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Document mis en distribution le 12 mai 2004   N° 1591 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 mai 2004 . RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION (n° 1581) de M. Didier MIGAUD et plusieurs de ses collègues tendant à la création d'une commission d'enquête sur la dégradation des comptes publics depuis juin 2002, PAR M. Didier MIGAUD, Député. ____ INTRODUCTION 7 I.- DE 1997 À 2001 LE GOUVERNEMENT JOSPIN A SU MENER UNE POLITIQUE ÉCONOMIQUE CONJUGUANT SOUTIEN À LA CROISSANCE ET ASSAINISSEMENT DES FINANCES PUBLIQUES 9 A.- LE TOURNANT DE 1997 : SOUTENIR LE POUVOIR D'ACHAT ET LA CONSOMMATION TOUT EN QUALIFIANT LA FRANCE POUR L'EURO 9 1.- La situation en 1997 : le piège du cercle vicieux 9 2.- Les choix du gouvernement Jospin : soutenir le pouvoir d'achat pour relancer la croissance 11 B.- ENCLENCHER UN CERCLE VERTUEUX : FAVORISER LA CROISSANCE POUR RÉDUIRE LE CHÔMAGE ET LES DÉFICITS (1998-2001) 12 1.- La croissance retrouvée a permis une baisse du chômage et une élévation du niveau de vie supérieure à celle de nos voisins 12 a) Une baisse du chômage sans précédent 14 b) Une compétitivité et une attractivité renforcées 15 c) Une hausse du pouvoir d'achat et du niveau de vie 16 d) Un recul de la pauvreté 18 2.- Un assainissement des comptes publics 18 a) La réduction des déficits et la maîtrise du poids des dépenses publiques dans le PIB 19 b) Les comptes de la sécurité sociale ont été rétablis 20 c) Les dépenses prioritaires ont été financées 22 3.- L'amélioration de nos finances publiques a permis de réduire l'endettement public, d'alléger et de réformer les prélèvements obligatoires 23 a) La répartition des fruits de la croissance 23 b) Le poids de la dette publique a baissé pour la première fois depuis 20 ans 26 c) La baisse des prélèvements obligatoires : conforter la croissance tout en renforçant la justice fiscale et la redistribution 27 C.- 2001-2002 : ACTIVER LES STABILISATEURS AUTOMATIQUES POUR PROLONGER LE DYNAMISME DE LA CONSOMMATION ET SURMONTER LA CRISE 29 1.- Une réaction rapide à la dégradation de la situation économique 29 a) Un collectif 2001 adapté à la situation 29 b) Un projet de loi de finances pour 2002 volontariste 30 2.- L'audit des finances publiques de 2002 : un chiffrage objectif de l'héritage 31 a) La situation de l'État 31 b) La situation des administrations de sécurité sociale 32 c) La situation globale des finances publiques en 2002 telle que prévue par l'audit 32 II.- LA POLITIQUE ÉCONOMIQUE MENÉE DEPUIS 2002 SE TRADUIT PAR UNE FAIBLE CROISSANCE, UNE AGGRAVATION DES DÉFICITS PUBLICS ET DE L'INSÉCURITÉ SOCIALE : LE RETOUR DU CERCLE VICIEUX 35 A. LE GOUVERNEMENT A MULTIPLIÉ LES ERREURS STRATÉGIQUES DE POLITIQUE ÉCONOMIQUE 35 1.- La gestion 2002 : la faute originelle de la politique budgétaire du gouvernement Raffarin... 35 a) Un déficit « abyssal » 35 b) Des dépenses qui dérapent délibérément et une diminution des recettes aggravée par la baisse de l'impôt sur le revenu 38 2. ... confirmé par un projet de loi de finances 2003 insincère et irresponsable 40 a) La rupture avec les pratiques de gestion responsable 40 b) Des hypothèses économiques insincères 40 c) Une exécution impossible à respecter 42 3.- Un déficit de la sécurité sociale non maîtrisé 42 4.- Quelle idéologie sous tend la politique du gouvernement ? 44 a) Une politique fiscale injuste et inefficace 45 b) Un redéploiement des dépenses économiquement stérile 49 B LES CONSÉQUENCES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES DE CETTE POLITIQUE SONT DÉSASTREUSES 50 1.- Une croissance atone, une situation sociale dégradée 50 a) La situation économique en 2003 : l'économie frôle la récession... 50 b) ... malgré une reprise mondiale 51 c) Le chômage repart à la hausse 52 d) Les inégalités se creusent 54 2.- Le « crash » des finances publiques 54 a) Un déficit public qui explose 55 b) La dette publique repart à la hausse : l'effet boule de neige est relancé 56 III.- L'INCERTITUDE SUR NOS FINANCES PUBLIQUES EN 2004 JUSTIFIE LA CRÉATION D'UNE COMMISSION D'ENQUÊTE ET UN CHANGEMENT DE POLITIQUE BUDGÉTAIRE ET ÉCONOMIQUE 59 A.- LES PERSPECTIVES POUR 2004 SONT PARTICULIÈREMENT INCERTAINES 59 1. Une exécution 2004 particulièrement incertaine tant pour l'État que pour la sécurité sociale 59 2.- L'impossible respect du programme pluriannuel de finances publiques présenté en décembre 62 3.- Une commission d'enquête est donc indispensable 63 B.- LA REMISE EN CAUSE NÉCESSAIRE DE LA POLITIQUE BUDGÉTAIRE ET ÉCONOMIQUE 64 1.- Les propositions du gouvernement ne sont pas à la mesure de la gravité de la situation 64 a) L'absence de stratégie de croissance 64 b) Pour une véritable politique de soutien au pouvoir d'achat 65 c) La nécessité d'une véritable ambition européenne 69 2.- Des réformes pour assurer un pilotage plus démocratique et plus efficace des finances publiques 70 a). Investir un membre de l'opposition à l'Assemblée nationale des pouvoirs de contrôle dont disposent le Président et le Rapporteur général de la commission des Finances. 71 b) Assurer un examen contradictoire, suivi d'un débat en séance, du programme pluriannuel des finances publiques transmis à la Commission européenne. 71 c) Revoir le rôle et la composition de la Commission économique de la Nation 72 d) Instaurer un audit annuel des comptes publics réalisé par la Cour des comptes et publié en mai dans le rapport préliminaire sur l'exécution de l'année n-1. 72 EXAMEN EN COMMISSION 75 ANNEXES 83 1. Réponse du ministre d'État, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie à la demande d'analyse de votre Rapporteur quant à l'impact du « plan de relance » annoncé le 4 mai dernier. 