N° 987 - Avis de M. Laurent Hénart sur le projet de loi , adopté avec modification par le Sénat après déclaration d'urgence, modifiant la loi no 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive (960)

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N° 987

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 25 juin 2003.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE LOI, ADOPTÉ PAR LE SÉNAT APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, modifiant la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive,

PAR M. Laurent HÉNART,

Député

Voir les numéros :

Sénat : 320, 346 et T.A. 137 (2002-2003).

Assemblée nationale : 960

Patrimoine culturel.

INTRODUCTION 5

A.- L'APPLICATION DE LA LOI DU 17 JANVIER 2001 S'EST HEURTÉE À DE NOMBREUSES DIFFICULTÉS 6

1.- Une application non maîtrisée 6

2.- Un financement inadapté 7

B.- LE PROJET DE LOI PROPOSE UNE PROFONDE RÉFORME DE LA LOI DE 2001, EN REPRENANT CERTAINES DES PROPOSITIONS FORMULÉES PAR LA MISSION D'ÉVALUATION ET DE CONTRÔLE 8

1.- Le projet donne satisfaction à plusieurs des propositions de la MEC 8

2.- Sur certains points, le projet retient des solutions différentes de celles proposée par la MEC 9

a) Des points qui mériteraient d'être précisés, pour améliorer l'encadrement de l'archéologie préventive 9

b) Des dispositions qui doivent être modifiées pour assurer un financement équitable de l'archéologie préventive 9

c) Des éléments en matière d'urbanisme qui pourraient être intégrés au projet 10

C.- LA PREMIÈRE LECTURE DU PROJET PAR LE SÉNAT A PERMIS D'AMÉLIORER LE DISPOSITIF DANS LE SENS DES PROPOSITIONS DE LA MISSION D'ÉVALUATION ET DE CONTRÔLE 10

CHAPITRE PREMIER : LE PROJET DE LOI PROPOSE UNE ORGANISATION PLUS EFFICACE DES OPÉRATIONS D'ARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE 13

I.- VERS UNE PLURALITÉ D'ACTEURS 13

A.- L'INRAP ET LES SERVICES ARCHÉOLOGIQUES TERRITORIAUX SE CHARGERONT DES OPÉRATIONS DE DIAGNOSTIC 13

1.- L'INRAP demeure en charge des opérations de diagnostic selon des modalités inchangées 14

2.- Les services territoriaux agréés deviennent des opérateurs de diagnostic de plein droit 15

B.- LES OPÉRATIONS DE FOUILLES POURRONT ÊTRE CONFIÉES À TOUTE PERSONNE COMPÉTENTE AGRÉÉE PAR L'ÉTAT 16

1.- Le retour à une pluralité d'acteurs 17

2.- La nécessité d'une procédure d'agrément 18

II.- DES OPÉRATEURS CORRECTEMENT ENCADRÉS 19

A.- LES AMÉNAGEURS SERONT PLUS DIRECTEMENT ASSOCIÉS AUX PROCÉDURES ET L'EXPLOITATION SCIENTIFIQUE DES DÉCOUVERTES SERA MIEUX ASSURÉE 19

1.- Les aménageurs seront plus étroitement associés aux procédures 20

2.- La mission scientifique de l'INRAP est réaffirmée 21

B.- L'ÉTAT DEVRA JOUER PLUS DIRECTEMENT SON RÔLE D'ENCADREMENT 22

1.- Des missions d'autorisation, de surveillance et d'arbitrage 23

2.- Leur exercice exigera des moyens adaptés 23

III.- LES PROCÉDURES ENCORE SUSCEPTIBLES D'AMÉLIORATIONS 24

A.- LE PROJET POURRAIT ÊTRE COMPLÉTÉ PAR DES DISPOSITIONS EN MATIÈRE D'URBANISME 24

B.- CERTAINS DÉLAIS POURRAIENT ÊTRE GARANTIS PAR LA LOI 25

CHAPITRE II : UN MODE DE FINANCEMENT PROFONDÉMENT RÉFORMÉ MAIS ENCORE PERFECTIBLE 27

I.- UNE REDEVANCE UNIQUE QUI N'APPARAÎT PAS ENTIÈREMENT SATISFAISANTE 27

A.- LA QUESTION DE L'ASSIETTE DE LA REDEVANCE 27

B.- UN TAUX ET DES EXONÉRATIONS QUI DOIVENT ASSURER UN PRODUIT ADAPTÉ AUX BESOINS 28

1.- Le taux de 0,32 euro par mètre carré appliqué à l'assiette prévue risque de ne pas assurer un produit suffisant 29

2.- Certaines des exonérations proposées sont sources d'iniquité 30

C.- DES MODALITÉS DE RECOUVREMENT QUI POSENT PROBLÈME 31

II.- LA CRÉATION BIENVENUE D'UN FONDS DE SOLIDARITÉ 32

A.- LA CRÉATION DE CE FONDS EST INDISPENSABLE 33

B.- DES PRÉCISIONS SUPPLÉMENTAIRES APPARAISSENT UTILES 33

1.- Les critères d'octroi de subventions devront être précisés 34

2.- L'intervention de l'INRAP dans la gestion du fonds doit être limitée 35

EXAMEN EN COMMISSION 37

AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 49

ANNEXE : PROPOSITIONS DE LA MISSION D'ÉVALUATION ET DE CONTRÔLE 53

INTRODUCTION

Le 21 mai dernier, la commission des Finances adoptait à l'unanimité les propositions de la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) relatives à l'impact de l'intervention des architectes et des services archéologiques dans les procédures de sauvegarde du patrimoine, et autorisait la publication de son rapport. Une semaine plus tard, le 28 mai, le Gouvernement déposait un projet de loi modifiant la loi du n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive, projet qui a été discuté par le Sénat le 17 juin dernier et doit être examiné par notre Assemblée dans les prochains jours. L'urgence a été déclarée, afin que la loi puisse être promulguée dès la fin du mois du juillet ou début août ; la commission des Affaires culturelles du Sénat et notre commission des Affaires sociales et culturelles ont été saisies au fond.

La rapidité avec laquelle les parlementaires et le Gouvernement ont entrepris la révision d'une loi promulguée le 17 janvier 2001 et entrée en application le 1^er février 2002 s'explique par la force des réactions négatives qu'elle a immédiatement suscitées. Les questions écrites de parlementaires de tout bord, portant sur l'allongement des délais et sur l'augmentation du coût pour certains aménageurs, se sont multipliées dès le début de l'automne dernier et les sénateurs ont adopté le 13 novembre un amendement visant à remplacer le système de la redevance par le retour à la négociation ⁽¹⁾. Enfin, après que notre Assemblée a adopté en première lecture du projet de loi de finances pour 2003, sur proposition de notre collègue Daniel Garrigue, la réduction de 50 % du montant des redevances dues en 2003, la commission mixte paritaire a limité cette réduction à 25 %, ce qui a été fait par l'article 105 de la loi de finances pour 2003 (n° 2002-1575 du 30 décembre 2002).

Si les propositions des parlementaires se sont concentrées sur la question, essentielle, des modalités de financement, les difficultés posées par l'application de la loi du 17 janvier 2001 dépassent ce seul problème. C'est pourquoi la MEC a consacré une partie de ses travaux à l'étude de l'ensemble des questions relatives à l'archéologie préventive. Par ailleurs, les parlementaires ont été consultés à plusieurs reprises au cours de l'élaboration du présent projet. Ces rencontres, auxquelles ont participé plusieurs membres de la MEC, ont notamment permis la présentation des orientations de la Mission telles qu'elles avaient été approuvées le 2 avril. Aussi le projet, qui vise une amélioration importante de la loi du 17 janvier 2001, tient-il incontestablement compte de certaines de ces orientations. Sur quelques points, il est en revanche en désaccord avec les propositions adoptées par la MEC, ce qui a justifié que la commission des Finances s'en saisisse pour avis.

A.- L'APPLICATION DE LA LOI DU 17 JANVIER 2001 S'EST HEURTÉE À DE NOMBREUSES DIFFICULTÉS

Les objectifs poursuivis par la loi du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive sont parfaitement louables. Comme le rapport de la Mission d'évaluation et de contrôle ⁽²⁾ l'a rappelé, elle visait à traduire en droit interne la Convention de Malte entrée en vigueur le 10 janvier 1996, et à mettre fin à des pratiques dont les bases juridiques étaient incertaines.

Mais quelques mois d'application ont suffit à mettre en évidence l'absence de maîtrise du nouveau dispositif législatif et l'inadaptation du financement mis en place.

