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Document mis en distribution le 29 novembre 2005  N° 2687 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 22 novembre 2005 RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES, DE L'ENVIRONNEMENT ET DU TERRITOIRE SUR LE PROJET DE LOI (n° 2347), relatif aux parcs nationaux et aux parcs naturels marins, PAR M. JEAN-PIERRE GIRAN, Député. -- SOMMAIRE ___ Pages INTRODUCTION 7 I.- LE BILAN CONTRASTÉ DES PARCS NATIONAUX FRANÇAIS 8 A.- L'APPARITION TARDIVE DES PARCS NATIONAUX « À LA FRANÇAISE » 8 B.- UNE PROTECTION RÉUSSIE DES ESPACES NATURELS DE LA ZONE CENTRALE, UNE MISE EN VALEUR DE LA ZONE PÉRIPHÉRIQUE RESTÉE SOUVENT LETTRE MORTE 11 II.- UNE RÉFORME NÉCESSAIRE 12 A.- UNIFIER LE PÉRIMÈTRE DU PARC NATIONAL AUTOUR D'UN PROJET DE TERRITOIRE 12 B.- RENFORCER L'APPROPRIATION DU PARC NATIONAL PAR LES POPULATIONS LOCALES 13 C.- ADAPTER LA LÉGISLATION DE 1960 AUX PARTICULARITÉS DES NOUVEAUX PARCS ET À LA DÉCENTRALISATION 13 D.- GARANTIR UN HAUT NIVEAU DE PROTECTION 14 E.- LES QUESTIONS LAISSÉES EN SUSPENS OU RENVOYÉES AU DÉCRET 14 III.- LA CRÉATION DE PARCS NATURELS MARINS : QUELLE CONTRIBUTION A LA CONSTITUTION D'UN RESEAU D'AIRES MARINES PROTEGÉES ? 15 EXAMEN EN COMMISSION 17 I.- DISCUSSION GÉNÉRALE 17 II.- EXAMEN DES ARTICLES 23 Chapitre 1er : Parcs nationaux 23 Article 1er(article L. 331-1 du code de l'environnement) : Définition d'un parc national 23 Article 2 (article L. 331-2 du code de l'environnement) : Décret de création du parc national 27 Article 3 (article L. 331-3 du code de l'environnement) : Plan de préservation et d'aménagement du parc national 32 Article 4 (article L. 331-4, L. 331-4-1 et L. 331-4-2 [nouveaux] du code de l'environnement) : Réglementation des activités et des travaux dans les espaces protégés 43 Article L. 331-4 du code de l'environnement : Réglementation des travaux, installations et constructions 43 Article L. 331-4-1 (nouveau) du code de l'environnement : Réglementation des activités 47 Article L. 331-4-2 (nouveau) du code de l'environnement : Dérogations en faveur des résidents permanents 49 Article 5 (articles L. 331-6 et L. 331-6-1 [nouveau] du code de l'environnement) : Dispositions conservatoires applicables aux projets de création et signalisation de la délimitation des parcs nationaux 51 Article L. 331-6 du code de l'environnement : Mesures conservatoires 51 Article L. 331-6-1 (nouveau) du code de l'environnement : Signalisation des limites des espaces protégés du parc national 52 Article 6 (articles L. 331-8 et L. 331-9 du code de l'environnement) : Composition et modalités d'intervention de l'établissement public du parc national 53 Article L. 331-8 du code de l'environnement : Composition de l'établissement public du parc national 53 Article L. 331-9 du code de l'environnement : Modalités d'intervention de l'établissement public 61 Article 7 (article L. 331-10 du code de l'environnement) : Transfert de certaines compétences de police administrative spéciale du maire à l'établissement public du parc national 65 Article 8 : Intervention foncière de l'établissement public du parc national 68 Article 9 (articles L. 331-14, L. 331-14-1 [nouveau] et L. 331-15 du code de l'environnement) : Dispositions particulières aux DOM et aux espaces maritimes 70 Section 3 - Dispositions particulières 70 Sous-section 1: Dispositions particulières aux départements d'outre-mer 70 Article L. 331-14 du code de l'environnement : Dispositions applicables aux départements d'outre-mer 70 Article L. 331-14-1 (nouveau) du code de l'environnement : Dispositions spécifiques à la Guyane 73 Sous-section 2 : Dispositions particulières aux espaces maritimes des parcs nationaux 74 Article L. 331-15 du code de l'environnement : Dispositions particulières aux espaces maritimes 74 Article additionnel après l'article 9 : Création de l'établissement public « Parcs nationaux de France » 75 Article 10 (articles L. 331-18, L. 331-24 et L. 331-25, L. 331-26 et L. 331-27 [nouveaux], L. 331-28 du code de l'environnement) : Dispositions pénales 76 Article L. 331-18 du code de l'environnement : Attributions de police judiciaire des agents des parcs nationaux 76 Article L. 331-24 du code de l'environnement : Obligation d'ouverture des sacs et pouvoirs de saisie 79 Article L. 331-25 du code de l'environnement : Transaction pénale 80 Article L. 331-26 (nouveau) du code de l'environnement : Création d'un délit spécifique 80 Article L. 331-27 (nouveau) du code de l'environnement : Responsabilité pénale des personnes morales 81 Article L. 331-28 (nouveau) du code de l'environnement : Peines complémentaires prévues en cas de travaux, installations et constructions irréguliers 82 Article additionnel après l'article 10 : Application du régime juridique des contraventions de grande voirie aux espaces naturels protégés 83 Chapitre II - Parcs naturels marins 83 Article 11 (articles L. 334-1 à L. 334-6 [nouveaux] du code de l'environnement) : Parcs naturels marins 83 Article L. 334-1 (nouveau) du code l'environnement : Création des parcs naturels marins 88 Article L. 334-2 (nouveau) du code de l'environnement : Agence des parcs naturels marins 90 Article L. 334-3 (nouveau) du code de l'environnement : Plan de gestion et procédure d'avis conforme de l'agence des parcs naturels nationaux 93 Article L. 334-4 (nouveau) du code de l'environnement : Articulation entre parcs naturels marins et parcs naturels régionaux 94 Article L. 334-5 (nouveau) du code de l'environnement : Pouvoirs de recherche et de constatation d'infractions dévolus aux agents des parcs naturels marins 94 Article L. 334-6 (nouveau) du code de l'environnement : Décret d'application 96 Après l'article 11 96 Article additionnel après l'article 11 : Parcs naturels urbains 96 Chapitre III - Dispositions d'ordre financier 97 Article 12 : Création d'un nouveau critère de répartition de la dotation globale de fonctionnement en faveur des communes situées pour tout ou partie dans les espaces protégés du parc national 97 Article 13 : Dispositions fiscales 99 Chapitre IV - Dispositions diverses et transitoires 100 Article 14 : Dispositions diverses 100 Article additionnel après l'article 14 : Responsabilité des propriétaires, des autorités de police administrative et des gestionnaires des espaces naturels 103 Article additionnel après l'article 14 : Régime applicable à la publicité dans l'aire d'adhésion des parcs nationaux 104 Article additionnel après l'article 14 : Délégation de compétence entre l'office national des forêts et les parcs nationaux 104 Article additionnel après l'article 14 : Application de la loi à Mayotte 104 Article 15 : Dispositions transitoires 104 TABLEAU COMPARATIF 109 AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 149 MESDAMES, MESSIEURS, Alors que la Charte de l'environnement a été intégrée au plus haut niveau de la hiérarchie des normes et que le protocole d'application de la Convention alpine dans le domaine de la protection de la nature et de l'entretien des paysages, ratifié le 19 mai dernier par notre pays, « encourage la création et la gestion de parcs nationaux », le Parlement est amené à se pencher sur l'un des éléments du « génie national », les espaces naturels dans ce qu'ils ont de plus exceptionnel. Ce patrimoine d'exception présent dans les parcs nationaux, notre pays le doit au contrat implicite et harmonieux passé entre l'homme et la nature. En se démarquant de la conception anglo-saxonne de « sanctuaires de la nature », la loi fondatrice du 22 juillet 1960 a mis en avant une conception française des parcs nationaux, prenant en compte le rôle joué par les populations locales dans l'identité de ces territoires et privilégiant leur maintien sur place grâce à une réanimation économique de la zone environnante qualifiée de « zone périphérique ». Cependant, si cette loi a permis de créer de sept parcs nationaux (Vanoise, Port-Cros, Pyrénées occidentales, Cévennes, Écrins, Mercantour et Guadeloupe) et d'atteindre l'objectif de protection d'un milieu naturel exceptionnel, elle n'a pas toujours été appliquée dans l'esprit de ses promoteurs, tel Gilbert André, l'un des fondateurs du parc de la Vanoise, qui a pu parler de « parc culturel » et y voyait à la fois une possibilité de régénération du tissu économique environnant, un lieu pédagogique pour la jeunesse