Fiche n° 28

I. - LA TRADITION RÉPUBLICAINE :
LA SUPRÉMATIE ABSOLUE DE LA LOI

Sous la III^e République, la loi se définissait de façon formelle : la loi était un acte adopté par le Parlement selon la procédure législative et promulgué par le Président de la République. Le domaine de la loi était sans borne. Une loi pouvait concerner n'importe quel sujet et même s'appliquer à un cas particulier. Un acte de forme législative pouvait seulement être modifié par un texte de même forme.

Le pouvoir réglementaire du Gouvernement était essentiellement un pouvoir d'application des lois. Il n'y avait pas de différence de domaine entre la loi et le règlement, mais une différence de forme : la loi était un acte voté par le Parlement et le règlement émanait de l'Exécutif. La suprématie absolue de la loi, expression de la volonté de la Nation, se traduisait par l'irrecevabilité d'un recours exercé contre celle-ci devant une juridiction.

Les constituants de la V^e République ont souhaité protéger le domaine propre de l'action du Gouvernement et soustraire du domaine de la loi de nombreuses questions relevant davantage de l'administration et de la gestion courante des affaires publiques.

La Constitution de la V^e République définit le domaine de la loi. L'article 34 distingue les matières dans lesquelles le Parlement fixe les règles et celles pour lesquelles il détermine les principes fondamentaux.

La loi fixe les règles concernant :

- les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques, les sujétions imposées par la Défense nationale aux citoyens en leur personne et en leurs biens ;

- la nationalité, l'état et la capacité des personnes, les régimes matrimoniaux, les successions et libéralités ;

- la détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables ; la procédure pénale ; l'amnistie ; la création de nouveaux ordres de juridiction et le statut des magistrats ;

- l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ; le régime d'émission de la monnaie ;

- le régime électoral des assemblées parlementaires et des assemblées locales ;

- la création de catégories d'établissements publics ;

- les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires de l'État ;

- les nationalisations d'entreprises et les transferts de propriété d'entreprises du secteur public au secteur privé.

Par ailleurs, « la loi détermine les principes fondamentaux :

- de l'organisation générale de la défense nationale ;

- de la libre administration des collectivités locales, de leur compétences et de leurs ressources ;

- de l'enseignement ;

- du régime de la propriété, des droits réels et des obligations civiles et commerciales ;

- du droit du travail, du droit syndical et de la sécurité sociale ».

L'article 34 dispose en outre que « les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique » ; « les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses » ; enfin « des lois de programme déterminent les objectifs de l'action économique et sociale de l'État ».

L'article 37 en est le complément. Il définit le domaine réglementaire dans lequel le Gouvernement peut prendre des décrets, c'est-à-dire tout ce qui n'est pas précisément compris dans le domaine de la loi.

La diversité des sujets relevant de la compétence du législateur, telle qu'elle figure à l'article 34 de la Constitution, est très large. Mais son champ d'intervention n'est plus illimité, comme il l'était sous les Républiques précédentes.

L'article 37 ouvre au pouvoir réglementaire un large champ de compétences, non seulement pour l'application de la loi mais aussi dans des matières a priori exclues du domaine de la loi. C'est pourquoi on distingue le pouvoir réglementaire pour l'application des lois et le pouvoir réglementaire « autonome » défini par exclusion des éléments du domaine de la loi énumérés à l'article 34. À titre d'exemple, la procédure civile relève désormais exclusivement du domaine réglementaire, de même que le régime des contraventions, sous réserve que les peines prévues ne soient pas privatives de liberté.
 

II. - L'EXTENSION DU DOMAINE DE LA LOI

La jurisprudence du Conseil constitutionnel a conduit à une extension de fait du domaine de la loi :

- elle a rappelé que le domaine délimité par l'article 34 n'était pas exhaustif ; d'autres articles de la Constitution et de son préambule déterminent également les matières législatives (déclaration de guerre, état de siège, autorisation de ratification de certains traités, dispositions des articles 72 à 74 relatives aux collectivités territoriales) ;

- elle a relativisé la distinction opérée par l'article 34 de la Constitution entre « fixation des règles » et « détermination des principes fondamentaux » ;

- elle a fortement limité le domaine du règlement autonome.