1.- Une application non maîtrisée

Sur les onze mois pendant lesquels la nouvelle loi a été appliquée en 2002, environ 11 % des demandes de permis de construire ont été transmis aux services régionaux de l'archéologie (SRA) chargés de les examiner. 12,8 % ont fait l'objet d'une prescription d'opérations de diagnostic et 1,6 % d'une prescription de fouilles. Le nombre total des opérations prescrites, dont la réalisation est automatiquement confiée à l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP), est passé de 1.752 en 2000 à 4.270 en 2002. Parmi elles, le nombre des diagnostics ayant fait l'objet d'une convention - ce qui constitue une étape préliminaire à leur réalisation - est passé de 1.253 en 2000 à 1.755 en 2002 ; la proportion a donc fortement baissé. De même, le nombre de fouilles faisant l'objet d'une convention a chuté de près de 500 à 162. Ces baisses du taux de réalisation s'expliquent, dans les deux cas, par un manque de personnel pour assurer l'ensemble des opérations prescrites.

Le coût moyen des diagnostics s'établit à 0,367 euro par mètre carré (les coûts sont compris entre 0,059 et 0,853 euro par mètre carré et atteignent en moyenne 16.992 euros par opération) et celui des fouilles de 23,811 euros par mètre carré (les coûts sont compris entre 2,53 et 1.398,96 euros par mètre carré et dépassent 167.700 euros en moyenne par opération) ; au total, les opérations de fouilles représentaient, en 2002, 8 % des opérations mais les deux tiers des dépenses opérationnelles de l'INRAP. Les délais de réalisation de l'ensemble de cette chaîne sont soit encadrés par décret (pour les délais administratifs), soit fixés par convention (pour les phases opérationnelles) : en retenant les délais réglementaires et les délais moyens constatés lorsque les premiers n'existent pas, l'INRAP établit à huit mois la durée du diagnostic et à onze mois et demi la durée des fouilles. Mais il reconnaît que ces délais ne sont pas toujours tenus.

L'Association pour les fouilles archéologiques nationales (AFAN), association créée en 1973, comptait 1.287 contrats à durée indéterminée de droit public au 31 décembre 2000 ; ils étaient 1.358 un an plus tard. L'INRAP, qui lui a succédé le 1^er février 2002, a actuellement 1.428 salariés en contrats à durée indéterminée. En revanche, le nombre de contrats à durée déterminée a été radicalement réduit au début de l'année 2003, passant en trois mois de 500 à 90. Alors que les prévisions budgétaires pour 2003 s'établissaient à 310 contrats à durée déterminée, cette brutale réduction des effectifs est la conséquence directe de la situation d'impasse financière dans laquelle le nouveau dispositif est tombé ⁽³⁾.

2.- Un financement inadapté

L'article 9 de la loi du 17 janvier 2001 a créé deux redevances : une redevance de diagnostic, dont le montant est proportionnel à la surface de l'aménagement (la surface en mètre carrémultipliée par 0,32 euro), et une redevance de fouilles, dont le montant tient compte notamment de la surface, du caractère stratifié ou non de la structure archéologique et de la hauteur moyenne de la couche archéologique et est plafonné pour les immeubles d'habitation. Sont exonérés de ces deux redevances les logements sociaux à usage locatif, les logements construits par une personne physique pour elle-même et les aménagements réalisés par une collectivité dont le service archéologique réalise les opérations prescrites.

La mise en œuvre de ces redevances a entraîné une série de difficultés :

- si, en moyenne, 80 % des redevables ont payé, après exonération éventuelle, moins cher que dans le système antérieur, 20 % ont payé plus ; les hausses concernent quasiment toujours les zones rurales : 22 % des diagnostics ruraux ont coûté plus cher qu'auparavant, parmi lesquels 11 % ont subi une hausse supérieure à 35 % ; près de la moitié des fouilles non-stratifiées, essentiellement rurales, a vu son coût croître, souvent très fortement ⁽⁴⁾ ;

- la complexité du mode de calcul de la redevance de fouilles et le caractère subjectif de la qualification de la structure ont entraîné des réactions d'autant plus vives que les avis de paiement des redevances sont adressés sans concertation ni explication préalables et que le montant dû ne peut être évalué avant la réalisation du diagnostic, ce qui empêche sa prise en compte dans les plans de financement des aménagements ;

- les redevances ne couvrent pas pour autant le coût réel des opérations : elles conduisent à une perte de 0,05 euro par mètre carré pour les diagnostics et de 2,346 euros par mètre carré pour les fouilles ; au total, pour l'exercice 2002, le « déficit » entre produit des redevances et budget des opérations a atteint plus de 4 millions d'euros pour les uns et 2,7 millions d'euros pour les autres, déficit opérationnel auquel il faut ajouter les 24 millions d'euros de frais de structure. Une étude menée en avril 2003 conjointement par l'inspection générale des finances, l'inspection générale de l'administration des affaires culturelles et l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche a estimé que le déficit cumulé de l'INRAP sur les exercices 2002 et 2003 s'élevait à 40 millions d'euros.

La situation d'impasse, tant financière qu'opérationnelle, dans laquelle se trouve l'archéologie préventive moins de dix-mois mois après l'entrée en application d'une loi qui devait la réformer en profondeur et assurer sa pérennité justifie que le Gouvernement propose de la modifier, sans plus tarder, de manière assez substantielle.

B.- LE PROJET DE LOI PROPOSE UNE PROFONDE RÉFORME DE LA LOI DE 2001, EN REPRENANT CERTAINES DES PROPOSITIONS FORMULÉES PAR LA MISSION D'ÉVALUATION ET DE CONTRÔLE

À l'issue de ses travaux, la MEC a formulé une série de propositions ⁽⁵⁾ reposant sur trois axes : l'ouverture de l'archéologie préventive à une pluralité d'acteurs, le développement d'une archéologie « prévisionnelle » permettant d'assurer des délais raisonnables, la maîtrise des coûts à leur niveau actuel, par un financement largement réformé et plus responsabilisant pour les aménageurs.

Le présent projet de loi reprend certaines des propositions de la MEC, mais retient sur certains points des solutions différentes de celles qu'elle a préconisées.

1.- Le projet donne satisfaction à plusieurs des propositions de la MEC

Les principes retenus pour l'élaboration du présent projet recoupent largement ceux que la MEC avait préconisés. Le détail de leurs modalités d'application se distingue parfois de ses préconisations, mais les avancées par rapport à la situation actuelle sont incontestables.

Le présent projet réaffirme et complète les missions scientifiques de l'INRAP (article 2, I). Le rapport de fouilles élaboré par un opérateur autre que l'établissement public devrait lui être remis, ainsi qu'à l'État ; en cas de cessation d'activité ou de retrait de l'agrément de l'opérateur, le mobilier archéologique et la documentation seraient confiés à l'INRAP afin qu'il en achève l'étude scientifique (article 4).

Les services territoriaux d'archéologie agréés se verraient confier un rôle éminent pour la réalisation des diagnostics et des fouilles. Ils interviendraient dans les mêmes conditions que l'INRAP (article 2, III et IV).

Pour les diagnostics, les services territoriaux pourraient soit se charger des sondages au cas par cas, soit s'engager à réaliser, pendant trois ans minimum, l'ensemble des opérations de diagnostic sur le territoire de la collectivité (article 2, III). Dans le premier cas, le produit de la redevance payé sur l'opération de diagnostic qu'il réaliserait, recouvré par l'INRAP, lui sera reversé ; dans le second cas, la collectivité locale serait chargée du recouvrement de la redevance due sur son territoire (article 6).

Pour la réalisation des fouilles, la diversification des opérateurs, publics ou privés, seraient assurée, à la condition qu'ils aient obtenu un agrément délivré par l'État. Le choix appartiendrait à l'aménageur. Chaque fouille devrait être autorisée par l'État. Si aucun opérateur ne se portait candidat ou si aucun ne remplissait les conditions pour réaliser les fouilles, l'INRAP serait tenu de les faire (article 3).

Le principe du paiement de la fouille par l'aménageur serait rétabli, afin que le système soit désincitatif à l'implantation d'aménagement en zone riche du point de vue archéologique. La redevance de fouille, dont le calcul était si complexe et si arbitraire, serait donc supprimée.

Est prévue la création d'un fonds dit de péréquation, alimenté par 30 % du produit de la redevance et destiné au financement des subventions accordées pour la réalisation de certaines fouilles, sur décision de l'État après avis d'une commission composée en nombre égal de représentants de l'État, des collectivités territoriales et de personnalités qualifiées. Ce fonds prendrait aussi en charge le financement des fouilles induites par la construction de logements exonérés de redevance d'archéologie préventive (logements sociaux à usage locatif et logements construits par une personne physique pour elle-même) (article 7, II).