et un refuge pour des citadins « étouffés » par le progrès industriel. La gestion de ces parcs a parfois donné l'impression aux populations et aux élus d'une dépossession de leur territoire et le programme de revalorisation et de mise en valeur des zones périphériques est souvent resté lettre morte. Ce malaise, cette frustration, cette déception, votre rapporteur les a ressentis lors de ces déplacements sur place, tout autant que l'attachement des populations à leur territoire. Enfin, comment ne pas voir que le contexte a considérablement changé depuis 1960 : si la décentralisation a modifié considérablement les relations entre l'Etat et les collectivités territoriales, elle a rendu plus complexe le cadre d'intervention de l'établissement public du parc national, qui bénéficie du transfert de certains pouvoirs de police spéciale du maire. L'essor touristique s'est accentué avec l'émergence de nouveaux loisirs de plein air et la réduction du temps de travail, sans que les parcs nationaux ne disposent de nouveaux moyens pour l'encadrer. Par ailleurs, le dispositif actuel, inchangé depuis 1960, n'a pas permis la création de nouveaux parcs depuis 1989 et ne répond pas aux défis posés par les projets en cours à la Réunion, en Guyane ou dans les Calanques : insularité, fortes spécificités culturelles et institutionnelles, proximité d'une grande agglomération, présence d'habitants permanents. Le présent projet de loi a pour ambition de répondre à toutes ces attentes, en s'appuyant sur l'important travail qui a déjà été mené depuis vingt ans : Rapport Pisani en 1983, rapport du préfet Hélène Blanc en 1994 sur les modalités d'intervention des établissements publics des parcs nationaux en zone périphérique, document d'objectifs de la conférence des présidents des parcs nationaux élaboré en 1995 sous l'égide de Patrick Ollier, alors Président du parc des Ecrins, expérimentation réussie d'une charte de l'environnement et du développement durable dans ce même parc. Il reprend les principales dispositions figurant dans le rapport remis au Premier ministre en 2003 par votre rapporteur intitulé « Les Parcs Nationaux : une référence pour la France, une chance pour ses territoires », qu'il s'agisse du renforcement de la cohésion territoriale des parcs ou de la démocratisation de leur fonctionnement. Tirant les enseignements de l'échec du projet de parc national en mer d'Iroise, le présent projet de loi crée également un nouvel outil de gestion des espaces naturels, les parcs naturels marins, sur lequel votre rapporteur reste cependant réservé. I.- LE BILAN CONTRASTÉ DES PARCS NATIONAUX FRANÇAIS A.- L'APPARITION TARDIVE DES PARCS NATIONAUX « À LA FRANÇAISE » La France a été l'un des derniers pays à se doter de « parcs nationaux », forme particulière de protection des espaces naturels. Les premières mesures de protection de la nature par la délimitation d'espaces réglementés sont apparues en France dès la féodalité mais ont répondu surtout à des préoccupations de gestion forestière (ordonnance de 1669 valant règlement général des Eaux et Forêts, prévoyant une mise en réserve d'une partie des bois de haute futaie), de contrôle des ressources en eau ou de maintien de territoires cynégétiques (création de « garennes », espaces dans lesquels pêche et chasse sont interdites en vue de maintenir du gibier en quantité suffisante, capitaineries, réserves de chasse), auxquelles se sont ajoutées des motivations d'ordre esthétique au XIXème siècle : création en 1853 de « séries forestières artistiques » sous la pression de l'école des peintres paysagistes de Barbizon, qui échappent à l'application des règles de gestion et d'exploitation habituelles. La première loi qui donne véritablement une assise juridique à des actions de protection de la nature et qui est toujours en vigueur aujourd'hui est à cet égard révélatrice : il s'agit de la loi du 2 mai 1930 sur la protection des monuments naturels et des sites de caractère artistique, historique, légendaire ou pittoresque. La vision française de la nature est donc d'abord une approche fondée sur le paysage et l'on a assisté, non pas à la mise en place d'une politique spécifique de protection de la nature, mais bien plutôt à une conjonction de plusieurs politiques d'ordre culturel, scientifique ou technique. Le concept de parc national trouve son origine aux Etats-Unis, avec la création du parc de Yellowstone en 1872. La charte de création de ce parc définit ainsi ce nouveau concept : « Un parc national correspond à une région désignée pour être préservée pour toujours dans son espace naturel et pour être accessible à la récréation de tous et des futures générations ». Les parcs américains semblent donc avoir été créés d'abord pour l'agrément des hommes et des citadins, même si la protection de la faune et de la flore figure parmi leurs missions. Ces grands espaces font l'objet d'une gestion fortement centralisée sous l'égide du National Park Service, service du ministère de l'intérieur, qui s'occupe aussi des monuments historiques. L'exemple américain a ensuite été rapidement suivi dans le monde, en particulier dans les pays du Commonwealth : Canada (création du Parc national de Banff en 1885), Australie (1886), Nouvelle-Zélande (création du Tongario National Park en 1894). Les premiers parcs nationaux ont ainsi concerné des pays neufs mais aussi des pays à structure coloniale, en raison des problèmes liés aux excès constatés en matière de chasse aux grands animaux sauvages et au développement de trafics : création du parc Kruger en 1898 en Afrique du Sud, du parc de Tsavo au Kenya, du Kafue National Park en Zambie. Si la France a pendant longtemps laissé à la loi de 1930 sur les sites et aux initiatives privées (sociétés de chasse, sociétés savantes) le soin de préserver le patrimoine naturel métropolitain, elle s'est cependant inspirée de la formule des parcs nationaux américains pour la création de réserves naturelles et de parcs à Madagascar, au Cameroun, au Sénégal ou en Algérie. La France est donc au sortir de la Seconde Guerre mondiale l'un des rares pays à ne s'être doté d'aucune législation concernant les parcs nationaux. Seules des réserves naturelles gérées par l'administration des Eaux et Forêts ou des organismes comme la Ligue de Protection des Oiseaux ou la Société Nationale de Protection de la Nature ont été créées. De multiples raisons peuvent expliquer ce retard : méfiance des propriétaires fonciers à l'égard de l'ouverture de leur terrain au public, crainte de rajouter de nouveaux problèmes à une agriculture déjà confrontée à des difficultés, notion de « parc » ressentie comme un « espace interdit », administration forestière mobilisée par des travaux de reboisement après la première guerre mondiale alors qu'elle est le promoteur habituel des parcs nationaux à l'étranger, préférence des scientifiques pour la formule des réserves naturelles moins connue du public... Cependant, le 27 novembre 1946, un décret crée le Conseil National de Protection de la Nature, qui a notamment pour mission la définition de statuts pour les parcs nationaux en France. Il faudra néanmoins attendre les débuts de la Vème République et le vote de la loi n° 60-708 du 22 juillet 1960 relative à la création des parcs nationaux pour qu'un tel régime juridique voie le jour, dans le prolongement des études menées sur la Vanoise et des idées avancées par Gilbert André. Ce statut, profondément original, se démarque assez nettement des parcs nationaux américains. Le rapport de l'homme à la nature est ici différent : les espaces naturels portent jusqu'à une très haute altitude l'empreinte de l'homme, sans que la diversité biologique n'ait été détruite. Le rapport à la terre est aussi différent : les terrains ne sont que très marginalement la propriété de l'Etat ou de l'organisme gestionnaire et il n'est pas question de remettre en cause cette situation, sous peine d'accélérer le phénomène de désertification et de déprise agricole. L'idée principale qui sous-tend le modèle français des parcs nationaux est donc la suivante : concilier la protection de la nature et le maintien sur place des populations existantes. De cette idée découle le cadre juridique défini par la loi de 1960. Ce dernier se caractérise par la mise en place d'une structure concentrique à deux, voire trois degrés : - une