2. Réponse de l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) à la demande de votre Rapporteur quant à l'impact du « plan de relance » annoncé le 4 mai dernier par le ministre d'État, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. INTRODUCTION Votre commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan est saisie d'une proposition de résolution (n° 1581) de MM. Didier Migaud, Augustin Bonrepaux, Jean-Marc Ayrault, François Hollande et des membres du groupe socialiste tendant à la création d'une commission d'enquête sur la dégradation des comptes publics depuis juin 2002. Il ressort des dispositions combinées de l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires et des articles 140, 140-1 et 141 du règlement de l'Assemblée nationale que la recevabilité des propositions de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête est soumise à deux conditions : - la proposition doit déterminer avec précision, soit les faits qui donnent lieu à enquête, soit les services publics ou les entreprises nationales dont la commission doit examiner la gestion ; - les faits ayant motivé le dépôt de la proposition ne doivent pas faire l'objet de poursuites judiciaires. La seconde condition est évidemment satisfaite : il s'agit là bien d'un débat politique, au sens noble du terme, dans lequel l'autorité judiciaire n'a, bien sûr, pas à intervenir. Le Garde des Seaux vient d'ailleurs de notifier l'absence de poursuites. La première condition peut également être considérée comme satisfaite. L'objet de la Commission d'enquête dont la création vous est aujourd'hui proposée a un en effet un objectif précis : faire le point sur la situation de nos finances publiques, notre capacité à respecter nos engagements européens et essayer de comprendre les raisons de cette situation. S'il est donc clairement défini, ce champ d'investigation va néanmoins bien au-delà des strictes compétences de la commission des Finances puisqu'il apparaît indispensable de faire également le point sur nos finances sociales. La commission d'enquête que votre Rapporteur appelle de ses vœux serait bien sûr ouverte à des députés d'autres commissions. En outre, une telle commission aurait l'avantage, puisqu'à l'initiative de l'opposition, d'avoir une direction politique bicéphale : soit le président, soit le Rapporteur serait issu de l'opposition conformément à l'article 140-1 de notre Règlement. Un tel équilibre des postes de responsabilité serait de nature à garantir une certaine objectivité et sérénité au travail de la commission, à l'image du travail de la commission d'enquête sur les conséquences sanitaires et sociales de la canicule. A cet égard, les propositions formulées par votre Rapporteur en conclusion du présent rapport s'inspirent du même constat qui conduit à proposer aujourd'hui la mise en place d'une commission d'enquête. L'opposition parlementaire, surtout lorsqu'elle est de gauche, ne dispose pas de réels moyens de contrôler l'évolution de l'ensemble des comptes publics. La France souffre donc d'un réel retard en la matière, par rapport à de nombreuses autres démocraties parlementaires modernes. Nul doute que ce rapport suscitera des prises de position tranchées, en particulier parce qu'il vise à clarifier un certain nombre de polémiques qui cadrent souvent mal avec la réalité des chiffres et des faits. Votre Rapporteur est convaincu que les propositions - complémentaires à celles déjà votées récemment - qu'il formule pour la rénovation du travail parlementaire en matière économique et financière, en matière d'expertise sur les comptes publics et d'évaluation indépendante des résultats des politiques menées permettraient d'éviter, pour l'avenir, ces polémiques au profit d'un pilotage plus démocratique et, partant, plus efficace des politiques publiques. I.- De 1997 à 2001 le Gouvernement Jospin a su meneR La politique économique du gouvernement de Lionel Jospin mérite qu'on y revienne, à double titre, aux yeux de votre Rapporteur : c'est d'abord l'occasion de revenir sur ses succès et tenter d'en finir avec la polémique sur le bilan, complaisamment entretenue par la majorité pour masquer ses propres échecs. Plus fondamentalement, cette politique est un bon exemple de volontarisme économique : elle prouve que la croissance ne dépend pas exclusivement d'une très incertaine croissance mondiale mais aussi, et surtout, de la politique économique et budgétaire menée. A.- Le tournant de 1997 : soutenir le pouvoir d'achat et la consommation tout en qualifiant la France pour l'Euro Revenir rapidement sur la situation budgétaire de 1997 et sur les politiques économiques menées par les deux majorités qui se sont succédées cette année-là a semblé pertinent à votre Rapporteur, tant la situation économique de l'époque est proche de celle que la France connaît aujourd'hui. Confronté à une même situation économique dégradée, le gouvernement au pouvoir au début de l'année 1997 a mené une politique de l'offre et privilégié les hauts revenus, en complet décalage avec la situation réelle et les besoins du pays. A l'opposé, le gouvernement de Lionel Jospin qui lui a succédé en juin a mené une politique de soutien à la demande et une politique fiscale qui a su combiner justice sociale et efficacité économique. 1.