Introduction

« La loi est votée par le Parlement ».  Pour mener à bien la fonction législative qui leur est ainsi dévolue par l'article 34, alinéa premier, de la Constitution, les assemblées agissent dans le cadre des règles posées par la Constitution, par les lois organiques, par leurs règlements, ainsi que par la jurisprudence du Conseil constitutionnel et, parfois, par la coutume : cet ensemble constitue, en quelque sorte, la « loi du législateur », en tout cas son propre code de procédure. 

Quoique -comme tout droit procédural- la procédure législative ne vaille, somme toute, que par la qualité de son résultat, on ne saurait sous-estimer son intérêt pour le fonctionnement ordonné, équitable et efficace d'une institution dont la raison d'être est d'accueillir la confrontation de positions divergentes, souvent antagonistes, dans un climat naturellement porté à l'esprit partisan.  Eugène Pierre, dont l'expérience contribua à poser les fondements du droit parlementaire, n'allait-il pas jusqu'à penser que « la discipline qu'une chambre s'impose pour accomplir son œuvre n'est pas moins importante que le système employé pour dégager les aspirations du pays » (Traité de droit politique, électoral et parlementaire, préface du supplément de 1906). 

La présente étude vise à décrire, dans son état actuel, ce corps de règles en suivant le cheminement du travail législatif de son origine à son aboutissement, et en s'efforçant toujours de se placer dans l'optique, essentiellement praticienne, où ces dispositions se présentent pour les acteurs de la vie parlementaire.  Dans le même esprit, il a été jugé utile d'indiquer, aussi souvent que possible, les références au compte rendu des séances, de manière que le lecteur intéressé puisse, en se reportant au Journal Officiel des Débats de l'Assemblée nationale, accéder à des illustrations des points de procédure évoqués, voire à des cas où leur application aurait fait apparaître des difficultés : ainsi pourra-t-il voir s'animer le fonctionnement de règles dont la présentation ne peut échapper, parfois, à une certaine aridité, quoiqu'elles ne visent elles-mêmes qu'à rendre possible et féconde la vie d'un grand organisme collectif. 

De manière délibérée, l'exposé s'attache à rendre compte de la procédure législative « ordinaire ».  Il laisse donc hors de son champ les procédures dites « spéciales », qui -tout en présentant certains traits communs avec les règles décrites ici- suivent des principes propres justifiant une présentation autonome : c'est ainsi que les conditions d'examen propres aux lois organiques, aux lois de finances, aux lois de financement de la sécurité sociale, aux lois portant approbation de traités ou de conventions internationales, aux lois de programme et de plan ne seront pas traitées pour elles-mêmes dans la présente étude. 

Le lecteur ne s'étonnera pas, enfin, que cette étude, publiée dans la collection « Connaissance de l'Assemblée », soit centrée sur la phase parlementaire de la procédure législative et, plus particulièrement, sur la pratique suivie à l'Assemblée nationale.  Ainsi, la phase proprement gouvernementale d'élaboration des projets de loi, préalablement à leur dépôt sur le bureau des assemblées, ne sera pas abordée ici.  De même, la procédure exposée se réfère à la pratique de l'Assemblée nationale et s'appuie donc sur le Règlement de cette Assemblée, dont on trouvera, reproduites dans la partie Textes et documents de référence -dénommée Textes dans la suite de l'étude- les principales dispositions intéressant la matière.  Sur la phase gouvernementale de la procédure législative et sur la pratique suivie au Sénat, on pourra se reporter aux ouvrages cités dans la bibliographie. 

PREMIÈRE PARTIE

DE L'INITIATIVE A L'OUVERTURE DE LA DISCUSSION

Le processus législatif trouve sa source dans un droit d'initiative qu'il convient d'analyser sous ses différentes formes (chapitre premier). 

La discussion en séance publique s'engage au terme d'une procédure qui exige le franchissement de plusieurs étapes (chapitre deux). 

CHAPITRE PREMIER

Les formes de l'initiative

L'initiative législative est susceptible de revêtir deux formes : l'initiative des lois à proprement parler, qui s'exerce sous la forme de projets ou de propositions de loi, et l'initiative dérivée, qui s'exerce par référence à ces derniers, et qui constitue le droit d'amendement.  Ces deux formes d'initiative sont partagées entre le Gouvernement et les membres des assemblées, mais l'initiative parlementaire est soumise à des restrictions propres prévues par la Constitution. 

SECTION 1 - LE DROIT D'INITIATIVE DES LOIS : PROJETS ET PROPOSITIONS DE LOI

§1.  L'exercice concurrent du droit d'initiative

Aux termes de l'article 39, alinéa premier, de la Constitution, « l'initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et aux membres du Parlement ».  La Constitution part d'un principe d'égalité entre le droit d'initiative gouvernemental et le droit d'initiative parlementaire, même si d'autres dispositions constitutionnelles, qui seront exposées infra, introduisent des restrictions s'appliquant aux textes d'origine parlementaire. 

· Il existe donc deux catégories d'initiatives.  Lorsque le texte est d'origine gouvernementale, il est qualifié de « projet » de loi.  Lorsqu'il a pour auteur des députés (ou des sénateurs), il s'agit d'une « proposition » de loi. 

Ne font exception au principe de l'exercice concurrent du droit d'initiative que les textes pour lesquels le Gouvernement dispose, en droit ou en fait, d'un monopole de présentation.  C'est d'abord le cas des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale, en vertu respectivement des articles 47 et 47-1 de la Constitution.  C'est aussi celui des lois de plan et des lois de programme.  C'est enfin, par tradition, celui des lois autorisant la ratification ou l'approbation de traités ou accords internationaux visés à l'article 53 de la Constitution.  Ces textes relèvent, d'ailleurs, de procédures d'adoption présentant des particularités par rapport à la procédure législative ordinaire qui, comme il a été signalé dans l'introduction, ne seront pas abordées dans la présente étude. 

· Corollaire du droit d'initiative, le droit de retrait est ouvert au Gouvernement et aux députés.  Les modalités d'exercice de ce droit sont fixées par l'article 84 du Règlement de l'Assemblée nationale. 

Le Gouvernement peut retirer un projet de loi à tout moment jusqu'à son adoption définitive par le Parlement.  Le retrait peut prendre la forme d'un décret (J. O.  Débats A. N. , séance du 19 juin 1979, p.  5307) ou d'une déclaration en séance publique (J. O.  Débats A. N. , séance du 22 novembre 1994, p.  7335).  Mais le plus souvent, il s'opère de manière implicite, soit que le Gouvernement se contente de retirer un projet de l'ordre du jour prioritaire et de ne plus le réinscrire, soit qu'il décide de ne pas saisir une assemblée d'un projet déjà examiné par l'autre. 

L'auteur ou, s'ils sont plusieurs, le premier signataire d'une proposition de loi peut la retirer à tout moment, mais seulement jusqu'à son adoption en première lecture. 

Quant au retrait d'un ou plusieurs articles d'un texte, il peut être effectué pour un projet de loi par le ministre chargé de sa discussion (J. O.  Débats A. N. , séance du 11 janvier 1994, p.  18) et pour une proposition de loi par le rapporteur du texte (J. O.  Débats A. N. , séance du 16 juillet 1963, p.  4170). 

§2.  Les modalités d'exercice de l'initiative

· Projets et propositions de loi se ressemblent en ce qui concerne la présentation formelle et le contenu : a priori, rien ne les distingue de ce point de vue. 

La présentation formelle est identique et comprend deux parties principales.  L' « exposé des motifs » développe les arguments de l'auteur à l'appui de la modification législative ou des dispositions nouvelles qu'il propose.  La partie normative proprement dite, que l'on qualifie de « dispositif », doit être rédigée en articles. 

En application d'une circulaire du Premier ministre du 26 janvier 1998 (publiée au Journal officiel, Lois et décrets, du 6 février 1998), les projets de loi doivent être accompagnés d'une étude d'impact comportant une analyse des avantages attendus de ces textes et de leurs incidences sociales, économiques et budgétaires ainsi que juridiques et administratives.  Document distinct des projets de loi, l'étude d'impact, réalisée en amont de la rédaction de ceux-ci, est seulement transmise pour information au Parlement. 

Quant au contenu des projets et des propositions, il correspond au « domaine législatif », c'est-à-dire au champ des matières juridiques qui exigent l'intervention d'une loi.  L'article 34 de la Constitution énumère les principaux blocs relevant de cette compétence ; mais beaucoup d'autres dispositions constitutionnelles prévoient l'intervention de la loi (notamment toutes celles qui précisent qu'une question est régie par une loi organique) ou l'impliquent (en posant des principes de valeur constitutionnelle dont la mise en œuvre relève du législateur).  Au demeurant, le Parlement peut être conduit à légiférer au-delà des compétences ainsi énumérées, comme on le verra à la fin du présent chapitre. 

· Les conditions d'exercice de l'initiative présentent en revanche des différences. 

La procédure d'élaboration, d'abord, distingue nettement projets et propositions.  L'article 39, alinéa 2, de la Constitution dispose que les projets sont délibérés en Conseil des ministres après avis du Conseil d'État (cet avis n'étant pas rendu public, n'est connu que du Gouvernement, même si, exceptionnellement, un tel avis a pu être consulté par les députés, J. O.  Débats A. N, 1^ère séance du 12 juin 1996, p.  4151 à 4157) ; peut s'y ajouter, pour certains projets, la consultation du Conseil économique et social prévue par l'article 70 de la Constitution.  A l'inverse, l'élaboration des propositions de loi n'est soumise à aucun avis préalable.  Elle comporte cependant un contrôle de la recevabilité financière au moment de leur dépôt, comme on le verra ci-après. 

La mise en œuvre de l'initiative oppose également l'initiative gouvernementale, qui s'exerce sous la responsabilité du Premier ministre de manière collective, à l'initiative parlementaire, qui appartient individuellement à chacun des membres du Parlement. 