zone centrale, qui fait l'objet d'une réglementation définie dans le décret de création du parc en vue de la protection des espaces naturels, constitue le parc national. Elle peut comprendre des réserves intégrales dans lesquelles les activités agricoles sont interdites et qui sont principalement consacrées à la recherche scientifique ; - une zone périphérique, qui bénéficie « d'un ensemble de réalisations et d'améliorations d'ordre social, économique et culturel », peut être délimitée autour du parc national. Elle constitue une sorte de « zone-tampon » entre le parc national et l'extérieur. C'est normalement dans cette zone que l'activité d'accueil et d'hébergement touristique doit se développer. Il n'existe pas de contrainte particulière, en dehors d'une limitation de la publicité. Sept parcs ont été créés dans ce cadre : la Vanoise (1963), Port-Cros (1963), le parc national des Pyrénées-Occidentales (1967), les Cévennes (1970), les Ecrins (1973), le Mercantour (1979) et le parc national de Guadeloupe (1989). Depuis, aucun parc national n'a pu voir le jour, un certain nombre de projets ayant été finalement abandonnés (Corse, Haute-Ariège et îles Chausey dans la Manche) .Ces parcs ne représentent aujourd'hui qu'une superficie totale de 3682,9 km², soit moins de 0,7 % du territoire français, que complètent 9221,9 km² en zone périphérique, et l'on peut regretter qu'ils ne soient constitués pour l'essentiel que d'espaces montagnards concentrés dans le Sud de la France. B.- UNE PROTECTION RÉUSSIE DES ESPACES NATURELS DE LA ZONE CENTRALE, UNE MISE EN VALEUR DE LA ZONE PÉRIPHÉRIQUE RESTÉE SOUVENT LETTRE MORTE En dépit des premières difficultés liées à « l'affaire de la Vanoise » (tentative de modification du périmètre de ce parc pour tenir compte d'un projet de station de ski) surmontées par la prise de position du président de la République en faveur de l'intégrité du parc, l'objectif de protection d'un patrimoine exceptionnel a globalement été atteint. La faune et les espèces endémiques en particulier ont été préservées et leur population s'est même développée. Alors que le parc de la Vanoise comptait soixante bouquetins à sa création, leur nombre dépasse plus de 2000 aujourd'hui. De même, la population d'isards a doublé depuis la création du parc des Pyrénées. Le vautour fauve a été réintroduit avec succès dans les Cévennes. La flore a pu aussi être préservée ; le parc des Ecrins, par exemple, a réussi à sauvegarder de nombreuses espèces menacées par la cueillette telles la reine des Alpes, le sabot de Vénus ou l'ancolie des Alpes. La diversité biologique présente dans les parcs nationaux est exceptionnelle : à titre d'exemple, le parc des Pyrénées comprend 64 espèces de mammifères sur les 167 continentales. Malgré sa faible superficie, le parc de Port-Cros, que préside votre rapporteur, comporte 4 zones de végétation, ce qui est pratiquement un fait unique en Méditerranée : une zone côtière, une zone située immédiatement au-dessus caractérisée par l'oléastre et le pistachier lentisque, une forêt de chênes verts, enfin le maquis élevé des arbousiers et des bruyères arborescentes. Le bilan de la mission d'accueil et de sensibilisation du public est aussi satisfaisant : 7 millions de visiteurs se rendent chaque année dans les parcs nationaux français. La symbiose avec la zone périphérique, qui devait faire l'originalité des parcs nationaux français, n'a cependant pas eu lieu. Le programme de mise en valeur de la zone périphérique est souvent resté lettre morte et la régénération du tissu économique environnant s'est fait attendre. Les subventions attribuées par l'Etat ont été de plus en plus considérées comme des compensations pour les contraintes imposées en zone centrale et ont fait l'objet d'un certain saupoudrage. La question de la capacité juridique des établissements publics des parcs nationaux à intervenir en zone périphérique s'est en outre posée alors que la loi de 1960 attribuait au préfet le rôle de coordonner les améliorations d'ordre social ou économique auxquelles devaient procéder les différentes administrations. Une dérive a ainsi conduit à déléguer des crédits des contrats de plan destinés aux zones périphériques aux établissements publics des parcs nationaux, pratique dont l'absence de fondement légal a été soulignée par le préfet Hélène Blanc dans un rapport en 1994. Ce constat d'échec n'est cependant pas général : il ne concerne pas, dans une certaine mesure, les Cévennes ni le parc national des Ecrins, qui a réussi à redynamiser sa zone périphérique grâce à l'élaboration d'une charte de l'environnement et du développement durable. L'appropriation du parc national par les populations locales ne s'est pas toujours réalisée : la mise en place d'un établissement public au pouvoir réglementaire dérogatoire a été vécue comme une intrusion ; les limitations apportées au droit de propriété ont nourri un sentiment d'expropriation. La décentralisation est venue en outre compliquer davantage les relations entre les directeurs des établissements publics des parcs nationaux et les élus. Dans son rapport au Premier ministre, votre rapporteur avait dégagé plusieurs priorités : renforcer la cohésion territoriale du parc, démocratiser son fonctionnement et assurer son rayonnement. Le présent projet de loi prend largement en compte ses propositions, même si plusieurs questions restent en suspens ou sont renvoyées à un décret. A.- UNIFIER LE PÉRIMÈTRE DU PARC NATIONAL AUTOUR D'UN PROJET DE TERRITOIRE Le projet de loi ne remet pas en cause la structure hiérarchisée et concentrique des parcs nationaux mais en clarifie le périmètre. Le parc ne sera plus seulement constitué de l'actuelle zone centrale (cœur du parc), où continuera à s'exercer une exigence forte de protection, mais également d'une aire d'adhésion, constituée par les communes de la zone périphérique qui auront librement adhéré à un plan de préservation et d'aménagement, élaboré sur la base d'une démarche contractuelle, sur le modèle de l'expérience réussie de la charte du parc national des Ecrins ou des parcs naturels régionaux. Il s'agit d'arriver à un véritable projet de territoire impliquant une complémentarité forte entre des espaces protégés réglementés et les communes environnantes de l'aire d'adhésion, où une dynamique de développement durable sera menée au travers d'une politique contractuelle. L'actuelle zone périphérique constituera le périmètre optimal des territoires des communes ayant vocation à faire partie du parc et la surface de ce dernier évoluera en fonction des adhésions. L'enjeu sera désormais de faire coïncider l'aire d'adhésion et l'actuelle zone périphérique, afin d'éviter un trop grand mitage du territoire. Les deux zones du parc national seront rassemblées autour d'un projet commun symbolisé par le plan de préservation et d'aménagement, que votre rapporteur préfère qualifier de charte, tout en respectant leur vocation différente (protection dans le cœur, développement durable dans le reste du parc). Le projet de loi met ainsi fin aux incertitudes relatives à la capacité juridique de l'établissement public du parc d'intervenir dans la zone périphérique. Les missions de cet établissement seront élargies en conséquence au développement durable, de même qu'à la préservation du patrimoine culturel. B.- RENFORCER L'APPROPRIATION DU PARC NATIONAL PAR LES POPULATIONS LOCALES La mise en place de cette politique partenariale et contractuelle permettra de passer d'un parc « imposé » à un parc « accepté ». La transparence sera renforcée, le plan de préservation et d'aménagement étant soumis à enquête publique, transmis pour avis aux collectivités territoriales du cœur et soumis à l'adhésion des autres. A l'intérieur de la partie réglementaire du plan de préservation et d'aménagement applicable dans le cœur du parc, des dispositions plus favorables pourront désormais être introduites en faveur des résidents permanents du parc, reconnaissant ainsi leur contribution à façonner le paysage. Dans cette même logique de reconnaissance de sujétions particulières, un nouveau critère de répartition de la DGF sera institué en faveur des communes situées dans le cœur du parc. Le mode de gouvernance est adapté : la présence des représentants des propriétaires et usagers dans le conseil d'administration est institutionnalisée ; ils détiendront avec les élus et les personnalités qualifiées au moins la moitié des sièges. Néanmoins, votre rapporteur regrette l'absence de mention des associations de protection de l'environnement, qui jouent pourtant un rôle important sur le terrain pour la protection du patrimoine du parc. L'établissement public du parc se voit par ailleurs reconnaître la capacité d'apporter une assistance technique aux petites communes du parc, dans des conditions dérogatoires au code des marchés publics, et de subventionner certains projets. Les mises à disposition d'agents de la fonction publique territoriale sont autorisées afin de permettre un recrutement local. C.