- La situation en 1997 : le piège du cercle vicieux La dissolution décidée par le Président de la République, qui a avancé les élections législatives d'un an et provoqué une alternance politique deux ans après les élections présidentielles de 1995, a été décidée pour des raisons essentiellement budgétaires. Votre Rapporteur tient à rappeler qu'à l'époque de nombreuses revues économiques s'interrogent sur la « soutenabilité » de notre dette publique, craignant une rapide mise en faillite de l'État français. La nécessité de qualifier la France pour le passage à l'euro grâce à l'accentuation de la rigueur pesant pour l'essentiel sur les ménages menée les deux années précédentes, justifiait, selon l'analyse politique du Président de la République, une dissolution de l'Assemblée nationale. A cette question, les français ont clairement répondu par la négative en choisissant une autre politique qu'une rigueur aveugle, injuste et inefficace. La période 1993-1997 se caractérise en effet par une politique économique non seulement injuste mais en plus inefficace, deux caractéristiques, votre Rapporteur y reviendra, qui peuvent parfaitement s'appliquer à la politique économique du gouvernement depuis deux ans. Injuste car, si le déficit budgétaire a été réduit entre 1995 et 1996, cela s'est fait pour l'essentiel non par une maîtrise des dépenses (l'audit budgétaire de 1997 commandé à MM Bonnet et Nasse, magistrats de la Cour des comptes, révèle que les dépenses nettes du budget général ont augmenté de 3,3 % en 1996 soit davantage que la hausse du PIB en valeur), mais par une hausse des prélèvements obligatoires comme le rappelle très opportunément le directeur du budget Pierre-Mathieu Duhamel dans une très récente analyse (1). Entre 1994 et 1997, l'Union européenne a en moyenne réduit ses déficits de 3,5 points de PIB, décomposés en 2 points de réduction des dépenses publiques et 1,5 point de hausse des prélèvements obligatoires. La France a, quant à elle, sur la même période réduit son déficit de 3 points répartis en 0,3 point de réduction des dépenses et 2,7 points de hausse des prélèvements. Les prélèvements sociaux et fiscaux ont ainsi très fortement progressé en 1996 (+7,2 % en moyenne annuelle) pour atteindre 45,7 % du PIB, record historique à l'époque. Cette augmentation s'explique à la fois par un fort alourdissement (+9,1 %) des prélèvements fiscaux en direction des ménages, notamment de la TVA et de la TIPP, ainsi que par l'entrée en vigueur de la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) et une hausse sensible des cotisations sociales. Ainsi, la réforme de l'impôt sur le revenu adopté par le Parlement à l'automne 1996, qui devait permettre d'alléger de 3,8 milliards d'euros l'impôt sur les revenus perçus en 1996, n'a pas empêché une hausse en 1997 de la pression fiscale sur les ménages. Le taux de cet indicateur est ainsi passé de 9,1 % en 1993 à 9,9 % en 1996 et 10,1 % en 1997 (2) Cette augmentation des prélèvements fiscaux s'explique par la hausse d'un point de la CSG et de 4,7 % du produit des quatre taxes directes locales. Ces deux évolutions ont réduit la progressivité de notre système fiscal et déplacé la pression fiscale au détriment des personnes les moins favorisées. À cette injustice sociale s'ajoute une indéniable inefficacité économique : ce mouvement contradictoire de hausse/baisse des prélèvements obligatoires n'a pas permis de relancer la croissance. Bien au contraire, il l'a plutôt étouffée. De même, la réduction du déficit public n'a pas empêché l'explosion de l'endettement public : la dette des administrations publiques s'accroît sous l'effet d'un processus auto-entretenu ; la charge d'intérêt qu'elle génère conduit à augmenter le déficit budgétaire. Le financement du déficit par l'emprunt augmente l'encours de la dette, ce qui se traduit par une nouvelle progression des charges d'intérêts. La France se trouvait donc prise dans un cercle vicieux : la faiblesse de la croissance engendrait un déficit public excessif que le gouvernement tentait de réduire par des hausses d'impôts qui venaient alors étouffer la croissance. Le qualificatif de « calamiteux » qu'avait utilisé Alain Juppé pour définir le bilan de son prédécesseur n'avait rien perdu de son actualité. 2.- Les choix du gouvernement Jospin : soutenir le pouvoir d'achat pour relancer la croissance Le nouveau gouvernement décide d'une stratégie économique inverse de celle de la majorité précédente : favoriser la reprise de la croissance avant de réduire le déficit, tout en maîtrisant la dépense publique. Le projet de loi de finances pour 1998 est emblématique de cette stratégie. Il repose d'abord sur le respect du critère de 3 % de déficit public mais est intégralement orienté vers un soutien à l'activité et à la consommation. Il se fonde sur l'analyse économique, qui paraît aujourd'hui évidente mais qui était très discutée à l'époque, selon laquelle l'atonie de la croissance française depuis le début des années 90 était due à une trop faible demande. S'agissant des dépenses, leur progression est maîtrisée puisque leur évolution est limitée à 1,7 % à comparer à une inflation de 1,4 %. Pour autant, cette relative stabilité n'empêche nullement les redéploiements et une réorientation des dépenses en faveur de l'emploi et de la croissance. Ces redéploiements permettent de financer la priorité qu'est l'emploi pour le gouvernement de l'époque : les crédits consacrés à l'emploi, et en particulier les dépenses actives, augmentent de 3,6 %. S'agissant des recettes, ce gouvernement rompt avec la régression de la progressivité de notre système fiscal. La réforme, au profit des ménages les plus aisés, de l'impôt sur le revenu est ainsi suspendue et un certain nombre de mesures ou niches fiscales inéquitables sont supprimées : instauration d'un plafonnement de l'effet de la demi-part supplémentaire octroyée au titre du quotient familial aux personnes seules n'ayant plus d'enfant à