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Document mis en distribution le 30 juin 2003  N° 986 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 25 juin 2003. RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES SUR LE PROJET DE LOI, ADOPTÉ PAR LE SÉNAT, APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, modifiant la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive, PAR M. Michel HERBILLON Député. -- Voir les numéros : Sénat : 320, 346 et T.A. 137 (2002-2003). Assemblée nationale : 960. Patrimoine culturel.
INTRODUCTION 5 I.- LA LOI DU 17 JANVIER 2001 : UNE RÉFORME NÉCESSAIRE... MAIS INAPPLICABLE 7 A. UNE RÉFORME NÉCESSAIRE 7 1. Une législation inadaptée et obsolète 7 2. Des pratiques peu satisfaisantes 8 3. Les exigences de la convention de Malte 9 B. UN DISPOSITIF CONTESTABLE ET INAPPLICABLE 9 1. Des choix législatifs contestables 10 2. Une mise en œuvre très difficile 11 a) Une inflation des prescriptions et des délais d'opérations 11 b) Un financement insuffisant 12 c) Des redevances inéquitables 13 II.- UNE NOUVELLE RÉFORME, PORTEUSE D'OUVERTURE, D'EFFICACITÉ ET D'ÉQUITÉ 15 A. OUVRIR L'ARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE À UNE PLURALITÉ D'ACTEURS 15 1. La confirmation du rôle central de l'Etat 15 2. L'ouverture à une pluralité d'acteurs 16 B. ORGANISER LE DIALOGUE ENTRE LES DIFFÉRENTES PARTIES PRENANTES AUX OPÉRATIONS 17 C. GARANTIR UN FINANCEMENT PLUS EFFICACE ET PLUS ÉQUITABLE 18 1. Une redevance unique pour une mutualisation des coûts 18 2. Une régulation par le prix 19 TRAVAUX DE LA COMMISSION 21 I.- DISCUSSION GÉNÉRALE 21 II.- EXAMEN DES ARTICLES 25 Article premier (article 2 de la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive) : Modalités d'édiction des prescriptions archéologiques 25 Article premier bis nouveau (article 3 de la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive) : Établissement d'un zonage dans le cadre de la carte archéologique 27 Article premier ter nouveau (article 3-1 de la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive) : Services archéologiques des collectivités territoriales 27 Article 2 (articles 4 et 4-1 à 4-5 de la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive) : Réalisation des diagnostics d'archéologie préventive 28 Article 3 (article 5 de la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive) : Réalisation des fouilles d'archéologie préventive 34 Article 4 (article 7 de la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive) : Modalités d'exploitation scientifique des fouilles d'archéologie préventive 36 Article 4 bis (article 7-1 de la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive) : Régime de propriété du mobilier archéologique issu des opérations d'archéologie préventive 37 Article 5 (article 8 de la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive) : Recettes de l'établissement public 38 Article 6 (article 9 de la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive) : Redevance d'archéologie préventive 39 Article 6 bis (article 1 647 du code général des impôts) : Frais d'assiette et de recouvrement de la redevance d'archéologie préventive 44 Article 7 (articles 9-1 et 9-2 de la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive) : Exonération du paiement de la redevance et régime de subventionnement des fouilles archéologiques 44 Article 8 (article 10 de la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive) : Contentieux de la redevance d'archéologie préventive 46 Article 9 (articles 14 et 15 de la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive) : Modalités d'application de la loi 47 Article 10 (article L. 421-2-4 du code de l'urbanisme) : Coordination 47 Article 11 : Entrée en vigueur de la loi 48 Article 12 nouveau (article L. 121-1 du code de l'urbanisme) : Prise en compte du patrimoine archéologique dans les documents d'urbanisme 49 TABLEAU COMPARATIF 51 ANNEXES 75 Services archéologiques des collectivités territoriales existants en 2002 75 Services archéologiques de collectivités territoriales agréés La loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive a consacré cette activité comme un service public, régi par les principes applicables à toute recherche scientifique. Fruit d'un long combat des archéologues pour la reconnaissance de leur travail et d'une prise de conscience de l'importance de la préservation des vestiges archéologiques pour notre mémoire et notre patrimoine, ce texte avait vocation à rénover un cadre juridique datant de 1941 et à résoudre les dysfonctionnements voire les incertitudes juridiques qui caractérisaient le dispositif de fouilles d'urgence mis en place de façon empirique. Si la réforme était nécessaire, les solutions adoptées par la précédente majorité n'ont cependant pas permis de concilier les deux grands objectifs d'intérêt général que sont la sauvegarde du patrimoine archéologique national et l'aménagement de l'espace. La mise en place d'un monopole de fait sur les opérations archéologiques au profit d'un établissement public administratif a cantonné les aménageurs, publics et privés, dans un rôle passif et le mode de financement défini par la loi, complexe et inéquitable, s'est très vite révélé nettement sous-évalué, plongeant l'établissement de fouilles dans de graves difficultés budgétaires. Au total, alors que la loi de 2001 devait consacrer l'archéologie préventive comme une mission de service public et lui conférer une complète légitimité, sa mise en œuvre a, tout au contraire, relancé les débats, les polémiques et les contestations sur la place et le coût de l'archéologie préventive au sein des opérations d'aménagement et de construction. Le projet de loi qui est aujourd'hui soumis à l'Assemblée nationale a fait l'objet d'une longue négociation avec les différentes parties prenantes à ce dossier. Il a vocation à assurer la réconciliation de l'aménagement du territoire et de l'archéologie préventive en procédant à une réforme porteuse de transparence, d'efficacité et d'équité. Tout en préservant les avancées qualitatives de la loi de 2001, il tend à améliorer l'efficacité du dispositif mis en place par son ouverture à tous les acteurs de l'archéologie préventive existant en France et le rééquilibrage de son financement. Le Sénat a examiné le projet de loi en première lecture le 17 juin dernier et adopté plusieurs modifications au texte, principalement sur proposition du rapporteur de la commission des affaires culturelles. Il a tout d'abord renforcé le rôle et l'autonomie des services archéologiques des collectivités territoriales en supprimant leur agrément par l'Etat et en leur permettant de prendre en charge, par convention avec l'Etat, l'élaboration de la carte archéologique sur leur territoire. Le Sénat a ensuite consolidé les modalités de financement du dispositif par une extension de l'assiette de la redevance d'archéologie préventive, un rééquilibrage de ses modalités de calcul au profit des aménageurs ruraux et un transfert de sa gestion aux services de l'Etat, afin d'en décharger l'établissement public. Il a d'autre part utilement complété le texte en précisant le régime de propriété des vestiges issus des opérations d'archéologie préventive et en incitant à la détermination de zones « à risque archéologique » lors de l'établissement de la carte archéologique. Le Sénat a enfin procédé à de multiples clarifications rédactionnelles ou de coordination qui facilitent la lecture et la compréhension du texte. * I.- LA LOI DU 17 JANVIER 2001 : UNE RÉFORME NÉCESSAIRE... L'archéologie française a longtemps privilégié les fouilles programmées, qui concernent des sites dont l'intérêt est reconnu et qui sont menées, parfois pendant plusieurs années, par des équipes de chercheurs, sur des crédits publics spécifiques, afin de faire progresser la connaissance scientifique. La recherche archéologique a cependant changé de nature et d'objet depuis une trentaine d'années. L'archéologie dite « préventive » s'est développée autour de grands chantiers d'aménagement. Ces fouilles sont entreprises lorsqu'il apparaît qu'un projet de travaux risque de détruire ou d'endommager un site dont on peut supposer qu'il contient des vestiges ou des traces archéologiques d'un intérêt certain. Elles concernent aussi bien des zones rurales que des opérations dans les centres et les périphéries des villes. Les programmes de fouilles doivent alors être exécutés dans un certain délai, de façon que les travaux d'aménagement envisagés puissent être ensuite exécutés. L'archéologie préventive occupe aujourd'hui une place dominante dans la recherche archéologique, puisqu'elle fournit 90 % des données scientifiques. Toutefois, elle était jusqu'en 2000 dépourvue de cadre juridique spécifique et s'était développée de façon empirique et globalement peu satisfaisante. 