- ADAPTER LA LÉGISLATION DE 1960 AUX PARTICULARITÉS DES NOUVEAUX PARCS ET À LA DÉCENTRALISATION Le projet de loi reprend au niveau législatif les dispositions réglementaires régissant les transferts de pouvoir de police du maire au directeur du parc, en sécurisant ainsi la position des élus. La nouvelle réglementation des travaux, qui distingue les espaces urbanisés ou non du cœur, prend en compte le caractère habité et périurbain de certains parcs ou projets de parcs. Des dispositions particulières sont prévues pour les départements d'outre-mer pour tenir compte des contraintes géographiques liées à l'insularité dans la réglementation des travaux et du rôle joué par le schéma d'aménagement régional. Un article est consacré à la Guyane en vue de reconnaître les droits d'usage collectifs des populations amérindiennes. Des dispositions particulières sont également introduites pour les espaces maritimes. D.- GARANTIR UN HAUT NIVEAU DE PROTECTION Le projet de loi instaure une obligation de compatibilité des documents d'urbanisme avec la charte dans le parc national, alors que rien n'était prévu jusqu'ici pour la zone périphérique. Les documents de planification et de gestion des ressources naturelles doivent également être compatibles avec la charte dans le cœur du parc. Le projet de loi impose un avis conforme de l'établissement public du parc national pour tout projet soumis à étude d'impact projeté dans l'aire d'adhésion ayant un effet notable sur les espaces du cœur ou toute activité ayant les mêmes effets sur les espaces maritimes du parc. Il institue des mesures conservatoires entre l'arrêté de prise en considération et la création du parc, afin d'éviter toute politique de fait accompli en matière d'urbanisme (autorisation du préfet pour les travaux qui auraient pour effet de modifier l'état des lieux du futur cœur du parc). Les dispositions pénales applicables aux parcs nationaux sont considérablement renforcées : remise à niveau des peines prévues et création d'un délit spécifique, possibilité de transaction, responsabilité pénale des personnes morales, saisies... Enfin, des travaux de restauration des écosystèmes dégradés pourront être effectués par l'établissement public et à sa charge en cas de défaillance des propriétaires E.- LES QUESTIONS LAISSÉES EN SUSPENS OU RENVOYÉES AU DÉCRET Votre rapporteur regrette l'absence de disposition relative à la création d'une structure inter-parcs, qu'il avait appelée de ses vœux dans son rapport en 2003, en vue de mener une politique de communication globale et de permettre à chaque parc de bénéficier d'une expertise technique mutualisée. Par ailleurs, le renforcement des pouvoirs du président, appelé à prendre un nouveau rôle avec l'animation de la politique contractuelle, n'apparaît pas dans le projet de loi car toute disposition le concernant a été renvoyée au décret. Son association à la désignation du directeur devrait faciliter le fonctionnement de l'établissement public. Votre rapporteur propose de réintroduire ces dispositions dans la loi, compte tenu de leur importance dans la démocratisation du fonctionnement de l'établissement public. De même a été renvoyée au décret l'affirmation du rôle du conseil scientifique et la création d'un conseil économique, social et culturel, que votre rapporteur avait intitulé « comité de la vie locale » dans son rapport. Une nouvelle procédure de création des parcs nationaux sera également précisée dans le décret d'application de la loi, généralisant la formule du groupement d'intérêt public expérimentée avec succès dans les Calanques, qui permet d'impliquer les acteurs locaux dès le début. Enfin, la réussite de cette réforme dépendra non seulement des textes mais des moyens qui seront consacrés aux établissements publics des parcs nationaux, dans un contexte de création de nouveaux parcs et d'élargissement de leurs missions. III.- LA CREATION DE PARCS NATURELS MARINS : QUELLE CONTRIBUTION A LA CONSTITUTION D'UN RESEAU D'AIRES MARINES PROTEGEES ? Tirant les enseignements de l'échec du projet de création d'un parc national marin en Mer d'Iroise, l'article 11 du projet de loi crée un nouvel outil de gestion des espaces naturels : les parcs naturels marins. Il s'agit d'un outil de concertation adapté à la gestion d'une aire maritime d'une superficie conséquente, soumise à de multiples conflits d'usage. Les objectifs de développement durable et de protection sont situés à un même niveau et les conseils de gestion de ces parcs font une large place à la représentation des collectivités territoriales riveraines, des usagers et des professionnels en mer. Votre rapporteur reste réservé quant à cette innovation, qui lui paraît soit insuffisante soit superflue selon l'objectif poursuivi : insuffisante pour mettre en œuvre une grande politique de protection des aires marines dans un pays qui dispose du deuxième patrimoine maritime du monde, superflue s'il s'agit, pour l'essentiel de coordonner l'action des différents intervenants en mer. Il s'interroge aussi sur la création d'un établissement public ad hoc fédérant les différents conseils de gestion, l'agence des parcs naturels marins, dont l'existence peut se discuter en l'absence de parcs existants. La discussion en commission a montré que ces doutes et interrogations étaient largement partagés. Lors de sa réunion du 22 novembre 2005, la Commission a examiné sur le rapport de M. Jean-Pierre Giran, le projet de loi relatif aux parcs nationaux et aux parcs naturels marins (n° 2347). Le président Patrick Ollier a d'abord rappelé l'élection récente du rapporteur à la présidence du parc national de Port-Cros et à la Conférence des présidents de conseils d'administration des parcs nationaux, instance qu'il avait lui-même relancée et présidée pendant douze ans. Il a également salué la présence de M. Guy Teissier, président de la Commission de la défense. A titre préliminaire, le rapporteur Jean-Pierre Giran a indiqué que la loi n° 60-708 du 22 juillet 1960 relative à la création de parcs nationaux avait constitué une innovation majeure dans le domaine de la protection du patrimoine naturel, en affirmant la nécessité d'une protection forte des espaces exceptionnels et en dotant les établissements publics chargés de la gestion des parcs d'un pouvoir réglementaire dérogatoire au droit commun. Il a néanmoins estimé que cette loi n'avait pas toujours été appliquée dans l'esprit de ses concepteurs, dans la mesure où certains parcs sont devenus des sanctuaires interdits aux hommes, alors qu'ils étaient destinés à être ces « jardins de la nature » dont parlait M. Gilbert André, le promoteur du parc de la Vanoise. Il a ensuite observé que les lois de décentralisation, celles relatives à la réduction du temps de travail, et le développement des loisirs et du tourisme avaient créé un nouveau contexte auquel les parcs actuels ont eu du mal à s'adapter. Il a souligné les dysfonctionnements qui ont pu être constatés dans les sept parcs nationaux existants et l'impossibilité d'en créer de nouveaux, ce qui justifie une réforme du cadre législatif. Il a en outre indiqué que cette réforme avait été précédée de nombreuses analyses, notamment le rapport Pisani en 1983, le rapport du préfet Hélène Blanc en 1994 et le document d'objectifs de la conférence des présidents des parcs élaboré en 1995 sous l'égide du président Patrick Ollier. Il a indiqué que le projet de loi reprenait les trois priorités exprimées dans son rapport remis au Premier ministre, à savoir le renforcement de la cohérence territoriale des parcs, la démocratisation de leur fonctionnement et la contribution à leur rayonnement. S'agissant du renforcement de la cohérence