charge, plafonnement de la réduction d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile, aménagement du régime d'aide fiscale d'aide à l'investissement. Pour soutenir le pouvoir d'achat, un crédit d'impôt pour les dépenses d'entretien de la résidence principale est créé. Par ailleurs, l'allocation de rentrée scolaire est quadruplée (dès le collectif budgétaire de l'été 1997) et le basculement des cotisations salariales maladies vers la CSG permet une hausse du pouvoir d'achat de ceux dont l'essentiel du revenu est composé de revenus d'activité, c'est-à-dire la très grande majorité des français. Par ailleurs, votre Rapporteur tient à rappeler que la première loi de finances rectificative pour 1997 avait fait porter sur les entreprises, hormis les PME, l'effort supplémentaire de réduction des déficits, alors que les hausses de prélèvements obligatoires du précédent gouvernement avaient, pour l'essentiel, visé les ménages. C'est ainsi qu'une majoration temporaire, à la différence de la majoration dite Juppé, de 15 % du taux de l'impôt sur les sociétés pour les entreprises dont le chiffre d'affaires excédait 50 millions de francs, a été introduite au titre des mesures d'urgence de l'été 1997. Il a donc été choisi, dès 1997, de réorienter tant les dépenses que les recettes dans un sens plus favorable, au pouvoir d'achat, à la croissance et à l'emploi, sans remettre en cause les engagements européens de notre pays. Les années qui ont suivi ont démontré le succès de cette stratégie : la France s'est qualifiée pour l'Euro et a connu une phase exceptionnelle de croissance économique et de créations d'emplois. B.- Enclencher un cercle vertueux : favoriser la croissance pour réduire le chômage et les déficits (1998-2001) 1.- La croissance retrouvée a permis une baisse du chômage et une élévation du niveau de vie supérieure à celle de nos voisins Grâce à la politique budgétaire et économique mise en place à partir de 1997, la France a bénéficié sur la période d'une croissance forte, supérieure à sa croissance potentielle, ce qui lui a permis de combler en partie le déficit de croissance accumulé sous les gouvernements précédents. Comme l'expliquait le FMI en octobre 2001, « l'économie française a connu un vigoureux redressement entre la fin 1997 et le début 2000. Le PIB par tête et l'emploi ont connu des taux de croissance remarquablement élevés à la fois au regard des niveaux connus historiquement et des autres grands pays de la zone Euro. L'expansion récente s'est caractérisée par une croissance sans précédent des créations d'emplois ». De même, l'OCDE expliquait en 2000 que « jamais depuis 10 ans la France n'a connu une situation économique aussi favorable. Après avoir enregistré des résultats médiocres dans les années 1990-1996, l'économie français a bénéficié d'une activité en forte progression, d'une inflation faible et d'une croissance plus riche en emplois ». Entre 1993 et 1997, la France a connu un taux de croissance de 1,5 % par an alors que la zone euro affichait quant à elle un taux de croissance moyen de 2,1 % par an. Les performances françaises sur cette période ont donc été systématiquement inférieures à celles de la zone euro. A partir de 1997, la situation s'inverse et la France fait systématiquement mieux que le reste de la zone euro : entre 1997 et 2001, la France connaît un taux de croissance annuel moyen de 3 %, tandis que celui de la zone n'est « que » de 2,4 % par an. Taux de croissance moyen France/ Zone Euro  Source : comptes trimestriels nationaux Or, contrairement à une opinion trop répandue, cette croissance exceptionnelle ne s'est pas faite dans des conditions internationales particulièrement favorables : entre 1993 et 1997, la croissance mondiale a été supérieure (+3,2 % par an) à la période 1997-2001 (+2,7 % par an). De même, la demande mondiale adressée à la France a été plus favorable avant 1997: elle a progressé de 8,3 % par an entre 1993 et 1997 contre une progression de « seulement » 5,9 % par an entre 1997 et 2001. Au contraire, la France a dû surmonter en 1998 une grave crise internationale, celle des pays du sud-est asiatique. Ce « trou d'air », comme l'avait qualifié le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie de l'époque, M. Dominique Strauss-Kahn, a été surmonté grâce à une demande intérieure particulièrement dynamique.  Source : World Economic Outlook décembre 2001 Ce résultat, propre à la France, n'est donc en rien dû à la conjoncture mondiale : ni l'Allemagne, ni l'Italie, ni le Royaume-Uni n'ont connu d'accélération de leur croissance au cours de la seconde période :
Source : Eurostat a) Une baisse du chômage sans précédent Alors que l'emploi avait quasiment stagné entre 1993 et 1997 (+0,3 % en moyenne), il a progressé plus vite (entre 1997 et 2001) que chez nos partenaires européens (+1,8 % en moyenne). La hausse de l'emploi total, portée par celle de l'emploi marchand, a atteint un niveau historique en 2000 (+ 589.000 en glissement) Cette progression de l'emploi a permis une baisse du chômage de 3,4 points alors qu'il avait augmenté de 1,3 point sous la période précédente. Plus remarquable encore, cette baisse a été largement supérieure à celle qu'ont connue nos principaux voisins.  