1. Une législation inadaptée et obsolète La seule législation d'ensemble concernant les fouilles remontait au régime de Vichy. Il s'agit de la loi n° 41-011 du 27 septembre 1941, relative à la réglementation des fouilles archéologiques, validée par une ordonnance du 13 septembre 1945. Ce texte attribue à l'Etat des pouvoirs d'autorisation et de contrôle en matière de fouilles archéologiques ; elle lui confie une mission de police en matière de fouilles soumises à autorisation préalable et elle l'habilite à intervenir d'office dans certains cas. Par ailleurs, la loi pose le principe de la déclaration des vestiges ou objets découverts fortuitement et elle précise qu'en cas de découverte fortuite, c'est l'Etat qui décide de la poursuite des fouilles, des mesures de classement pouvant alors être prises. Enfin, elle détermine les sanctions applicables en cas de violation de ses dispositions. Cette législation a été édictée dans une France encore largement rurale, sous un régime animé d'une idéologie anti-urbaine. La multiplication, à partir des années soixante, de grands travaux qui touchent souvent les villes historiques et bouleversent leur sous-sol, a rendu cette législation inadaptée. Toutefois, si des mesures législatives ou réglementaires ont été prises pour tenir compte de cette évolution, elles n'ont pas conduit à la remise en cause globale de la loi de 1941. Des aménagements limités ont été apportés à ce texte par deux décrets de 1994 qui n'en bouleversent pas l'économie. Le décret n° 94-423 du 27 mai 1994 greffe sur l'autorisation de fouille ou de sondages prévue à l'article premier de la loi de 1941 un mécanisme de prescription scientifique et crée à cette fin des organismes consultatifs, le Conseil national de la recherche archéologique et six commissions interrégionales de la recherche archéologique. Un autre décret du 27 mai 1994 (n° 94-422) précise qu'en règle générale, les autorisations de fouilles sont délivrées deux mois après le dépôt de la demande par le préfet de région, après consultation de la commission interrégionale. Ces textes ponctuels ne constituaient en aucun cas un cadre juridique cohérent pour l'archéologie préventive. D'autant que la diversité des intervenants et, dans certains cas, l'ambiguïté de leur rôle ne contribuaient pas à la transparence du système. 2. Des pratiques peu satisfaisantes L'archéologie préventive s'est développée de façon empirique, sans accompagnement législatif. L'Etat s'est largement déchargé de sa gestion sur une association créée en 1973, l'Association pour les fouilles archéologiques nationales (AFAN), placée sous son contrôle. Celle-ci détenait un quasi-monopole de fait en matière de fouilles, les autres opérateurs possibles n'intervenant qu'à la marge. Le CNRS, ainsi que certaines universités qui disposent de structures de recherche en archéologie, avaient essentiellement des activités dans le secteur des fouilles programmées. Un très petit nombre d'entreprises commerciales, dont deux établies à Toulouse et à Strasbourg, réalisaient des fouilles préventives dans leur région d'origine. La brèche la plus importante dans le monopole de l'AFAN est venue des archéologues de collectivités territoriales, une centaine d'entre elles - en majorité des communes - ayant créé leurs propres services archéologiques, dans lesquels travaillent environ 350 archéologues. L'association a bénéficié, depuis le début des années quatre-vingt dix, d'une autonomie accrue, ce qui l'a acculée à une logique d'entreprise. Les exigences économiques se sont progressivement imposées au détriment d'autres considérations (exigences scientifiques, aménagement du territoire). Tout un pan de la démarche archéologique a été négligé : celui qui concerne le suivi scientifique, le « rendu » des fouilles. L'évaluation, la valorisation et l'encadrement scientifiques des agents n'étaient pas non plus assurés convenablement. Association de droit privé, l'AFAN présentait de plus toutes les caractéristiques d'un « démembrement de l'administration ». Cette formule, adoptée à l'origine à cause de sa souplesse, tant pour la gestion des crédits que pour le recrutement des personnels, a vite montré ses limites et l'association a été accusée de gestion de fait par la Cour des comptes. Au moment de la réforme, l'AFAN pratiquait environ 1 300 opérations par an. Elle disposait de près de 1 100 agents sous contrat à durée indéterminée et de plusieurs centaines sous contrat à durée déterminée. Son budget, qui s'élevait à environ 60 millions d'euros par an, était alimenté pour l'essentiel par le produit des prestations issues de son activité, c'est-à-dire par les fouilles. Le financement était donc assuré par les aménageurs (Etat, collectivités territoriales, établissements publics, entreprises publiques ou entreprises privées telles que promoteurs-constructeurs, exploitants de carrières, etc), selon des tarifs fixés unilatéralement par l'association. Ceux-ci se sont caractérisés par une croissance progressive et une forte variabilité selon les régions, les types d'aménageurs ou la nature des travaux effectués. Contestant cette situation de monopole de fait, des élus locaux et des préfets ont alors envisagé de se lancer dans un système d'appel d'offres chaque fois que des fouilles devaient être entreprises dans leur ressort territorial. Saisi par le gouvernement sur l'application des règles de concurrence, nationales et communautaires, aux opérations de fouilles archéologiques préventives, le Conseil de la concurrence a rendu un avis le 19 mai 1998 qui concluait que l'exécution des fouilles constitue une activité économique qu'il convient de soumettre aux règles du droit de la concurrence. Cet avis ayant suscité un vif émoi dans la communauté archéologique, le ministre de la culture a alors chargé MM. Bernard Pêcheur, conseiller d'Etat, Bernard Poignant, maire de Quimper et Jean-Paul Demoule, professeur d'université, d'une mission de réflexion d'ensemble sur la réforme de l'archéologie préventive. Leur rapport, remis en novembre 1998, a conclu à la nécessité d'asseoir une telle réforme sur l'affirmation du caractère de service public et de la vocation scientifique de l'archéologie préventive. Il devenait donc extrêmement urgent de clarifier le régime juridique de l'archéologie préventive pour faire la part entre sa dimension de service public scientifique et ses indiscutables dimensions économiques et financières. Cette urgence a été accrue par la nécessité, pour la France, de se conformer à ses engagements internationaux. 3. Les exigences de la convention de Malte La France a joué un rôle essentiel dans les travaux qui ont abouti à la conclusion de la convention européenne pour la protection du patrimoine archéologique (révisée), signée à Malte le 16 janvier 1992. Ce texte, dont l'approbation a été autorisée par la loi n° 94-926 du 26 octobre 1994, est entré en vigueur le 10 janvier 1996. La convention de Malte traduit l'engagement des parties « à mettre en œuvre, selon des modalités propres à chaque Etat, un régime juridique de protection du patrimoine archéologique ». L'archéologie préventive - définie à l'article 6 de la convention comme recouvrant « toute opération archéologique nécessaire » liée aux grands travaux, publics ou privés -, est incluse dans le champ d'application de la convention et soumise à ce titre à ses stipulations concernant le caractère scientifique de la recherche archéologique. La convention impose aux Etats parties de « garantir la signification scientifique des opérations de recherche archéologique » (article 3) et d' « accroître les moyens matériels de l'archéologie préventive » (article 6). La réglementation et les pratiques de l'archéologie préventive décrites précédemment ne permettaient pas à la France de se conformer à ces engagements. La nécessité d'une réforme était donc incontestable... et incontestée. B. UN DISPOSITIF CONTESTABLE ET INAPPLICABLE Si la réforme était nécessaire, les solutions adoptées par la précédente majorité n'ont pas permis de concilier les deux grands objectifs d'intérêt général que sont la sauvegarde du patrimoine archéologique national et l'aménagement de l'espace. Bien au contraire, elles ont exacerbé les oppositions et les polémiques et conduit le nouvel établissement public chargé de l'archéologie préventive au bord de la faillite. 