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N° 3782 -- ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 20 mars 2007. RAPPORT D'INFORMATION DÉPOSÉ en application de l'article 145 du Règlement PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN ET PRÉSENTÉ PAR M. Gilles CARREZ, Rapporteur général, Député. -- INTRODUCTION 4 I.- UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EXEMPLAIRE 7 A.- LE RESPECT DE LA NORME DE DÉPENSE 7 B.- DES RESSOURCES DYNAMIQUES PERMETTANT D'ATTEINDRE LE SOLDE BUDGÉTAIRE QUI STABILISE LA DETTE 9 II.- DES FINANCES PUBLIQUES RÉTABLIES 12 A. - LE SUCCÈS DE LA POLITIQUE DE MAÎTRISE DE LA DÉPENSE 13 1. Une « norme de dépense » qui a fait ses preuves 13 2. Vers un approfondissement de la maîtrise de la dépense 17 B.- LA COHÉRENCE DU CHEMIN DE DÉSENDETTEMENT 22 EXAMEN EN COMMISSION 30 Comme les années précédentes, votre Rapporteur général a recueilli auprès de la Direction générale de la comptabilité publique (DGCP) (1) les premiers chiffres de l'exécution du budget de l'année écoulée et, par la même occasion, s'est assuré de la régularité et de la sincérité des opérations réalisées en fin d'exercice et au cours de la période complémentaire. La pleine entrée en vigueur de la LOLF - en particulier de son article 28 - a conduit à un encadrement plus serré de la période complémentaire (2). Cette dernière, limitée à 20 jours, est désormais réservée aux opérations comptables : les seuls actes d'ordonnancement ou de mandatement possibles concernent des opérations autorisées en loi de finances rectificative. Les régularisations comptables doivent avoir lieu avant la fin de la période complémentaire : en particulier, les comptes transitoires et les comptes d'attente (3) doivent être totalement apurés en matière de dépenses (c'est quasiment le cas en 2006 : ne subsistaient qu'environ 11 millions d'euros sur ces comptes, à comparer à 1,3 milliard d'euros en 2001) et doivent l'être normalement en matière de recettes (en 2006, 255 millions d'euros restaient non définitivement imputés, à comparer à 2,7 milliards d'euros en 2001). Enfin, sont dorénavant supprimés les règlements réciproques entre l'État et divers « satellites » (établissement publics, entreprises publiques, organismes de sécurité sociale, d'assurance chômage, banque de France, caisse des dépôts et consignations et institutions financières spécialisées) : dans le silence de la LOLF et conformément aux recommandations de la Cour des comptes, il a été considéré que ces règlements réciproques, qui permettaient parfois d'opportuns ajustements du solde budgétaire en fin de gestion, ne sont plus admis. Le pilotage de la période complémentaire 2006, qui a pris fin le vendredi 19 janvier 2007, semble tout à fait régulier. En volume, la période complémentaire 2006 est comparable à celle des dernières années : les opérations de dépenses et de recettes ont représenté 12,9 milliards d'euros au total (hors régularisation des pensions de décembre 2005 (4)), à comparer à 14,1 milliards d'euros en 2005. L'appréciation approfondie des conditions de l'exécution 2006 - la première en « régime LOLF » - aura naturellement sa place lors de l'examen du projet de loi de règlement qui, déposé au printemps, sera examiné au cours de la prochaine législature. Dans ces conditions, les principaux enseignements de l'analyse de l'exécution 2006 effectuée par votre Rapporteur général tiennent au respect de la stratégie budgétaire menée depuis le début de la législature. Les tableaux du I du présent rapport récapitulent ainsi les grandes lignes d'une exécution budgétaire qui apparaît exemplaire. L'analyse du passé n'a cependant d'intérêt que si elle permet d'éclairer les choix de demain. C'est pourquoi, dans le II du présent rapport, votre Rapporteur général entend dessiner succinctement, au regard des efforts de rétablissement des finances publiques accomplis depuis 2002, les contours d'une politique budgétaire responsable et respectueuse des générations futures. I.- UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EXEMPLAIRE A.- LE RESPECT DE LA NORME DE DÉPENSE
(1) Crédits ouverts.