Source : OCDE Cette baisse du chômage, accentuée par la politique de réduction du temps de travail, s'est traduite par une hausse historique du volume total d'heures travaillées entre 1997 et 2001, alors que celui-ci avait quasiment stagné entre 1993 et 1997 :  Source : DARES (base ACEMO) b) Une compétitivité et une attractivité renforcées Contrairement à ce qui a été dit et répété, pendant la campagne électorale et depuis, la France n'a pas connu le moindre déclin en termes de compétitivité économique entre 1997 et 2002. Dans un classement réalisé par la Conférence des Nations Unies pour le Commerce et le Développement (UNCTAD) sur les flux d'investissement directs à l'étranger (IDE), la France était en 2001, avec 52,6 milliards de dollars d'investissements, le troisième pays d'accueil derrière les États-Unis et le Royaume-Uni. En 2002, la France a même dépassé ces deux pays et est devenu le premier pays d'accueil, selon la Banque de France. Par contre, en 2003, la France a enregistré, selon une très récente étude de la Direction de la Prévision (3), une baisse notable des IDE, alors même que l'ensemble des flux à destination des pays développés a légèrement progressé, de 460 milliards de dollars, en 2002, à 467 milliards de dollars, en 2003. « La France aurait donc enregistré des résultats plutôt mitigés en 2003, étant donné le contexte de sensible reprise des IDE après deux années de forte chute au niveau international ». L'étude de la Banque de France reproduite ci-dessous montre les gains de compétitivité faits par notre économie à partir de 1997. La progression est flagrante et, aux yeux de votre Rapporteur, devrait mettre fin à une polémique dont le seul résultat concret est de ternir la réputation et l'attractivité de la France. Alors pourtant que, comme le rappelle la Direction de la Prévision dans la note déjà citée, « notre territoire bénéfice de son positionnement en Europe, de la taille du marché domestique, de la qualité de ses infrastructures, de la qualification de la main d'œuvre, de la qualité de l'éducation et du cadre de vie. »  c) Une hausse du pouvoir d'achat et du niveau de vie Grâce à ces très importantes créations d'emplois, la hausse du pouvoir d'achat des ménages a été trois fois plus forte pendant le gouvernement Jospin (+3 % par an entre 1997 et 2001) que pendant les gouvernements Balladur-Juppé (+ 1 % par an entre 1993 et 1997) ce qui a permis une consommation des ménages trois fois plus dynamique, supérieure à celle de la zone Euro.  Source : comptes trimestriels nationaux Ainsi, tiré par la consommation, l'investissement croît fortement pendant le gouvernement Jospin et plus rapidement que dans la zone Euro, effaçant une fois encore la stagnation des années 1993-1997. Votre Rapporteur considère que l'on mesure encore mieux aujourd'hui, avec le recul, les effets positifs de la politique économique menée par le gouvernement Jospin. De plus en plus de travaux statistiques sont publiés qui mettent en lumière les progrès accomplis au cours de ces cinq années de gestion. Ainsi, une récente étude l'INSEE (4) a démontré qu'entre 1996 et 2001, le niveau de vie moyen des Français a progressé de 10 % hors inflation. Toutes les catégories de population ont connu une amélioration mais ce sont les catégories dont les revenus sont les plus sensibles à la conjoncture (les actifs et, en particulier les plus jeunes d'entre eux) qui ont le plus profité de l'amélioration. C'est le niveau de vie moyen des 10 % de personnes les plus modestes qui a le plus progressé puisque le taux est de 16 % contre 8 % pour les catégories médianes. On notera que cette amélioration est essentiellement due à la période 1998-2001 puisqu'en 1996 et 1997, le niveau de vie moyen des français est resté quasiment stable.
Cette évolution est bien sûr due pour une grande part à la très forte diminution du chômage. Le nombre de chômeurs a diminué de 24 %, soit 900 000 chômeurs de moins, sur l'ensemble de la période considérée, tandis que l'effectif des personnes ayant une activité salariée pendant toute l'année a augmenté de 11 %. Cette recomposition de la population des salariés et chômeurs a entraîné, mécaniquement, une augmentation du niveau de vie moyen des actifs. En termes de tranches d'âge, ce sont les jeunes entre 18 et 29 ans qui ont le plus profité de cette embellie. Ce sont en effet souvent les jeunes qui sont les premières victimes d'un chômage de masse important. Pour les moins qualifiés d'entre eux, il est très difficile de trouver un travail, ou alors à des conditions de rémunérations ou de précarité peu enviables. Grâce à la baisse massive du chômage, dont ils ont été les principaux bénéficiaires (le nombre de chômeurs de cet âge a été divisé par deux), les jeunes de 18 à 29 ans ont vu leur niveau de vie augmenter de 13 %, niveau inédit depuis bien longtemps. Grâce à la baisse du chômage et à la hausse du niveau de vie, le nombre de personnes bénéficiant du Revenu Minimum d'Insertion (RMI) a commencé à baisser à partir de 2000 alors qu'il avait augmenté de près de 50 % entre 1993 et 1997. Pour la première fois, le nombre d'allocataires du RMI repasse sous la barre du million.  Source : CNAF Une autre étude récente de l'INSEE (5) démontre que la pauvreté relative a baissé de 1996 à 2000 ; la proportion de personnes ayant un niveau de vie inférieure à 545 euros en 1996 était de 7,2 % alors que quatre ans plus tard, 6,5 % de la population était sous le seuil de 579 euros. Si l'on observe la pauvreté « absolue » (c'est-à-dire qui ne prend pas en compte l'élévation du niveau de vie moyen des français), la proportion de pauvres passe de 7,2 %, en 1996 toujours, à 4,8 % en 2000. On sait que, malheureusement comme pour le chômage, c'est parmi les jeunes que la pauvreté est maximale. Or, on constate que la baisse de la pauvreté décrite plus haut a surtout concerné les jeunes de 20 à 25 ans, qui ont été les principaux bénéficiaires de la politique budgétaire alors menée. 2.