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Fiche n° 3
1. - La formation du Gouvernement Si le choix du Premier ministre est une prérogative propre du Président de la République (on imagine mal à quel contreseing pourrait être soumise une telle décision), le choix des ministres est effectué par le chef de l'État sur proposition du Premier ministre. Aucune condition ne préside à ces différents choix (rien n'impose, par exemple, que le Premier ministre ou les ministres soient des parlementaires) ; toutefois, le fonctionnement des institutions et la pratique démocratique obligent le Président de la République à choisir un Premier ministre issu de la majorité parlementaire. 2. - La démission du Gouvernement L'article 8 de la Constitution indique que le Président de la République met fin aux fonctions du Premier ministre sur présentation, par celui-ci, de la démission du Gouvernement. Cette démission peut être : - soit le résultat d'un vote de défiance de l'Assemblée nationale sur le programme du Gouvernement ou sur une déclaration de politique générale (conformément à l'article 49, al. premier de la Constitution, cas qui ne s'est jamais produit à ce jour) ou de l'adoption d'une motion de censure (en application de l'article 49, al. 2 de la Constitution, cas pour lequel il existe un précédent daté de 1962) ; - soit systématique (au lendemain de l'élection présidentielle) ; - soit volontaire (au lendemain des élections législatives, ou pour opérer un large remaniement ministériel sans pour autant changer de Premier ministre) ; - soit contrainte, s'apparentant ainsi à une révocation par le Président de la République (cas uniquement possible lorsque les deux têtes de l'Exécutif appartiennent à la même famille politique). La fonction des autres membres du Gouvernement cesse : - soit en cas de démission du Gouvernement présentée par le Premier ministre ; - soit en cas de révocation prononcée par Président de la République sur proposition du Premier ministre ; la révocation peut être individuelle ou collective (et viser par exemple les membres d'une même composante de la majorité) ;- soit en cas de démission individuelle.
II. - LE STATUT DES MEMBRES DU GOUVERNEMENT 1. - Rang Le Gouvernement se compose : - du Premier ministre ; - des ministres d'État, titre honorifique généralement attribué aux principaux chefs de partis ou de courants de la majorité et attribuant une préséance protocolaire sur les ministres « simples » ; ils sont désormais toujours à la tête d'un département ministériel (les ministres d'État dits « sans portefeuille » ont aujourd'hui disparu) ; - des ministres proprement dits ; ceux-ci dirigent l'administration placée sous leur autorité mais ne disposent pas du pouvoir réglementaire (seul le Premier ministre en est titulaire) ; - des ministres délégués soit auprès du Premier ministre, soit auprès de simples ministres ; - des secrétaires d'État, ceux-ci pouvant soit être autonomes (et disposer à ce titre d'un budget propre, du pouvoir de contreseing et de l'autorité sur des services), soit être délégués auprès d'un ministre ; en principe, ces derniers ne participent pas au Conseil des ministres. Le nombre de membres du Gouvernement n'est pas limité. 2. - Obligations et incompatibilités Les membres du Gouvernement doivent, dans les deux mois suivant leur nomination, effectuer une déclaration de situation patrimoniale auprès du Président de la Commission pour la transparence financière de la vie politique ; une même déclaration est exigée dans les deux mois suivant la cessation de fonction. Par ailleurs, les fonctions ministérielles sont incompatibles avec diverses autres activités : - en application du principe de séparation des pouvoirs, un membre du Gouvernement ne peut exercer un mandat parlementaire ; toutefois, l'incompatibilité ne prend effet qu'au terme d'un délai d'un mois après la nomination du député ou du sénateur au Gouvernement ; pendant cette période, le parlementaire ne peut participer aux scrutins, mais il reste, au moins formellement, membre des organes de l'Assemblée où il siégeait le jour de sa nomination ; au terme du délai d'un mois, le Président de l'Assemblée nationale prend acte de la cessation du mandat parlementaire du ministre et de son remplacement, jusqu'à la fin de la législature, par « la personne élue en même temps que lui à cet effet », c'est-à-dire par son suppléant dont le nom lui a été préalablement communiqué par le ministre de l'intérieur ; cette période d'un mois constitue donc une sorte de délai de réflexion pendant lequel le député nommé ministre peut décider de rester membre de son assemblée en démissionnant du Gouvernement ; au-delà, il ne pourra récupérer son siège qu'à condition d'être réélu lors du renouvellement général de l'Assemblée (et, dans ce cas, son ancien suppléant devenu député ne peut se présenter contre lui), ou, lors de la législature en cours, à l'occasion d'une élection législative partielle provoquée par la démission de son suppléant (il ne peut y avoir de législative partielle la dernière année de la législature) ; - un membre du Gouvernement ne peut poursuivre l'exercice d'une profession publique (le fonctionnaire entrant au Gouvernement sera ainsi placé dans une position de détachement) ou privée (y compris libérale). Il est également impossible de cumuler fonctions gouvernementales et exercice d'une fonction de représentation professionnelle (ce qui inclut la qualité de membre du Conseil économique et social). 