2.- Sur certains points, le projet retient des solutions différentes de celles proposée par la MEC

Les propositions de la MEC constituent une base de réflexion et non un corpus figé. Le fait qu'elles aient été adoptées à l'unanimité de ses membres et de ceux de la commission des Finances leur donne néanmoins un poids particulier. Aussi est-il intéressant de voir en quoi le présent projet s'en distingue et comment il pourrait en être rapproché.

a) Des points qui mériteraient d'être précisés, pour améliorer l'encadrement de l'archéologie préventive

Le projet n'impose pas de délai légal pour la prescription d'éventuelles opérations de diagnostics, ni d'ailleurs pour l'éventuelle prescription de fouilles. Il ne précise pas non plus que, lorsque l'aménageur souhaite que le diagnostic soit réalisé avant la délivrance de l'autorisation de travaux, le service régional d'archéologie doit fournir, dans le délai légal, une éventuelle prescription des fouilles, afin que l'aménageur sache à quoi s'en tenir.

Le projet confie à l'établissement public la gestion du fonds de péréquation (article 7, II), alors que la MEC estimait pertinent qu'il soit géré par l'État et que les subventions soient attribuées au niveau déconcentré.

b) Des dispositions qui doivent être modifiées pour assurer un financement équitable de l'archéologie préventive

L'article 6 du présent projet propose de réformer profondément le financement de l'archéologie préventive en supprimant la redevance de fouille et élargissant l'assiette de la redevance de diagnostic. S'il va incontestablement dans le sens d'une simplification très attendue et d'une plus grande équité, le projet diverge des préconisations de la MEC sur deux points essentiels :

- le projet propose d'appliquer à la nouvelle redevance le taux forfaitaire de 0,32 euro par mètre carré actuellement applicable à la redevance de diagnostic et de limiter son assiette aux constructions ou aménagements portant sur un terrain supérieur à 5.000 mètres carrés ; il prévoit aussi la reconduction des actuelles exonérations. Il n'est pas certain que, dans ces conditions, le produit attendu soit à la hauteur des besoins estimés par la MEC ;

- sauf dans le cas où la collectivité locale s'est engagée à effectuer toutes les opérations de diagnostics dans son ressort territorial (elle se charge alors du recouvrement de la redevance), c'est l'INRAP qui assurerait le calcul du montant et le recouvrement du produit de la taxe. La MEC s'est clairement prononcé en faveur d'un recouvrement par le Trésor public, afin de réaliser des économies et de permettre à l'établissement public de se concentrer sur ses missions opérationnelles et scientifiques. L'élargissement de l'assiette de la redevance par rapport à la situation actuelle va accroître la lourdeur du recouvrement, que seul un réseau dédié à cette fonction peut réaliser dans de bonnes conditions.

En reconduisant le régime actuel des exonérations de redevance, l'article 7 du projet ne règle pas certains problèmes d'iniquité qu'elles entraînent.

c) Des éléments en matière d'urbanisme qui pourraient être intégrés au projet

La MEC avait mis l'accent sur la nécessité d'intégrer l'archéologie préventive en amont de la chaîne d'urbanisme et de favoriser la réalisation des diagnostics le plus tôt possible pour éviter qu'elle n'allonge les délais préalables au début des travaux. Le projet de loi ne contient aucune disposition, ni incitative ni impérative, en ce sens. Ce domaine relève de la compétence du ministère de l'Équipement et il est compréhensible que le ministère de la Culture n'en fasse pas une priorité. Des mesures en ce sens seraient pourtant utiles.

C.- LA PREMIÈRE LECTURE DU PROJET PAR LE SÉNAT A PERMIS D'AMÉLIORER LE DISPOSITIF DANS LE SENS DES PROPOSITIONS DE LA MISSION D'ÉVALUATION ET DE CONTRÔLE

Sans entrer dans le détail des amendements adoptés par le Sénat, votre Rapporteur souhaite souligner leur convergence avec les orientations définies par la MEC :

- les prescriptions de l'État en matière de diagnostic et de fouille devront être motivées, ce que la MEC jugeait indispensable à leur maîtrise qualitative et quantitative ;

- est ouverte une possibilité de transfert aux collectivités des compétences de l'État relatives à la carte archéologique, ce qui répond au souhait de la MEC d'envisager une expérimentation dans ce domaine ;

- lorsque l'opérateur de fouilles sera de droit privé, il devra être totalement indépendant de l'aménageur pour lequel il réalise les opérations ;

- le produit de la redevance serait porté à environ 80 millions d'euros, contre 66 millions d'euros dans le projet initial ;

- le montant de la redevance serait arrêté par le service départemental de l'équipement, en lieu et place de l'établissement public ;

- elle serait recouvrée par le Trésor, contre le versement de frais d'assiette et de recouvrement, et non par l'établissement public ou les collectivités territoriales ;

- les modalités d'attribution des subventions du fonds de péréquation, rebaptisé fonds national pour l'archéologie préventive, seraient revues pour éviter tout risque de dérive.

À l'issue de la première lecture devant le Sénat, le projet s'est considérablement rapproché des propositions formulées par la MEC, ce dont votre Rapporteur ne peut que se féliciter. Il propose une série de modifications complémentaires, de portée variable, visant à rendre les procédures en matière d'archéologie préventive plus efficaces et à garantir un financement suffisant et équitable.

CHAPITRE PREMIER

LE PROJET DE LOI PROPOSE UNE ORGANISATION PLUS EFFICACE DES OPÉRATIONS D'ARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE

I.- VERS UNE PLURALITÉ D'ACTEURS

L'allongement des délais de réalisation des opérations d'archéologie préventive et la situation de blocage à laquelle la loi du 17 janvier 2001 a conduit sont largement dus au fait que la loi a attribué un monopole de droit à l'établissement public qu'elle a créé, à charge pour lui, en application des articles 4 et 5, de recourir, s'il le souhaite, par voie de convention, à des services de recherche archéologique extérieurs pour la réalisation des opérations.

Comme la Mission d'évaluation et de contrôle l'a montré, l'INRAP n'a encore que rarement eu recours à cette possibilité - six conventions seulement ont été signées -, alors qu'elle lui aurait permis d'assurer dans de meilleures conditions les missions qui lui ont été confiées par la loi. La MEC a aussi contesté que le choix de recourir à cette forme de sous-traitance et celui des opérateurs associés soient laissés à l'INRAP.

Les articles 2 et 3 du projet de loi visent à supprimer le monopole de l'INRAP tant pour les diagnostics que pour les fouilles, mais en retenant des solutions différentes pour les uns et pour les autres : les diagnostics seraient réalisés dans le cadre d'un monopole public élargi aux services territoriaux d'archéologie (article 2), tandis que l'aménageur serait libre de choisir l'opérateur chargé de la réalisation des fouilles, sous réserve qu'il ait reçu un agrément de l'État (article 3).

A.- L'INRAP ET LES SERVICES ARCHÉOLOGIQUES TERRITORIAUX SE CHARGERONT DES OPÉRATIONS DE DIAGNOSTIC

Les collectivités territoriales comptent actuellement environ trois cents agents, dont deux cents archéologues, répartis dans les services archéologiques dépendant d'une trentaine de conseils généraux et d'une soixantaine de villes ou d'intercommunalités. Ceux-ci sont insuffisamment associés aux opérations menées par l'INRAP malgré la possibilité ouverte par la loi du 17 janvier 2001 et en dépit de leur bonne connaissance du terrain et de leur présence à proximité des zones à sonder ou à fouiller.

L'article 2 du présent projet de loi modifie et complète la loi de 2001 pour permettre aux collectivités locales de prendre en charge les opérations de sondage nécessaires aux diagnostics dans les mêmes conditions que l'INRAP. Le principe du monopole public en matière de diagnostic est maintenu, mais le monopole est élargi aux collectivités territoriales.

1.- L'INRAP demeure en charge des opérations de diagnostic selon des modalités inchangées

Le I et le II de l'article 2 du présent projet maintiennent, en les adaptant à la marge, les dispositions qui régissent actuellement les missions et le fonctionnement de l'établissement public chargé de l'archéologie préventive.

Son statut d'établissement public national à caractère administratif demeure inchangé, tout comme le fait qu'il remplit ses missions relatives à la réalisation des diagnostics et des fouilles conformément aux décisions et aux prescriptions de l'État et sous sa surveillance.

Le I de l'article 2 maintient les dispositions actuelles permettant à l'établissement public d'associer à l'exécution de ses missions, tant opérationnelles que scientifiques, les services archéologiques des collectivités territoriales et tout autre personne morale de droit public, ainsi que, par voie de convention, toute autre personne morale dotée d'un service de recherche archéologique. Le Sénat a, sur ce point, simplifié et clarifié la rédaction du projet.

De même, le II de l'article 2, dont la rédaction a été formellement modifiée par le Sénat, reprend les règles en vigueur quant à la composition du conseil d'administration de l'établissement public et au statut de ses personnels.