territoriale, il a rappelé qu'un parc national n'était aujourd'hui constitué que de sa zone centrale, tandis que la zone périphérique n'a pas de réelle existence juridique. Il a indiqué par ailleurs que les communes sur le domaine desquelles le territoire du parc national est situé peuvent donner un avis sur sa gestion, mais pas un accord. Il a observé que le nouveau projet de loi prévoyait d'étendre la définition du parc national au-delà de son cœur, ancienne zone centrale, en y incluant une nouvelle zone d'adhésion dont le périmètre optimal, pour les parcs existants, serait similaire à celui des zones périphériques. Il a souligné que, si les communes ne fourniront qu'un avis sur la délimitation du cœur du parc, elles pourront adhérer librement à une charte pour s'inscrire dans sa périphérie, afin d'y mener, dans le cadre des relations de partenariat établies avec l'établissement public du parc ou avec la région, une politique de développement durable. Ainsi, a-t-il estimé, le parc ne sera plus un lieu de protection exceptionnel dont on néglige la périphérie mais un territoire où la protection est renforcée à mesure que l'on s'approche de son cœur, sachant que le pouvoir réglementaire de l'établissement public du parc est limité à cette seule zone. S'agissant de la démocratisation du fonctionnement du parc, il a jugé que des initiatives devaient être prises pour supprimer le sentiment d'extraterritorialité du parc en favorisant son appropriation par les acteurs locaux. A cet effet, il a indiqué que le projet de loi prévoyait une nouvelle composition du conseil d'administration et qu'il proposerait la création d'un conseil économique et social du parc. Il a enfin exprimé le souhait que les communes du cœur du parc puissent bénéficier d'un abondement de la dotation globale de fonctionnement. S'agissant du rayonnement des parcs nationaux, il a estimé que la création des deux nouveaux parcs en Guyane et à la Réunion devait tenir compte des spécificités locales évidentes, à savoir en Guyane le rôle des autorités coutumières et la reconnaissance de droits d'usage collectifs dans la forêt et, à la Réunion, des contraintes liées à l'insularité et à la croissance démographique. De même, il a souligné la nécessité de prendre en compte les modalités de fonctionnement des structures existantes comme le conseil des Hauts de la Réunion et l'Office national des forêts. Il a estimé que le rayonnement des parcs nationaux supposait par ailleurs la création, si possible sous forme d'établissement public, d'un réseau des parcs nationaux de France, destiné à faciliter l'application de la nouvelle loi en faisant jouer des économies d'échelle et en assurant une politique de communication nationale et internationale. Indiquant que le projet de loi prévoyait la création de parcs naturels marins destinés à assurer la coordination des différents intervenants et des différentes réglementations dans certains espaces maritimes, il a émis quelques réserves sur cette innovation, dans la mesure où elle lui paraissait soit insuffisante, soit superflue, selon l'objectif poursuivi. En effet, a-t-il estimé, elle ne peut qu'être insuffisante pour mettre en œuvre une grande politique maritime dans un pays disposant du deuxième patrimoine maritime du monde, ou superflue si elle a pour objet essentiel de coordonner les activités des institutions existantes. Il a considéré que ce projet de loi constituait un point d'équilibre entre la volonté de renforcer la protection des parcs nationaux et celle de démocratiser leur fonctionnement. En conclusion, il a estimé que le projet de loi devait faire l'objet d'un consensus dans la mesure où il n'avait pas de dimension partisane et contribuait au « vouloir vivre ensemble » en protégeant des territoires exceptionnels faisant légitimement la fierté de la nation toute entière. M. Jean-Paul Chanteguet, s'exprimant au nom du groupe socialiste, a souligné son intérêt pour certaines dispositions du projet de loi mais exprimé ses interrogations concernant la création des parcs naturels marins, alors qu'existe déjà un certain nombre d'outils de protection en mer. Il a indiqué que son groupe proposerait certaines améliorations des outils proposés, mais qu'il aurait surtout à cœur de préserver la philosophie de protection de l'espace naturel constitutif du parc national. S'exprimant au nom des député-e-s communistes et républicains, M. André Chassaigne a jugé que les dispositions du projet de loi reflétaient les préoccupations manifestées sur le terrain et exprimées dans le rapport remis par M. Jean-Pierre Giran au Premier ministre. Soulignant la nécessité d'une évolution du cadre législatif des parcs nationaux, il a estimé que le projet de loi confortait à juste titre l'appropriation du parc par les populations locales et par les élus. Il a estimé que ce cadre tendait à se rapprocher de celui des parcs naturels régionaux, gérés de manière contractuelle pour mettre en œuvre des objectifs élaborés à la suite d'une réflexion collective menée par les populations et les élus locaux. Il a jugé que les dispositions relatives aux zones périphériques allaient dans le bon sens, permettant de lever certains problèmes de gestion de ces espaces soulevés notamment lors de la commission d'enquête sur la présence du loup sur notre territoire, en particulier l'insuffisance de l'information des acteurs territoriaux. Il a jugé favorablement la création d'un conseil économique et social du parc, dont l'importance a été soulignée lors de la commission d'enquête sur les organismes génétiquement modifiés, dans la mesure où cette nouvelle expertise permettrait de prendre en compte le point de vue de la société civile face à l'approche exclusivement scientifique du conseil scientifique. Il a indiqué que son groupe n'avait pas d'opposition majeure à formuler à l'encontre de ce projet de loi, à condition que soit reconnue l'importance de l'objectif de protection de la biodiversité du parc national, ainsi que sa mission pédagogique à l'égard de la population qui ne doit pas être perdue de vue. Il a néanmoins estimé que ce projet de loi était en retrait par rapport aux propositions du rapport de M. Jean-Pierre Giran, notamment s'agissant de la définition du cœur et de la zone périphérique du parc qui pourrait être clarifiée afin d'éviter que la frontière entre ces deux zones ne devienne fluctuante. M. Jean Lassalle, s'exprimant au nom du groupe UDF, a remercié le rapporteur pour son important travail. Annonçant que son groupe allait proposer plusieurs amendements, il a souhaité faire état de ses impressions sur le devenir des parcs nationaux, basées sur son expérience d'habitant d'une zone périphérique d'un de ces parcs. Il a indiqué ressentir un malaise lié au décalage qu'il percevait entre, d'une part, le projet initial des parcs nationaux, qui était d'y améliorer les conditions de vie par le recours à des techniques de gestion et des mesures de protection, et, d'autre part, le constat qui s'impose des progrès de la désertification dans les zones concernées. Il a estimé tout à fait bienvenu d'essayer de réanimer la volonté initiale de sauvegarder la vie qui avait animé la création des parcs nationaux, afin de contrecarrer cette déperdition de vie qui s'observait aujourd'hui. Il a jugé que l'idée d'organiser la participation des espaces périphériques à travers une charte méritait d'être approfondie. Il a souligné, à son tour, son souci que les délimitations des zones centrales et périphériques des parcs soient précises, afin d'éviter l'immixtion de villes trop éloignées, et inversement le désinvestissement des villes frontalières des parcs. Il a regretté par ailleurs le changement des modalités de recrutement des gardes du parc, qui s'effectuait désormais au niveau national sans considération avec le contexte local. M. Jérôme Bignon, au nom du groupe UMP, a déclaré sa satisfaction que le Parlement fût saisi de la question des parcs nationaux, et que le rapporteur ait situé son analyse en référence aux objectifs poursuivis lors des premières créations de parcs nationaux dans les années soixante. Il a indiqué que le devenir des parcs nationaux devait désormais être envisagé, quarante-cinq ans plus tard dans un contexte juridique, sociologique et culturel qui avait radicalement changé. Il a jugé que les débats générés par