Le fait que les projets de loi soient déposés sous l'autorité du Premier ministre est de nature à assurer une certaine unité à l'initiative gouvernementale : le dépôt prend la forme juridique d'un décret du chef du gouvernement contresigné par le ministre -ils sont parfois plusieurs- chargé de soutenir la discussion du projet. 

A l'inverse, l'initiative parlementaire est une prérogative normalement exercée de manière personnelle, dans leur assemblée respective, par chacun des députés et chacun des sénateurs.  Cependant, rien ne s'oppose à ce que plusieurs députés -ou plusieurs sénateurs-, voire l'ensemble des membres d'un groupe ou de plusieurs groupes, se concertent pour déposer une seule proposition de loi ; mais, bien souvent, un même objet de législation sera abordé, dans des termes plus ou moins différents, par plusieurs propositions distinctes.  Dans ce cas, la cohérence peut être rétablie par la procédure d'examen conjoint de deux ou plusieurs propositions (pour un exemple de trois propositions de députés jointes, J. O.  Débats A. N. , séance du 18 avril 1996, p.  2394).  Une procédure voisine peut être utilisée pour relier des discussions engagées parallèlement à l'Assemblée nationale et au Sénat sur des propositions de loi ayant des objets proches (voir, par exemple, l'examen d'une proposition de loi de députés jointe à l'examen d'une proposition adoptée par le Sénat, J. O.  Débats A. N. , 1^ère séance du 27 mars 1996, p.  2021 et suivantes). 

Enfin, en raison des dispositions de l'article 42, alinéa premier, de la Constitution, projets et propositions de loi ne sont pas placés sur un même plan du point de vue des conditions de leur mise en discussion publique, ainsi qu'il sera précisé dans les sections consacrées au rôle des commissions. 

· Il faut rapprocher du droit d'initiative des lois la faculté reconnue au Gouvernement de proposer des modifications à ses projets sous forme de « lettre rectificative ».  Cette procédure coutumière, que ne prévoit aucun texte, s'est maintenue bien que la Constitution de 1958 ait reconnu au Gouvernement le droit d'amendement.  Elle doit être néanmoins distinguée de ce dernier, car, prenant la forme d'une lettre du Premier ministre rectifiant directement le contenu d'un projet de loi préalablement déposé, elle aboutit à remanier le texte devant servir de base à la discussion parlementaire. 

Le Conseil constitutionnel en a confirmé la nature juridique dans ses décisions n° 78-100 DC du 29 décembre 1978 (Textes, p.  148), n° 90-285 DC du 28 décembre 1990 (Textes, p.  170) et n° 2000-433 DC du 27 juillet 2000 : « Une lettre rectificative, signée du Premier ministre, constitue non un amendement apporté par le Gouvernement à un projet de loi sur le fondement de l'article 44, alinéa premier, de la Constitution, mais la mise en œuvre du pouvoir d'initiative des lois que le Premier ministre tient du premier alinéa de l'article 39 de la Constitution .  »

Dans ces conditions, la procédure à suivre est celle que prévoient les articles 39 et 42 de la Constitution pour l'élaboration, l'examen et le vote des projets de loi.  En pratique, la discussion des dispositions d'une lettre rectificative se déroule dans les mêmes conditions que pour le projet lui-même, ce qui implique en particulier qu'elles peuvent faire l'objet d'amendements (pour un exemple de discussion d'un projet de loi faisant l'objet d'une lettre rectificative, J. O.  Débats A. N. , séance du 4 juin 1996, p.  3776 et suivantes). 

§3.  L'équilibre entre l'initiative gouvernementale et l'initiative parlementaire

Les données statistiques montrent que le nombre des lois qui résultent de projets est plus grand que celui des lois qui proviennent de propositions.  Les 303 lois promulguées depuis juin 1997, début de la XI^e législature, sont issues de l'adoption de 254 projets et de 85 propositions, la différence entre le nombre des textes adoptés et celui des lois promulguées s'expliquant essentiellement par la procédure d'examen conjoint précédemment évoquée, 36 propositions de loi étant considérées comme adoptées du fait de cette jonction. 

A s'en tenir à ce critère, il est incontestable que la procédure législative utile s'engage plus souvent sur l'initiative gouvernementale que sur l'initiative parlementaire, même si cette dernière est devenue plus fréquente du fait de l'instauration, à partir d'octobre 1995, des séances mensuelles réservées par priorité à un ordre du jour fixé par l'Assemblée (voir ci-après).  De plus, cette donnée brute mérite d'être nuancée.  Tout d'abord, elle prend en compte, au même titre, des textes de portée et de caractère disparates.  C'est ainsi qu'elle inclut un grand nombre de lois -en particulier des lois autorisant l'approbation de conventions ou d'accords internationaux- ne pouvant provenir que de l'initiative gouvernementale.  Ce recensement n'introduit pas de pondération entre des textes qui présentent, dans la pratique, une grande diversité, allant de l'aménagement ponctuel d'une réglementation technique jusqu'à la réforme de tout un champ de la législation, en passant par des textes composites dont la raison d'être est de regrouper périodiquement un nombre plus ou moins élevé de dispositions hétéroclites (projets portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, diverses mesures d'ordre social, diverses mesures relatives aux collectivités locales ou, plus récemment, diverses mesures d'adaptation au droit communautaire). 

Les réformes significatives sont réalisées, le plus souvent, sur la base de projets de loi, mais elles ne naissent pas pour autant ex nihilo : le texte sur lequel elles s'engagent aura été précédé, esquissé et mûri par d'autres tentatives, sous forme de propositions de loi ou d'amendements présentés dans le cadre d'autres discussions.  Le projet apparaît ainsi comme l'aboutissement d'un processus de maturation : si l'initiative « formelle » est souvent gouvernementale, l'inspiration qui est à la base de la réforme n'en est pas moins fréquemment partagée. 

Enfin, tout texte, quelle que soit son origine, peut se trouver plus ou moins altéré par les conditions de la discussion.  Ainsi, les commissions saisies d'un projet de loi peuvent très bien -comme on l'a dit plus haut s'agissant des propositions de loi- examiner en même temps les propositions de loi déposées sur le même sujet (voir un exemple d'examen de sept propositions jointes à un projet de loi constitutionnelle, J. O.  débats A. N. , séance du 10 juillet 1995, p.  842-843).  Rien n'interdit non plus aux auteurs de propositions de loi de reprendre tout ou partie de la teneur de leurs initiatives, sous forme d'amendements déposés aux projets qui sont mis en discussion.  La procédure législative permet ainsi la discussion de solutions alternatives s'analysant en de véritables « contre-projets ».  Si l'initiative qui aboutit est, le plus souvent, d'origine gouvernementale, la loi qui résulte du débat peut comporter un degré de modification plus ou moins fort du fait de l'initiative parlementaire : le droit d'amendement rétablit ainsi un certain équilibre, dont l'analyse purement statistique ne rend pas exactement compte. 

SECTION 2 - LE DROIT D'INITIATIVE DÉRIVÉE : LE DROIT D'AMENDEMENT

§1.  Les titulaires du droit d'amendement

De même que pour l'initiative des lois, le droit d'amendement, c'est-à-dire le droit de présenter des modifications au dispositif des projets et propositions de loi, est reconnu à égalité aux parlementaires et au Gouvernement.  L'article 44, alinéa premier, de la Constitution prévoit en effet que « les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d'amendement ». 

Bien que la Constitution ne le précise pas, les commissions disposent aussi du droit d'amendement : c'est sous cette forme que les rapporteurs des commissions proposent, au nom de ces dernières, les modifications au texte des projets qu'elles ont adoptées.  Le droit d'amendement des commissions s'analyse toutefois comme une variante du droit d'amendement reconnu aux membres du Parlement ; il est donc soumis aux restrictions générales que la Constitution impose à l'initiative parlementaire. 

Le droit d'amendement reconnu au Gouvernement emporte, pour lui, la possibilité de déposer des amendements à ses propres projets.  Si seul le Premier ministre peut déposer un projet de loi, tout ministre, en soutenant la discussion, peut exercer le droit d'amendement qui appartient « au Gouvernement ».  Les amendements du Gouvernement ne sont soumis ni à l'avis du Conseil d'EÉÉtat, ni à la délibération en Conseil des ministres. 

Sous réserve des restrictions applicables à l'initiative parlementaire, dont il sera traité à la fin de la présente partie, le droit d'amendement suit, d'une manière générale, les mêmes règles pour tous les auteurs.  Dans la procédure normale d'examen des textes législatifs, les amendements du Gouvernement, des commissions et des députés sont appelés, discutés et mis aux voix selon des critères logiques qui seront décrits dans la deuxième partie.  Cependant, les amendements des commissions et du Gouvernement ne sont pas soumis aux conditions de délai qui s'imposent, pour leur dépôt, aux amendements des députés (en application de l'article 99, alinéas 4 à 6, du Règlement). 

§2.  L'objet du droit d'amendement

Le droit d'amendement comporte non seulement la faculté de proposer la suppression, totale ou partielle, ou la modification, globale ou ponctuelle, d'articles d'un projet ou d'une proposition, mais aussi celle d'en compléter le texte par des dispositions nouvelles.  Ces adjonctions prennent généralement la forme d'amendements portant articles additionnels : ils peuvent ne pas se distinguer, par leur objet, de propositions ou de projets de loi et auraient pu, dans certains cas, être présentés sous cette forme.  Il n'est pas exceptionnel de voir reprendre, sous forme d'amendement à un autre texte, le contenu de tout ou partie d'une proposition de loi, voire d'un projet, antérieurement déposés.  La question se pose donc de savoir quelles limites s'imposent au droit d'amendement par opposition au droit d'initiative exercé sous forme de projet ou de proposition. 