La MEC avait souligné l'importance du maintien de cet établissement public. Elle avait évoqué l'éventualité de sa transformation en établissement public industriel et commercial, afin d'assouplir ses modalités de gestion, notamment du personnel, tout en rappelant que cette transformation n'était pas indispensable si l'établissement se dotait d'une comptabilité séparée dédiée aux opérations de fouilles, qui relèveraient, en application de l'article 3 du présent projet, d'une forme de mise en concurrence. Le maintien de l'actuel statut ne pose donc pas de problème de principe, même si des adaptations comptables importantes seront nécessaires ⁽⁶⁾.

Les travaux de la MEC avaient en revanche souligné l'excessive centralisation de l'établissement, malgré l'existence de huit directions interrégionales. Cette situation, également dénoncée par M. Alain Van Der Malière ⁽⁷⁾, est source de lenteur et de surcoûts. Il est indispensable que le décret ⁽⁸⁾ tienne mieux compte de la nécessité pour le siège de l'établissement de déléguer l'essentiel des compétences de l'établissement aux directions interrégionales.

Comme indiqué supra, le projet de loi maintient, sous sa forme actuelle, la possibilité pour l'établissement public de s'associer par voie de convention à toute personne morale dotée d'un service de recherche archéologique pour la réalisation des diagnostics ou des fouilles. Cette solution n'est pas celle préconisée par la MEC, qui souhaitait que l'État puisse choisir directement la personne chargée de réaliser le diagnostic parmi les opérateurs agréés. Confier cette possibilité de choix à l'établissement public ou à la collectivité territoriale doté d'un service archéologique peut se concevoir dans un souci d'efficacité, le choix de l'État entre plusieurs opérateurs nécessitant un délai supplémentaire pour que les candidats se fassent connaître puis soient mis en concurrence. En revanche, ne pas exiger que les personnes susceptibles d'être associées à la réalisation des diagnostics aient reçu un agrément de l'État est plus regrettable. Un tel agrément serait en effet une garantie du sérieux et des capacités scientifiques et opérationnelles de l'opérateur.

Par ailleurs, votre Rapporteur tient à souligner que les nombreuses associations et les quelques sociétés commerciales qui existent dans le secteur de l'archéologie sont de petite taille. Elles sont très capables de réaliser les opérations de sondage nécessaires à l'élaboration d'un diagnostic, alors qu'elles n'ont pas forcément la capacité opérationnelle de faire des fouilles plus importantes. Aussi est-il indispensable que ces structures soient plus systématiquement associées aux diagnostics qu'elles ne le sont actuellement. Le fait que les services territoriaux puissent désormais faire appel à elles (voir infra) est de nature à favoriser leurs activités dans un cadre local, mais il faut absolument que les ministères de tutelle de l'établissement public fassent pression sur lui pour qu'il recoure systématiquement à leurs compétences pour la réalisation des diagnostics, même si la loi ne peut lui en faire obligation.

2.- Les services territoriaux agréés deviennent des opérateurs de diagnostic de plein droit

En matière de diagnostic, la principale innovation du projet est l'ouverture du monopole de l'INRAP aux services territoriaux d'archéologie, à laquelle le III de l'article 2 du projet procède. Ils sont placés sur le même plan que l'établissement public, sous réserve qu'ils aient reçu un agrément de l'État. Ils pourront donc, tout comme lui, associer d'autres structures à la réalisation des diagnostics dont ils auront la charge.

L'agrément des services territoriaux d'archéologie existe déjà dans le cadre de la loi du 17 janvier 2001. L'article 4 de la loi ne conditionne pas à l'obtention d'un agrément la possibilité pour un service territorial d'être associé aux travaux de l'INRAP. En revanche, le III de l'article 9, relatif aux redevances, prévoit d'exonérer du paiement de la redevance les travaux d'aménagement exécutés par les collectivités locales lorsque les opérations archéologiques prescrites ont été réalisées par leur service territorial et que ce dernier a été agréé par l'État dans des conditions définies par décret ⁽⁹⁾. Le présent projet maintient cet agrément mais en modifie la portée.

Comme dans le régime actuel, l'agrément ne sera pas indispensable aux services territoriaux pour qu'ils puissent être associés aux travaux de l'INRAP mais il conditionne l'ouverture de plein droit des compétences en matière de diagnostic. Celle-ci peut prendre deux formes :

- soit une forme ponctuelle, le service territorial prenant en charge le diagnostic relatif à une opération réalisée sur le territoire de la collectivité dont il dépend ;

- soit une forme globale : le service s'engage à assurer tous les diagnostics prescrits sur son territoire pendant une durée minimale de trois ans.

Le projet prévoit en outre que le service de la collectivité située au niveau géographique le plus bas est prioritaire, si elle le demande, par rapport au service d'une collectivité plus large, englobant celle dont il dépend. Dans le même souci de respect du principe de libre administration des collectivités territoriales, le IV de l'article 2 prévoit qu'une collectivité n'est pas obligée de choisir le service territorial géographiquement compétent pour la réalisation d'un diagnostic portant sur un aménagement dont elle est maître d'ouvrage, mais qu'elle peut choisir d'en charger l'établissement public.

Bien que le ministre de la Culture avait demandé son retrait, le Sénat a adopté un amendement visant à supprimer l'agrément des services territoriaux. Il a créé un article 1 bis précisant que les services archéologiques des collectivités territoriales sont organisés par celles-ci mais soumis au contrôle scientifique et technique de l'État et que leurs activités scientifiques sont placées sous la responsabilité de professionnels présentant des qualifications définies par décret en Conseil d'État. Ces dispositions doivent permettre de concilier le respect de la libre administration des collectivités territoriales et la garantie que les services territoriaux disposent de compétences scientifiques réelles. Le V de l'article 2 du présent projet, qui permet aux collectivités territoriales de recruter en qualité d'agents non titulaires les agents de l'INRAP en contrat à durée indéterminée, vise à mettre du personnel d'encadrement compétent à la disposition des services territoriaux, et en particulier de ceux qui se créeront à la suite de la nouvelle loi.

Le même amendement permet à l'État de transférer aux collectivités, par voie de convention, ses compétences en matière d'élaboration de la carte archéologique, la convention prévoyant la compensation financière des charges transférées et la mise à disposition éventuelle de personnels de l'État. La MEC a proposé que la décentralisation de la réalisation de la carte archéologique soit expérimentée. Ces dispositions répondent, sous une forme un peu différente, à cette demande.

B.- LES OPÉRATIONS DE FOUILLES POURRONT ÊTRE CONFIÉES À TOUTE PERSONNE COMPÉTENTE AGRÉÉE PAR L'ÉTAT

Si le présent projet ne va pas aussi loin que la MEC l'a proposé en matière d'ouverture du monopole de prise en charge des diagnostics, il répond en revanche entièrement à ses souhaits pour ce qui est de la réalisation des fouilles.

1.- Le retour à une pluralité d'acteurs

L'article 4 de la loi du 17 janvier 2001 confie à l'établissement public les opérations de diagnostic et de fouille. Il transforme ainsi le monopole de fait dont disposait l'AFAN en un monopole de droit : comme expliqué supra, l'établissement pouvait associer d'autres personnes à l'exécution des opérations, mais chacune d'entre elles devait passer par lui, ce qui a contribué au blocage du système, le grand nombre de prescriptions dépassant de loin ses capacité de traitement des dossiers.

L'article 3 du présent projet, qui est consacré à la réalisation des opérations de fouilles, établit la pluralité des opérateurs en ce domaine, opérateurs qui ne seront plus choisis par l'INRAP selon les critères dont il est seul juge, mais par la personne projetant d'exécuter les travaux ayant donné lieu à prescription.

La responsabilité de faire exécuter les prescriptions de fouilles édictées par l'État ne repose plus sur l'établissement public mais sur l'aménageur. C'est ce dernier qui choisira l'opérateur et qui prendra en charge le frais engagés. Dans certains cas, il pourra bénéficier d'une subvention publique (voir infra).

Les opérateurs susceptibles de réaliser les fouilles sont :

- l'établissement public (l'INRAP) ;

- un service archéologique territorial agréé ;

- toute autre personne de droit public ou privé, sous réserve d'un agrément délivré par l'État.

Cette pluralité d'opérateurs permettra une certaine mise en concurrence, sur des critères tant scientifiques qu'économiques. Celle-ci ne deviendra néanmoins réalité que si le « marché » des fouilles archéologiques se développe, comme c'est le cas dans certains pays d'Europe, et notamment en Espagne. Dans un premier temps, il est probable que les candidats seront peu nombreux : l'établissement public, un éventuel service territorial et une ou deux associations implantées dans la région. Le nombre d'opérateurs n'augmentera que si les aménageurs ne choisissent pas systématiquement une structure publique. Mais, dans la mesure où les effectifs des services territoriaux et surtout ceux de l'établissement public n'ont pas vocation à croître très fortement, il y aura de la place pour des structures plus souples, disponibles et capables de proposer des délais plus courts.