(1) Crédits ouverts (compte non tenu de l'annulation a posteriori de 746 millions d'euros de crédits issus de fonds structurels européens par le décret n° 2006-398 du 3 avril 2006). (2) Crédits ouverts. (3) Changements de périmètre identifiés dans la charte de budgétisation annexée au PLF 2006 (10,17 milliards d'euros), majorés des crédits destinés à la compensation des allégements de cotisations sociales transformés en moindres recettes (17,1 milliards d'euros en LFI 2005). (4) L'inflation (IPC hors tabac) constatée en 2006 est de 1,7%, au lieu de 1,8% prévu en loi de finances initiale. B.- DES RESSOURCES DYNAMIQUES PERMETTANT D'ATTEINDRE LE SOLDE BUDGÉTAIRE QUI STABILISE LA DETTE
II.- DES FINANCES PUBLIQUES RÉTABLIES À l'issue de la douzième législature, les finances publiques se rétablissent. Les premiers résultats du budget de l'État en 2006, qui sont remarquables, le montrent clairement. Pour la quatrième année consécutive, la dépense a été tenue et n'a pas dépassé l'inflation. Cette performance est inédite sur une aussi longue durée. Elle sera encore renforcée par le franchissement d'une nouvelle étape en 2007 dont la loi de finances initiale table sur une baisse, en volume, des charges de l'État. Les ressources, portées par le retour de la croissance et peu affectées par une ambitieuse politique d'allégement des impôts, sont restées dynamiques. Et, une nouvelle fois, l'intégralité des bonnes surprises fiscales constatées en cours d'année a été utilisée pour freiner l'endettement. Cette politique porte tous ses fruits. Le déficit du budget de l'État s'est établi à 36 milliards d'euros en 2006. C'est 21 milliards d'euros de moins qu'en 2003, année noire des finances publiques française au creux du cycle économique. Et c'est 10 milliards d'euros de moins que le déficit légué à l'été 2002 par la précédente majorité (5). Pour la première fois depuis 1991 - et en faisant abstraction de l'année 2000, marquée par une conjoncture économique exceptionnelle - le déficit de l'État est suffisamment faible pour éviter que la dette publique ne s'accroisse : c'est le solde dit « stabilisant ». La performance est d'autant plus remarquable qu'à la différence des années 1988-91 ou 1998-2000, l'assainissement budgétaire intervient dans un contexte économique peu favorable. On sait que la croissance ne devrait pas avoir dépassé 2% en 2006, loin des taux de 3% ou 4% constatés au sommet des deux précédents cycles. Un des progrès les plus importants de ces cinq dernières années tient d'abord à une prise de conscience : l'endettement public de notre pays est aujourd'hui insoutenable, et il constitue une injustice à l'égard de nos enfants. Peu de décideurs politiques nient désormais cette nécessaire responsabilité budgétaire. La majorité a réalisé une avancée plus décisive : elle a identifié les moyens du désendettement en dégageant un sentier crédible - et moins ardu et ingrat qu'on ne le croit trop souvent - menant à l'assainissement budgétaire sans sacrifier le financement des politiques prioritaires qui restent les fondements et les manifestations nécessaires de notre souveraineté nationale. Notre certitude d'un désendettement désormais à portée de main repose sur deux convictions. La première est que rien n'est possible sans la maîtrise de la dépense, une dépense dont la performance est évaluée. Quatre années de respect rigoureux d'une norme de dépense ambitieuse ont montré que cette maîtrise, incontestablement exigeante, n'en reste pas moins accessible et ne remet aucunement en cause la qualité des services publics. La seconde conviction forgée au cours de notre législature est que les politiques nationales ne sont durablement crédibles que si elles s'inscrivent dans un cadrage budgétaire cohérent et compatible avec le retour à l'équilibre de nos finances publiques. L'ampleur de l'endettement public nous interdit désormais les arbitrages « au jour le jour », les brusques changements de cap des politiques fiscales ou les ajustements budgétaires précipités réalisés au gré des pressions diverses. Ces vérités marquent également les périodes de bonne conjoncture, lorsqu'une aisance budgétaire trompeuse, portée par le cycle économique auquel les ressources de l'État surréagissent fortement (6), semble brutalement desserrer l'étau qui enserre nos finances publiques. C'est pourquoi votre Rapporteur général a veillé tout au long de la douzième législature à ce que l'ensemble des choix budgétaires soit toujours replacé dans la perspective globale de l'assainissement des finances publiques, proposant l'utilisation d'un indicateur adapté à cet effet, la « règle des dix milliards d'euros ». A. - LE SUCCÈS DE LA POLITIQUE DE MAÎTRISE DE LA DÉPENSE Durant toute la XIIe législature, la majorité a appliqué une politique budgétaire fondée sur une maîtrise de l'évolution des dépenses de l'État indépendante des fluctuations affectant ses recettes. La « norme de dépense » est devenue un outil essentiel de pilotage budgétaire, qu'il conviendra d'approfondir lors de la prochaine législature. 