Le Règlement de l'Assemblée nationale prévoit une procédure permettant d'opposer l'irrecevabilité aux amendements qui ne s'appliquent pas effectivement au texte qu'ils visent ou, s'agissant d'amendements portant articles additionnels, qui sont proposés « hors du cadre » du projet ou de la proposition de loi.  Mais cette procédure, réglée par l'article 98, alinéa 5, est facultative et d'application rare (Pour un exemple, voir J. O.  Débats A. N. , 2ème séance du 18 janvier 1995, p.  263).  La question de recevabilité, si elle est posée, est soumise à la décision de l'Assemblée et relève donc d'un jugement d'opportunité de la part de cette dernière plutôt que d'un critère d'appréciation juridique. 

La jurisprudence du Conseil constitutionnel établit, quant à elle, par une décision de 1987 reprise plusieurs fois depuis lors, une distinction entre le droit d'initiative, prévu à l'article 39, alinéa premier, et le droit d'amendement, prévu à l'article 44, alinéa premier, de la Constitution.  Selon cette jurisprudence, le droit d'amendement est le « corollaire » de l'initiative législative : les adjonctions ou modifications introduites au texte en discussion ne sauraient, sans méconnaître la Constitution, ni être « sans lien » avec ce dernier, ni « dépasser, par leur objet et leur portée, les limites inhérentes au droit d'amendement ».  Le Conseil constitutionnel se reconnaît donc le pouvoir d'apprécier la constitutionnalité des amendements en fonction de ce double critère : des dispositions adoptées par voie d'amendement peuvent faire l'objet d'une décision de non-conformité en raison de leur ampleur et de leur importance (décision n° 86-225 DC du 23 janvier 1987, Textes, p.  161) ou en raison du fait qu'elles sont dépourvues de tout lien avec le texte du projet au sein duquel elles ont été introduites (décision n° 88-251 DC du 12 janvier 1989, Textes, p.  163). 

§3.  Le droit de sous-amendement

Le droit de proposer des modifications aux amendements -c'est-à-dire le droit de sous-amendement- n'est pas expressément prévu par la Constitution ; mais il a été reconnu par le Conseil constitutionnel comme indissociable du droit d'amendement proprement dit (décision n° 73-49 DC du 17 mai 1973, Textes, p.  145). 

Le sous-amendement suit les principes de portée générale applicables aux amendements, en particulier pour ce qui est du régime de recevabilité lorsqu'il est exercé par les parlementaires.  Mais il est également soumis à quelques limitations spécifiques prévues, en particulier, par l'article 98, alinéa 4, du Règlement de l'Assemblée nationale. 

C'est ainsi que les sous-amendements ne sont recevables que dans la mesure où ils ne contredisent pas le sens de l'amendement : le droit de sous-amendement consiste en effet à pouvoir proposer la modification, mais non l'annulation, du texte soumis à la discussion de l'Assemblée.  En outre, les sous-amendements ne peuvent être présentés qu'à un amendement : il n'est donc pas possible de présenter un sous-amendement à un sous-amendement. 

En revanche, les délais applicables au dépôt des amendements des députés ne sont pas applicables aux sous-amendements, comme le prévoit, l'article 99, alinéa 8 du Règlement : en pratique, il n'existe pas de forclusion pour le dépôt des sous-amendements. 

SECTION 3 - LES RESTRICTIONS DE PORTÉE GÉNÉRALE A L'INITIATIVE PARLEMENTAIRE

Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement sont soumis à deux restrictions de portée générale, l'irrecevabilité financière (article 40 de la Constitution) et l'irrecevabilité législative (article 41 de la Constitution).  Les conditions d'application de ces dispositions dans la procédure législative présentent d'importantes différences. 

§1.  L'irrecevabilité financière

En application de l'article 40 de la Constitution, les initiatives parlementaires « ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique ». 

L'irrecevabilité établie par cette disposition est « une irrecevabilité de caractère absolu » (décision n° 78-94 DC du 14 juin 1978, Textes, p.  146), même si, dans une décision ultérieure, le Conseil a considéré qu'il lui appartenait seulement d'examiner si le texte du « rapport » établi par la commission était ou non contraire aux dispositions de l'article 40 et qu'il ne pouvait être saisi des propositions de loi à l'origine de ce texte (décision n° 93-329 DC du 13 janvier 1994, Textes p.  173).  La procédure législative ne devrait pas néanmoins s'engager sur une initiative qui lui est contraire.  En outre, il doit toujours rester possible de constater jusqu'à sa mise aux voix l'irrecevabilité financière d'une initiative mise en discussion.  Le Règlement de l'Assemblée prévoit, dans ce but, une double procédure. 

· Les initiatives présentées par les députés donnent d'abord lieu, au moment de leur dépôt, à un contrôle d'office de la recevabilité financière, qui est exercé par des organes différents de l'Assemblée nationale. 

Les propositions de loi sont transmises, en application de l'article 81, alinéa 3, du Règlement, à une délégation du Bureau de l'Assemblée : la délégation refuse le dépôt de celles qui sont irrecevables ou, plus précisément, de celles dont l'irrecevabilité « est évidente ». 

Pour les amendements, c'est le Président de l'Assemblée qui est, en principe, chargé d'apprécier la recevabilité financière.  Cependant, selon un usage constant, il est toujours procédé, comme le prévoit l'article 98, alinéa 6, du Règlement, sur avis du président de la commission des finances ou, à défaut, du rapporteur général ou d'un membre du bureau de la commission des finances désigné à cet effet.  Dans ce but, tous les amendements litigieux sont renvoyés, lors de l'enregistrement, au président de la commission des finances, et il est de tradition de considérer que son avis joue un rôle déterminant.  Lorsque l'avis conclut à l'irrecevabilité, l'amendement est renvoyé à l'auteur.  Il n'est pas mis en distribution et ne sera pas appelé en discussion.  Son existence n'apparaît donc dans la discussion publique que par le biais d'éventuelles protestations des auteurs (pour un exemple de mise au point du président de la commission des finances consécutive à une telle contestation, voir J. O.  Débats A. N. , séance du 14 novembre 1986, p.  6407-6409). 

· Cette procédure de contrôle a priori ne fait pas obstacle à ce que l'irrecevabilité financière puisse être opposée ultérieurement.  Cette faculté, prévue par l'article 92, alinéa premier, du Règlement, est reconnue aussi bien au Gouvernement qu'à tout député.  En pratique, l'exception aura rarement lieu d'être invoquée à ce stade puisque la première vérification, faite au moment du dépôt, devrait avoir éliminé d'office les initiatives encourant l'irrecevabilité. 

Mais cette procédure peut trouver quelques cas d'application. 

Pour les propositions de loi, par exemple, la délégation du Bureau de l'Assemblée nationale chargée d'examiner la recevabilité financière ne refuse le dépôt qu'en cas d'irrecevabilité évidente, ce qui la conduit à des critères d'appréciation plus souples que ceux qui sont appliqués par les autres organes compétents (en particulier, pour ce qui a trait aux conditions de recevabilité des initiatives compensées).  Par ailleurs, le texte établi par la commission - qui servira de base à la discussion en séance publique - peut avoir un contenu différent de la proposition initiale et impliquer, par conséquent, un nouvel examen au regard de l'article 40 de la Constitution.  Lorsque l'irrecevabilité est opposée au texte initial de la proposition ou au texte établi par la commission dans son « rapport », il appartient au bureau de la commission des finances, en application de l'article 92, alinéas 2 et 3, du Règlement, d'apprécier la recevabilité, la discussion législative étant, le cas échéant, suspendue en l'état jusqu'à cette décision (J. O.  Débats A. N. , séance du 27 mars 1996, p.  2036).  Il peut aussi arriver que le bureau de la commission des finances statue de manière préventive sur la recevabilité financière du « rapport » de la commission compétente au fond (pour un exemple de publication d'une telle décision, voir J. O.  Débats A. N. , première séance du 9 octobre 1998, p.  6241). 

L'irrecevabilité financière peut, dans les mêmes conditions, être opposée aux amendements mis en distribution.  Dans ce cas, l'appréciation de recevabilité est portée dans les mêmes conditions que lors du dépôt, c'est-à-dire sur décision du président de l'Assemblée après avis du président de la commission des finances (J. O.  Débats A. N. , séance du 4 avril 1990, p.  94 et 103, cas d'application de l'irrecevabilité financière à un amendement n'ayant pas fait l'objet d'une consultation du président de la commission des finances préalable au dépôt).  Compte tenu de l'examen systématique de recevabilité des amendements au dépôt, il n'y a lieu de procéder à une nouvelle consultation que dans des cas exceptionnels : il en va ainsi, par exemple, lorsque la discussion fait apparaître un fait nouveau mettant en cause l'avis de recevabilité formulé au dépôt (J. O.  Débats A. N. , séance du 13 novembre 1987, p.  5845-5846, cas d'application de l'irrecevabilité financière sur un nouvel avis oral du président de la commission des finances). 

· Il est à noter que la procédure de contrôle de la recevabilité financière organisée par le Règlement confie aux seules instances parlementaires le soin de statuer sur la question de recevabilité au cours de la procédure législative.  En cas de litige sur la recevabilité d'un amendement -en particulier lorsque le Gouvernement conteste la recevabilité affirmée par l'autorité parlementaire compétente-, c'est la décision de cette dernière qui prévaut, sans appel, à ce stade, à un juge extérieur comme c'est le cas en matière de recevabilité « législative » (voir infra). 

Les décisions prises par les instances parlementaires dans le domaine de la recevabilité financière ne peuvent être contestées que par la voie du recours au Conseil constitutionnel, présenté en application de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, après l'adoption de la loi.  Le Conseil constitutionnel se reconnaît en effet compétent pour apprécier s'il a été fait, dans le cours de la procédure législative, une application correcte de l'article 40 de la Constitution, qu'il s'agisse des décisions d'irrecevabilité ou de recevabilité financière.  Dans ce dernier cas, cependant, le Conseil estime qu'il ne peut être saisi que si l'exception d'irrecevabilité financière a été soulevée devant le Parlement. 

La doctrine d'application de la recevabilité financière a fait l'objet de plusieurs rapports d'information établis par les présidents de la commission des finances de l'Assemblée nationale (voir les références dans la bibliographie). 