Pour que la concurrence puisse fonctionner dans de bonnes conditions, alors que le diagnostic relève d'un monopole public, il sera nécessaire que les services de l'État communiquent à tous les opérateurs qui en font la demande l'ensemble des informations disponibles à l'issue du diagnostic, afin qu'ils puissent se porter candidats à la réalisation des opérations en connaissance de cause et que les structures qui ont réalisé le diagnostic ne soient pas écartés au motif qu'elles seraient en position dominante.

L'article 3 du présent projet précise les éléments que doit nécessairement comporter le contrat liant l'aménageur et l'opérateur : le prix et les délais de réalisation des fouilles, ainsi que les indemnités dues en cas de dépassement de ces délais. Ces trois points sont essentiels : le prix étant payé par l'aménageur, il doit être connu au moment de la signature du contrat ; les délais de réalisation des fouilles fixent le cadre temporel des opérations, cadre indispensable pour éviter un retard excessif dans la poursuite de l'aménagement projeté ; les indemnités dues en cas de dépassement de ces délais visent à assurer le respect des engagements contractuels.

L'article 5 de la loi du 17 janvier 2001 dispose que « une convention conclue entre la personne projetant d'exécuter des travaux et l'établissement public définit les délais de réalisation des diagnostics et des opérations de fouilles, les conditions d'accès aux terrains et les conditions de fourniture de matériels, d'équipements et des moyens nécessaires à leur mise en œuvre. Cette convention détermine aussi les conséquences pour les parties du dépassement des délais fixés. » Ces dispositions sont reprises au VI de l'article 2 du présent projet pour les diagnostics. Pour les fouilles, le projet se contente d'esquisser le contenu du contrat, laisser aux co-contractants l'essentiel de leur liberté contractuelle. L'obligation de prévoir le versement d'indemnités en cas de dépassement souligne l'importance du respect des délais, condition de la bonne intégration de l'archéologie préventive dans la chaîne d'urbanisme.

Si le premier alinéa de l'article 3 du projet place sur un plan d'égalité, en ce qui concerne les fouilles, l'établissement public et les autres personnes morales agréées, le dernier alinéa de même article confie à l'établissement public une mission spécifique : il sera tenu de procéder aux fouilles lorsque aucun autre opérateur ne se sera porté candidat ou lorsque aucun d'entre eux ne remplira les conditions pour réaliser les fouilles. L'établissement bénéficie donc d'une double présomption : il est supposé être candidat à la réalisation de toutes les fouilles et il remplit toujours les conditions pour les réaliser. Cette obligation d'intervention constitue incontestablement une contrainte pour l'INRAP, dans la mesure où il sera tenu de réaliser les fouilles les plus lourdes, les plus coûteuses ou les moins intéressantes - d'un point de vue scientifique ou économique -, au détriment, notamment, de son équilibre financier. Mais elle est une contrepartie logique de sa qualité même d'établissement public et une nécessité pour assurer que le service public sera rendu. Le rôle d'arbitrage confié à l'État en cas de désaccord entre les parties sur les conditions de réalisation ou de financement doit éviter les situations de blocage et empêcher l'établissement d'abuser de l'obligation de faire réaliser les fouilles pesant sur l'aménageur pour lui imposer des prix ou des délais excessifs.

2.- La nécessité d'une procédure d'agrément

Le projet impose à tous les autres opérateurs, à l'exception de l'INRAP, de détenir un agrément pour pouvoir être chargés par un aménageur de réaliser les fouilles prescrites sur le terrain sur lequel il projette des travaux.

Votre Rapporteur a déjà évoqué le cas de l'agrément des services territoriaux et la solution adoptée par le Sénat. Pour les autres opérateurs (associations, sociétés, équipe de chercheurs...), la condition de l'agrément est indispensable. L'article 3 précise que l'agrément vise à garantir la compétence scientifique de l'opérateur. Le présent projet ne donne aucune autre indication sur cet agrément, sinon qu'il est délivré par l'État. La procédure de délivrance et les critères pris en compte seront entièrement fixés par décret en conseil d'État, en application du II de l'article 9.

La MEC a évoqué la question de l'agrément. Elle a estimé qu'il était prudent de prévoir des modalités d'agrément différentes selon que l'opérateur est public ou privé. Alors que l'agrément d'un opérateur public (une unité de recherche par exemple) serait accordé de manière permanente, sauf si une faute justifiant son retrait était constatée, l'agrément d'un opérateur privé ne serait accordé que pour une durée limitée - de cinq ans par exemple - afin que la demande de renouvellement de l'agrément soit l'occasion de vérifier la qualité de l'ensemble des travaux effectués, le respect des exigences imposées par l'État et le fait que les conditions de délivrance de l'agrément sont toujours remplies.

La Mission a aussi insisté sur la nécessité d'imposer une condition d'indépendance des structures privées candidates à la réalisation des opérations par rapport aux aménageurs, en plus des critères de compétence du personnel, de moyens matériels et financiers et d'organisation administrative, actuellement pris en compte pour l'agrément des services territoriaux ⁽¹⁰⁾ et susceptibles d'être aussi appliqués aux structures privées. Pour éviter toute collusion entre opérateur archéologique et aménageur, votre Rapporteur estime que des dispositions réglementaires devront être prises en ce sens. Aussi approuve-t-il l'objectif de l'amendement adopté à l'unanimité par le Sénat, en dépit de l'avis défavorable du ministre de la Culture, visant à inscrire dans la loi l'exigence d'une indépendance totale des opérateurs privés par rapport à la personne projetant d'exécuter les travaux et renvoyant à un décret la fixation des critères d'indépendance.

II.- DES OPÉRATEURS CORRECTEMENT ENCADRÉS

La multiplication des intervenants rendue possible par le projet de loi et la plus grande liberté laissée aux aménageur ne conduiront à un service de qualité que si l'ensemble des procédures archéologiques est l'objet d'un encadrement sérieux. La délivrance d'un agrément est une première condition. Le présent projet propose d'autres mesures d'encadrement, qui pourraient encore être améliorées.

A.- LES AMÉNAGEURS SERONT PLUS DIRECTEMENT ASSOCIÉS AUX PROCÉDURES ET L'EXPLOITATION SCIENTIFIQUE DES DÉCOUVERTES SERA MIEUX ASSURÉE

Les réactions très critiques qui ont fait suite à la mise en œuvre des dispositions de la loi du 17 janvier 2001 s'expliquent par le niveau des redevances demandées pour certains aménagements, mais aussi par l'absence de justification des opérations prescrites. L'absence de maîtrise des prescriptions de fouilles décidées au cours de l'année 2002 a conduit à de nombreux sondages inutiles, qui ont donné aux aménageurs l'impression qu'ils avaient payé la redevance en pure perte.

Par ailleurs, comme l'article premier de la loi de 2001 le souligne et conformément aux dispositions de la Convention de Malte entrée en vigueur en 1996, l'un des objets de l'archéologie préventive est l'étude scientifique puis l'interprétation et la diffusion des résultats obtenus. Cette phase de valorisation des découvertes constitue en fait l'objectif final et la justification des opérations d'archéologie préventive. Elle doit donc absolument être assurée et ne doit pas souffrir de la diversification des opérateurs. L'article 4 du présent projet de loi confie à l'INRAP une mission éminente dans ce domaine.

1.- Les aménageurs seront plus étroitement associés aux procédures

Actuellement, la personne projetant des travaux reçoit, le cas échéant, un courrier du service régional d'archéologie lui annonçant que le terrain fait l'objet d'un arrêté de prescription, puis un avis de somme à payer au titre de la redevance d'archéologie, provenant de l'INRAP. La prescription, dans la plupart des cas, ne contient qu'une motivation générale (« en raison de leur nature et de leur localisation, les travaux envisagés sont susceptibles d'affecter le patrimoine archéologique ») et le montant de la redevance à payer ne peut être négocié, contrairement aux pratiques qui avaient cours à l'Association pour les fouilles archéologiques nationale (AFAN) avant la loi de 2001.

En ce qui concerne les opérations de fouilles, l'article 3 du présent projet, qui fait de l'aménageur leur maître d'ouvrage, lui rend ainsi une possibilité de choix et, éventuellement, de négociation sur le prix et les délais, le contenu de la prescription n'étant en revanche, fort logiquement, pas négociable. Afin de mieux l'associer aux autres phases de la procédure d'archéologie préventive, l'article premier du projet prévoit une consultation préalable de la personne projetant d'exécuter les travaux avant l'édiction de la prescription. L'exposé des motifs du projet insiste sur l'utilité de ce « temps du dialogue » destiné à permettre à l'aménageur et au prescripteur de confronter leurs priorités et de trouver un point d'accord acceptable pour les deux parties entre la préservation des vestiges et les contraintes de l'opération d'aménagement.