1. Des choix législatifs contestables La loi du 17 janvier 2001 a consacré l'archéologie préventive comme une discipline scientifique relevant de missions de service public et encadrée, à ce titre, par l'Etat. Elle a néanmoins confié l'exécution des diagnostics et des opérations de fouilles à un établissement public administratif, l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP), héritier de l'AFAN. L'établissement était invité à « associer » les autres opérateurs publics d'archéologie existant en France (services territoriaux, laboratoires universitaires) à ses activités, voire même à faire appel, par voie de convention, à des opérateurs privés. Dans la réalité, le dispositif légal, très imprégné de culture régalienne, a placé l'établissement dans une situation de monopole de fait (qualifié de « droits exclusifs » par le Conseil constitutionnel1) et mis en place un dispositif « fermé », centré sur l'activité archéologique, qui ne pouvait que conduire l'INRAP à se couper de la dimension territoriale de l'archéologie préventive. Les aménageurs (qu'ils soient publics ou privés) étaient réduits à un rôle passif, la chaîne archéologique ne passant que par les services de l'Etat - en pratique les services régionaux d'archéologie (SRA), chargés de rédiger les prescriptions de diagnostics et de fouilles - et l'établissement public, chargé d'exécuter ces prescriptions. Cette absence d'esprit de dialogue dans la construction même de la loi a été aggravée par les modalités choisies pour financer les activités d'archéologie préventive. L'idée de départ était d'en finir avec le système de prix unilatéralement définis par l'AFAN, contre lequel les aménageurs s'étaient légitimement rebellés, en le remplaçant par un mode de financement équitable et prévisible. Sur la base de projections de coûts réalisées à partir des informations disponibles à l'AFAN ainsi que dans les différents ministères concernés par les travaux d'aménagement (équipement, environnement, agriculture, etc), l'article 9 de la loi a donc défini deux redevances : une redevance de diagnostic, proportionnelle à la surface de l'emprise au sol des travaux et aménagements susceptibles de porter atteinte au sous-sol (0,32 euro par mètre carré), et une redevance de fouilles, plafonnée pour les habitations. Le calcul de cette seconde redevance s'appuie sur des formules d'une rare complexité destinées à prendre en compte la surface fouillée, le caractère stratifié ou non de la structure archéologique et la hauteur moyenne de la couche archéologique. Les logements sociaux à usage locatif ainsi que les constructions de logements réalisés par une personne physique pour elle-même sont exonérés de ces deux redevances. Ce mode de financement a, dès l'examen du projet de loi, été dénoncé comme beaucoup trop complexe pour être compris et justement évalué par les aménageurs. L'importance des exonérations et le plafonnement pour les constructions à usage d'habitation est apparue par ailleurs comme un signe de l'iniquité du dispositif. L'ensemble des ces critiques et de ces inquiétudes ont trouvé confirmation dès la mise en œuvre effective de la loi, début 2002. 2. Une mise en œuvre très difficile Les difficultés d'application de la réforme de l'archéologie préventive sont apparues très rapidement après la création de l'INRAP, le 1er février 2002. Les dysfonctionnements constatés sont de plusieurs ordres. a) Une inflation des prescriptions et des délais d'opérations Le rapport de la mission d'évaluation et de contrôle (MEC) de l'Assemblée nationale sur l'impact de l'intervention des architectes et des services archéologiques dans les procédures de sauvegarde du patrimoine2 a constaté que « sur les onze mois pendant lesquels la nouvelle loi a été appliquée en 2002, environ 11 % des demandes de permis de construire ont été transmis aux SRA chargés de les examiner. 12,8 % ont fait l'objet d'une prescription d'opérations de diagnostic et 1,6 % d'une prescription de fouilles. Le nombre total des opérations prescrites est passé de 1 752 en 2000 à 4 270 en 2002. ». Cette tendance ne semble pas s'inverser pour 2003 puisque près de 500 opérations ont été prescrites dans les trois premiers mois de 2003 ce qui, en année pleine, préfigure un total de prescriptions compris entre 3 000 et 4 000. L'article premier du décret n° 2002-89 du 16 janvier 2002 d'application de la loi prévoit que la transmission des dossiers de travaux soumis à permis de construire Mais l'inflation des prescriptions s'explique également par une absence de pilotage par l'Etat de la mise en place de la réforme. Un système de relation triangulaire entre l'INRAP, l'administration centrale du ministère et les services déconcentrés aurait dû s'installer pour assurer une régulation du système de prescription ainsi que différents mécanismes d'alerte réciproque en cas de « surchauffe ». Cela n'a pas été le cas. En l'absence de directives claires quant à la détermination des priorités scientifiques, les SRA, saisis d'un nombre de dossiers beaucoup plus important qu'auparavant, ont multiplié leurs prescriptions, vraisemblablement par précaution. Cette « irruption » de l'archéologie préventive dans le déroulé de leurs projets s'est révélé doublement coûteux pour les aménageurs, d'une part du fait du versement obligatoire des redevances, mais également en raison des frais inhérents au report des travaux. Compte tenu des délais moyens constatés pour la conduite d'une opération complète d'archéologie préventive, les aménageurs doivent actuellement prévoir de treize à vingt mois de retard dans le démarrage du chantier, selon le temps pris pour la signature des conventions. Tout cela a bien évidemment un coût, totalement subi par l'aménageur qui n'est plus en position de négocier ni le montant des redevances, ni le rythme et les modalités d'exécution des opérations d'archéologie préventive. L'INRAP s'est de son côté trouvé confronté à un afflux considérable d'opérations à réaliser, qu'il a tenté d'assumer grâce au recrutement de personnels supplémentaires sous contrat à durée déterminée. Les délais de réalisation des opérations ont cependant été de plus en plus difficiles à honorer et l'établissement s'est rapidement retrouvé en grande difficulté, d'autant plus que les redevances collectées ne couvraient que très partiellement le coût des opérations (cf. b) ci-après). Conscient de cette inflation et de ses conséquences dommageables pour l'INRAP et les aménageurs, le ministre de la culture et de la communication a adressé aux préfets, le 3 janvier 2003, une circulaire relative à la régulation des prescriptions d'opérations d'archéologie préventive, dans laquelle il constate que « le nombre très important de diagnostics négatifs laisse penser que la présomption de vestiges sur l'emprise des travaux d'aménagement n'est pas appréciée avec suffisamment de rigueur » et demande une motivation des prescriptions. Les premiers effets de cette circulaire commencent à se faire sentir, mais il est certain qu'une réforme de la loi de 2001 devra, en tout état de cause, s'accompagner d'une véritable régulation scientifique et administrative de la chaîne archéologique ainsi que d'un plus grand souci de communication et d'explication avec l'aménageur. Dès le printemps 2002, un déséquilibre budgétaire sérieux a affecté l'INRAP en raison d'un mauvais paramétrage des redevances, dont le produit s'est révélé inférieur de moitié aux simulations qui avaient servi de base à l'élaboration de la loi. Une mission conjointe de l'Inspection générale des finances, de l'Inspection générale de l'administration des affaires culturelles et de l'Inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche, diligentée ces derniers mois à la demande du ministre de la culture et de la communication, a mis en évidence que le coût moyen des diagnostics au mètre carré est supérieur de deux tiers au produit de la redevance de diagnostic et que le rendement de la redevance de fouilles est inférieur de moitié aux prévisions. L'accroissement du nombre de chantiers à assumer a également conduit l'INRAP à intensifier ses recrutements de personnel temporaire (jusqu'à 500 en 2002), ce qui a encore accru ses charges. En parallèle, la création de l'INRAP s'est traduite par une forte hausse des dépenses réalisées au titre de l'archéologie préventive (108,5 millions d'euros dans le budget prévisionnel révisé 2002 et 114,7 millions d'euros comme hypothèse pour 2003 contre 79 millions d'euros dans le compte de résultat de l'AFAN pour 2001). Pour expliquer cette hausse, l'INRAP évoque la prise en charge par l'établissement des frais de terrassement, auparavant payés directement par les aménageurs, les charges liées à ses nouvelles missions en matière de recherche, de définition des projets d'opérations archéologiques et de gestion des redevances ainsi que les contraintes particulières liées au statut d'établissement public administratif. Ces nouvelles charges se sont traduites par une augmentation des effectifs administratifs de l'INRAP (18 personnes supplémentaires en 2002 et 34 prévues en 2003). La situation financière actuelle de l'INRAP est particulièrement inquiétante. Le compte financier de 2002 n'a pas été arrêté et le budget 2003 n'a pas été adopté. L'établissement fonctionne donc par douzièmes provisoires et tout recrutement lui est à l'heure actuelle interdit, ce qui ne fait qu'accroître les problèmes de délai d'exécution des opérations de diagnostic et de fouilles. Au total, la mission d'inspection estime à 40 millions d'euros le déficit cumulé de l'INRAP sur les exercices 2002 et 2003. Elle a présenté au ministre de la culture et de la communication des propositions pour équilibrer le budget de l'établissement en 2003 et sortir de la crise budgétaire actuelle. Celle-ci ne pourra cependant être durablement écartée sans une réforme des redevances et, plus généralement, des