§2.  L'irrecevabilité « législative »

L'article 41 de la Constitution prévoit que « s'il apparaît, au cours de la procédure législative, qu'une proposition ou un amendement n'est pas du domaine de la loi (. . . ), le Gouvernement peut opposer l'irrecevabilité ».  La procédure d'application de l'irrecevabilité législative qui résulte de cette disposition présente des caractères qui l'opposent à celle de l'irrecevabilité financière. 

· En premier lieu, la recevabilité législative n'est pas systématiquement contrôlée au moment du dépôt des propositions et des amendements parlementaires.  S'agissant d'un dispositif destiné à protéger le champ du domaine réglementaire défini par l'article 37, alinéa premier, de la Constitution, il appartient en effet au Gouvernement et à lui seul d'engager -s'il l'estime utile- la procédure qui permet d'en assurer le respect (décision n° 95-366 DC du 8 novembre 1995, Textes p.  175).  L'invocation de l'irrecevabilité a donc toujours lieu, de ce fait, après la mise en distribution de l'initiative concernée : dans la pratique suivie à l'Assemblée nationale, elle est généralement opposée en Conférence des présidents (c'est-à-dire lorsque l'inscription à l'ordre du jour est envisagée) s'il s'agit d'une proposition de loi.  S'il s'agit d'un amendement, l'irrecevabilité est opposée, le plus souvent, au moment de l'appel de sa discussion en séance publique. 

· En deuxième lieu, l'article 41 de la Constitution, comme l'article 93 du Règlement de l'Assemblée nationale qui en précise les conditions d'application, ne prévoient qu'une seule et unique autorité pour se prononcer sur l'opposition, quels que soient l'initiative concernée et le moment où l'irrecevabilité est invoquée : il s'agit d'une prérogative du Président de l'Assemblée nationale, qui statue personnellement dans tous les cas, la consultation du président de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République ou d'un membre de son Bureau désigné à cet effet n'étant qu'éventuelle.  Il y aura donc lieu, si le Président n'est pas en mesure de prendre position sur le champ, de suspendre la discussion. 

· En troisième lieu, la portée de la décision prise par le Président de l'Assemblée nationale n'est pas la même selon les cas. 

S'il estime que l'irrecevabilité est opposée à bon droit, l'irrecevabilité est admise de ce fait même, ce qui suffit à faire obstacle à la discussion ou à l'interrompre si elle est engagée (voir un cas d'application de l'irrecevabilité législative à une proposition de loi au cours de la séance du 20 mai 1980, J. O.  Débats A. N. , p.  1094, et à un amendement au cours de la séance du 17 décembre 1980, J. O.  Débats A. N. , p.  4981). 

En cas de désaccord avec le Gouvernement -c'est-à-dire si le Président de l'Assemblée nationale n'admet pas l'irrecevabilité-, le Conseil constitutionnel est appelé à statuer dans un délai de huit jours, en application de l'article 41, alinéa 2, de la Constitution.  Il y a donc lieu de suspendre la discussion jusqu'à la décision du Conseil qui, dans ce cas, a la particularité d'intervenir en cours de procédure législative. 

Un exemple du déroulement de cette procédure peut être tiré de la discussion, en 1979, de plusieurs amendements relatifs à la création d'un comité d'évaluation des options techniques :

- opposition de l'article 41 de la Constitution par le Gouvernement et suspension de la discussion (J. O.  Débats A. N. , séance du 17 avril 1979, p.  2644 et 2645) ;

- annonce de la saisine du Conseil constitutionnel par le Président (J. O.  Débats A. N. , séance du 17 avril 1979, p.  2661) ;

- réception de la décision du Conseil constitutionnel (J. O.  Débats A. N. , séance du 26 avril 1979, p.  3140) ;

- reprise de la discussion des amendements (J. O.  Débats A. N. , séance du 9 mai 1979, p.  3553). 

· Le maniement de l'irrecevabilité législative se révèle donc, au total, assez lourd : de fait, son usage s'est progressivement raréfié.  Si les derniers cas d'invocation formelle remontent, à l'Assemblée nationale, à 1994, l'article 41 n'avait pas été opposé de 1980 à cette date. 

De plus, le Gouvernement dispose toujours, en cas d'insertion d'une disposition de caractère réglementaire dans une loi, de la possibilité d'en demander le « déclassement » au Conseil constitutionnel, en application de l'article 37, alinéa 2, de la Constitution, et de recouvrer ainsi le pouvoir de la modifier par décret. 

L'autonomie du pouvoir réglementaire par rapport au pouvoir législatif ne présente donc pas un caractère absolu : comme l'indique le Conseil constitutionnel (décision n° 82-143 DC du 30 juillet 1982, Textes, p.  151), les procédures spécifiques destinées à assurer la protection du domaine réglementaire contre les empiétements éventuels de la loi présentent un caractère facultatif.  Il en résulte que les incursions du législateur dans le domaine réglementaire ne sont pas frappées par nature d'inconstitutionnalité et que les auteurs d'une saisine présentée en application de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, ne sauraient se prévaloir du caractère réglementaire d'une disposition pour en obtenir l'annulation. 

CHAPITRE DEUXIÈME

Les préalables à la discussion en séance publique

Le processus qui conduit jusqu'à la discussion en séance publique est le même pour tout texte, qu'il s'agisse d'un projet ou d'une proposition de loi : le texte est déposé et renvoyé à l'examen d'une commission ; il est examiné en commission ; il est inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée. 

SECTION 1 - LE DÉPÔT DES TEXTES ET LEUR RENVOI EN COMMISSION

§1.  Le dépôt des projets et propositions de loi

En vertu de l'article 39, alinéa 2, de la Constitution, le Gouvernement a la faculté de déposer les projets de loi devant l'Assemblée nationale ou devant le Sénat.  Seuls les projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale, en raison du principe traditionnel de la priorité financière, doivent être soumis obligatoirement en premier lieu à l'Assemblée nationale.  Le lieu du dépôt est déterminé par le décret de présentation du projet de loi, ce choix prenant en compte, en pratique, la nature du texte ainsi que la charge respective de l'ordre du jour des deux assemblées. 

Les propositions de loi présentées par les députés ne sont déposées qu'après acceptation par la délégation du Bureau de l'Assemblée chargée d'examiner la recevabilité financière, comme cela a été exposé au chapitre précédent. 

Projets et propositions de loi sont enregistrés à la présidence au jour de leur réception, ce qui détermine leur numéro d'ordre dans la série des « documents parlementaires », qui leur est commune, notamment avec les rapports des commissions.  Le dépôt, au sens juridique du terme, prend la forme d'une annonce au Journal officiel et d'une annonce en séance publique, généralement à la fin du compte rendu intégral des débats du jour de séance auquel il est rattaché.  Les textes déposés sont envoyés à l'examen d'une commission, imprimés et distribués. 

Les études d'impact ne font pas l'objet d'un dépôt mais sont, à l'Assemblée nationale, transmises à la commission compétente pour l'examen du texte auquel elles se rapportent et mises à la disposition des députés qui en font la demande. 

Les formalités d'enregistrement, de dépôt ou de distribution des textes de loi - ainsi d'ailleurs que celles de distribution des rapports des commissions, comme on le verra ci-après - sont partie intégrante de la procédure parlementaire, en particulier parce qu'elles déterminent, selon des règles d'ailleurs variables, le régime de computation des délais constitutionnels ou réglementaires.  Ainsi le délai minimum de quinze jours entre le dépôt et la mise en discussion d'un projet ou d'une proposition de loi organique (article 46 de la Constitution) court-il à compter de l'enregistrement.  Les délais maximum d'examen du projet de loi de finances (article 47 de la Constitution) ou du projet de financement de la sécurité sociale (article 47-1 de la Constitution) s'apprécient à compter de la distribution de la dernière annexe à ces projets.  Le délai pendant lequel peut être présentée une demande de constitution d'une commission spéciale est calculé à partir de la distribution (articles 30 et 31 du Règlement). 

§2.  Le renvoi en commission

L'article 43 de la Constitution prévoit que les projets et les propositions de loi sont envoyés pour examen à une commission spécialement désignée à cet effet ou, à défaut, à l'une des six commissions permanentes de l'Assemblée.  (Sur cette question, voir également dans la même collection « Les commissions à l'Assemblée nationale »). 

· Cet article, à la lettre, donne la priorité au renvoi à une commission spéciale.  Encore faut-il qu'une demande en ce sens soit présentée.  Lorsqu'une telle demande est formulée par le Gouvernement, la constitution de la commission spéciale est de droit.  Il en va de même, sous certaines réserves, lorsque la demande est présentée par un ou des présidents de groupe représentant la majorité absolue des membres composant l'Assemblée.  Dans les autres cas, prévus à l'article 31 du Règlement, il peut être fait opposition à la demande.  L'Assemblée est alors appelée à se prononcer (J. O.  Débats A. N. , 1ère séance du 29 mai 1996, p.  3574-3576 : rejet d'une demande présentée par un président de groupe).  A défaut d'opposition formulée dans les délais fixés par l'article 31, la demande est considérée comme adoptée (J. O.  Débats A. N. , 1ère séance du 2 octobre 1990, p.  3238 et 3262).  De fait, le recours à cette procédure est peu fréquent.  Depuis 1958, 70 commissions spéciales ont été constituées, dont 22 depuis avril 1978, 9 demandes ayant été rejetées par l'Assemblée depuis cette dernière date. 

Des textes concernant les domaines les plus divers ont été examinés par des commissions spéciales et les motifs qui conduisent à ce choix peuvent être variables.  Le fait qu'un texte soit renvoyé à l'examen d'une commission spéciale n'implique pas, en tout cas, qu'une initiative ultérieure touchant au même domaine suive la même procédure.  A titre d'exemple, la réforme de la communication audiovisuelle fut renvoyée à l'examen d'une commission spéciale en 1982, mais soumise à la commission des affaires culturelles en 1986 et 1999. 

· A défaut de constitution d'une commission spéciale, le texte est renvoyé à la commission permanente compétente. 