3. - Responsabilité individuelle - Responsabilité politique Tout membre du Gouvernement est politiquement responsable des actes de son administration ; la sanction de cette responsabilité est la révocation ou la démission. - Responsabilité pénale Les ministres et secrétaires d'État sont également pénalement responsables des actes accomplis dans l'exercice de leurs fonctions, si ceux-ci sont qualifiés de crimes ou délits au moment où ils ont été commis ; ils sont jugés par la Cour de justice de la République créée en 1993 et composée de 12 parlementaires (6 députés et 6 sénateurs) et de 3 magistrats du siège à la Cour de Cassation (dont l'un préside la Cour). III. - LE PREMIER MINISTRE 1. - La direction du Gouvernement Le Premier ministre dirige l'action du Gouvernement (article 21 de la Constitution). Il personnifie et représente le Gouvernement et à ce titre parle en son nom (lors de la présentation de son programme ou de l'engagement de responsabilité en particulier). Il exerce une autorité politique sur les membres du Gouvernement qui se traduit, notamment, par un pouvoir de coordination de l'action gouvernementale, un pouvoir d'arbitrage en cas de divergences entre ministres et par la présidence qu'il exerce sur les comités interministériels. Il est assisté dans ces fonctions par son cabinet et par le secrétariat général du Gouvernement (structure essentielle chargée en particulier de préparer avec le secrétariat général de la Présidence de la République l'ordre du jour du Conseil des ministres, de faire le relevé de ses décisions, de saisir pour avis le Conseil d'État sur les projets de textes soumis au Conseil des ministres, de soumettre à la signature du Premier ministre le décret de présentation des projets de loi, de suivre la procédure législative, de publier les lois promulguées et les textes réglementaires adoptés, d'organiser les réunions interministérielles). 2. - Le pouvoir réglementaire Le Premier ministre détient le pouvoir réglementaire et nomme aux emplois civils et militaires (article 21 de la Constitution). C'est donc à lui qu'il appartient de prendre les règlements nécessaires à l'application des lois ; ceux-ci peuvent être contresignés par le ou les ministres chargés de leur exécution. Ce pouvoir réglementaire et ce pouvoir de nomination sont toutefois partagés avec le Président de la République pour les décrets et les désignations aux emplois supérieurs pris en Conseil des ministres. Il peut être délégué aux ministres mais ceux-ci ne disposent pas en propre de ce pouvoir ; ils n'ont qu'un pouvoir d'administration sur leur département ministériel. 3. - Le rôle du Premier ministre dans la procédure législative Le Premier ministre exerce un rôle central dans la procédure législative. D'abord parce qu'il est le seul, au sein du pouvoir exécutif, qui dispose de l'initiative des lois. Ensuite parce qu'il conduit très largement la procédure : il choisit l'assemblée devant laquelle sera déposé le projet de loi, il dispose de la maîtrise de l'ordre du jour du Parlement, il choisit les amendements déposés au nom du Gouvernement, il peut décider d'opter pour certaines procédures (déclaration d'urgence, convocation d'une commission mixte paritaire, vote bloqué, etc.). On doit, cependant, préciser que certains de ces pouvoirs sont, dans le cours de la discussion de chaque texte, exercés par le ministre responsable (droit d'amendement, vote bloqué). 4. - Les autres attributions Outre les attributions déjà mentionnées, le principal pouvoir du Premier ministre réside dans le contreseing qu'il apporte aux actes du Président de la République (à l'exception notamment du recours au référendum législatif, de la décision de dissoudre l'Assemblée nationale, du recours aux pouvoirs exceptionnels de l'article 16, des nominations au Conseil constitutionnel et au Conseil supérieur de la magistrature). - Les autres attributions exclusives Le Premier ministre peut, sans consulter le Conseil des ministres : · saisir le Conseil constitutionnel des lois (article 61 de la Constitution) et engagements internationaux (article 54) ; · demander au Sénat l'approbation d'une déclaration de politique générale (article 49, al. 4) ; · décider, après consultation du Président de la Chambre concernée, de faire siéger une assemblée plus de 120 jours au cours d'une même session ordinaire (article 28, al.3) ; · demander au Président de la République de convoquer le Parlement en session extraordinaire (article 29, al. premier) ; · demander au Président de la République de prendre l'initiative d'une révision de la Constitution (article 89) ; · donner un avis au chef de l'État sur une dissolution éventuelle de l'Assemblée nationale ou sur un recours aux pouvoirs exceptionnels de l'article 16. Le Premier ministre peut exceptionnellement suppléer le Président de la République pour présider le Conseil des ministres. - Les autres pouvoirs partagés avec le Président de la République La plupart des pouvoirs partagés entre les deux têtes de l'Exécutif ont déjà été présentés (nomination des membres du Gouvernement, pouvoir réglementaire et pouvoir de nomination et aux emplois civils et militaires).