modalités de financement de l'INRAP. c) Des redevances inéquitables Outre leur insuffisance pour financer les activités d'archéologie préventive, les redevances définies par la loi du 17 janvier 2001 se sont rapidement révélées inéquitables, renforçant par ce biais le mécontentement des aménageurs. Le jeu conjugué des modalités de calcul et des exonérations ont fait peser des charges supplémentaires sur les communes rurales et entretenu le sentiment d'une différence de traitement. En moyenne, 80 % des redevables ont payé, après exonération éventuelle, moins cher que dans le système antérieur et 20 % ont payé plus. Mais les hausses ont quasiment toujours concerné les zones rurales puisque 22 % des diagnostics ruraux ont coûté plus cher qu'auparavant, (parmi lesquels 11 % ont subi une hausse supérieure à 35 %) et près de la moitié des fouilles non-stratifiées, essentiellement rurales, a vu son coût s'accroître, souvent très fortement. Par contre, les constructeurs de logements sociaux à usage locatif et les personnes privées construisant pour elles-mêmes, qui devaient autrefois prendre en charge les fouilles réalisées par l'AFAN, se sont retrouvées exonérées de toute charge financière grâce à la loi du 17 janvier 2001. Ce bénéfice est d'autant plus important que la jurisprudence a reconnu que la construction de logements individuels dans le cadre d'un lotissement devrait également bénéficier de l'exonération. Cela n'a fait qu'accroître le sentiment d'iniquité chez les aménageurs ruraux. * Les différents amendements présentés à l'Assemblée nationale et au Sénat lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2003 et qui ont finalement conduit, à titre conservatoire, à réduire de 25 % le montant des redevances, n'ont donc été que le révélateur de problèmes plus anciens et pas seulement financiers. Ils se limitaient à dresser de façon abrupte mais claire un constat d'échec du dispositif mis en place par la loi du 17 janvier 2001 pour organiser le service public de l'archéologie préventive. C'est à cet échec que le présent projet de loi cherche à remédier. II.- UNE NOUVELLE RÉFORME, PORTEUSE D'OUVERTURE, L'objectif du présent texte, qui a fait l'objet d'une longue négociation avec l'ensemble des acteurs de l'archéologie préventive et notamment les syndicats, est de préserver les avancées qualitatives de la loi du 17 janvier 2001 tout en améliorant son efficacité et son financement, pour que l'archéologie préventive soit mieux comprise et mieux acceptée. A. OUVRIR L'ARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE À UNE PLURALITÉ D'ACTEURS L'archéologie préventive, pour être reconnue et acceptée par tous, ne doit pas être imposée et « subie », mais insérée dans les dynamiques territoriales d'aménagement. Pour cela, les pratiques opérationnelles doivent pouvoir s'adapter au contexte archéologique régional et mobiliser, sans exclusive, toutes les capacités de recherche disponibles, qu'il s'agisse d'équipes du CNRS, de laboratoires universitaires, de services territoriaux ou d'entreprises privées, dès lors que la qualité scientifique des opérations est préservée. Dans cet esprit, le projet de loi conserve à l'INRAP son statut d'établissement public administratif et son rôle majeur dans la recherche archéologique mais met un terme au monopole de fait dont il bénéficiait en ce qui concerne les opérations d'archéologie préventive. Le second alinéa de l'article 2 affirme la vocation de l'établissement public à assurer l'exploitation scientifique de l'ensemble des opérations archéologiques réalisées sur le territoire national sous le contrôle scientifique de l'Etat et l'article 4 détermine les modalités d'accomplissement de cette mission dans le cadre d'une pluralité d'opérateurs d'archéologie préventive. 1. La confirmation du rôle central de l'Etat Contrairement à ce que d'aucuns ont pu croire - ou voulu faire croire - l'ouverture de l'archéologie préventive prévue par le projet de loi ne signifie pas sa privatisation ou sa commercialisation. En ne modifiant pas l'article premier ainsi que le premier alinéa de l'article 2 de la loi précitée du 17 janvier 2001, le texte réaffirme bien au contraire le principe de l'insertion de l'archéologie préventive dans le service public de la recherche archéologique ainsi que le rôle de l'Etat en tant que garant de la qualité scientifique des opérations d'archéologie préventive et de la conciliation entre les exigences de cette mission d'intérêt général et les impératifs de l'aménagement du territoire. L'ensemble des activités scientifiques reste placées sous le contrôle de l'Etat : celui-ci, à travers les services régionaux d'archéologie (SRA), demeure seul prescripteur en matière d'opérations d'archéologie préventive et garant de la rigueur scientifique de la conduite et de l'exploitation des résultats de ces opérations. La contrepartie à l'ouverture évoquée ci-dessus réside dans la mise en place d'un dispositif d'agrément par l'Etat, tant des services d'archéologie des collectivités territoriales (article 4-2 nouveau de la loi du 17 janvier 2001) que des opérateurs privés (article 3 du projet) souhaitant se porter candidats à la réalisation de fouilles. L'Etat sera donc seul juge de la capacité scientifique et opérationnelle des acteurs de l'archéologie préventive. En première lecture, le Sénat a cependant allégé l'encadrement de ces services en substituant à la procédure d'agrément un contrôle scientifique et technique de l'Etat assorti d'une définition, par décret, des qualifications requises pour les responsables scientifiques de ces services. Le projet de loi initial réaffirme par ailleurs le contrôle de l'Etat sur la mise en œuvre des prescriptions de fouilles, puisque les SRA devront, avant d'autoriser la fouille, vérifier l'adéquation entre le projet et la prescription et s'assurer que l'aménageur n'a pas sous-évalué le marché et l'opération autorisée (article 3 du projet). Un contrôle étroit sera également assuré sur le terrain puis, après la fouille, sur l'exigence d'un rendu scientifique (article 4 du projet). 2. L'ouverture à une pluralité d'acteurs En matière de diagnostic, l'article 2 du projet prévoit que leur réalisation sera désormais partagée entre les services archéologiques des collectivités territoriales et l'INRAP. Selon les informations fournies au rapporteur, 38 départements et 64 communes disposent aujourd'hui d'un service archéologique (liste présentée en annexe). Les services départementaux emploient au total 154 personnes ; un quart des services comporte une seule personne et un quart emploie plus de cinq personnes. Les services municipaux (parfois rattachés à un musée) emploient quant à eux 156 personnes ; plus d'un tiers des structures comporte un seul employé et seulement huit d'entre elles emploient plus de cinq personnes. Il s'agit donc, au total, d'un effectif permanent de 300 personnes. En application de l'article 9 de la loi du 17 janvier 2001, 23 de ces services ont jusqu'à présent obtenu un agrément de l'Etat (liste présentée en annexe). Deux agréments ont jusqu'à présent été refusés car le service ne comportait qu'un employé contractuel. Le maintien d'un monopole public pour ces opérations se justifie par la nécessité de garantir l'objectivité du diagnostic, qui doit détecter et caractériser les vestiges présents dans le sous-sol, et qui donne lieu à un rapport contenant les informations scientifiques qui permettent à l'Etat de prescrire les mesures de sauvegarde appropriées. Les collectivités locales dotées d'un service archéologique agréé pourront décider soit de réaliser ponctuellement un diagnostic, soit d'assurer la maîtrise d'ouvrage de l'ensemble des opérations de diagnostic prescrites sur leur territoire pendant une durée d'au moins trois ans (article 4-2 nouveau de la loi du 17 janvier 2001). La réalisation des opérations de fouilles est par contre pleinement ouverte à la concurrence. L'article 3 du projet dispose que l'aménageur, auquel s'adresse la prescription de l'État, assume la maîtrise d'ouvrage de l'opération de fouilles archéologiques qu'il doit réaliser avant le commencement des travaux. Il peut pour cela faire appel à l'ensemble des opérateurs d'archéologie préventive existant, c'est-à-dire l'INRAP, mais également les services archéologiques de collectivités territoriales ou tout autre personne morale de droit public ou privé dès lors qu'ils seront agréés par l'État et que celui-ci aura approuvé le projet d'opérations de fouilles, et donc accordé son autorisation. Ces opérations donneront lieu au paiement d'un prix déterminé par convention entre l'aménageur et l'opérateur. Conformément à sa mission de service public, l'établissement public sera tenu de réaliser les fouilles qui ne pourraient être effectuées par aucun autre aménageur. Enfin, l'article 4 du projet donne à tous les opérateurs d'archéologie préventive l'obligation d'assurer la restitution scientifique de l'opération, c'est-à-dire d'élaborer un rapport de fouilles, dont le contenu sera précisé par