Le Président procède à ce renvoi au vu des compétences des commissions telles qu'elles sont fixées par l'article 36 du Règlement.  Le choix n'est pas toujours aisé en raison tant de l'imbrication des compétences dans certains domaines que de la variété des questions abordées dans nombre de textes.  Ainsi, l'urbanisme relève-t-il réglementairement de la compétence de la commission de la production et des échanges ; pourtant cette compétence a parfois été écartée au profit de la commission des lois lorsque la question est envisagée plus spécialement sous l'angle de l'exercice du droit de propriété.  De même, pour des textes abordant divers aspects de l'activité commerciale ou artisanale, l'accent mis sur les règles juridiques, économiques ou sociales peut, selon les cas, conduire à retenir respectivement la compétence de la commission des lois, de la commission de la production ou de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales. 

· Il est rare qu'une commission conteste le renvoi qui a été décidé.  En cas de conflit de compétence -ou dans l'hypothèse où la commission saisie se déclarerait incompétente- l'article 85, alinéa 2, du Règlement dispose que le Président, après un débat où sont seuls entendus le Gouvernement ou l'auteur de la proposition et les présidents des commissions intéressées, propose par priorité à l'Assemblée la création d'une commission spéciale.  Si cette proposition est rejetée, le Président soumet à l'Assemblée la question de la commission compétente (J. O.  Débats A. N. , séance du 10 décembre 1974, p.  7574 et 7575 ; séance du 20 décembre 1977, p.  9076 et 9077). 

· La procédure de saisine pour avis -c'est-à-dire permettant un examen parallèle à celui opéré par la commission saisie au fond- offre le moyen d'éviter de tels conflits de compétence.  Elle s'impose pour des textes abordant plusieurs sujets qui, présentés séparément, auraient justifié le renvoi à des commissions différentes.  Depuis 1980, la procédure a été assouplie, de telle sorte que la pluralité des demandes d'avis ne provoque plus d'office, comme c'était le cas auparavant, la constitution d'une commission spéciale. 

En application de l'article 87 du Règlement, une commission qui s'estime compétente peut formuler un avis, à sa convenance, sur tout ou partie d'un texte.  Il lui suffit d'en informer le Président de l'Assemblée : depuis 1991, en effet, la saisine pour avis n'est plus soumise à l'accord de l'Assemblée, dont la consultation était devenue purement formelle.  Elle peut ainsi avoir effet dans l'intervalle des sessions.  La décision de la commission est publiée au Journal officiel (Lois et décrets), et annoncée à l'ouverture de la prochaine séance (J. O.  Lois et décrets du 6 septembre 1991, p.  11733 et J. O.  Débats A. N. , séance du 2 octobre 1991, p.  4035). 

La délégation parlementaire aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes, instituée dans chaque assemblée par la loi n° 99-585 du 12 juillet 1999, peut, en application de cette loi, être saisie sur les projets ou les propositions de loi.  Lorsque c'est le cas, la délégation établit un rapport comportant ses recommandations ; ce rapport d'information est déposé, imprimé et distribué. 

SECTION 2 - L'EXAMEN EN COMMISSION

La commission saisie d'un texte désigne parmi ses membres un rapporteur chargé de présenter, au nom de celle-ci, un rapport qui est imprimé et publié.  Le rapporteur de la commission saisie pour avis a le droit de participer, avec voix consultative, aux travaux de la commission saisie au fond et d'y défendre les amendements de sa commission.  L'avis est déposé, imprimé et distribué. 

Le rôle des commissions, qui est exposé dans la brochure intitulée « Les commissions à l'Assemblée nationale », ne sera examiné ici que sous l'angle de ses incidences sur les conditions de l'engagement de la discussion en séance publique. 

§1.  Le texte servant de base pour la discussion en séance publique

Selon la nature du texte soumis à son examen, la finalité des travaux de la commission est différente. 

L'article 42 de la Constitution dispose que le texte sur lequel porte la discussion en séance publique est, pour les projets de loi dont l'Assemblée est saisie en premier lieu, le texte présenté par le Gouvernement et, pour les textes votés par le Sénat, celui qui est issu de ses délibérations, qu'il s'agisse, à l'origine, d'un projet ou d'une proposition. 

L'article 86, alinéa 2, du Règlement, tire les conséquences de ces dispositions en prévoyant que les rapports faits sur ces textes concluent à l'adoption, au rejet ou à des amendements. 

Dans ces conditions, la commission ne peut qu'arrêter des propositions.  Si elle entend modifier le texte, tant au fond que dans la forme, elle devra déposer des amendements qui seront soumis à l'Assemblée. 

En revanche, lorsque la commission est saisie d'une proposition de loi déposée par un député, elle doit, conformément à l'article 86, alinéa 3, du Règlement, conclure par un texte d'ensemble.  Elle a donc toute latitude pour modifier directement le texte de la proposition, cette modification pouvant aller jusqu'à l'établissement d'un texte entièrement nouveau (par exemple lorsque la commission statue sur plusieurs propositions jointes).  C'est sur la base du texte issu des travaux de la commission que l'Assemblée sera appelée à délibérer, en application de l'article 91, alinéa 8, du Règlement. 

Ce n'est que dans l'hypothèse où la commission conclurait au rejet de la proposition ou ne présenterait pas de conclusions que l'Assemblée pourrait être appelée, dans les conditions fixées par l'article 94 du Règlement, à discuter de la proposition dans le texte présenté initialement par l'auteur (voir ci-après). 

§2.  Les conditions préalables à l'engagement de la discussion en séance publique

· L'article 90 du Règlement dispose qu'un projet ou une proposition « ne peut être mis en discussion et aux voix s'il n'a fait, au préalable, l'objet d'un rapport de la commission compétente dans les conditions réglementaires ».  Ces conditions sont précisées par l'article 86, alinéa premier, lequel prévoit que les rapports des commissions « doivent être déposés, imprimés et distribués dans un délai tel que l'Assemblée nationale soit en mesure de procéder à la discussion des projets et propositions conformément à la Constitution ». 

Le plus souvent, et malgré des délais parfois serrés, l'application de ces dispositions ne soulève pas de difficulté majeure.  Les commissions font en sorte de procéder, en temps utile, à l'examen des textes qui leur ont été renvoyés et à la mise à disposition du rapport exposant leurs conclusions.  Au demeurant, l'établissement de l'ordre du jour tient compte, autant que faire se peut, des délais raisonnablement nécessaires à l'avancement de leurs travaux. 

· La question se pose néanmoins de savoir quelle solution adopter lorsque ces conditions ne sont pas réunies, en d'autres termes, si la discussion en séance publique d'un texte inscrit à l'ordre du jour peut être engagée en l'absence de rapport ou sur la base d'un rapport incomplet. 

Dès 1960, il avait été considéré que l'exigence réglementaire d'un rapport préalable ne pouvait faire échec aux prérogatives que le Gouvernement tient de la Constitution en matière d'ordre du jour prioritaire (J. O.  Débats A. N. , séance du 18 juillet 1960, p.  1938 et 1939). 

Le problème s'est posé dans toute son ampleur en 1983-1984, à propos du projet de loi sur les entreprises de presse, dont la discussion, en première et en deuxième lectures, avait dû s'engager alors que le rapport de la commission ne comportait pas de conclusions.  Cette procédure, contestée lors des débats parlementaires (J. O.  Débats A. N. , séance du 15 décembre 1983, p.  6518 et suivantes), fut soumise au Conseil constitutionnel, qui ne l'estima pas contraire à la Constitution (décision n° 84-181 DC des 10 et 11 octobre 1984, Textes, p.  152).  Sans faire référence à la priorité gouvernementale en matière d'ordre du jour résultant de l'article 48, alinéa premier, de la Constitution, le Conseil se borne à observer que le texte en cause a été examiné en commission lors de chacune de ses lectures et qu'aucun amendement n'a été rejeté au motif qu'il n'aurait pas été soumis à la commission ; la seule méconnaissance des dispositions du Règlement de l'Assemblée nationale, qui n'ont pas valeur constitutionnelle, relatives au contenu et à la forme des rapports, ne saurait avoir pour effet de rendre la procédure législative contraire à la Constitution. 

La durée inaccoutumée des débats en commission a conduit au renouvellement de cette situation, pour des textes dont la délibération, au demeurant, a revêtu des caractères à bien des égards exceptionnels : c'est ainsi que la discussion en séance publique a été engagée en l'absence de conclusions de la commission ou sur la base d'un rapport partiel pour le projet sur les établissements d'enseignement privé (J. O.  Débats A. N. , première séance du 21 mai 1984, p.  2480 et suivantes), pour le projet autorisant le Gouvernement à prendre diverses mesures d'ordre économique et social (J. O.  Débats A. N. , première séance du 22 avril 1986, p.  198 et suivantes) et pour la proposition portant réforme du régime juridique de la presse (J. O.  Débats A. N. , première séance du 10 juin 1986, p.  2020 et suivantes). 

SECTION 3 - L'INSCRIPTION A L'ORDRE DU JOUR

Pour être discuté en séance publique, un projet ou une proposition de loi doit être inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée.  L'article 48, alinéa premier, de la Constitution a instauré, au profit du Gouvernement, une priorité dans la fixation de l'ordre du jour.  Cependant, depuis l'introduction au même article, d'un troisième alinéa issu de la révision constitutionnelle du 4 août 1995, une séance par mois est réservée, par priorité, à un ordre du jour fixé par chaque assemblée.  Enfin, l'Assemblée conserve la possibilité d'adopter, de son propre chef, un ordre du jour « complémentaire », s'ajoutant à ces ordres du jour prioritaires. 

§1.  L'ordre du jour prioritaire

· En vertu de la priorité constitutionnelle qui lui est reconnue, le Gouvernement arrête la liste des projets et des propositions de loi qu'il désire voir figurer à l'ordre du jour de l'Assemblée et fixe l'ordre dans lequel ils seront discutés.  De plus, ses prérogatives s'étendent à la fixation des séances qui seront consacrées à l'examen des textes inscrits, et notamment, sous réserve d'une information préalable de la Conférence des Présidents, à la tenue de séances supplémentaires, en plus des sept séances hebdomadaires prévues par l'article 50, alinéa premier, du Règlement. 