ces questions seraient probablement riches, car ils mobiliseraient nombre de députés pouvant faire valoir une expérience directe de terrain. S'agissant des parcs naturels marins, il a dit partager les doutes du rapporteur, en notant qu'il s'agissait là d'un effort de préservation trop timide , eu égard à l'importance du domaine maritime français, le deuxième du monde avec ses 11 millions de kilomètres carrés. Il a indiqué que, même si son optimisme naturel le poussait à voir dans la création de ce type nouveau de parcs un premier pas dans le bon sens, l'effort accompli restait très insuffisant. Il a noté la diversité actuelle des structures ayant déjà une vocation de protection du domaine maritime, avec le conservatoire du littoral ou les réserves naturelles et a souhaité que la création de l'agence des parcs naturels marins fût au moins l'occasion de les organiser en réseau. En conclusion, il a appelé à plus d'ambition dans le domaine de la protection des espaces maritimes, avec la fixation d'objectifs ambitieux pour le prochain « Sommet de la terre » en 2012. Le président Ollier a remercié le rapporteur de l'avoir cité au nombre des précurseurs de la politique des parcs nationaux, en rappelant que M. Jean Lassalle, alors président du parc national des Pyrénées, était à ses côtés lorsqu'il avait relancé la conférence des présidents de parcs nationaux, en en prenant la présidence en 1992, fonction qu'il avait occupée ensuite pendant douze ans. Il a rappelé l'hostilité manifestée par les administrations de l'Etat, formées à la culture de la centralisation, à ce rapprochement institutionnel entre les parcs nationaux, hostilité qui se traduisait par des difficultés pour financer des actions de concertation avec des responsables de parcs nationaux à l'étranger. Il a signalé les travaux menés à l'époque, grâce à l'aide du préfet Hélène Blanc pour mettre en évidence trois besoins de réforme, s'agissant de l'accompagnement de la décentralisation, du renforcement du rôle des élus, et de la primauté à accorder aux territoires. Il a souligné que la charte du parc constituait un instrument fondamental de la politique d'aménagement du territoire, qui avait pour triple rôle de protéger la faune et la flore et de fixer la population, notamment celle des jeunes, cette dernière préoccupation ayant donné naissance au concept de « parc accepté », par opposition à celui de « parc imposé ». M. Yves Cochet s'est réjoui des propos tenus par ses collègues, ainsi que par le rapporteur et le Président. Il a ensuite convenu de la nécessité d'améliorer et de moderniser le texte de la loi de 1960 tout en rappelant que celle-ci était une très bonne loi dans le contexte de l'époque. Il a par ailleurs estimé qu'il pouvait partager les trois priorités énoncées par le rapporteur mais que, sur la base du travail qu'il avait mené avec les associations de terrain et les associations internationales, il souhaitait y adjoindre trois autres priorités : faciliter la création de nouveaux parcs nationaux ; garantir leur protection en vue du maintien, voire de l'accroissement, de la biodiversité ; éviter toute régression dans la rédaction actuelle du texte. Affirmant que les députés d'aujourd'hui se devaient d'être aussi visionnaires que les concepteurs de la loi de 1960 et s'efforcer de faire une loi pour les 45 prochaines années, il a souligné que le texte devrait s'intégrer dans la stratégie nationale pour la biodiversité. A cet égard, il a rappelé que l'Organisation des Nations Unies ainsi que les associations avaient mis en évidence la détérioration accélérée de la biodiversité sous l'effet des activités humaines, désormais plus fort que dans les années 1960. Il a également signalé la nécessité de cibler les projets de développement durable sur les problématiques environnementales. Enfin, il a annoncé le dépôt d'une quinzaine d'amendements sur le texte. Après avoir remarqué que les questions soulevées par les commissaires reflétaient toutes des préoccupations convergentes, le rapporteur, M. Jean-Pierre Giran, a répondu aux différents intervenants. Rappelant son attachement à l'appropriation de la réforme par les élus et les acteurs locaux, il a affirmé que la création de conseils économiques, sociaux et culturels au sein des établissements publics des parcs nationaux permettrait notamment de répondre à cet objectif. Sur la question de la protection de la biodiversité, il a également exprimé son intention de souligner dans la loi la distinction entre le cœur des parcs nationaux et leur aire d'adhésion, qui est associée à une politique de développement durable menée sur une base contractuelle. Enfin, il a fait part de son souci d'améliorer le texte sur plusieurs points, notamment sur les parcs naturels marins ainsi que sur la création de nouveaux parcs. A cet égard, il a estimé que les parcs nationaux devaient à la fois préserver nature et culture. Prenant l'exemple des projets de parcs nationaux en Guyane et à la Réunion, il a affirmé que des aménagements, voire des exceptions, pouvaient être nécessaires afin d'adapter la gestion des parcs nationaux aux réalités locales et de respecter les personnes qui y vivent. (article L. 331-1 du code de l'environnement) L'article 1 réécrit entièrement l'actuel article L. 331-1 du code de l'environnement : il actualise la définition des parcs nationaux et clarifie leur territoire. Créés par la loi n° 60-708 du 22 juillet 1960, les parcs nationaux constituent, après la procédure des sites classés en ce qu'elle peut s'appliquer à la nature, la première procédure de protection des milieux naturels. Institué en vue de la conservation d'un patrimoine exceptionnel à forte visibilité internationale et de sa mise à disposition du public, cet outil de protection se situe au sommet de la hiérarchie des espaces naturels protégés, comprenant notamment les réserves naturelles (nationales, régionales ou de la collectivité territoriale de Corse), les réserves de biosphère ou les parcs naturels régionaux. Constitutifs au niveau international d'une « zone protégée » au sens de l'article 2 de la Convention de Rio sur la diversité biologique, c'est-à-dire d'une « zone géographiquement délimitée qui est désignée, ou réglementée, et gérée en vue d'atteindre des objectifs spécifiques de conservation », les parcs nationaux relèvent aujourd'hui de la catégorie 2 (« aire protégée gérée principalement dans le but de la conservation des écosystèmes et à des fins récréatives : parc national ») de l'UICN (Union Mondiale pour la Nature) sur une grille de cotation en comportant 6, à l'exception du parc national des Cévennes qui bénéficie d'un classement inférieur (catégorie V) en raison de la reconnaissance d'un droit de chasse en faveur des propriétaires des terrains situés dans le parc. Le premier alinéa du nouvel article L. 331-1 du code de l'environnement définit les éléments pouvant justifier le classement d'espaces en parc national, et corrélativement la mission assignée à ce parc. Deux conditions cumulatives sont actuellement requises : - la conservation de la faune, de la flore, du sous-sol, de l'atmosphère, des eaux, et en général, d'un milieu naturel doit présenter un « intérêt spécial », critère plus fort que « l'importance particulière » des espaces classés en réserve naturelle ; - l'importance de préserver ce milieu contre tout effet de dégradation naturelle et de le soustraire à toute intervention artificielle susceptible d'en altérer l'aspect, la composition et l'évolution. Cette définition met en avant l'objectif de protection de la nature assigné au parc national. Alors que la loi de 1960 ne visait que le territoire de tout ou partie d'une ou plusieurs communes et le domaine public maritime, la loi dite « Barnier » relative au renforcement de la protection de l'environnement a complété en 1995 cette définition en précisant que les eaux territoriales et intérieures pouvaient être intégrées dans le décret de classement. L'absence de cette précision sur le caractère maritime possible des espaces concernés n'a cependant pas empêché la création du parc national de Port-Cros en 1963, qui est pour partie marin. La nouvelle rédaction du premier alinéa de l'article L. 331-1 apporte deux modifications principales à cette définition. Tout d'abord, elle inclut désormais le patrimoine culturel, absent des dispositions