Si le souci d'expliquer à l'aménageur le bien fondé de la prescription est très louable, le Sénat a considéré que cette procédure de consultation ne permettait pas d'atténuer le caractère unilatéral des décisions de prescription dans la mesure où on ne voit guère quelle en sera l'issue en cas de désaccord entre l'aménageur et l'administration. Elle risque en revanche de se traduire par un allongement inutile des procédures et d'entretenir l'idée que les prescriptions archéologiques sont négociables, ce qui ne saurait être le cas puisqu'elles doivent reposer sur des arguments scientifiques.

Le Sénat a donc remplacé cette procédure par une obligation de motivation des prescriptions de diagnostic et de fouilles. Il met ainsi en application l'une des propositions de la MEC en faveur d'une motivation d'espèce des prescriptions, qui permettra à la fois de réguler leur nombre et de justifier leur pertinence, conformément à l'attente des aménageurs.

Dans le même souci d'associer plus étroitement l'aménageur aux préoccupations archéologiques, le VI de l'article 2 du présent projet prévoit que les conclusions du diagnostic seront transmises au propriétaire du terrain. Suite à un amendement adopté par le Sénat, la personne projetant d'exécuter les travaux, qui n'est pas forcément le propriétaire du terrain mais est le redevable de la redevance, en sera aussi destinataire. L'un et l'autre seront ainsi mieux à même de comprendre l'intérêt de la fouille qu'ils devront, le cas échéant, prendre en charge. Mais encore faut-il que les conclusions du diagnostic soient rédigées assez clairement et dans un langage suffisamment simple pour être compris par des personnes ne maîtrisant pas forcément le langage technique des archéologues...

Le Sénat a aussi adopté un amendement relatif au régime de propriété du mobilier archéologique issu des fouilles d'archéologie préventive. Alors que l'article 11 de la loi du 27 septembre 1941 portant réglementation des fouilles archéologiques ⁽¹¹⁾, auquel renvoie la loi du 17 janvier 2001, pose des problèmes d'application dans le cas où l'aménageur est maître d'ouvrage des fouilles, il dispose que la propriété des vestiges sera partagée entre l'État et le propriétaire - comme c'est le cas dans le régime actuel, ce qui ne suscite pas de contestation - tout en prévoyant que, si ce dernier n'a pas manifesté l'intention de faire valoir son droit de propriété dans un délai d'un an après la réception du rapport de fouilles, la propriété est transférée à titre gratuit à l'État, lequel pourra la transférer, selon les mêmes modalités, à la commune sur laquelle le vestige a été découvert, à condition que celle-ci s'engage a en assurer la bonne conservation. L'objectif est d'éviter que les objets soient laissés à l'abandon par leur propriétaire tout en respectant son droit de propriété et de donner aux collectivités locales la possibilité de devenir propriétaires du patrimoine archéologique découvert sur leur sol.

2.- La mission scientifique de l'INRAP est réaffirmée

La principale inquiétude suscitée par la multiplication des opérateurs intervenant dans l'archéologie préventive porte sur ses conséquences en matière scientifique. En particulier pour les opérations de fouilles, il faut absolument éviter que la durée de vie limitée d'une structure associative ou d'une société se traduise par une perte d'informations pour la science ou par la renonciation à l'exploitation de certaines d'entre elles. La MEC a souligné à la fois le caractère essentiel de la publication et de la valorisation des découvertes issues de l'archéologie préventive et le rôle éminent que l'établissement public doit jouer dans ce domaine.

Le I de l'article 2 du présent projet rappelle les missions scientifiques de l'établissement, lesquelles figurent déjà à l'article 4 de la loi : exploitation scientifique des découvertes, diffusion de leurs résultats, participation à l'enseignement, à la diffusion culturelle et à la valorisation de l'archéologie. Il réaffirme la possibilité pour l'établissement public d'associer des établissements publics d'enseignement et de recherche, par voie de conventions, à la réalisation de ses missions scientifiques.

C'est surtout l'article 4 du projet qui donne à l'établissement public un rôle scientifique spécifique par rapport aux autres opérateurs potentiels. D'abord, il est, ainsi que l'État, le destinataire de chaque rapport de fouilles élaboré par un autre opérateur. Il pourra, tout comme l'État et les organismes de recherche ou d'enseignement avec lesquels il a passé une convention, utiliser les informations contenues dans ce rapport sans que son auteur puisse s'y opposer, sous réserve que la finalité de cette utilisation soit l'étude ou la diffusion scientifique, et non une exploitation commerciale, qui supposerait au moins l'accord de l'auteur du rapport, voire celui du propriétaire des vestiges.

En application de l'article 7 de la loi de 2001, l'établissement public peut conserver les vestiges découverts le temps de leur étude scientifique et de la rédaction du rapport final, au maximum pendant 5 ans. L'article 4 du projet donne une possibilité du même type à l'ensemble des opérateurs de fouilles, sous le contrôle des services de l'État. Dans sa rédaction initiale, aucune durée maximale n'était prévue (elle aurait probablement été fixée par décret en Conseil d'État, en application de l'article 9 du projet) ; le Sénat a estimé qu'une durée de deux ans était pertinente. Elle est nettement plus courte que celle actuellement en vigueur, afin que le bouclage des rapports de fouilles soit plus rapide. À l'issue de ce délai, le mobilier archéologique est rendu à son ou ses propriétaires et la documentation afférent à l'opération confiée à l'État.

Dans le cas où l'opérateur de fouilles aurait cessé son activité ou se serait vu retirer son agrément avant d'avoir achevé le rapport de fouilles, l'établissement public sera chargé de se substituer à lui dans l'étude scientifique des découvertes : le mobilier archéologique et la documentation relative aux fouilles lui seront remis à cet effet.

Ces dispositions, qui supposent que l'établissement ait du personnel disponible pour remplir ces missions, devraient permettre d'éviter que les découvertes archéologiques restent, dans le meilleur des cas, stockées dans des réserves, sans avoir été réellement étudiées. Dans la mesure où le développement d'un plus grand nombre d'opérateurs vise à alléger progressivement le poids des missions opérationnelles de l'établissement public, celui-ci devrait pouvoir se consacrer plus largement à ses activités scientifiques.

B.- L'ÉTAT DEVRA JOUER PLUS DIRECTEMENT SON RÔLE D'ENCADREMENT

La loi du 17 janvier 2001 a largement déchargé l'État de ses responsabilités en matière d'archéologie préventive au bénéfice de l'établissement public. Son rôle se résume, pour l'essentiel, à la prescription des diagnostics et des fouilles. La levée du monopole de l'établissement public conduit très logiquement au retour de l'État dans ce domaine. Son rôle de prescripteur demeure inchangé, mais il devra aussi remplir des missions d'autorisation, de surveillance et d'arbitrage.

1.- Des missions d'autorisation, de surveillance et d'arbitrage

La procédure d'agrément des opérateurs par l'État constitue une première forme d'autorisation. Il lui revient d'autoriser les opérations de fouilles, mission issue de la loi de 1941 précitée et réaffirmée à l'article 3 du projet, après avoir contrôlé la conformité de leurs modalités de réalisation avec ses prescriptions. Cette autorisation n'apparaissait pas dans la loi de 2001, la prescription semblant alors tenir lieu d'autorisation pour l'établissement public. Le présent projet ne mentionne pas la nécessité d'une autorisation spécifique pour la réalisation des sondages ; dans ce cas, la prescription continuera à être suffisante.

Les représentants de l'État doivent assurer la surveillance des opérations de diagnostic et de fouilles, en application des articles 2 et 3 du présent projet. L'article 4 de la loi leur confiait déjà cette mission.

Le rôle d'arbitrage de l'État s'exercera dans certains cas de désaccord entre l'aménageur et l'opérateur archéologique. Le VI de l'article 2 le charge de fixer, dans ce cas, les délais de réalisation du diagnostic. En application du dernier alinéa de l'article 3, il devra aussi trancher, par le biais d'une procédure d'arbitrage, les désaccords entre l'aménageur et l'établissement public, relatifs aux conditions de réalisation ou de financement des fouilles, lorsque celui-ci intervient faute d'autre candidat retenu pour la réalisation des opérations prescrites.

Ce renforcement du rôle de l'État est indispensable à l'encadrement d'opérateurs pluriels ; la MEC en faisait l'une de ses orientations prioritaires.