- Un assainissement des comptes publics Même s'il peut paraître trop faible à certains, toujours prompts à relever leur niveau d'exigence quand il s'agit des autres, votre Rapporteur considère comme incontestable l'assainissement qu'ont connu nos finances publiques sur la période 1997-2001. Cet assainissement a été rendu possible par une politique de croissance forte soutenue par des politiques publiques volontaristes, mises en œuvre dans le cadre d'une maîtrise des dépenses publiques. a) La réduction des déficits et la maîtrise du poids des dépenses publiques dans le PIB L'histoire budgétaire des années 1990, jusqu'en 1997, est celle du creusement du déficit public. Celui-ci a commencé à partir de 1991 sous l'effet du ralentissement économique (responsable d'un creusement du déficit de 2,4 points de PIB entre 1991 et 1993) et de la hausse des charges d'intérêts. Dès 1993, alors que la France s'enfonçait dans la récession, la politique budgétaire est d'abord devenue neutre (en 1993), puis franchement restrictive (de 1994 à 1997). De 1993 à 1997 la rigueur, essentiellement fiscale, a fait passer le déficit public de moins 6 points de PIB à moins 4,2 points de PIB (hors soulte de France Télécom) en 1997 (si l'on se réfère à l'évaluation de l'audit de 1997), soit une réduction de 2,3 points. Cette réduction s'est faite sans maîtrise des dépenses publiques et la hausse des prélèvements obligatoires qui l'a accompagnée a étouffé la croissance et provoqué une augmentation massive du chômage. Sur la période 1997-2001, par contre, les déficits vont se réduire massivement grâce à la hausse des recettes provoquées par le retour de la croissance et à la maîtrise des dépenses publiques. Ainsi, le déficit de l'État, exprimé en pourcentage du PIB, a-t-il été ramené d'une prévision de l'audit à 3,7 % (hors soulte) en 1997 (selon les prévisions de l'audit de 1997) à 2,9 % en 1998 pour atteindre 2,3 % en 2001. Si l'on observe le besoin de financement des administrations publiques au sens large (c'est-à-dire y compris administrations locales et sécurité sociale), et non plus seulement celui de l'État, la progression est encore plus impressionnante puisque le déficit passe de 4,1 points du PIB en 1996 à 1,4 point en 2000 soit une amélioration de 2,7 points de PIB en l'espace de quatre ans. Capacité (+) ou besoin (-) de financement des administrations publiques (en points de PIB)
Le chiffre de - 3,5 de déficit de 1997 est exprimé hors soulte France Télécom Cette réduction des déficits publics, associée à une maîtrise des dépenses et dans un contexte de forte croissance, a permis une diminution de la part des dépenses publiques dans le PIB. Votre Rapporteur tient à signaler que cette réduction s'est faite sans porter préjudice aux politiques menées puisque la Gouvernement a pu, grâce à des redéploiements, financer ses politiques publiques prioritaires. Entre 1997 et 2001, la part des dépenses publiques dans le PIB aura diminué chaque année passant de 55,5 % en 1996 à 52,6 % en 2001. Il s'agit du niveau le plus bas depuis 1991. La tendance à la hausse de la part des dépenses publiques dans le PIB a donc été interrompue à partir de 1997. Part des dépenses publiques dans le PIB (en milliards d'euros et en points de PIB)
b) Les comptes de la sécurité sociale ont été rétablis Alors que sur la période 1993-1997, le régime général avait accumulé un déficit abyssal de 40,5 milliards d'euros, le rétablissement de la croissance économique et la baisse du chômage, amplifiées par la politique menée par le gouvernement Jospin de soutien de la demande et de création d'emplois, a permis de dégager entre 1998 et 2002 un excédent cumulé de 0,95 milliards d'euros pour la sécurité sociale. Ce retour à l'excédent est la conséquence d'une augmentation des recettes, particulièrement sensibles au taux de croissance, mais aussi à une plus grande maîtrise des dépenses de sécurité sociale. VARIATION DU FONDS DE ROULEMENT DU RÉGIME GÉNÉRAL
Si le solde du régime général est le plus souvent commenté, il ne doit pas faire oublier que les administrations de sécurité sociale au sens de la comptabilité nationale dégagent aussi depuis 1999 un excédent. Tous les régimes étaient excédentaires en 2001 (régime général, ensemble des autres régimes de base, régimes complémentaires, assurance chômage). Ainsi la sphère des finances sociales a-t-elle apporté une contribution importante et significative au redressement des finances publiques entre 1997 et 2001. Ses excédents permettent de préparer l'avenir, avec des provisions accumulées au fonds de réserve pour les retraites et dans les régimes de retraite complémentaire AGIRC et ARRCO. Les administrations de sécurité sociale, à l'initiative du gouvernement de Lionel Jospin, ont même commencé de constituer une forme d'épargne par le biais du Fonds de Réserve pour les retraites. Les réserves de ce fonds ont été portées à près de 13 milliards d'euros à la fin 2002. Votre Rapporteur regrette que cette dimension de la gestion responsable de la précédente majorité soit systématiquement occultée par le nouveau gouvernement, alors qu'il a lui-même fortement réduit les recettes de ce Fonds et a contribué, par ses décisions, à aggraver les déficits des comptes sociaux. SOLDE DES ADMINISTRATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE
c) Les dépenses prioritaires ont été financées Sur l'ensemble de la XIème législature (jusqu'à l'exécution 2001), les dépenses du budget général ont progressé de 15,9 milliards d'euros. 85 % de cette progression a été orientée vers l'éducation, la justice, la sécurité, l'emploi, la lutte contre l'exclusion, l'environnement et la culture. Ces budgets ont progressé de 14 % sur la législature, soit huit fois plus vite que les autres.