décret. Pour qu'ils soient en mesure d'assurer ce travail, qui est le fondement même de l'obligation d'archéologie préventive, les opérateurs pourront disposer des objets issus de fouilles pendant le temps nécessaire à leur étude. Par contre, le projet de loi ne réglait pas le sort des objets une fois leur étude terminée. Le Sénat s'est attaché à combler cette lacune par l'adoption d'un article 4 bis qui pose le principe d'un partage des vestiges entre l'Etat et le propriétaire du terrain, celui-ci disposant de la possibilité de renoncer à son droit de propriété, qui est alors transféré gratuitement à l'Etat. B. ORGANISER LE DIALOGUE ENTRE LES DIFFÉRENTES PARTIES PRENANTES AUX OPÉRATIONS Le projet de loi place au cœur du dispositif un principe de dialogue trop souvent oublié par la loi du 17 janvier 2001 et dans sa mise en œuvre. A toutes les phases du processus prévu par le texte, la concertation entre prescripteur, aménageur et opérateur est rendue obligatoire. L'article premier prévoit ainsi que la prescription par l'Etat (en pratique les SRA) d'opérations de diagnostics devra être précédée d'une concertation avec l'aménageur et l'opérateur d'archéologie préventive. En première lecture cependant, le Sénat a remplacé cette concertation par une obligation de motivation des prescriptions en considérant, avec justesse, que, eut égard au court délai envisagé pour l'édiction de ces prescriptions et au contexte de régalien dans lequel elles sont prononcées, cette formule serait plus réaliste et plus efficace qu'une concertation qui courrait le risque de demeurer extrêmement formelle. Les opérations de diagnostics (article 2 du projet, article 4-5 nouveau de la loi du 17 janvier 2001) et de fouilles (article 3 du projet) feront par ailleurs l'objet d'une convention entre l'aménageur et l'opérateur qui permettra de définir les délais de réalisation de l'opération, les indemnités en cas de dépassement de ces délais et, pour ce qui concerne les fouilles, leur prix. C. GARANTIR UN FINANCEMENT PLUS EFFICACE ET PLUS ÉQUITABLE 1. Une redevance unique pour une mutualisation des coûts L'article 6 du projet de loi (article 9 de la loi du 17 janvier 2001) créé une nouvelle redevance d'archéologie préventive, perçue sur l'ensemble des dossiers susceptibles d'affecter des vestiges archéologiques entrepris sur une emprise ou un terrain d'assiette supérieur à 5 000 mètres carrés. La redevance sera calculée sur une base de 0,32 euros par mètre carré. La perception de la taxe ne sera donc plus liée, comme dans la situation actuelle, à l'édiction de prescriptions de diagnostic mais s'appliquera à l'ensemble des travaux susceptibles d'affecter le sous-sol. Cette assiette élargie devrait autoriser une plus grande mutualisation des charges liées à l'archéologie préventive. Dans un souci de renforcer l'effet de péréquation ainsi que l'équité de la taxe, le Sénat, en première lecture, a abaissé le seuil de perception à 1 000 mètres carrés et ajusté les modalités de prise en compte des aménagements ruraux. Pour les terrains dont la surface est comprise entre 1 000 et 5 000 mètres carrés, la taxe serait fixée forfaitairement à 1 000 euros. Le Sénat a également transféré la gestion de la taxe aux services de l'Etat (directions départementales de l'équipement pour le calcul de l'assiette et services fiscaux pour la perception) afin d'en décharger l'établissement public. L'article 7 maintient les exonérations actuellement en vigueur pour les constructions de logements locatifs bénéficiant d'aides de l'État et les personnes physiques construisant pour elles-mêmes. Le Sénat a également prévu, en première lecture, d'exonérer les affouillements liés à la réalisation de travaux agricoles ou forestiers. Le produit de cette redevance est destiné à financer : - la réalisation des diagnostics par l'INRAP ou les services des collectivités territoriale (la taxe étant recouvrée, selon les cas, par l'un ou l'autre des opérateurs) ; - l'exploitation et la diffusion des résultats des opérations d'archéologie préventive ; - pour 30 % de son montant, un fond de péréquation destiné à prendre partiellement ou totalement en charge le coût des fouilles qui ne pourraient pas être assumées par l'aménageur ou qui concernent les constructions exonérées de redevance (article 9-2 nouveau de la loi du 17 janvier 2001). La nouvelle redevance d'archéologie préventive a vocation à permettre une plus grande mutualisation de la charge de financement pour les aménageurs tout en assurant un financement satisfaisant de l'établissement public. L'élargissement de l'assiette de la taxe va très certainement dans le sens d'une plus grande mutualisation et les modifications apportées à ses modalités de calcul par le Sénat en première lecture devraient contribuer à résorber les inégalités de traitement. Par contre, le choix d'une taxation forfaitaire pour les surfaces comprises entre 1 000 et 5 000 mètres carrés pose un problème en regard du principe de l'égalité devant l'impôt qui devra trouver une solution dans la suite de la navette. Il reste que, comme lors de l'élaboration de la loi du 17 janvier 2001, les projections financières qui ont servi de base à la définition de la nouvelle redevance ne sont pas d'une absolue fiabilité. Construites à partir des données d'urbanismes disponibles dans les différents ministères concernés et sur la base de l'activité de l'INRAP durant l'année 2002, elles ne permettent pas de prévoir avec une totale précision le rendement de la redevance. Le chiffre annoncé de 66 millions d'euros doit donc être pris avec beaucoup de prudence. De plus, il n'est pas possible de prévoir la part de redevance qui sera recouvrée directement par les collectivités territoriales et donc celle qui reviendra à l'établissement public. De même, le montant des recettes liées aux opérations de fouilles ainsi que leur répartition entre les différents opérateurs sont pour le moment impossibles à prévoir. Dans ce contexte de relative incertitude, l'abaissement du seuil de perception de la taxe opéré par le Sénat en première lecture est une bonne chose car il permet d'acquérir une marge de manœuvre budgétaire supplémentaire tant pour le financement des diagnostics que pour l'alimentation du fonds de péréquation. S'agissant des opérations de fouilles, leur financement sera assuré par le paiement d'un prix qui devrait se rapprocher le plus possible du coût réel de l'opération. Dans l'esprit du gouvernement, la multiplication progressive du nombre d'opérateurs potentiels devrait entraîner une régulation du coût de ces opérations. Pour le moment cependant, le « marché » de l'archéologie préventive est quasiment inexistant. Les services territoriaux existants n'ont que rarement la capacité d'endosser la responsabilité d'opérations de fouilles dans leur entier et le secteur privé est encore dans un état embryonnaire. Les deux sociétés commerciales existant à l'heure actuelle emploient chacune moins de cinq personnes à titre permanent et ont connu de grandes difficultés depuis l'adoption de la loi de 2001. La réforme qui est aujourd'hui proposée peut certes encourager des jeunes diplômés en archéologie à se lancer dans des opérations de fouilles mais compte tenu des exigences scientifiques et opérationnelles importantes qui devraient être celles de l'Etat pour accorder son agrément, le développement d'un véritable marché et donc d'une régulation du prix des fouilles par la concurrence prendra de nombreuses années, pendant lesquelles l'INRAP risque d'être encore, dans bien des cas, l'unique opérateur possible... et donc le seul juge du prix. * La commission a examiné le présent projet de loi au cours de sa séance du 25 juin 2003. Un débat a suivi l'exposé du rapporteur. M. Patrick Bloche a rappelé l'importance de la loi du 17 janvier 2001, qui a posé les bases d'un grand service public de l'archéologie préventive. Cette loi a mis fin à des pratiques contestables comme celle des négociations sur les fouilles ; elle est également à l'origine d'un grand établissement public, l'INRAP, et des redevances assurant son financement. Même si l'archéologie préventive peut être regardée comme un sujet de spécialistes, il convient de prendre en compte la sensibilité de notre pays à tout ce qui touche son patrimoine et sa mémoire collective. Il faut également avoir le plus grand respect pour nos archéologues, compétents et passionnés. La politique de l'actuelle majorité en la matière a d'abord été marquée par de nombreuses incertitudes. Plusieurs initiatives parlementaires ont débouché sur la réduction de 25 % du rendement des redevances et la fragilisation de l'INRAP. L'Institut n'a toujours pas de budget pour l'année en cours et fonctionne par douzièmes provisoires ; six cents contrats à durée déterminée n'ont pu être reconduits. De plus, la présente réforme a été préparée sans aucune concertation avec l'opposition ni avec les syndicats représentants les personnels de l'archéologie. Enfin, les conditions de délais dans lesquelles le Parlement