2.- Leur exercice exigera des moyens adaptés

Dans le régime actuel, l'intervention systématique de l'établissement public devait assurer une certaine qualité et une certaine homogénéité des opérations d'archéologie préventive. La faible présence des représentants de l'État sur le terrain était regrettable mais sans conséquence grave. La situation sera différente lorsque les services territoriaux, d'une part, pour les diagnostics et les divers opérateurs, d'autre part, pour les fouilles pourront intervenir librement. La délivrance d'un agrément est une garantie a priori, mais elle doit absolument être complétée par la vigilance des services de l'État sur chaque opération de sondage ou de fouille. Les services régionaux d'archéologie devront être sensibilisés à cette nécessité et dotés d'effectifs suffisants pour assurer la surveillance des opérations sur le terrain, en plus de leurs autres missions. Ils pourront aussi jouer un rôle essentiel pour la définition d'une politique de prescription adaptée aux enjeux archéologiques de chaque région et pour la recherche d'une adéquation entre les prescriptions et les moyens disponibles.

La MEC envisageait que l'État soit directement partie aux conventions liant aménageurs et opérateurs pour la réalisation des opérations de fouilles ; le projet a choisi un régime plus classique d'autorisation puis de surveillance.

III.- LES PROCÉDURES ENCORE SUSCEPTIBLES D'AMÉLIORATIONS

À l'occasion des nombreuses auditions auxquelles elle a procédé, la MEC a pu constater que les délais imposés par les différentes phases de la procédure en matière d'archéologie préventive apparaissaient au moins aussi pénalisants pour les aménageurs que le paiement des opérations ou d'une redevance.

Deux voies, complémentaires, ont été proposées pour limiter cette contrainte : d'une part, une partie de la procédure devrait être engagée bien avant le dépôt de la demande du permis de construire, ce qui éviterait de bloquer longuement le démarrage d'un chantier et pourrait conduire les aménageurs à éviter les zones riches en vestiges ; d'autre part, les délais des différentes étapes doivent être raccourcis et leur dépassement systématiquement sanctionné.

A.- LE PROJET POURRAIT ÊTRE COMPLÉTÉ PAR DES DISPOSITIONS EN MATIÈRE D'URBANISME

La MEC a insisté sur la nécessité de favoriser le développement d'une archéologie « prévisionnelle ». Pour que la réalisation de l'aménagement soit suspendue pendant un temps le plus bref possible, il faut que les opérations de diagnostic soient menées très en amont des demandes de permis de construire. En effet, même en enserrant les différentes phases dans des délais légaux, une durée de six mois pour l'ensemble de la procédure semble constituer un minimum incompressible.

Aussi est-il souhaitable, d'une part, que les opérations préalables aux fouilles proprement dites aient été faites avant le dépôt de la demande de permis de construire, et d'autre part, que les aménageurs connaissent à l'avance l'ampleur des fouilles qui devront être faites, le premier point permettant de satisfaire le second.

La réalisation de tout diagnostic doit conduire, soit à libérer explicitement le terrain de toute contrainte archéologique, soit à une prescription de fouilles afin que l'aménageur sache à quoi s'attendre lorsqu'il décide de réaliser des travaux sur tel ou tel terrain. En revanche, les fouilles elles-mêmes seront réalisées juste avant le début des travaux, afin de faire des économies d'échelle.

Les possibilités de réalisation des opérations d'archéologie préventive en amont de la demande de permis de construire, mentionnées aux articles 7 et 20 du décret n° 2002-89 précité, ne sont pas suffisantes. La MEC a donc proposé :

- que, dans le cadre de la préparation d'une opération d'aménagement (en particulier de la création d'une zone d'aménagement concerté - ZAC - et de l'autorisation d'un lotissement), la personne concernée consulte systématiquement le préfet de région sur l'éventuelle nécessité de faire effectuer un diagnostic et que le diagnostic soit obligatoirement réalisé si le préfet le prescrit ;

- que, lors de la création ou de la révision d'un plan local d'urbanisme, d'une zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager, d'un secteur sauvegardé ou d'une carte communale, l'examen de la nécessité d'un diagnostic puis, le cas échéant, la réalisation de ce dernier, puissent être demandés par la collectivité et les propriétaires des terrains.

L'objectif essentiel est de favoriser la réalisation de l'ensemble de la procédure d'archéologie préventive jusqu'à l'éventuelle prescription de fouilles, avant la demande d'autorisation des travaux. Sans aller jusqu'à exiger que l'examen archéologique ait eu lieu en amont, ce qui risquerait de ralentir les procédures d'urbanisme et de subordonner une décision des collectivités territoriales, en matière de création de ZAC par exemple, à une autorisation de l'État, votre Rapporteur propose que la loi ouvre clairement la possibilité d'un examen archéologique en amont et impose à l'État les mêmes délais de réalisation que pour les examens induits classiquement par une demande d'autorisation.

B.- CERTAINS DÉLAIS POURRAIENT ÊTRE GARANTIS PAR LA LOI

Le projet de loi, tout comme la loi du 17 janvier 2001, mentionne l'application de certains délais mais ne les fixe pas, préférant les renvoyer à un décret en Conseil d'État pour les délais administratifs et à une disposition contractuelle pour les phases opérationnelles.

L'article premier de la loi de 2001 exige que les opérations d'archéologie préventive soient réalisées « dans les délais appropriés ». Le décret n° 2002-89 précité précise la durée de ces délais pour les différentes phases de la procédure. Dans les faits, le diagnostic prend entre cinq et huit mois, selon le temps pris pour la signature de la convention ; les opérations de fouilles durent entre huit mois et demi et onze mois et demi, la fourchette s'expliquant de la même manière, alors que la phase des opérations sur le terrain est en moyenne limitée à deux mois.

L'article 14 du décret précité indique que le préfet de région dispose d'un délai de un mois, porté à deux mois en cas d'étude d'impact, pour prescrire un diagnostic. Ce délai passé, il est réputé avoir renoncé à édicter une prescription. Pour les autres étapes de la procédure, ce type de disposition n'existe pas. L'article 25 du projet mentionne seulement que la fixation des délais de réalisation et des pénalités dues en cas de dépassement relève de la convention.

Le présent projet constitue un progrès en prévoyant un délai de caducité des prescriptions de diagnostic au VI de l'article 2. La durée de ce délai sera fixée par décret. Il s'appliquera lorsque, du fait de l'opérateur, le diagnostic ne sera pas achevé dans le délai fixé par la convention. Si des vestiges sont découverts lors de la réalisation des travaux, le régime de la découverte fortuite issue de la loi de 1941 s'appliquera.

On peut observer qu'un tel délai ne vaudra pas pour les opérations de fouilles, qui devront être menées à leur terme dans tous les cas. Il ne faut pas cacher le risque d'abus que ce type de mesure pourrait entraîner, un aménageur pouvant s'entendre avec un opérateur indélicat pour que ce dernier n'achève pas (voire ne commence même pas) les opérations dans les temps, afin que l'aménageur évite une prescription de fouilles ou n'ait pas à régler intégralement leur prix. Les opérations de diagnostic relevant d'un monopole public, ce risque devrait être limité ; il serait réel pour les opérations de fouilles, ce qui justifie que le délai de caducité ne s'applique pas à elles. Encore une fois, l'État devra être vigilent et retirer leur agrément aux opérateurs qui se livreraient à ce type de pratiques.

Indépendamment de cette question, les délais prévus pour les phases administratives pourraient être fixés par la loi. Comme en matière de prescription de diagnostic, il serait utile de préciser, en outre, que le dépassement du délai accordé au préfet de région pour prescrire des fouilles à l'issue de la réception du rapport de diagnostic vaut renonciation à prescription de fouilles, ce qui n'est pas le cas actuellement.

Votre Rapporteur vous propose un amendement en ce sens, à l'article premier du présent projet.

CHAPITRE II

UN MODE DE FINANCEMENT PROFONDÉMENT RÉFORMÉ MAIS ENCORE PERFECTIBLE

I.- UNE REDEVANCE UNIQUE QUI N'APPARAÎT PAS ENTIÈREMENT SATISFAISANTE

Le présent projet de loi donne satisfaction aux propositions de la MEC sur deux poins très importants :

- la suppression de la très contestée redevance de fouilles, au profit de la prise en charge du prix des opérations de fouilles par l'aménageur, afin que ce dernier soit incité, dans tous les cas où cela est possible, à déplacer les travaux projetés vers une zone qui ne soit pas riche d'un point de vue archéologique ;

- l'évolution de la redevance de diagnostic vers une redevance à assiette plus large, déconnectée de la prescription d'un diagnostic, à taux bas et à modalités de calcul simples.

La partie publique du financement de l'archéologie préventive doit être durablement assurée : le mode de financement doit être équitable et le produit suffisant pour couvrir les besoins. Votre Rapporteur n'est pas certain que le présent projet permette d'atteindre ces deux objectifs. À la suite du Sénat, qui lui a déjà apporté des modifications utiles, il propose d'améliorer le dispositif sur plusieurs points.