Sur cette liste, sur cet ordre, sur ces dates, ni la Conférence des Présidents qui est informée des demandes du Gouvernement, ni l'Assemblée, à qui il en sera donné connaissance à l'issue de la réunion de la Conférence, n'ont à se prononcer.  Dans sa décision n° 59-2 DC des 17, 18 et 24 juin 1959, le Conseil constitutionnel a expressément confirmé que l'ordre du jour prioritaire, « décision gouvernementale », ne saurait être soumis au vote de l'Assemblée (Textes, p.  143). 

Cependant, les conditions dans lesquelles l'ordre du jour est établi n'interdisent pas, dans l'intérêt même d'une bonne programmation des travaux, une information préalable des organes de l'Assemblée et la recherche d'une concertation avec eux. 

Selon les dispositions de l'article 89 du Règlement, le Premier ministre adresse les demandes d'inscription prioritaire au Président de l'Assemblée qui en informe les présidents des commissions compétentes et les notifie à la prochaine Conférence des Présidents.  Mais en réalité, dans la quasi-totalité des cas, les contacts auront été établis, préalablement à l'établissement du calendrier envisagé par le Gouvernement, entre le ministre des relations avec le Parlement et les présidents des commissions.  Ceux-ci auront fait connaître leurs observations, compte tenu, notamment, de la charge de travail de l'organe qu'ils président. 

La Conférence des Présidents est réunie, à l'initiative du Président de l'Assemblée et sous sa présidence, une fois par semaine lorsque le Parlement est en session, généralement le mardi.  Elle est composée du Président et des vice-présidents de l'Assemblée, des présidents des commissions permanentes (et le cas échéant, des commissions spéciales), du rapporteur général de la commission des finances, des présidents des groupes et du président de la délégation pour l'Union européenne.  Le Gouvernement y est le plus souvent représenté par le ministre des relations avec le Parlement qui transmet à la Conférence les prévisions du Gouvernement, en principe pour la semaine en cours et les deux semaines suivantes. 

Bien que la Conférence des Présidents n'ait pas à statuer sur le programme de travail qui lui est ainsi présenté, sa réunion hebdomadaire fournit l'occasion d'un échange de vues qui peut conduire le Gouvernement, au-delà des consultations préalables auxquelles il a procédé, à aménager les prévisions qu'il avait retenues. 

A l'issue de la réunion de la Conférence, il est donné connaissance à l'Assemblée de ce programme de travail, qui est annexé au compte rendu de la séance publique et publié au Journal officiel. 

· Disposant du droit de fixer l'ordre du jour prioritaire, le Gouvernement est également libre de le modifier ; il suffit d'une lettre adressée au Président de l'Assemblée ou même -ce qui est beaucoup plus rare- d'une simple déclaration faite en séance publique par un membre du Gouvernement pour changer l'ordre des textes inscrits, retirer un texte de l'ordre du jour, voire, à titre exceptionnel, inscrire un texte qui n'était pas prévu.  Ces modifications sont plus fréquentes en fin de session, lorsque la prévision est rendue plus difficile en raison du nombre de textes en navette et de la nécessité de coordonner les travaux de l'Assemblée avec ceux du Sénat (J. O.  Débats A. N. , séance du 30 juin 1989, p.  2618). 

· L'ordre du jour prioritaire contient d'abord, bien entendu, l'ensemble des projets de loi dont le Gouvernement souhaite l'adoption.  Mais il peut également comporter -comme le prévoit l'article 48 de la Constitution- des propositions de loi : c'est ainsi que 20 propositions de loi émanant de députés ont été inscrites, en première lecture, au cours de la VI^e législature, 16 sous la VII^e, 23 sous la VIII^e et 21 sous la IX^e.  C'est également par cette inscription que se poursuit, depuis 1995, la discussion des propositions adoptées dans le cadre des séances mensuelles d'initiative parlementaire (voir ci-après). 

· Par ailleurs, en application des dispositions de l'article 48, alinéa 5, du Règlement, à l'ouverture de chaque session, puis, au plus tard, le 1er mars suivant, le ministre des relations avec le Parlement informe les membres de la Conférence des Présidents des affaires dont le Gouvernement prévoit de demander l'inscription à l'ordre du jour de l'Assemblée et de la période envisagée pour leur discussion.  Bien que le Conseil constitutionnel (décision n° 95-366 DC du 8 novembre 1995, Texte, p.  175) ait précisé que « les informations susceptibles d'être ainsi données par le Gouvernement » n'avaient qu'un caractère indicatif, ce programme prévisionnel de travail à moyen terme est publié au Journal officiel (J. O.  Débats A. N. , 2^ème séance du 8 octobre 1996, p.  5222 et suivantes). 

§2.  Les séances mensuelles d'initiative parlementaire. 

L'article 48, alinéa 3, de la Constitution dispose qu'« une séance par mois est réservée par priorité à l'ordre du jour fixé par chaque assemblée ». 

Il appartient à la Conférence des Présidents d'arrêter, une fois par mois, la date de ces séances, les demandes d'inscription à l'ordre du jour étant formulées en Conférence, en principe, par le président de la commission saisie au fond ou par un président de groupe.  En pratique, depuis l'institution de ces séances, en octobre 1995, la Conférence des Présidents a décidé d'en réserver l'usage aux seuls groupes politiques. 

Cette décision a conduit d'une part à répartir ces séances entre les groupes d'abord sur la durée de la législature et, depuis octobre 1997, sur la durée de chaque session.  Cette répartition est faite en tenant compte de l'importance numérique des groupes, chaque groupe étant assuré d'obtenir au moins une séance par session. 

D'autre part, chaque groupe est libre de proposer l'ordre du jour de son choix pour les séances qui lui ont été attribuées.  En conséquence, l'ordre du jour de ces séances n'est pas soumis au vote de l'Assemblée ; dès lors que certains ordres du jour sont fixés à l'initiative de l'opposition, on ne saurait demander à la majorité de les approuver. 

Enfin, depuis janvier 1998, la Conférence des Présidents a décidé, en accord avec le Gouvernement, que l'ordre du jour de chaque séance pourrait être poursuivi au cours d'une autre séance.  Cette dernière décision permet à l'Assemblée de tenir, dans ce cadre, 18 séances par session fixées à l'initiative des groupes politiques. 

Bien que l'ordre du jour de ces séances ne soit pas limité à la seule matière législative, l'ordre du jour proposé par les groupes a porté depuis 1995, à quatre exceptions près, sur la discussion de propositions de loi : 18 sous la X^e législature (d'octobre 1995 à mars 1997) et 47 sous la XI^e législature (13 lors de la session 1997-1998, 16 lors de la session 1998-1999 et 18 lors de la session 1999-2000). 

§3.  L'ordre du jour complémentaire

· L'Assemblée demeure enfin libre de déterminer elle-même un ordre du jour, mais elle ne peut le faire qu'en complément des affaires inscrites prioritairement par le Gouvernement ou examinées dans le cadre des séances mensuelles réservées à un ordre du jour fixé par les groupes, c'est-à-dire dans la limite du temps disponible.  De ce fait, l'ordre du jour complémentaire ne revêt plus qu'un caractère exceptionnel. 

Les modalités d'inscription à l'ordre du jour complémentaire sont fixées par les articles 48 et 89 du Règlement. 

Les demandes d'inscription à l'ordre du jour complémentaire peuvent être formulées en Conférence des Présidents, par le président de la commission saisie au fond ou par un président de groupe.  La Conférence des Présidents se prononce sur ces propositions.  Chacune d'elles devrait normalement donner lieu à un vote ; toutefois les scrutins ont rarement lieu d'être, ne serait-ce que parce que dans ces votes, chaque président de groupe dispose d'un nombre de voix égal à l'effectif des membres de son groupe, diminué de ceux qui sont membres, en une autre qualité, de la Conférence : les résultats des scrutins seraient donc, par avance, acquis. 

Au début de la séance publique suivant la réunion de la Conférence, le Président soumet les propositions de celle-ci à l'Assemblée qui ne se prononce que sur leur ensemble sans pouvoir les amender.  Seuls peuvent intervenir le Gouvernement et, pour une explication de vote, les présidents des commissions et un orateur par groupe (J. O.  Débats A. N. , séance du 16 juin 1987, p.  2458 et suivantes). 

· L'ordre du jour complémentaire -qui d'ailleurs n'est pas limité à la seule matière législative- peut comprendre aussi bien des propositions que des projets de loi.  En fait, l'inscription de projets par cette voie est exceptionnelle (J. O.  Débats A. N. , séance du 9 juin 1960, p.  1216 : inscription de trois projets).  Quant à l'inscription de propositions de loi émanant de députés, déjà peu fréquente (sous la VI^e législature, 2 inscriptions, sous la VII^e, 5, sous la VIII^e, 2), tant en raison de la relative rareté des demandes présentées en Conférence des Présidents qu'en raison de la possibilité, pour le Gouvernement, de les intégrer dans ses demandes prioritaires, elle est devenue encore plus exceptionnelle depuis l'instauration, en 1995, des séances mensuelles d'initiative parlementaire. 

DEUXIÈME PARTIE

DE L'APPEL A L'ORDRE DU JOUR A L'ADOPTION EN PREMIÈRE LECTURE

Hors des hypothèses d'adoption par l'Assemblée d'une motion de procédure, de conclusions de rejet ou d'absence de conclusions de la commission sur un texte d'initiative parlementaire ou de retrait du texte, la discussion en première lecture d'un texte inscrit à l'ordre du jour s'articule en deux grandes phases :

- une phase d'examen général (chapitre premier), où sont exposées les prises de position du Gouvernement, des commissions concernées et des membres de l'Assemblée ;

- une phase d'examen détaillé (chapitre deuxième) au cours de laquelle l'Assemblée se prononce sur chacun des articles en discussion avant de statuer sur l'ensemble du texte. 