examine ce projet de loi, pour lequel l'urgence a été déclarée, sont inacceptables. La philosophie générale de la réforme proposée ne peut être acceptée car il ne s'agit pas d'améliorer qualitativement la loi de 2001, mais de la mettre à mal. Les principales critiques que l'on peut faire concernent : - l'ouverture à la concurrence du marché des fouilles, aux dépens de la mission de service public qui a été confiée à l'INRAP. Sur ce point, il est à noter que l'opposition ne vient pas seulement des partis de gauche, mais aussi des spécialistes ; on peut citer à cet égard la tribune signée par M. Yves Coppens dans le journal Le Monde ou la formule lapidaire d'un autre article fort critique publié par Le Figaro : « l'archéologie sort de l'exception culturelle » ; - la remise en cause de la pérennité de l'INRAP ; - le retour au système de conventionnement existant avant 2001, l'aménageur étant maître d'œuvre des fouilles et choisissant l'organisme ou l'entreprise qui les réalisera. Quelles garanties aura-t-on de l'indépendance des entreprises privées qui conduiront des chantiers de fouilles ? D'autres questions plus ponctuelles susciteront des amendements du groupe socialiste. Il s'agit notamment de la dévolution des vestiges issus des fouilles et du seuil d'assujettissement à la redevance d'archéologie préventive prévue à l'article 6 du projet. Le Sénat a abaissé ce seuil à 1 000 mètres carrés, mais ce n'est pas suffisant et on peut craindre que l'effort pèse de façon excessive sur les aménagements en milieu rural. Le groupe socialiste est donc globalement opposé à un texte qui met à bas le service public de l'archéologie préventive et engage une privatisation de celle-ci. Il s'agit d'une question sensible, qui touche à la mémoire collective : elle doit donc être traitée avec la plus grande prudence. M. Jean-Pierre Door a souligné les faiblesses de la loi du 17 janvier 2001, qui a établi un dispositif complexe et monopolistique, assis sur un financement opaque, variable et inique. Des redevances considérables ont ainsi été demandées dans un premier temps à certains aménageurs avant de se voir fortement réduites, dans des conditions parfaitement opaques. Certains problèmes sont en outre particulièrement sensibles et nécessitent des évolutions : il s'agit en particulier de la carte archéologique, actuellement quasiment inexistante alors qu'elle devrait être la plus détaillée possible et des rapports de fouilles, qui sont pour l'heure difficilement accessibles aux aménageurs. La réforme proposée va libérer les énergies et permettre de grands aménagements. Elle permettra de regarder l'avenir - et pas seulement le passé - et de développer l'emploi. Cependant, plusieurs questions mériteraient d'être clarifiées. On peut tout d'abord se demander si le texte ouvre de réelle perspectives d'emplois aux jeunes archéologues qui ne seront pas embauchés par l'INRAP ou les services d'archéologie des collectivités locales, car la plupart d'entre eux préfèrent s'orienter vers les opérations de diagnostic et l'exploitation scientifique de résultats plutôt que vers les opérations de fouilles, qui relèvent plus d'une logique d'urbanisme et de travaux publics. Or seules les fouilles sont ouvertes aux opérateurs privés agréés. D'autre part, les conditions de perception de la redevance d'archéologie préventive devront permettre un véritable équilibre entre les différents types d'aménagement. En cela, l'abaissement à 1 000 mètres carrés décidé par le Sénat présente l'avantage d'éviter une surtaxation des aménagements en milieu rural. Enfin, la liquidation et le recouvrement de la redevance ne doivent pas être confiés à l'INRAP car il est malsain que le bénéficiaire d'une taxe soit aussi chargé de sa gestion. Ici aussi, la modification adoptée par le Sénat est donc intéressante. Globalement, ce projet est cependant très positif et doit être approuvé. L'accusation de « privatisation » de l'archéologie préventive relève du procès d'intention. M. Frédéric Dutoit s'est déclaré défavorable à l'ensemble du texte proposé et a exprimé la crainte que ce projet de loi ne remette en cause une certaine conception de la culture et de la mémoire. Il ne s'agit pas de défendre la catégorie professionnelle des archéologues, mais bien plutôt la richesse archéologique de notre pays. Ce texte appelle un choix politique clair et lisible pour nos concitoyens : le groupe communiste présentera donc des amendements en séance publique afin de défendre les acquis de la loi du 17 janvier 2001. M. Christian Kert a souligné que les réticences exprimées par les archéologues ne concernent pas uniquement leur avenir professionnel ou celui de l'INRAP mais reflètent leur crainte que l'ouverture de l'archéologie préventive à des intervenants extérieurs ne débouche sur un fractionnement de la chaîne opératoire de la recherche archéologique, qui va de la détection jusqu'à la diffusion auprès du public en passant par la fouille, l'étude et la conservation des vestiges. En réponse aux intervenants, le rapporteur a apporté les précisions suivantes : - Ce projet de loi est nécessaire dans la mesure où la loi de 2001 a débouché sur une impasse financière et organisationnelle. Ainsi, le déficit cumulé de l'INRAP sur 2002 et 2003 est de 40 millions d'euros. - Concernant la communication des résultats scientifiques des fouilles, le Sénat a renforcé cet aspect du texte. Le rapport de fouilles sera désormais communicable selon les règles applicables à tout document administratif. - En ce qui concerne le seuil d'assujettissement des travaux au paiement de la redevance d'archéologie préventive, le Sénat a décidé de retenir tous les travaux intervenant sur un terrain d'assiette ou une emprise au sol de 1 000 mètres carrés ou plus, contre 5 000 mètres carrés dans le projet initial. C'est une bonne initiative sur laquelle il n'est pas proposé de revenir. Le Sénat a par ailleurs substitué au dispositif de gestion de la redevance par l'INRAP un mécanisme qui prévoit sa liquidation par les services départementaux de l'équipement et sa perception par les services du Trésor. Ici aussi, il s'agit d'une modification fort opportune qu'il n'est pas souhaitable de remettre en question. - Au sujet du recrutement des archéologues, on peut penser que, grâce à ce texte, les collectivités locales vont être incitées à créer des services archéologiques et donc à embaucher des archéologues qui seront chargés de réaliser toutes les opérations d'archéologie préventive. Par ailleurs, l'ouverture des fouilles à la concurrence pourrait inciter de jeunes archéologues à créer des entreprises pour assurer la conduite de chantiers de fouilles. Le projet est donc plutôt porteur en termes de création d'emplois. - La cohérence des différentes opérations d'archéologie préventive sur un même projet sera garantie par l'intervention, à toutes les étapes du processus, des services régionaux de l'archéologie, chargés d'exercer le contrôle scientifique au nom de l'Etat. - Parler de privatisation ou de « loup dans la bergerie », comme l'a fait M. Patrick Bloche sur le texte, est un non-sens. Il s'agit là d'une présentation politique qui ne correspond pas à l'esprit du texte. En effet, le projet de loi ne cesse de réaffirmer le rôle essentiel de l'Etat dans l'encadrement des opérations d'archéologie préventive. C'est ainsi l'Etat, et lui seul, qui prescrit les opérations de diagnostic et de fouilles, délivre les agréments aux services territoriaux et aux opérateurs privés, désigne les responsables scientifiques des chantiers, contrôle l'exécution des opérations, coordonne l'établissement de la carte archéologique et est responsable de la mise en œuvre du fonds de péréquation au niveau national. Dans ces conditions, comment peut-on parler de privatisation ? Certes, des opérateurs privés pourront être choisis parmi d'autres pour réaliser des fouilles mais cette disposition n'est en aucun cas centrale dans le projet de loi. Dire que l'on met à bas l'archéologie préventive en la privatisant ne relève pas d'un examen sérieux et objectif du texte, mais plutôt de la mauvaise foi. Ce projet de loi vient corriger les dysfonctionnements provoqués par la loi de 2001 et, bien loin de fragiliser l'INRAP, fait en sorte de le tirer de l'impasse dans laquelle il se trouve aujourd'hui. - Personne n'a le monopole de la culture. La majorité est, tout comme l'opposition, extrêmement attachée à la mémoire de notre pays, à la mise en valeur des vestiges archéologiques et au respect du beau métier d'archéologue. * (article 2 de la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive) Modalités d'édiction des prescriptions archéologiques Cet article, qui modifie l'article 2 de la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive, définit les modalités d'édiction des prescriptions archéologiques par l'Etat et instaure le principe d'une concertation préalable avec les aménageurs. ∙ Le premier alinéa de l'article 2 de la loi du 17 janvier 2001 n'est pas modifié par le présent projet. L'Etat