de la loi de 1960 même si cette dimension faisait partie des préoccupations des fondateurs des parcs nationaux français : Gilbert André, dans la Vanoise, a ainsi pu évoquer la création de « parcs culturels », car il était persuadé que les parcs nationaux ne devaient pas devenir des sanctuaires interdits à l'homme mais bien au contraire des lieux de conservation des usages locaux. Le patrimoine culturel d'un parc national comportera une dimension tant matérielle (chapelles, calvaires, lavoirs, chalets d'alpages, fresques, toitures en lauze...) qu'immatérielle (savoir-faire locaux, traditions). Cet ajout élargit en conséquence les missions de l'organisme de gestion du parc, jusqu'ici limitées à la seule protection de la nature, à la préservation du patrimoine bâti traditionnel. Cette nouvelle rédaction fait également référence aux paysages, qui sont le résultat de l'action combinée de l'homme et de la nature. Par là même, elle reconnaît que le parc national est indissociable de la présence de communautés humaines qui l'ont façonné, notamment par le pastoralisme, la gestion forestière, ou une agriculture extensive, et ont su préserver les éléments caractéristiques d'un patrimoine naturel de grande valeur. La convention européenne du paysage, signée le 20 octobre 2000 à Florence et ratifiée par la France le 13 octobre 2005, définit celui-ci comme « une partie de territoire telle que perçue par les populations, dont le caractère résulte de l'action de facteurs naturels et/ou humains et de leurs interrelations » et oblige les parties à « reconnaître juridiquement le paysage en tant que composante essentielle du cadre de vie des populations, expression de la diversité de leur patrimoine commun culturel et naturel, et fondement de leur identité ». Le présent projet de loi permet donc en outre une première application de cette convention. La Commission a adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 32) visant à prendre en compte dans la définition d'un parc national le fait que celui-ci puisse désormais comporter des espaces ne présentant pas en eux-mêmes un caractère spécial. Le 2ème alinéa de l'article L. 331-1 clarifie et unifie le périmètre du parc. La loi de 1960 a mis en avant une conception française des parcs nationaux, ne se limitant pas à sanctuariser des espaces naturels mais prenant en compte le rôle joué par les populations locales dans l'identité de ces territoires et privilégiant leur maintien sur place grâce à une réanimation économique de la zone environnante qualifiée de « zone périphérique ». L'article L. 331-6 du code de l'environnement prévoit ainsi que le « décret de classement peut délimiter, autour du parc, une zone périphérique ». Cette zone périphérique, qui n'est soumise à aucune réglementation particulière (sauf en matière de publicité), contrairement aux espaces compris dans le parc national, doit constituer une sorte de « zone-tampon » entre le parc et l'extérieur, destinée à accueillir et héberger le public, qui ne peut l'être au sein même du parc. Elle a été conçue aussi comme une zone de compensation des contraintes imposées dans les territoires compris dans le parc national : l'article L. 331-15 du code de l'environnement prévoit qu'elle doit faire l'objet d'un « ensemble de réalisations et d'améliorations d'ordre social, économique et culturel », mis en œuvre par les différentes administrations sous l'autorité du préfet. Par parallélisme avec la zone périphérique, les espaces protégés du parc ont été appelés zone centrale mais ils constituent à eux seuls l'intégralité du parc. Cependant, la symbiose attendue entre le parc national et la zone périphérique l'entourant ne s'est pas concrétisée dans les faits, à l'exception des Cévennes et du parc des Ecrins. La délimitation de la zone périphérique s'est faite parfois sans véritable cohérence. Le programme de mise en valeur est souvent resté lettre morte et l'intervention de l'établissement public en zone périphérique s'est heurtée à la fois au manque de connaissances des personnels en matière de développement local et à la rédaction de l'article R. 241-49 du code de l'environnement qui confie aux administrations, sous la direction du préfet, l'élaboration du programme de mise en valeur « en liaison » seulement avec l'établissement du parc. La question de la capacité juridique des établissements publics des parcs à intervenir en zone périphérique s'est particulièrement posée lors de la délégation des crédits du ministère de l'écologie issus des contrats de plan Etat-régions destinés aux communes des zones périphériques aux établissements publics des parcs nationaux. Le rapport confié au préfet Hélène Blanc en 1994 a mis en avant l'absence de fondement légal de cette pratique. Le second alinéa de l'article tire les enseignements de ces difficultés et propose une nouvelle structuration du parc national. Le parc national comprendra désormais, outre la zone centrale, c'est-à-dire les « espaces à protéger », les territoires des communes de la zone périphérique qui auront décidé de concourir à la protection du parc national en adhérant à un plan de préservation d'aménagement, à l'image de la charte de l'environnement et du développement durable expérimentée avec succès dans la zone périphérique du Parc national des Ecrins. A ce périmètre effectif, s'ajoute un périmètre optimal composé des espaces protégés du parc, c'est-à-dire de l'ancienne zone centrale, et des territoires des communes ayant vocation à adhérer au plan d'aménagement et de préservation en raison de leur continuité écologique et de leur solidarité économique, sociale ou culturelle avec les espaces protégés, qui correspondent pour les parcs existants à ceux situés dans l'ensemble de la zone périphérique. L'enjeu sera donc de faire coïncider ces deux périmètres, afin d'éviter un mitage trop important. Cette nouvelle définition du parc national correspond aux propositions mises en avant par votre rapporteur dans son rapport au Premier ministre, pour unifier le périmètre du parc national et mettre fin au clivage entre zone centrale et zone périphérique : - un « cœur », aux frontières intangibles, qui correspond à l'actuelle zone centrale et comprend les espaces exceptionnels à protéger, dans lequel la politique de protection constitue une priorité absolue et justifie des mesures réglementaires ; - une politique contractuelle de développement durable sera mise en œuvre dans le reste du parc national qui comprendra l'actuelle zone périphérique : une charte de l'environnement et du développement durable sera proposée aux différentes communes qui pourront, ou non, y adhérer. Les communes qui auront adhéré constitueront « l'aire d'adhésion », détermineront les contours effectifs du parc national et seront les seules à pouvoir utiliser son label. Votre rapporteur estime à cet égard nécessaire de changer la sémantique utilisée dans le projet de loi pour caractériser les différents espaces composant un parc national. L'utilisation de l'expression « espaces protégés » pour caractériser l'actuelle zone centrale n'est pas pertinente car elle ne souligne pas le caractère concentrique du parc : c'est à partir et autour de ces espaces que se constitue le parc national. De plus, elle se réfère à un terme générique, qui regroupe aussi bien les sites Natura 2000, les réserves naturelles, les parcs naturels régionaux, et banalise le caractère exceptionnel des espaces classés en parc national. La notion de « cœur », beaucoup plus expressive, est donc préférable. Ce cœur pourra être pluriel, dans la mesure où ce concept correspond à une qualité exceptionnelle de la nature distribuée de façon aléatoire. La Commission a adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 33) visant à clarifier la nouvelle définition du parc national en précisant ses différentes parties : le cœur ou les cœurs, définis comme les espaces terrestres et maritimes à protéger, et l'aire d'adhésion, définie comme tout ou partie du territoire des communes qui, ayant vocation à faire partie du parc national en raison notamment de leur situation géographique ou de leur solidarité écologique avec le cœur, ont décidé d'adhérer à la charte du parc national. La dernière phrase du second alinéa du nouvel article L. 331-1 du code de l'environnement rappelle que les parcs nationaux peuvent comprendre