Le cours de la discussion peut cependant être modifié ou interrompu par la mise en œuvre de procédures particulières d'adoption, dont les plus importantes sont prévues par la Constitution (chapitre troisième). 

CHAPITRE PREMIER

La phase d'examen général

La phase d'examen général, dont le déroulement est fixé par l'article 91 du Règlement, est principalement une phase de présentation. 

Le Président de séance, après avoir appelé le texte à l'ordre du jour, donne la parole au Gouvernement et aux rapporteurs, qui s'expriment depuis la tribune. 

L'Assemblée peut ensuite être saisie de motions de procédure d'origine parlementaire.  Elle se prononce dans ce cas sur l'exception d'irrecevabilité et/ou la question préalable, motions dont l'adoption entraîne le rejet du texte en discussion. 

Si ces motions n'ont pas été déposées ou si elles ne sont pas adoptées, le Président ouvre la discussion générale qui voit se succéder à la tribune les députés qui s'y sont fait inscrire.  Après la clôture de la discussion générale, le Président appelle éventuellement la motion de renvoi en commission.  Cette troisième motion de procédure dont peut être saisie l'Assemblée a pour objet de suspendre la discussion avant l'examen détaillé du texte. 

Dans cette première phase, l'Assemblée procède donc à un débat général sans aborder les articles (section 1), elle vote, le cas échéant, sur les motions de procédure (section 2).  Enfin, dans l'hypothèse où une commission saisie au fond d'une proposition de loi a conclu au rejet de ce texte ou n'a pas présenté de conclusions, le Président, immédiatement après la clôture de la discussion générale, appelle l'Assemblée à se prononcer soit sur les conclusions de rejet, soit sur le passage à la discussion des articles (section 3). 

SECTION 1 - LES INTERVENTIONS D'ORDRE GÉNÉRAL

§1.  Le Gouvernement

En vertu de l'article 31, alinéa premier, de la Constitution, le Gouvernement dispose d'un droit de parole inconditionnel : tout ministre est donc entendu quand il le demande et la durée de ses interventions n'est soumise à aucune limitation. 

Le Règlement prévoit que la discussion d'un texte s'engage par l'audition du Gouvernement.  Rien, au demeurant, ne l'oblige à exercer effectivement cette prérogative ; traditionnellement, il n'intervient d'ailleurs qu'après les exposés des rapporteurs dans la discussion des propositions de loi. 

Le Gouvernement est généralement représenté par un seul de ses membres.  Pour les projets de loi, il s'agit -en principe, mais ce n'est pas obligatoire- du ministre chargé par le décret de présentation d'en soutenir la discussion.  D'autres membres du Gouvernement ont également la faculté d'assister au débat, voire d'y participer lorsque certains articles du texte en discussion traitent de questions intéressant leur département ministériel.  Pour les textes auxquels s'attache une solennité exceptionnelle, le Premier ministre peut intervenir pour présenter personnellement la position du Gouvernement (voir par exemple J. O.  Débats A. N. , séance du 25 avril 1989, p.  383 et suivantes). 

L'intervention du Gouvernement a, bien entendu, une signification différente selon que la discussion porte sur un projet ou une proposition de loi.  Dans le premier cas, le Gouvernement s'emploie à exposer la philosophie générale de son texte, ainsi que les motifs qui plaident pour son adoption.  Dans le second cas, il fait part des observations ou réserves que lui inspire éventuellement le texte, annonce les modifications qu'il entend, le cas échéant, soumettre à l'Assemblée, mais il peut, tout aussi bien, choisir une position de neutralité en « s'en remettant à la sagesse de l'Assemblée ». 

Habituellement, le Gouvernement reprend la parole à l'issue de la discussion générale afin de répondre à l'ensemble des intervenants.  Mais rien ne lui interdit de répondre sur le champ à telle intervention qui lui paraît justifier une réplique immédiate. 

§2.  Les rapporteurs des commissions

Le rapporteur de la commission saisie au fond intervient immédiatement après le Gouvernement dans la discussion des projets de loi et ouvre traditionnellement le débat sur les propositions de loi. 

Le Règlement prévoit qu'il doit se borner à commenter le rapport écrit sans en donner lecture.  Son exposé consiste généralement en une analyse des grandes lignes du texte, suivie de la présentation des délibérations de la commission. 

Le rapporteur peut renoncer à présenter oralement son rapport si celui-ci a été distribué au moins la veille de l'ouverture du débat.  En fait, les rapporteurs font très rarement usage d'une possibilité qui les prive d'une occasion privilégiée d'accéder à la tribune. 

Si la Conférence des Présidents a organisé la discussion du texte en vertu de l'article 49 du Règlement (cf.  infra § 4), ce qui est généralement le cas, le rapporteur voit son temps de parole limité.  Ces temps sont arrêtés par une décision de la Conférence des Présidents prise en début de législature et pour la durée de celle-ci.  Ainsi, pour un temps total attribué aux orateurs inscrits de 2 heures, le rapporteur de la commission saisie au fond dispose de 10 minutes et le rapporteur de la commission pour avis de 5 minutes.  Pour un temps de 4 heures, les temps des rapporteurs sont respectivement de 20 et 10 minutes. 

Le rôle du rapporteur ne se limite pas à cette intervention liminaire dans la phase d'examen général.  En sa qualité d'interprète des positions de la commission, le rapporteur est appelé à intervenir tout au long du débat, ce qui suppose de sa part une présence continue au banc de la commission.  Comme le Gouvernement, le rapporteur peut obtenir la parole quand il le désire et dispose -de même que le président de la commission- de nombreuses prérogatives dans le déroulement de la procédure législative. 

Après l'audition du rapporteur de la commission saisie au fond, la discussion se poursuit, s'il y a lieu, par celle du ou des rapporteurs pour avis.  Leurs interventions sont soumises aux mêmes règles que celle du rapporteur au fond. 

Par décision de la Conférence des Présidents, les représentants de certaines délégations constituées au sein de l'Assemblée, peuvent, s'ils en font la demande, être autorisés à intervenir après les rapporteurs, si l'objet du texte en discussion entre dans la compétence de leur délégation.  La durée de leur intervention est en pratique la même que celle des rapporteurs pour avis (pour un exemple d'intervention du représentant de la délégation aux droits des femmes, voir J. O.  Débats A. N. , deuxième séance du 20 janvier 2000, p.  264). 

§3.  Le représentant du Conseil économique et social

L'article 69, alinéa 2, de la Constitution donne au Conseil économique et social la possibilité de désigner un de ses membres pour exposer devant les assemblées parlementaires l'avis du Conseil sur les projets ou propositions de loi qui lui ont été soumis par le Gouvernement. 

Les conditions de cette intervention, lorsqu'elle a lieu en séance publique, sont précisées par l'article 97 du Règlement.  Le représentant du Conseil économique et social n'a accès à l'hémicycle que pour la durée de son exposé qui suit ceux des rapporteurs des commissions.  Il est ensuite reconduit dans les tribunes (pour le cérémonial d'usage propre à ces auditions, voir par exemple J. O.  Débats A. N. , première séance du 7 juillet 1994, p.  4232 et 4233). 

L'audition d'un représentant du Conseil économique et social demeure une pratique relativement rare puisqu'il n'a été enregistré que seize demandes de 1985 à 2000. 

§4.  Les députés

Les députés qui souhaitent s'exprimer interviennent dans le cadre de la discussion générale.  Les conditions de leur participation sont sensiblement différentes selon que la Conférence des présidents a décidé ou non de recourir aux dispositions de l'article 49 du Règlement, qui lui permettent d'organiser cette phase de la discussion. 

En l'absence d'organisation de la discussion générale, chaque député aurait la faculté de s'inscrire individuellement auprès de la présidence, sans qu'aucune limitation ne lui soit imposée en ce qui concerne la durée de l'intervention et le moment de l'inscription.  Les orateurs interviendraient dans l'ordre où ils se seraient manifestés, jusqu'à épuisement des demandes, sauf le cas où la clôture serait prononcée en application de l'article 57, alinéas 1 et 2, du Règlement, après l'intervention d'au moins deux orateurs d'avis contraire. 

Dans la pratique, cette situation ne se présente plus.  En effet, dans un souci de rationalisation, et notamment pour assurer une meilleure programmation des débats, la Conférence des Présidents organise systématiquement les discussions générales. 

L'organisation consiste essentiellement dans la fixation, par la Conférence des Présidents, d'une durée globale de discussion qui détermine arithmétiquement les temps impartis aux groupes et aux députés non inscrits.  Chaque groupe dispose d'un temps tenant compte de son effectif, étant précisé qu'en tout état de cause, un temps minimum lui est garanti.  Quant aux députés non inscrits, ils ont droit à un temps global de parole proportionnel à leur nombre. 

L'expérience récente montre que la Conférence des Présidents retient, habituellement, pour les textes les plus importants, une durée de trois à quatre heures, une durée de six heures étant traditionnellement réservée à la discussion générale du projet de loi de finances. 

Les inscriptions de parole sont faites par les présidents des groupes qui indiquent au Président de l'Assemblée, dans le délai fixé par ce dernier, en principe la veille de la discussion à 17 heures, l'ordre des orateurs qu'ils ont désignés ainsi que la durée de leur intervention, laquelle ne peut être inférieure à cinq minutes. 

Le Président détermine l'ordre de passage des orateurs en s'efforçant de respecter une alternance entre les groupes.  L'ordre de passage ainsi établi ne peut, en principe, être modifié.  Ainsi, selon une règle applicable à tous les débats organisés, quelle qu'en soit la nature, un député ne peut-il demander le report de son intervention, notamment s'il était absent à l'appel de son nom (voir lors d'un débat sur une déclaration du Gouvernement, J. O.  Débats A. N. , première séance du 13 mars 1996, p.  1567 et deuxième séance du même jour, p.  1584).  Toutefois, la présidence peut accepter les permutations entre orateurs d'un même groupe, pour autant qu'il n'en résulte pas un bouleversement des prévisions sur lesquelles ont pu se fonder les autres intervenants. 