demeure chargé d'assurer la conciliation « des exigences respectives de la recherche scientifique, de la conservation du patrimoine et du développement économique et social » et, pour ce faire, doit prescrire « les mesures visant à la détection, à la conservation ou à la sauvegarde par l'étude scientifique du patrimoine archéologique », désigner « le responsable scientifique de toute opération d'archéologie préventive » et assurer le contrôle et l'évaluation de ces opérations. Le nouveau dispositif mis en place par le projet de loi et l'ouverture à laquelle il procède respecte ce cadre général, l'Etat (en pratique, les services régionaux de l'archéologie - SRA) conservant le pouvoir exclusif de prescrire, d'autoriser et de contrôler les opérations d'archéologie préventive, qu'il s'agisse de diagnostics ou de fouilles. La désignation du « responsable scientifique » des opérations se fera lors de la délivrance de l'autorisation de fouilles prévue à l'article 3 (article 5 de la loi du 17 janvier 2001). Le deuxième alinéa de l'article modifie le deuxième alinéa de l'article 2 de la loi du 17 janvier 2001, afin de prévoir que l'édiction des prescriptions de diagnostic et de fouilles par l'Etat devra être précédée d'une consultation préalable de « la personne projetant d'exécuter les travaux », c'est-à-dire de l'aménageur. Cette obligation vise à répondre aux critiques formulées sur le système actuel, qui réduit les aménageurs à un rôle strictement passif et ne favorise ni la compréhension des prescriptions, ni la concertation avec les aménageurs, qui ont souvent ressenti les prescriptions des SRA comme arbitraires. Comme le précise l'étude d'impact réalisée sur le projet de loi, « cette disposition offre aux parties la possibilité de confronter des intérêts qui doivent être conciliés dans la prescription, conformément au principe posé par l'article 2 de la loi, et permet de faire prendre conscience à l'aménageur, maître d'ouvrage des travaux de fouilles ultérieurs, des objectifs et de l'intérêt scientifiques de ces prescriptions ». Cette concertation devrait en pratique être conduite par les SRA. Au delà de l'affirmation du principe de consultation, qui témoigne de la volonté du gouvernement de prendre en considération la situation des aménageurs, on peut cependant s'interroger sur la portée de cet échange de vues. Comment se déroulera-t-il ? Et surtout que se passera-t-il si l'aménageur s'oppose à toute opération d'archéologie préventive ? Etant ici chargés d'exercer des compétences régaliennes dans le cadre d'une mission de service public, les SRA ne disposent pas d'une grande marge de manœuvre. Cette disposition pourrait laisser croire que les prescriptions sont « négociables », ce qui ne saurait être le cas. De plus, le temps disponible pour l'organisation de la consultation sera particulièrement court. L'alinéa prévoit, comme la loi actuelle, que les délais d'édiction des prescriptions seront fixés par décret en Conseil d'Etat. Il a en effet été jugé préférable de ne pas inscrire de délais dans la loi afin de pouvoir les modifier plus aisément si nécessaire. A l'heure actuelle, les délais réglementaires sont d'un mois pour les prescriptions de diagnostic et de trois mois pour les prescriptions de fouilles : ce sera bien court pour organiser une consultation digne de ce nom. Celle-ci risque donc d'être extrêmement formelle. Le dernier alinéa de l'article répond à une volonté de « pédagogie ». Il précise que l'édiction de prescriptions n'est pas liée à la perception d'une redevance. Compte tenu des modalités de calcul et d'assujettissement à la redevance prévues par l'article 9, il y aura effectivement des cas où un chantier fera l'objet de prescriptions de diagnostic et de fouilles sans pour autant être soumis à taxation. Cette précision est donc juridiquement inutile, mais permet de mieux exposer, dès le début du projet de loi, la logique de la réforme. ∙ En première lecture, le Sénat a modifié, sur avis favorable du gouvernement, le premier alinéa de l'article en substituant à la consultation préalable une obligation de motivation des prescriptions. Cette modification est cohérente avec la demande du ministre de la culture et de la communication dans sa circulaire du 3 janvier 2003 sur les décisions de prescription évoquée précédemment. Elle semble également plus réaliste, compte tenu du court délai envisagé pour l'édiction de ces prescriptions. Pour M. Jacques Legendre, rapporteur du projet de loi au Sénat, cette motivation obligera « l'administration à examiner attentivement le bien fondé des décisions qu'elle projette, notamment au regard de l'objectif de conciliation des exigences respectives de la recherche scientifique, de la conservation du patrimoine et du développement économique et social, et en garantissant la transparence de son action à l'égard des aménageurs. »3. Toujours avec l'accord du gouvernement, le Sénat a complété l'article par un alinéa qui prévoit la procédure applicable lorsque les prescriptions du SRA imposent la conservation de la totalité ou d'une partie d'un site renfermant des vestiges archéologiques. Cette hypothèse, qui n'est pas expressément mentionnée par la loi du 17 janvier 2001, est cependant prévue par le décret d'application du 16 janvier 2002, qui ne précise pas les droits à indemnisation dont disposent dans ce cas les propriétaires du terrain. Afin de dissiper toute ambiguïté, le Sénat a décidé que, dans ce cas, l'autorité administrative doit procéder au classement du terrain qui renferme les vestiges selon la procédure prévue par la loi du 31 décembre 1913 sur les monuments historiques, qui ouvre droit à indemnisation. * La commission a adopté un amendement du rapporteur visant à rapprocher la rédaction de l'article des termes utilisés dans la loi du 31 décembre 1913 sur les monuments historiques. Elle a ensuite adopté l'article 1er ainsi modifié. (article 3 de la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive) Établissement d'un zonage dans le cadre de la carte archéologique Cet article additionnel, adopté par le Sénat en première lecture avec l'accord du gouvernement, complète l'article 3 de la loi du 17 janvier 2001 relatif à la carte archéologique en disposant que, lors de l'établissement de cette carte, les services de l'Etat peuvent déterminer des zones de « présomption » de prescriptions archéologiques. Le rapporteur du projet de loi, auteur de l'amendement, a précisé que cette disposition n'a pas vocation à rendre les diagnostics ou les fouilles systématiques mais constitue simplement un dispositif d'alerte pour les aménageurs par rapport à des zones « archéologiquement sensibles ». Cette disposition renforce le caractère prévisible des prescriptions archéologiques et participe, de ce fait, à l'effort de transparence qui sous-tend le projet de loi. * La commission a adopté l'article 1er bis sans modification. (article 3-1 de la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive) Services archéologiques des collectivités territoriales Cet article additionnel, adopté par le Sénat en première lecture contre l'avis du gouvernement, précise le cadre législatif applicable aux services archéologiques des collectivités territoriales. Il allège tout d'abord l'encadrement de ces services prévu par le projet de loi dans ses articles 2 et 3 en substituant à la procédure d'agrément un contrôle scientifique et technique de l'Etat. Il précise ensuite que les activités scientifiques de ces services seront assurées sous la responsabilité de professionnels présentant des qualifications définies par décret en Conseil d'Etat. En pratique, ces activités seront principalement exercées par des agents des cadres d'emplois de la fonction publique territoriale (conservateurs du patrimoine, attachés de conservation) dont le recrutement par concours et la formation garantissent les compétences. Enfin, le dispositif proposé permet à l'Etat de confier aux collectivités territoriales, par voie de convention, l'élaboration de la carte archéologique, sous réserve d'assurer la compensation financière de ce transfert de compétence. Le rapporteur considère quant à lui que l'agrément répond à une nécessité de sécurité juridique. L'Etat, garant du bon exercice du service public de l'archéologie préventive, doit pouvoir s'assurer que les collectivités territoriales exerceront leurs compétences dans de bonnes conditions, que les règles de concurrence seront respectées et que les agents chargés des opérations d'archéologie préventive auront les compétences requises. D'ailleurs un mécanisme d'agrément existe déjà dans la loi actuelle et une vingtaine d'agréments ont d'ores et déjà été conclus sans difficulté (cf. liste en annexe). Quant à la collaboration de l'Etat et des collectivités locales pour l'élaboration de la carte archéologique, le ministre de la culture et de la communication a considéré qu'une disposition législative n'était pas nécessaire pour pouvoir la mettre en œuvre. * La commission a adopté un amendement du rapporteur