des espaces marins : le domaine public maritime, c'est-à-dire le sol et le sous-sol de la mer (il s'étend côté terre jusqu'à la limite des plus hautes mers en l'absence de perturbations météorologiques exceptionnelles et côté mer jusqu'à la limite des eaux territoriales), la mer territoriale, c'est-à-dire les eaux maritimes s'étendant jusqu'à 12 miles marins (22,2 kilomètres) des « lignes de base » obtenues en reliant les points extrêmes de la côte nationale à marée basse, et les eaux intérieures, c'est-à-dire celles comprises entre le littoral et les lignes de base. Cependant, la nouvelle rédaction proposée « espaces appartenant au domaine public maritime, y compris la mer territoriale », qui vise à inclure la « colonne d'eau » située entre le domaine public maritime et les eaux territoriales (notion définie par rapport à la surface de l'eau), est maladroite et ambiguë : la mer territoriale n'est pas comprise dans le domaine public maritime. Une clarification est donc nécessaire. La Commission a adopté l'amendement de précision du Gouvernement (amendement n° 12) sur les espaces maritimes pouvant être classés puis a adopté l'article ainsi modifié. (article L. 331-2 du code de l'environnement) Décret de création du parc national Alors que l'actuel article L. 331-2 du code de l'environnement se borne à indiquer que le décret créant un parc national est pris après enquête publique et certaines consultations, le présent article définit le contenu du décret de création d'un parc national et précise les conditions d'adhésion d'une commune au plan de préservation et d'aménagement postérieurement à son approbation par le décret de création du parc. La procédure de création d'un parc national relève en elle-même du niveau réglementaire et sera décrite dans le décret général d'application de la loi ; le premier alinéa du nouvel article L. 331-2 du code de l'environnement précise seulement que la création d'un parc national par décret en Conseil d'Etat intervient à l'issue d'une procédure fixée par le « décret prévu à l'article L. 331-7 », c'est-à-dire le décret d'application de la loi, « et comportant une enquête publique et des consultations ». Cette procédure comporte actuellement deux grandes phases. Le ministre de l'écologie initie et conduit les premières études préliminaires à la création d'un parc, l'ensemble des conseils municipaux des communes dont le territoire pourrait être inclus dans le parc ou dans sa zone périphérique, les conseils généraux, les chambres consulaires, ainsi que le conseil national de la protection de la nature et le comité interministériel des parcs nationaux étant obligatoirement consultés. Puis le projet est soumis au Premier ministre qui décide ou non de le prendre en considération. A l'issue de l'arrêté de prise en considération, un chargé de mission est nommé par le ministre pour préparer un dossier, qui sera soumis à enquête publique sous l'égide du préfet. Ce dossier comporte notamment la liste des communes incluses dans le parc avec l'indication des sections cadastrales correspondantes, précise s'il y a lieu les limites de la zone périphérique, et indique les sujétions et interdictions qui seront imposées par le décret de création du parc. Le décret en Conseil d'Etat créant le parc national est pris au vu des résultats de l'enquête publique. La procédure actuelle de création des parcs nationaux n'est pas totalement satisfaisante, comme l'atteste l'absence de création de nouveaux parcs depuis plus de 15 ans. Les problèmes qui marquent le fonctionnement des parcs existants se retrouvent exacerbés au moment de la gestation de ces parcs ; la venue d'un chargé de mission « désigné par Paris » et souvent extérieur au territoire concerné est souvent vécue comme une intrusion par les acteurs locaux. Selon les informations fournies à votre rapporteur, de notables améliorations devraient être apportées à cette procédure : la mission de création du parc devrait désormais se dérouler, dès la phase d'études initiales, dans le cadre d'un groupement d'intérêt public (GIP) « Environnement » (art. L. 131-8 du code de l'environnement), formule innovante et partenariale qui est actuellement expérimentée avec succès pour le projet de parc des Calanques. Cette formule institutionnelle, que votre rapporteur souhaite voir généraliser, permet de mobiliser l'ensemble des acteurs locaux pendant une période limitée, qui impose une exigence de résultat : les représentants de l'Etat et de ses établissements publics (ONF), les collectivités territoriales et le monde associatif (association de protection de l'environnement, mais aussi d'usagers, de professionnels, de propriétaires privés). Ce GIP préfigurera l'établissement public du parc national et son président conduira la procédure d'élaboration du plan de préservation et d'aménagement initial. Par ailleurs, les consultations obligatoires prévues lors des études initiales comporteront désormais un avis du conseil régional et des EPCI compétents. Enfin, l'enquête publique visée par le premier alinéa de l'article L. 331-2 changera de nature : la procédure actuelle d'enquête administrative simplifiée (enquête publique « sui generis » régie par les articles R. 241-7 à 241-11 du code de l'environnement menée sous l'égide du préfet sans l'intervention d'un commissaire enquêteur) sera abandonnée au profit d'une enquête publique de droit commun de type « Bouchardeau » (durée d'un à deux mois, désignation d'un commissaire enquêteur ou d'une commission d'enquête), utilisée pour les documents d'urbanisme ou les projets ayant un impact sur l'environnement. La concertation et l'information du public seront donc renforcées, ce qui permettra une meilleure appropriation du projet de parc par les populations locales. La Commission a examiné un amendement de M. Yves Cochet précisant que les collectivités territoriales ou leurs groupements pouvaient proposer la création d'un parc national sur leur territoire. Rappelant qu'il était plus favorable à une démocratisation qu'à une décentralisation des parcs nationaux, le rapporteur a estimé que la création de ces derniers ne devait pas relever des collectivités territoriales et indiqué que l'adoption de cet amendement pouvait laisser craindre un glissement vers les parcs naturels régionaux. Le Président Patrick Ollier ayant lui aussi signalé un risque de confusion, la Commission a rejeté l'amendement. Comme le prévoit déjà la rédaction actuelle de l'article L. 331-1 du code de l'environnement, le décret de création du parc national prendra la forme solennelle d'un décret en Conseil d'Etat, compte tenu des contraintes sur les libertés et le droit de propriété qu'il impose dans certaines zones. Il procédera à plusieurs délimitations, les deux premières ayant un caractère pérenne (sous réserve de déclassement), la dernière étant en revanche amenée à évoluer en fonction des adhésions des communes postérieures au décret ou de leurs retraits lors de la révision du plan de préservation et d'aménagement : - il délimitera le territoire optimal du parc national, composé de son cœur et des territoires ayant vocation à adhérer à la charte en raison de leur solidarité écologique, géographique, économique, sociale ou culturelle avec ces espaces protégés ; - il délimitera les espaces protégés du parc national, c'est-à-dire selon le vocabulaire de votre rapporteur, son cœur, soumis à une réglementation spécifique définie par ce décret sur le fondement du nouvel article L. 331-4-1 du code de l'environnement (fixation des conditions d'exercice des activités préexistantes, réglementation des activités pastorales, agricoles et forestières, soumission à un régime particulier voire interdiction de toute activité susceptible d'altérer le caractère du parc). Le plan de préservation et d'aménagement définira les modalités d'application de cette réglementation ; - il dressera la liste des communes ayant adhéré au plan de préservation et d'aménagement, c'est-à-dire l'aire d'adhésion initiale, et constatera en conséquence le périmètre effectif du parc national, tant dans sa dimension terrestre que maritime. Comme l'indique l'exposé des motifs du projet de loi, le parc national pourra comprendre, outre son cœur, qui peut être marin pour tout ou partie, et l'aire d'adhésion, constituée par les communes qui ont adhéré au plan de pré |