Lorsque la liste des intervenants est épuisée, le président constate la clôture de la discussion générale.  Habituellement, il donne la parole au Gouvernement pour répondre aux différents intervenants puis, si aucune motion de renvoi en commission n'est présentée, il prononce le passage à la discussion des articles, en application de l'article 91, alinéa 8, du Règlement. 

SECTION 2 - LES MOTIONS DE PROCÉDURE

Dans la phase d'examen général peut s'intercaler la discussion de motions de procédure.  Leur adoption a pour effet d'entraîner le rejet du texte ou la suspension du débat avant que s'engage l'examen détaillé des dispositions en discussion. 

§1.  L'objet des motions de procédure

L'article 91, alinéas 4 et 6, du Règlement, distingue -selon la finalité poursuivie en chaque cas- trois types de motions : l'exception d'irrecevabilité, la question préalable et la motion de renvoi en commission. 

· L'exception d'irrecevabilité a pour « objet de faire reconnaître que le texte proposé est contraire à une ou plusieurs dispositions constitutionnelles ».  Elle peut être fondée sur la violation alléguée de n'importe quelle prescription constitutionnelle, qu'il s'agisse de règles de procédure ou de principes fondamentaux du droit reconnus comme ayant valeur constitutionnelle. 

Depuis l'élargissement des conditions de saisine du Conseil constitutionnel par la révision de la Constitution du 29 octobre 1974, l'intérêt de l'exception d'irrecevabilité dans le cours de la discussion législative s'est quelque peu renouvelé : sa présentation constitue, bien souvent, le prélude à un éventuel recours ou, à tout le moins, le banc d'essai des arguments qui pourront y être développés. 

· La question préalable a pour « objet de faire décider qu'il n'y a pas lieu à délibérer ».  Elle répond, en principe, à des considérations d'opportunité et non plus à des motivations de constitutionnalité. 

· La motion de renvoi en commission a pour objet de faire reprendre les travaux de la commission compétente au fond en vue d'un examen complémentaire jugé nécessaire par l'Assemblée pour sa propre information.  Cette motion est assez fréquemment motivée par le désir de voir la commission procéder à de nouvelles auditions. 

§2.  Le dépôt et la discussion des motions de procédure

Ces trois motions suivent les mêmes règles de dépôt et de discussion. 

L'initiative du dépôt appartient aux députés, qui l'exercent individuellement ou collectivement.  Dans la pratique -en raison même de la forte prise de position de principe qu'elles traduisent- les motions, dans leur quasi-totalité, sont déposées au nom de l'ensemble d'un groupe politique. 

Bien que les cas soient rares -au moins à l'Assemblée nationale- les commissions peuvent également prendre l'initiative de telles motions, y compris des motions de renvoi en commission.  Ainsi, en 1973, la commission des affaires culturelles, compétente au fond, présenta-t-elle une motion -qui fut adoptée par l'Assemblée- demandant le renvoi en commission d'un premier projet de loi sur l'interruption de grossesse (J. O.  Débats A. N. , séance du 14 décembre 1973, p.  7040-7044). 

Les motions de procédure sont, en principe, recevables à compter du lendemain du dépôt du texte auquel elles se rapportent et jusqu'au moment où leur mise en discussion doit réglementairement intervenir. 

Les motions sont enregistrées, imprimées et distribuées.  Elles ne sont soumises à aucune condition de forme autre que la remise d'un écrit indiquant clairement leur objet : mais elles n'ont pas à être motivées au dépôt.  Elles peuvent cependant comporter -mais ce cas est devenu exceptionnel- un exposé des motifs, voire un dispositif présenté sous forme de considérants. 

Les conditions de discussion des motions de procédure sont régies par l'article 91, alinéa 4, du Règlement. 

Une seule motion de chaque catégorie peut être mise en discussion et aux voix.  Il s'agit là d'une règle absolue, applicable même dans l'hypothèse où les arguments de motions concurrentes seraient différents, voire contradictoires.  Seule la première motion enregistrée ou, en cas de retrait, la seconde -et ainsi de suite, s'il y a lieu- sera appelée. 

L'exception d'irrecevabilité et la question préalable sont appelées -dans cet ordre - après les exposés des ministres et des rapporteurs ; ces motions constituent, en effet, de par leur fondement, des « préalables à la discussion », et pour cette raison prennent place avant l'intervention des orateurs inscrits dans la discussion générale.  Quant à la motion de renvoi en commission, qui signifie que l'Assemblée n'est pas en mesure de statuer dans l'immédiat sur les dispositions du texte, elle est mise en discussion après la clôture de la discussion générale. 

Chaque motion donne lieu à un débat limité dans lequel peuvent seuls intervenir successivement l'un des signataires de la motion, le Gouvernement et le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond.  Depuis la réforme du Règlement de juin 1999, la durée de l'intervention en faveur de la motion ne peut excéder une heure trente, sauf décision contraire de la Conférence des Présidents, étant précisé que cette dernière, par une décision du 9 mai 2000, a fixé cette durée à quinze minutes pour les motions soulevées à l'encontre des textes discutés dans le cadre limité des séances mensuelles d'initiative parlementaire.  Afin de permettre l'expression pluraliste des formations politiques, la parole est accordée, pour explication de vote, à un orateur par groupe, pour cinq minutes. 

Si la motion est rejetée, la discussion se poursuit normalement.  Ainsi, à la suite du rejet de l'exception d'irrecevabilité, le président appelle-t-il la question préalable ou, à défaut, le premier orateur inscrit dans la discussion générale.  Le rejet de la motion de renvoi en commission entraîne de droit le passage à la discussion des articles. 

§3.  Les effets de l'adoption des motions de procédure

· L'adoption de l'exception d'irrecevabilité ou de la question préalable entraîne le rejet du texte à l'encontre duquel elle a été soulevée.  Elle met donc un terme anticipé à la lecture en cours, l'effet obtenu étant juridiquement le même que si le texte avait été rejeté, après avoir été discuté article par article, au moment du vote d'ensemble. 

A l'Assemblée, l'adoption de ces motions de procédure est rare : ainsi depuis 1958, l'Assemblée n'a adopté que deux exceptions d'irrecevabilité - la première en 1978 et la seconde en 1998 - et quatre questions préalables -la dernière en 1977- deux d'entre elles étant opposées à des textes en navette. 

· L'adoption de la motion de renvoi en commission a pour effet de suspendre la discussion du texte jusqu'à la présentation d'un nouveau rapport par la commission compétente.  La mise en œuvre de cette procédure ne saurait faire échec, en principe, à la discussion d'un texte inscrit à l'ordre du jour prioritaire et l'article 91, alinéa 7, du Règlement, prévoit que le Gouvernement fixe la date et l'heure auxquelles la commission devra présenter son nouveau rapport.  Pour les textes examinés dans le cadre des séances mensuelles d'initiative parlementaire, la pratique a conduit à renvoyer à la Conférence des Présidents - compétente pour fixer les dates de ces séances - le soin de fixer les conditions de la suite de la discussion (pour un exemple, voir J. O.  Débats A. N. , première séance du 22 février 2000, p.  1080).  Pour les textes non prioritaires, c'est à l'Assemblée qu'il appartient de fixer ce délai. 

De 1958 à 2000, 15 motions de renvoi en commission ont été adoptées.  La discussion du texte renvoyé en commission a repris dans des délais assez variables, le Gouvernement ou l'Assemblée n'ayant pas toujours été en mesure de fixer immédiatement la date à laquelle la commission devait présenter son nouveau rapport.  De fait, le texte a parfois été réinscrit au cours d'une session suivante.  Il est également arrivé qu'il ne le soit jamais (ce qui fut le cas par exemple du projet sur l'interruption de grossesse, déposé en 1973, dont il a été question supra et d'une proposition de loi sur la chasse, en février 2000). 

En principe, lorsque l'Assemblée reprend la discussion du texte, elle entend à nouveau le rapporteur puis aborde la discussion des articles.  La Conférence des Présidents a, dans certains cas, autorisé la réouverture de la discussion générale (J. O.  Débats A. N. , séance du 20 novembre 1975, p.  8793 et suivantes). 

Si l'adoption d'une motion de procédure est donc rare, le dépôt de ces motions est pratique courante.  Alors que la discussion générale est très encadrée, la défense des motions offre en particulier à l'opposition un droit d'expression dont elle n'hésite pas à user. 

SECTION 3 - ADOPTION DE CONCLUSIONS DE REJET OU ABSENCE DE CONCLUSIONS DE LA COMMISSION. 

Le résultat des travaux de la commission diffère, on l'a vu, selon la nature du texte soumis à son examen.  Ainsi, lorsqu'elle est saisie d'une proposition de loi déposée par un député, elle peut soit conclure par un texte d'ensemble qui servira de base à la discussion, soit conclure au rejet de la proposition ou ne pas présenter de conclusions. 

Dans ces deux dernières hypothèses, l'article 94 du Règlement prévoit que le Président, immédiatement après la clôture de la discussion générale, invite l'Assemblée à se prononcer sur les conclusions de rejet dans le premier cas ou sur le passage à la discussion des articles dans le second. 

L'adoption des conclusions de rejet comme le refus de passer à la discussion des articles entraînent le rejet de la proposition de loi.  En cas de votes contraires, le passage à la discussion des articles est de droit dans le texte initial de la proposition de loi. 

L'instauration des séances mensuelles d'initiative parlementaire a fait revivre les dispositions de l'article 94.  En effet dès lors que l'inscription des propositions de loi à l'ordre du jour est laissée à l'initiative des groupes sans être soumise au vote de l'Assemblée, ces dispositions permettent au débat général de se développer, tout en laissant à la majorité, à l'issue de ce débat, le soin de décider s'il y a lieu de poursuivr