Le budget de l'emploi et de la solidarité a augmenté de 13 % sur la période. Les nombreux redéploiements sur le budget de l'emploi (réduction des aides aux restructurations et des pré-retraites, recentrage des contrats aidés sur les publics les plus en difficulté) ont permis de financer le dispositif emplois-jeunes, de développer les actions de formation qualifiante et d'accompagnement personnalisé des demandeurs d'emploi les plus fragiles. La progression du budget de la santé et de la solidarité a été consacré au renforcement de la lutte contre les exclusions : les minima sociaux ont été revalorisés, la couverture maladie universelle a été mise en place et les actions de santé publique ont été multipliés. 3.- L'amélioration de nos finances publiques a permis de réduire l'endettement public, d'alléger et de réformer les prélèvements obligatoires a) La répartition des fruits de la croissance Le partage des « fruits budgétaires de la croissance » a été cohérent avec la politique d'ensemble menée par le gouvernement tout au long de la législature 1997-2002. Le meilleur parti a en effet été tiré de la croissance exceptionnelle de la France, puisque les impôts et prélèvements de tous les Français ont été réduits dans des proportions sans précédent, les priorités budgétaires ont été financées et le déficit budgétaire a été réduit. La répartition de la marge de manœuvre (71,8 milliards d'euros) procurée par la croissance des recettes fiscales et non fiscales entre 1997 et 2002 (prévisions de la loi de finances initiale) a été répartie de la manière suivante : - 43 % pour les réductions de prélèvements au bénéfice de l'ensemble des contribuables; - 37 % pour le financement des politiques publiques par le budget général (+2 % en volume sur cinq ans) ainsi que pour les prélèvements au profit de l'Union européenne et des collectivités locales ; - 20 % pour la réduction du déficit budgétaire : LE TRIANGLE DES FINANCES PUBLIQUE ENTRE 1997 ET 2001  LA MARGE DE MANŒUVRE BUDGÉTAIRE ET SA RÉPARTITION ENTRE 1997 ET 2002  Cette répartition des fruits de la croissance ne n'est pas faite selon une clef stable tout au long de la législature. Au contraire, le pilotage a été mené en fonction d'un critère objectif servant de cap précis. Dans un premier temps, jusqu'en 1999, dans le cadre d'une politique visant à relancer et à renforcer la croissance, l'accent a été mis sur l'assainissement de nos finances publiques : l'objectif était d'atteindre le fameux solde primaire d'équilibre pour stabiliser l'encours de la dette publique puis la faire baisser. Ceci a été atteint, grâce à l'affectation au désendettement de la quasi-totalité des surplus de recettes tirés de la croissance en 1999. Et malgré la pression irresponsable et démagogique du Président de la République pour que soit « rendue aux Français » la prétendue « cagnotte ». L'affaire de la « cagnotte » Le 14 juillet 1999, le Président de la République, qui a connaissance des situations budgétaires hebdomadaires et mensuelles, déclare lors de son traditionnel entretien télévisé : « Il y a aujourd'hui énormément d'argent qui rentre dans les caisses, même si le ministère des finances déploie « tout son talent pour masquer ce phénomène », ce qui devrait permettre selon lui de faire baisser les impôts et les charges sociales. Ainsi, bien que Jacques Chirac s'inquiète lors de ce même entretien de l'évolution du poids de la dette publique, qui se rapproche alors du critère de 60% du PIB, ce qui selon lui est « malsain » et représente « un mauvais signe », on remarque qu'il propose d'utiliser les rentrées d'argent à la seule baisse des impôts. Ces deux affirmations, dont la cohérence échappe à votre Rapporteur, connaîtront un succès médiatique certain, du moins pour la première qui sera symbolisée sous la forme de la prétendue « cagnotte ». La difficulté est née de la volonté du Gouvernement de conduire une stratégie des finances publiques responsable et déterminée mais peut-être sans avoir suffisamment su la rendre suffisamment explicite pour les Français. La stratégie était en effet de rétablir dans un premier temps l'équilibre du solde primaire, condition d'une diminution du poids de l'endettement public, afin de dégager des marges budgétaires pour le financement des politiques publiques et l'allègement des prélèvements obligatoires. La révision à la hausse des recettes fiscales, principalement de l'impôt sur les sociétés, portant sur un total de 3,4 milliards d'euros, aura été affectée : - à hauteur de 1,5 milliard au remboursement par l'Etat d'un emprunt contracté en 1994 par l'UNEDIC, - à hauteur de 1,26 milliard d'euros à la réduction du déficit. 82% des recettes fiscales supplémentaires constatées en 1999 en exécution par rapport à la prévision auront ainsi été affectées au désendettement et à la réduction du déficit, soit largement plus que la proportion de 50% aujourd'hui proposée comme symbole d'une gestion responsable par le ministre des Finances, Nicolas Sarkozy. Grâce à cette stratégie, l'équilibre du solde primaire a pu être atteint dès 1999, permettant à compter de cette année une réduction du poids de la dette publique dans le PIB, pour la première fois depuis 20 ans. Une fois l'équilibre du solde primaire atteint, à partir de 2000, les excédents de recettes ont pu être orientés prioritairement à la baisse des prélèvements obligatoires, sans remettre en cause la diminution de notre endettement public et le financement des priorités gouvernementales. Votre Rapporteur considère que cette notion de retour à l'équilibre du solde primaire, condition d'une maîtrise de l'endettement public, est la clef de voûte d'une conduite des finances publiques responsable. Solde stabilisant de la dette publique La dette des administrations publiques s'accroît sous l'effet d'un processus auto entretenu : la charge d'intérêts qu'elle génère conduit à augmenter le déficit budgétaire. Le financement du déficit par l'emprunt augmente l'encours de la dette, ce qui se traduit par une nouvelle progression des charges d'intérêts. Quand le taux d'intérêt réel moyen de la dette est supérieur au taux de croissance de l'économie, la stabilisation de l'endettement, en part de PIB, suppose que budget dégage un excédent primaire. Ceci signifie que les recettes doivent excéder les dépenses hors charges d'intérêt. L'excédent primaire doit être d'autant plus élevé que l'encours de la dette est important et que les taux d'intérêt sont élevés par rapport au taux de croissance. Formellement, à encours de dette et taux d'intérêt donné, il existe un excédent primaire qui conduit à stabiliser la part de la dette dans le PIB. Cet excédent primaire, que l'on qualifie de stabilisant, dépend de la croissance nominale du PIB ; il est d'autant plus faible que la croissance est forte (avec une croissance nulle, cet excédent serait strictement égal à la charge d'intérêt). Entre 1997 et 2002, les administrations ont réalisé des excédents primaires, excédents qui, à partir de 1999, ont dépassé l'excédent primaire stabilisant. En 2000 et en 2001, cet excédent primaire a de nouveau été supérieur à l'excédent primaire stabilisant ce qui a permis de poursuivre la baisse de l'endettement public pendant trois années consécutives. b) Le poids de la dette publique a baissé pour la première fois depuis 20 ans Alors que la dette des administrations publiques était de 39,6 % du PIB en 1992, elle atteint 59,3 % en 1997 soit une progression de près de 20 points. A partir de 1997, et pour la première fois, le phénomène inverse se produit et le ratio dette publique sur PIB se stabilise avant de commencer à baisser en 1999. Il se réduit ainsi de 2,6 points en 3 ans, jusqu'en 2001. C'est la première fois depuis 20 ans que la dette publique diminue. Dette des administrations publiques (en points de PIB)