Seuls demeurent les pouvoirs en matière de défense, la Constitution faisant du Président de la République le chef des armées et confiant au Premier ministre la responsabilité de la défense nationale.
IV. - LES POUVOIRS DU GOUVERNEMENT 1. - La conduite de la politique de la Nation L'article 20 de la Constitution confie au Gouvernement le soin de « déterminer et conduire la politique de la Nation ». Dans les faits, les principales décisions étant prises en Conseil des ministres, cette compétence gouvernementale est partagée avec le Président de la République lorsque celui-ci dispose d'un Premier ministre appartenant à sa famille politique. 2. - L'exercice par délégation du pouvoir législatif La Constitution permet au Parlement de déléguer son pouvoir législatif au Gouvernement par le biais des ordonnances. On dénombre plusieurs types d'ordonnances : Les ordonnances prises en application de l'article 38 de la Constitution permettant au Gouvernement « pour l'exécution de son programme, de demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi » (le recours aux ordonnances est impossible pour des dispositions relevant de la Constitution ou de lois organiques). Il faut donc, dans un premier temps, que le Gouvernement dépose auprès du Parlement un projet de loi d'habilitation précisant les mesures envisagées et la durée de la délégation de pouvoir. Une fois la loi votée les ordonnances sont soumises à une double contrainte procédurale : - elles doivent être examinées pour avis par le Conseil d'État ; - elles doivent être adoptées en Conseil des ministres, ce qui nécessite la signature du Président de la République (qui peut la refuser comme ce fut le cas lors de périodes de cohabitation). Avant le terme du délai d'habilitation, un projet de loi de ratification doit être déposé devant le Parlement. Les ordonnances prises en application des articles 47 et 47-1 de la Constitution qui visent le cas de non respect par le Parlement des délais qui lui sont impartis pour adopter le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Cette procédure n'a jamais été mise en œuvre. Les ordonnances prises en application de l'article 74-1 de la Constitution constituent la seule délégation permanente du pouvoir législatif ; elles permettent au Gouvernement, sous diverses conditions, d'étendre en l'adaptant le droit de la métropole aux collectivités d'outre-mer. 3. - Les pouvoirs exceptionnels en matière d'ordre public - L'état de siège Il vise surtout les situations liées à la guerre et à l'insurrection. Il n'a jamais été appliqué sous la Ve République, en particulier parce que les pouvoirs exceptionnels confiés au Président de la République en application de l'article 16 de la Constitution lui ont largement ôté son utilité. L'état de siège doit être décrété en Conseil des ministres et sa prorogation au-delà de douze jours nécessite l'autorisation du Parlement. Il se caractérise par un transfert de l'autorité civile à l'autorité militaire. - L'état d'urgence Il vise « le péril imminent résultant d'atteintes graves à l'ordre public ou d'événements présentant le caractère d'une calamité publique ». Comme l'état de siège, il est décrété en Conseil des ministres et sa prorogation au-delà de 12 jours doit être autorisée par le Parlement.
Il a été utilisé en Nouvelle-Calédonie en 1985 et en métropole,
afin de faire face à des troubles survenus dans les banlieues en 2005).
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