rétablissant l'agrément par l'Etat des services archéologiques des collectivités territoriales chargés de réaliser des opérations d'archéologie préventive. La commission a ensuite adopté l'article 1er ter ainsi modifié. (articles 4 et 4-1 à 4-5 de la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 Réalisation des diagnostics d'archéologie préventive Cet article modifie et complète l'article 4 de la loi du 17 janvier 2001, relatif à l'établissement public d'archéologie préventive, c'est-à-dire l'INRAP. Il redéfinit les missions de l'INRAP, regroupe dans un article spécifique les dispositions relatives à son organisation et précise les conditions de réalisation des diagnostics d'archéologie préventive par l'établissement public et les services archéologiques de collectivités territoriales. ∙ Le statut de l'établissement public Le paragraphe I propose une nouvelle rédaction des quatre premiers alinéas de l'article 4 de la loi du 17 janvier 2001, qui ne modifie pas la nature même des missions de l'établissement mais tend simplement à assurer leur cohérence avec la réforme proposée par le projet de loi. Le statut de l'INRAP n'est pas modifié : il demeure un établissement public administratif, soumis, en conséquence, aux règles de la comptabilité publique et du statut de la fonction publique. La transformation en établissement public industriel et commercial n'est pas apparue nécessaire, ni d'un point de vue juridique ni sur le plan pratique et semblait être regardée comme une menace par les personnels. Si les activités liées aux opérations de diagnostic et l'exploitation scientifique des opérations d'archéologie préventive continueront à être exercées dans le cadre actuel, la réforme va par contre conduire l'établissement à réaliser des opérations de fouilles facturées à un prix négocié. La gestion des deux types d'activités devra donc être distincte, mais l'établissement dispose déjà d'une comptabilité analytique permettant cette séparation et même d'une ligne budgétaire de prestations facturées destinée à intégrer le règlement des dernières opérations réalisées par l'AFAN. Il est en fait tout à fait possible d'organiser une activité commerciale au sein d'un établissement public administratif. L'établissement public continue d'être chargé de la réalisation des diagnostics d'archéologie préventive, conformément aux prescriptions de l'Etat et sous son contrôle scientifique, dans les conditions prévues par les lois du 27 septembre 1941 précitée, du 1er décembre 1989 relative aux biens culturels maritimes et du 17 janvier 2001. Mais cette compétence est désormais partagée avec les services archéologiques agréés des collectivités territoriales. Ce n'est que lorsque ces derniers n'auront pas choisi (dans des conditions définies par le nouvel article 4-2 de la loi du 17 janvier 2001, analysé ci-après) d'assurer le diagnostic d'une opération d'aménagement ou de travaux réalisée sur leur territoire que l'INRAP en prendra la responsabilité. Il s'agit donc, en quelque sorte, d'une compétence par défaut. Le maintien d'un monopole public pour les opérations de diagnostic se justifie par la nécessité d'en garantir l'objectivité. Il s'agit avant tout ici de détecter et de caractériser les vestiges présents dans le sol et de produire des informations scientifiques aussi complètes et précises que possible afin que l'Etat puisse ensuite prescrire les mesures de sauvegarde les plus appropriées. Il ne semblait donc pas envisageable de confier cette étape de la chaîne archéologique à un opérateur qui ne soit pas garant de l'intérêt général et qui aurait pu sous-évaluer délibérément l'importance scientifique du terrain pour influer sur l'ampleur des prescriptions de fouilles. Par contre, la nouvelle rédaction de l'article 4 de la loi proposée par ce paragraphe I est curieusement muette en ce qui concerne les opérations de fouilles, alors même que la suite du projet de loi place l'établissement public sur un pied d'égalité avec les autres opérateurs d'archéologie préventive agréés pour ce qui concerne leur réalisation. Cet oubli est regrettable au sein d'un article censé définir les missions de l'INRAP. Enfin, l'établissement public est chargé, toujours sous le contrôle scientifique de l'Etat, de l'exploitation scientifique des opérations d'archéologie préventive et de la diffusion de leurs résultats. Il doit également concourir à l'enseignement, à la diffusion culturelle et à la valorisation de l'archéologie. Ces dispositions ne sont pas modifiées par le projet de loi et recouvre un pan important des missions de l'établissement, que celui-ci n'est pas jusqu'à présent parvenu à réaliser de façon satisfaisante en raison des difficultés de fonctionnement et de financement rencontrées dès sa création. Comme cela est actuellement prévu par la loi, l'établissement public pourra continuer à s'associer, par le biais de conventions, avec toute personne morale dotée d'un service de recherche archéologique pour la réalisation des opérations de diagnostic et avec les établissements publics de recherche ou d'enseignement pour l'exploitation scientifique et la diffusion des résultats des opérations d'archéologie préventive. De nombreuses conventions d'association à des services communaux ou départementaux pour la réalisation de fouilles ou à des unités de recherche et d'enseignement pour le volet d'exploitation scientifique sont en projet mais seules six conventions ont pour le moment été signées : deux accords cadres avec le département de la Dordogne et la communauté d'agglomération du Douaisis et quatre conventions pour des opérations ponctuelles (deux avec des communes, l'une d'elle portant sur trois opérations, une avec une association, une avec une société anonyme). Le dernier alinéa du paragraphe prévoit que les conditions de l'exploitation scientifique des résultats des opérations d'archéologie préventive seront définies par décret en Conseil d'État. Cette disposition ne figure pas dans la loi actuelle mais il est apparu à l'usage que la notion d'exploitation scientifique pouvait faire l'objet d'interprétations très différentes. Le décret devrait donc définir le contenu d'un rapport de fouille ainsi que les modalités d'exploitation des résultats de fouilles. L'insertion de cette disposition à cet endroit du texte apparaît cependant peu opportune car, en l'état, elle ne semble concerner que l'INRAP, alors qu'il serait logique que le décret s'applique à toute exploitation scientifique des opérations d'archéologie préventive, quel que soit son auteur. Il serait donc préférable de la faire figurer à la fin de l'article 7 de la loi du 17 janvier 2001, dont la nouvelle rédaction prévue par l'article 4 du projet définit les modalités d'exploitation scientifique des fouilles d'archéologie préventive. Le paragraphe II regroupe formellement, pour plus de clarté, les dispositions relatives à l'organisation et au fonctionnement de l'établissement public prévues par les quatre derniers alinéas de l'article 4 de la loi dans un nouvel article 4-1. Ces dispositions, relatives à la composition du conseil d'administration, à l'existence d'un conseil scientifique et au statut des personnels de l'établissement, ne sont cependant pas modifiées sur le fond. ∙ Réalisation des diagnostics par les services archéologiques territoriaux Le paragraphe III insère un nouvel article 4-2 dans la loi du 17 janvier 2001 afin de définir les compétences des services archéologiques des collectivités territoriales en matière de diagnostic d'archéologie préventive. Plusieurs conditions sont prévues pour que ces services puissent prendre en charge ces opérations : - Ces services doivent être agréés par l'Etat. L'article ne définit pas les conditions de délivrance de cet agrément mais celles-ci devraient se rapprocher des critères actuellement applicables à l'agrément prévu par l'article 9 de la loi du 17 janvier 2001. Cet article prévoit en effet que les collectivités locales effectuant des opérations d'aménagement pour elles-mêmes peuvent bénéficier d'une exonération des redevances d'archéologie préventive à condition qu'elles fassent réaliser les opérations archéologiques prescrites par « un service archéologique agréé par l'Etat dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat ». Le décret du 16 janvier 2002 d'application de la loi dispose que l'agrément, qui peut être limité à certains domaines de la recherche archéologique, est accordé pour une durée de cinq ans renouvelable par le ministre de la culture, après avis du Conseil national de la recherche archéologique, au vu des qualifications, statut et expérience des personnels employés par le service, des moyens financiers et matériels mis à sa disposition, de son organisation administrative ainsi que de « sa place dans l'organisation générale de la collectivité ». Une vingtaine d'agréments ont à ce jour été accordés (cf. liste en annexe). Cet agrément, que l'on peut assimiler, dans sa logique, à l'octroi du label « musée de France » aux musées territori |