1. Une « norme de dépense » qui a fait ses preuves L'exécution budgétaire en 2006 confirme le succès de la politique de maîtrise de la dépense menée depuis 2002. Respecter la norme de dépense une année donnée est déjà une performance louable. La respecter sur toute la durée d'une législature, c'est conférer à cette démarche une solidité et une crédibilité sans précédent. ● En prévision, la norme de dépense a consisté, à partir de l'automne 2002, à stabiliser en volume (ou en euros constants) les dépenses nettes du budget général de l'État : les dépenses n'augmentent pas plus vite que le taux prévisionnel d'inflation, mesurée par l'indice des prix à la consommation hors tabac. En dehors de la loi de finances pour 2003 qui, après le changement de majorité, a été construite sur une augmentation de 0,2% en volume par rapport à une loi de finances pour 2002 « rebasée », les lois de finances pour 2004, 2005 et 2006 ont assuré la stabilisation des dépenses en volume. Entre 2003 et 2006, les crédits votés n'ont ainsi progressé en moyenne que d'environ 4,6 milliards d'euros chaque année. LA MAÎTRISE DE LA DÉPENSE DE L'ÉTAT EN PRÉVISION (2003-2007) (en milliards d'euros)
(a) Crédits initiaux du budget général hors remboursements et dégrèvements, hors recettes en atténuation de la charge de la dette et hors fonds de concours. (b) Changements de périmètre identifiés dans la charte de budgétisation associée à chaque PLF (un signe « + » indique une budgétisation, un signe « - » une débudgétisation). Y sont ajoutés : en 2003 la prise en compte des dépenses supplémentaires « récurrentes » votées en LFR 2002 (2,6 milliards d'euros) ; en 2006 le traitement en moindres recettes des compensations d'allégements de charges sociales (17,1 milliards d'euros) ; en 2007 les ajustements des transferts aux collectivités territoriales effectués par amendements pendant la discussion budgétaire (1 milliard d'euros). (c) Indice des prix à la consommation hors tabac indiqué dans le Rapport économique, social et financier annexé au PLF pour l'année n+1. Une étape nouvelle a été franchie avec la loi de finances pour 2007 : à la stabilisation a succédé une réduction en volume, les dépenses du budget général progressant d'un point de moins que l'inflation prévue. L'augmentation entre 2006 et 2007 a ainsi été limitée à 0,8%, soit 2,3 milliards d'euros. Au total, les crédits votés par le Parlement en cinq ans (2003-2007) ont donc augmenté de 21 milliards d'euros à périmètre constant, soit environ 4,2 milliards d'euros chaque année en moyenne. Conformément à l'engagement national de désendettement pris par le Gouvernement lors du débat d'orientation budgétaire pour 2007, le Programme de stabilité 2008-2010 prévoit d'accentuer la diminution en volume (- 1,25% en 2008, - 1,5% en 2009 et - 1,75% en 2010), afin de tendre vers une stabilisation en valeur, c'est-à-dire en euros courants. ● En exécution, le respect de la norme de dépense consiste à ne pas consommer davantage de crédits que ne le prévoit la loi de finances de l'année. En pratique, atteindre cet objectif ne va pas de soi. D'une part, des dépenses non prévues - ou mal évaluées - au moment du vote de la loi de finances initiale apparaissent nécessairement en cours d'année : sécheresse de l'été 2003, opérations extérieures de la Défense, dispositifs sociaux et de solidarité, grippe aviaire, chikungunya etc. À chaque fois, l'ouverture de nouveaux crédits par décret d'avance ou en loi de finances rectificative s'est accompagnée d'économies d'un montant équivalent, afin de pouvoir respecter le plafond de dépenses initialement accordé par le Parlement. D'autre part, les crédits votés en loi de finances de l'année sont majorés en cours d'année par les deux principaux