c) La baisse des prélèvements obligatoires : conforter la croissance tout en renforçant la justice fiscale et la redistribution Alors que le taux de prélèvements obligatoires avait augmenté de façon continue entre 1992 et 1997 pour atteindre 45 % du PIB, le gouvernement Jospin est parvenu, dans un premier temps, à stabiliser ce taux, puis à le réduire, puisqu'en 2002, il est redescendu à 43,9 %. La courbe ci-dessous illustre ces évolutions récentes et permet également de relativiser le discours selon lequel les prélèvements obligatoires auraient « explosé » après 1981. Le taux des prélèvements obligatoires a franchi, sous le septennat de Valéry Giscard d'Estaing, la barre des 40 % dès 1979. Entre 1979 et 2002, les prélèvements obligatoires ont en fait augmenté de 3,7 points de PIB. PART DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES DANS LE PIB (en milliards d'euros)  Source Comptes de la nation - INSEE, bases 1980 et 1995 des comptes nationaux, Direction de la Prévision et de l'analyse économique L'engagement pris par Lionel Jospin de stabiliser puis de diminuer le taux des prélèvements obligatoires a été respecté : la droite a quitté le Gouvernement avec un taux de prélèvements obligatoires de 45 %, elle y revient avec un taux de 44,6 %. Entre temps, pratiquement tous les impôts ont baissé et ils ont baissé pour tous. On constate en effet clairement, à travers les données fournies par le rapport économique et financier pour 2003, l'ampleur des efforts accomplis à partir de 1999, puisque la différence très marquée entre l'évolution spontanée et l'évolution volontariste atteint 2,5 point de PIB en 2001. Cet écart représente les 38 milliards d'euros d'allègements votés. Surtout, il faut rappeler que non seulement le précédent gouvernement a réduit les prélèvements, mais qu'il a également profondément modifié leur structure. Trois principes ont guidé cette action. D'abord la simplification du système de prélèvements en réduisant les obligations fiscales, comme avec la création du régime micro-foncier, et en supprimant des « petits » impôts - plus de 50 en tout - dont la vignette pour les particuliers et des entreprises et le droit de timbre sur les permis de conduire et les cartes d'identité. Ensuite, dans un contexte d'allègements, en renforçant la progressivité des prélèvements afin d'améliorer la justice sociale et fiscale. Enfin le soutien à la croissance en améliorant l'efficacité des prélèvements et en les rendant plus incitatifs à l'égard de l'emploi. Comme l'explique l'audit Bonnet-Nasse de 2002, sur lequel votre Rapporteur reviendra, « durant la période de vive croissance des années 1998 à 2001, l'extraordinaire dynamisme des recettes fiscales a permis la mise en place d'une politique publique visant à prolonger cette phase de croissance grâce à des baisses de prélèvements obligatoires importantes. (...) Cette politique a permis de soutenir avec succès la croissance du PIB, notamment par la croissance du revenu disponible des ménages et donc de la consommation, plaçant la France dans une meilleure situation que les moyennes de l'Europe » C.- 2001-2002 : Activer les stabilisateurs automatiques pour prolonger le dynamisme de la consommation et surmonter la crise Après plusieurs années de croissance soutenue, l'économie française a traversé à partir de 2001 une phase de décélération. Les retombées du coup de frein américain et la hausse des prix du pétrole et de l'alimentaire expliquent en grande partie cette situation, encore aggravée par les attentats terroristes du 11 septembre 2001. Face à cette situation, le gouvernement Jospin fait preuve de volontarisme, en privilégiant une politique budgétaire « contra cyclique » soutenue par un « plan de consolidation de la croissance » présenté par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie de l'époque, M. Laurent Fabius, et en décidant de faire une « pause » dans la réduction du déficit, afin de ne pas casser le ressort de la croissance. Le choix, assumé, a donc clairement été d'activer les stabilisateurs automatiques afin de leur permettre de jouer pleinement leur effet, sans toutefois, remettre en cause les règles du jeu européen. 1.- Une réaction rapide à la dégradation de la situation économique a) Un collectif 2001 adapté à la situation Dès l'automne 2001, le ministre de l'économie a annoncé des mesures de soutien économique, pour un montant total de 1,4 milliards d'euros. La prime pour l'emploi versée pour 2001 est doublée : les ménages ont perçu en janvier 2002 l'équivalent de ce qu'ils ont déjà reçu en septembre 2001 pour un coût de 1,2 milliards d'euros. D'autres mesures destinées à soutenir l'investissement sont également mises en place : l'amortissement dégressif des biens acquis entre le 17 octobre 2001 et le 31 mars 2002 est accru de 30 % la première année. Le gouvernement accélère le remboursement à 15.000 entreprises de la créance non négociable qu'elles détiennent sur l'État suite à la suppression du décalage d'un mois dans le remboursement de la TVA en 1993. Par ailleurs, des mesures sont mises en place en faveur des PME, des transports aériens (300 millions d'euros), des assurances et du tourisme, secteurs directement touchés par les attentats. Pour reprendre les termes de l'OFCE à l'époque(6), « ces mesures transitoires constituent un soutien utile et peu coûteux de l'activité économique en période d'incertitude conjoncturelle ». En outre, le gouvernement a annoncé une diminution du prix des licences UMTS, combinée à un allongement de 15 à 20 ans de leur durée. Le coût fixe d'acquisition de la licence est divisé par 8 passant de 4,95 milliards d'euros à 619 millions d'euros. Dès 2001, l'ampleur de cette mesure qui venait soutenir un secteur subi | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
