense de telles motions pouvait être utilisée comme une technique d'obstruction. Depuis la modification du Règlement intervenue en juin 2006, la durée de cette intervention a été abaissée à trente minutes maximum en première et deuxième lectures et ne peut excéder un quart d'heure au cours des lectures ultérieures, sauf décision contraire de la Conférence des Présidents. 2. - Les interventions sur les articles et les amendements L'examen des articles des projets ou des propositions de loi et des amendements qui s'y rattachent donne lieu à des interventions plus ponctuelles et plus techniques. Sur les articles proprement dits, chaque député peut, de sa propre initiative, s'inscrire pour une durée de cinq minutes au maximum. L'Assemblée passe ensuite à la discussion des amendements sur l'article. Peuvent alors prendre la parole pour cinq minutes : - l'auteur de l'amendement ; - le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond ; - le président ou le rapporteur de la commission saisie pour avis ; - le Gouvernement (dont le temps n'est pas limité) ; - un orateur contre l'amendement. Bien que cette phase du débat soit très réglementée, elle engendre fréquemment des échanges vifs et serrés. Dans l'intérêt de la discussion, les présidents de séance admettent souvent les interruptions qui permettent la confrontation des arguments. En outre, comme le prévoit l'article 56 du Règlement, ils peuvent « autoriser un orateur à répondre au Gouvernement ou à la commission ». Certains amendements importants donnent ainsi lieu à de larges discussions. 3. - Les votes À l'exception des votes pour les nominations personnelles, qui ont lieu au scrutin secret, tous les votes sont publics et s'expriment : - à main levée (ou par assis et levé en cas de doute sur le décompte des mains levées) ; - par scrutin public ordinaire (ce vote est de droit sur décision de la Conférence des Présidents qui peut ainsi organiser un vote « solennel » pour les textes les plus importants, sur décision du Président, sur demande du Gouvernement, de la commission saisie au fond ou du président d'un groupe politique) ; il a lieu par procédé électronique ; - par scrutin public à la tribune ; ce vote est de droit dans deux cas : lorsque la responsabilité du Gouvernement est engagée en application de l'article 49, al. 1 et 2 de la Constitution ou lorsque la Constitution exige une majorité qualifiée (adoption en dernière lecture des lois organiques, mise en accusation pour haute trahison du Président de la République). Pour en accélérer le déroulement, ce vote peut avoir lieu dans les salons voisins de l'hémicycle, ce qui permet d'ouvrir plusieurs bureaux de vote. Cette pratique est devenue systématique depuis quelques années. IV. - LES QUESTIONS Aux termes de l'article 48, al. 2 de la Constitution, « une séance par semaine au moins est réservée par priorité aux questions des membres du Parlement et aux réponses du Gouvernement ». Les procédures de questions, par le dialogue qu'elles permettent, ont profondément renouvelé les modalités du contrôle parlementaire. Elles ont d'ailleurs pour une large part, inspiré le système « questions - réponses » introduit dans la discussion de la loi de finances annuelle et qui permet de passer au crible la gestion d'un département ministériel. |
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