canaux que constituent l'encaissement de recettes de fonds concours (de 4 à 5 milliards d'euros par an) et le report de crédits non consommés lors de l'exercice précédent (ramenés de 14 milliards d'euros en 2002 à 4 milliards d'euros en 2007). Ces crédits supplémentaires doivent être « absorbés » en cours d'année sans entraîner de dépassement de l'enveloppe initiale. Par exemple, les lois de finances rectificatives pour 2003 et pour 2005 ont réduit le plafond initial de dépenses de, respectivement, 0,9 milliard d'euros et 2,9 milliards d'euros, afin de permettre la consommation d'un montant équivalent de crédits reportés. À l'inverse, la loi de finances rectificative pour 2004 avait majoré le plafond de dépenses de 1,8 milliard d'euros : l'enveloppe initiale n'a certes pas été dépassée en exécution, mais au prix d'un ressaut des reports de plus de 700 millions d'euros (voir le graphique ci-dessous). Au total, il est donc particulièrement méritoire d'avoir pu tenir la norme de dépense tout en ramenant les reports de crédits à des proportions raisonnables. ÉVOLUTION DES REPORTS DE CRÉDITS DEPUIS 1997  N.B. : données provisoires s'agissant des reports de 2006 vers 2007. Le respect en exécution de l'enveloppe de crédits votée par le Parlement est donc un acquis sur lequel il serait dommageable de revenir. Juridiquement, il a d'ailleurs été conforté par la modification de la LOLF en 2005, qui a consacré la notion de « plafond de dépenses » et renouvelé la légitimité de la régulation budgétaire : le projet de loi de finances de l'année doit comporter « une présentation des mesures envisagées pour assurer en exécution le respect du plafond global des dépenses du budget général voté par le Parlement, indiquant en particulier, pour les programmes dotés de crédits limitatifs, le taux de mise en réserve prévu pour les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel et celui prévu pour les crédits ouverts sur les autres titres » (7). Au total, entre 2002 et 2006, les dépenses effectives ont augmenté de 27 milliards d'euros à périmètre constant, soit environ 5,4 milliards d'euros chaque année en moyenne (voir le tableau ci-dessous). LA MAÎTRISE DE LA DÉPENSE DE L'ÉTAT EN EXÉCUTION (2002-2006) (en milliards d'euros)
(a) Dépenses du budget général hors remboursements et dégrèvements, hors recettes en atténuation de la charge de la dette et hors fonds de concours. Les dépenses 2006 sont présentées hors effet de la régularisation comptable, effectuée en LFR 2006, des pensions versées en décembre 2005 (3,3 milliards d'euros). (b) Changements de périmètre identifiés dans la charte de budgétisation associée à chaque PLF (un signe « + » indique une budgétisation, un signe « - » une débudgétisation). Y sont ajoutés : en 2002 la prise en compte des dépenses supplémentaires votées en LFR 2002 pour apurer des « dettes » antérieures au 31 décembre 2001 (1,8 milliard d'euros) ; en 2003 la prise en compte des dépenses supplémentaires « récurrentes » votées en LFR 2002 (2,6 milliards d'euros) ; en 2006 le traitement en moindres recettes des compensations d'allégements de charges sociales (17,1 milliards d'euros). (c) Indice des prix à la consommation hors tabac publié par l'INSEE. L'analyse de la progression des dépenses en 2002 et 2003 est compliquée par le changement de majorité : la forte augmentation de 2002 est largement imputable à la précédente législature (pour environ 7,4 milliards d'euros sur 10,3 milliards d'euros) ; l'exécution de la loi de finances pour 2003 s'est traduite par une forte diminution en volume comparée à une exécution 2002 « alourdie » par les dépenses supplémentaires votées en août en loi de finances rectificative (8). En rythme « de croisière », soit de 2004 à 2006, la norme de dépense s'est traduite en exécution par une stabilisation en volume conforme à la prévision, moyennant quelques variations tenant essentiellement à une inflation réelle parfois différente de l'évaluation initiale (par exemple 1,7% au lieu de 1,5% en 2004). Entre 2004 et 2006, la progression annuelle des dépenses a ainsi été limitée à 4,7 milliards d'euros en moyenne : la performance est d'autant plus remarquable que les dépenses de personnel, particulièrement rigides, représentent à elles seules environ 60% de cette augmentation. C'est précisément parce que cette stratégie budgétaire a fait ses preuves durant toute la législature qu'il paraît aujourd'hui possible - et indispensable - de l'amplifier pour accélérer l'assainissement de nos finances publiques. 