Par ailleurs, le Conseil constitutionnel empêche le législateur d'abandonner ou de négliger son propre domaine :

- en affirmant que le législateur ne peut pas priver de garantie légale une règle, un principe ou un objectif à valeur constitutionnelle (décision n° 85-185 DC du 18 janvier 1985) ;

- en estimant que le législateur ne peut se reposer sur le règlement pour préciser certaines dispositions dans des matières «  nobles » comme les libertés publiques. Le Conseil constitutionnel a ainsi créé une « incompétence négative » (décision n° 82-132 DC du 16 janvier 1982 Nationalisations : « Considérant que, si les articles 4, 16 et 30 de la loi ont pour objet de fixer, dans le cas particulier qu'ils visent, les règles selon lesquelles peuvent intervenir certains transferts, leurs dispositions attribuent aux seuls organes des sociétés nationales un pouvoir discrétionnaire d'appréciation et de décision soustrait à tout contrôle et d'une telle étendue que les dispositions critiquées ne sauraient être regardées comme satisfaisant aux exigences de l'article 34 de la Constitution »).

Enfin, dans une décision importante du 30 juillet 1982, le Conseil constitutionnel a estimé que la procédure de l'article 61 permettant de déférer devant lui les lois avant leur promulgation pour qu'il se prononce sur leur conformité à la Constitution ne pouvait être utilisée par le Gouvernement pour protéger sa compétence réglementaire.
 

III. - LA PROTECTION DU DOMAINE DE LA LOI

Elle est assurée par deux procédures.

1. - L'irrecevabilité (article 41 de la Constitution)

L'article 41 de la Constitution permet au Gouvernement d'opposer pendant le déroulement de la procédure législative l'irrecevabilité aux propositions de loi et aux amendements ne relevant pas du domaine de la loi.

Dans cette situation, le Président de l'assemblée saisie se prononce. En cas de désaccord avec la position du Gouvernement, le Conseil constitutionnel est saisi et statue dans les huit jours.

Cette procédure a été peu utilisée depuis le début de la V^e République. Seules 11 décisions relatives à une irrecevabilité ont été prises par le Conseil constitutionnel depuis 1958. Jusqu'à une date récente, elle pouvait même sembler en voie de disparition puisque la dernière décision remontait à 1980. Cependant, le Président de l'Assemblée, M. Jean-Louis Debré, a souhaité lui redonner toute sa vitalité. À la demande du gouvernement, il a à deux reprises, en janvier et avril 2005, déclaré irrecevables, au titre de l'article 41, des amendements au projet de loi relatif aux activités postales (14587 en première lecture et 101 en deuxième lecture). On doit aussi souligner que le Président du Conseil constitutionnel, M. Pierre Mazeaud, déclarait à l'occasion de ses voeux pour l'année 2005 : « il faut désormais lutter plus activement contre les intrusions de la loi dans le domaine réglementaire... Nous portons tous notre part de responsabilité dans ce phénomène qui, depuis les années 1970, a vu la loi se gonfler de textes réglementaires. Peut-être le Conseil constitutionnel doit-il faire son autocritique à cet égard. » Cette déclaration peut laisser envisager une évolution de la jurisprudence du Conseil constitutionnel en cette matière (cf. infra).

2. - La procédure de la délégalisation
(article 37, al. 2 de la Constitution)

Quand une loi a été adoptée dans un domaine relevant du règlement, une procédure de délégalisation peut être mise en œuvre pour permettre au Gouvernement d'en modifier les dispositions.

Pour ce faire il est nécessaire de saisir le Conseil constitutionnel qui, s'il reconnaît le caractère réglementaire du texte, autorisera sa modification par décret. Les textes de forme législative antérieurs à 1958 peuvent être modifiés directement par décret pris après avis du Conseil d'État.

Il faut souligner que le Conseil constitutionnel, dans une décision du 21 avril 2005 relative à la loi d'orientation pour l'avenir de l'école, sans revenir sur sa jurisprudence de 1982, a cependant retenu une solution originale pour faire respecter le domaine de la loi : il a décidé que les dispositions réglementaires figurant dans la loi, sans être déclarées contraires à la Constitution, pourraient être modifiées par décret sans que le Gouvernement saisisse au préalable le Conseil, conformément à l'article 37 de la Constitution.