A.- LA QUESTION DE L'ASSIETTE DE LA REDEVANCE

La MEC a proposé de transformer la redevance de diagnostic, due par les aménageurs auxquels des opérations de diagnostic ont été prescrites, en une redevance pour étude archéologique, due par tous les aménageurs dont le projet d'opération fait l'objet d'une transmission au service régional d'archéologie pour examen.

L'article 6 du présent projet a retenu une solution très proche : seront redevables de la taxe les personnes publiques ou privées projetant d'exécuter des travaux soumis à autorisation ou à déclaration préalable en application du code de l'urbanisme ou donnant lieu à étude d'impact en application du code de l'environnement, ainsi qu'aux affouillements soumis à déclaration administrative préalable. La définition des redevables de la redevance, très large, va dans le bon sens, même si leur nombre est fortement diminué par le fait qu'elle ne serait due que pour les travaux effectués sur un terrain d'une superficie égale ou supérieure à 5.000 mètres carrés.

En application de ce seuil, 4.000 à 8.000 autorisations de travaux par an entraîneraient le paiement de la redevance. Indépendamment des conséquences de cette limitation de l'assiette sur le produit de la redevance, sur lesquelles votre Rapporteur reviendra, le Sénat a considéré que ce seuil posait un problème d'équité entre milieu rural et milieu urbain, au détriment du premier.

Aussi, a-t-il abaissé ce seuil à 1.000 mètres carrés ; le nombre des opérations concernées serait ainsi porté, selon les sources, à 26.000, voire 40.000, par an. Ce nombre demeure nettement inférieur à celui de l'ensemble des permis de construire, qui a atteint 270.000 en 2000. Mais il aurait des implications certaines sur la collecte de la taxe, rendue plus difficile et coûteuse par l'augmentation de la quantité de dossiers à traiter.

En outre, l'argument selon lequel l'abaissement du seuil de 5.000 à 1.000 mètres carrés limiterait le déséquilibre entre aménagements en milieu rural et aménagements en milieu urbain est très incertain. Selon les informations qui ont été données à votre Rapporteur, les aménagements compris entre 1.000 et 5.000 mètres carrés qui seraient désormais soumis à la redevance sont situés autant en milieu rural qu'en milieu urbain. De plus, les lotissements inférieurs à 5.000 mètres carrés se trouvent presque exclusivement en milieu rural ou aux limites extérieures des zones périurbaines. La mesure adoptée par le Sénat risque donc d'entraîner des effets contraires à son objectif.

Par ailleurs, votre Rapporteur ne juge pas très pertinente la fixation d'un montant forfaitaire de redevance pour les aménagements compris entre 1.000 et 5.000 mètres carrés. Ce montant a été fixé par le Sénat à 1.000 euros, indexés sur le coût de la construction. Le but était de rendre moins coûteux son recouvrement. Il faut pourtant souligner que les modalités de calcul sont très simples (il suffit de multiplier la surface par le taux) et que le fait que le montant soit forfaitaire ne conduira pas à beaucoup d'économie. Ses inconvénients sont réels : le montant de 1.000 euros correspond à un terrain de 3.125 mètres carrés ; il serait donc injustement élevé pour les personnes aménageant des terrains plus petits (jusqu'à près de dix fois supérieur pour un terrain de 1.000 mètres carrés). De même, l'aménagement d'un terrain de 5.000 mètres carrés coûterait 600 euros de plus que celui d'un terrain de 4.999 mètres carrés.

Eu égard à l'ensemble de ces éléments, votre Rapporteur vous propose de rétablir le seuil de 5.000 mètres carrés contenu dans le projet initial, en augmentant le taux de la redevance pour assurer un produit suffisant.

B.- UN TAUX ET DES EXONÉRATIONS QUI DOIVENT ASSURER UN PRODUIT ADAPTÉ AUX BESOINS

Les modalités de calcul de la redevance répondent aux préoccupations de la MEC en matière de simplicité et de prévisibilité pour les aménageurs. La part d'arbitraire qui existe dans l'actuelle redevance de fouilles disparaît ; les modalités de calcul de la redevance de diagnostic, qui n'ont pas été critiquées, sont reprises pour l'unique redevance proposée. Le montant dû, en euros, sera le résultat du produit du taux de 0,32 par la surface du terrain ou de l'aménagement lui-même, selon sa nature.

1.- Le taux de 0,32 euro par mètre carré appliqué à l'assiette prévue risque de ne pas assurer un produit suffisant

Le II de l'article 9 de la loi de 2001 issu de l'article 6 du présent projet fixe le taux de la redevance à 0,32 euro par mètre carré, montant qui sera indexé sur l'indice du coût de la construction.

La surface prise en compte serait :

- pour les zones d'aménagement concerté, la surface des périmètres composant la zone ;

- pour les travaux soumis à autorisation ou déclaration en application du code de l'urbanisme, la surface du terrain d'assiette de l'opération ;

- pour les travaux soumis ou non à autorisation d'urbanisme et précédés d'une étude d'impact, la surface au sol des installations, aménagement ou ouvrages ;

- pour les cas où l'aménageur fait une demande d'étude archéologique avant toute demande d'autorisation de travaux, la surface du terrain sur laquelle porte la demande.

Le Sénat a adopté un amendement prévoyant une base dérogatoire pour la construction de bâtiments agricoles, dont le terrain d'assiette pose des problèmes de délimitation. Le taux forfaitaire serait appliqué à la surface de l'emprise au sol de la construction, ce qui nettement plus favorable que pour les autres constructions, pour lesquelles l'ensemble du terrain d'assiette entre dans le calcul ; le coût de cette disposition est évalué à 1,5 million d'euros.

Dans les conditions proposées par le présent projet, le produit de la redevance est estimé par le Gouvernement à 66 millions d'euros. Cette estimation est fondée sur un certain nombre d'éléments connus, mais aussi sur une série d'hypothèses et de projection dont la fiabilité est relativement incertaine. Au cours du travail d'élaboration du projet, le ministère de la Culture avait envisagé une taxe dont le taux devait être de 0,5 euro par mètre carré et dont l'assiette reposait sur un seuil de 400 mètres. Il estimait alors son produit à 113 millions d'euros. La baisse du taux à 0,32 euro porterait son produit à 72 millions d'euros. Si les estimations étaient cohérentes entre elles, le passage du seuil de 400 mètres carrés à 5.000 mètres carrés ne conduirait qu'à la perte de 6 millions d'euros, ce qui n'est guère réaliste. Dans la logique de la simulation ayant conduit au résultat de 66 millions d'euros, l'abaissement du seuil à 1.000 mètres carrés devrait porter le produit à 83 millions d'euros.

La MEC a estimé entre 80 et 100 millions d'euros les besoins en matière de financement public de l'archéologie préventive. Créer une redevance qui ne rapporterait qu'environ les deux tiers des recettes nécessaires ne résoudra pas les problèmes rencontrées actuellement par cette discipline. Dans la mesure où il n'est pas envisagé que l'État finance une partie des besoins sur fonds budgétaire, ce que, par ailleurs, votre Rapporteur regrette, le produit de la redevance doit être suffisant. Après les résultats déplorables enregistrés par le dispositif actuel, il est indispensable que le nouveau soit sûr et réponde à son objectif. S'il s'avérait que le produit était supérieur aux besoins, il serait toujours temps de l'ajuster à la baisse, éventuellement à l'occasion d'une loi de finances, mais il n'est pas concevable de laisser plus longtemps l'archéologie préventive dans la situation d'insécurité financière qui est la sienne : l'aménagement du territoire et le respect des professionnels de l'aménagement et de l'archéologie exigent un financement suffisant.

Dans ces conditions, et afin d'atteindre un produit voisin de celui préconisé par le Sénat, votre Rapporteur propose que le montant de la redevance par mètre carré soit fixé à 0,35 euro, ce qui apporterait un supplément de recettes proche de 7 millions d'euros par rapport au projet de loi initial. La différence entre ces 73 millions d'euros et le produit, supérieur à 80 millions d'euros, obtenu à l'issue des modifications apportées par le Sénat, pourrait être comblé en ajustant certaines exonérations.

2.- Certaines des exonérations proposées sont sources d'iniquité

Si le niveau élevé du seuil a, toutes choses égales par ailleurs, une influence sur le produit de la redevance, l'existence d'un champ large d'exonérations a, quoique dans une moindre mesure, le même effet.

Le I de l'article 7 du présent projet reconduit les exonérations établies par le III de l'article 9 de la loi du 17 janvier 2001. Elles visent deux catégories de travaux relatifs au logement :

- l'ensemble des travaux relatifs aux logements locatifs construits ou améliorés avec l'aide de l'État, au prorata de leur part dans l'ensemble de l'aménagement ;

- les constructions de logements réalisés par une personne physique pour elle-même.

Que l'on reconnaisse ou pas la pertinence des ces exonérations, il faut reconnaître que, pour des raisons sans lien avec l'objet de la redevance, elles privent l'archéologie pr&eac