2. Vers un approfondissement de la maîtrise de la dépense La politique budgétaire fondée sur une norme de dépense peut être approfondie dans deux directions. La première, prise l'automne dernier avec la loi de finances pour 2007, consiste à aller plus vite dans le rythme de maîtrise de la dépense : après la stabilisation en volume, le chemin vers une stabilisation en valeur est désormais tracé. La seconde, qui devrait guider la politique budgétaire de la prochaine législature, consiste à élargir le périmètre retenu pour mesurer l'évolution de la dépense et la mettre sous contrôle. Votre Rapporteur général s'est déjà exprimé sur ce sujet à de nombreuses reprises. Son rapport général joint au projet de loi de finances initiale comporte chaque année différents agrégats de dépenses, complémentaires à ceux retenus par le Gouvernement. L'agrégat traditionnellement retenu par la Commission des finances ajoute aux crédits du budget général les crédits des comptes d'affectation spéciale et le solde (excédentaire ou déficitaire) des autres comptes spéciaux. À l'occasion de la discussion du projet de loi de finances pour 2003, votre Rapporteur général a proposé un agrégat encore plus large, incluant également les prélèvements sur recettes et les remboursements et dégrèvements d'impositions locales : cet « agrégat élargi » permet d'embrasser en un seul chiffre l'évolution instantanée de l'ensemble des charges de l'État, quelle que soit leur imputation budgétaire formelle. En outre, lorsqu'il analyse chaque année la répartition des « marges de manœuvre » budgétaires, c'est-à-dire les choix faits par le Gouvernement dans la construction du projet de loi de finances, votre Rapporteur général retient une conception extensive des dépenses, incluant les crédits nets du budget général, les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et les dépenses « débudgétisées » d'un exercice sur l'autre mais correspondant à des charges « assumées » par l'État (affectation de ressources aux organismes de sécurité sociale ou à des opérateurs de l'État par exemple) (9). Les différents moyens de mesurer l'évolution des dépenses de l'État sont donc bien connus. Mais seule une partie d'entre elles sont effectivement mises « sous contrôle » par l'application de l'actuelle norme. Sans prétendre répondre par ce seul moyen à toutes les questions posées par la maîtrise des différentes charges de l'État (10), il serait souhaitable que, lors de la prochaine législature, soit définie une norme d'évolution de la dépense appliquée à une assiette plus large que les seules dépenses nettes du budget général. ● En premier lieu, pourraient être intégrés à une norme de dépense élargie les remboursements et dégrèvements d'impôts locaux (12,7 milliards d'euros en exécution 2006 ; 14,1 milliards d'euros en prévision 2007). REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS D'IMPÔTS LOCAUX  Alors que les remboursements et dégrèvements d'impôts d'État peuvent s'analyser - en général - comme des conséquences directes des mécanismes fiscaux (par exemple les remboursements de TVA), les remboursements et dégrèvements d'impôts locaux apparaissent plutôt comme des subventions implicites aux collectivités territoriales, l'État se substituant au contribuable local pour la prise en charge effective de l'impôt. Ces dernières années, ces dégrèvements ont certes évolué de façon erratique : à la baisse en 2002 et 2004 ; à la hausse en 2003, 2005 et 2006 (voir le graphique ci-dessus). Mais, en moyenne sur la législature, ils ont augmenté d'environ 500 millions d'euros chaque année, sous l'effet notamment des dégrèvements de taxe professionnelle. ● En deuxième lieu, les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales pourraient également entrer dans le périmètre d'une norme de dépense élargie. Le prélèvement sur recettes au profit du budget des Communautés européennes, quoiqu'il constitue une indéniable charge pour le budget de l'État, peut être considéré comme une donnée exogène : il ne paraît donc pas justifié d'en faire peser le poids sur les choix discrétionnaires du législateur financier national. ÉVOLUTION DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES (en milliards d'euros)
(a) Changements de périmètre identifiés dans chaque PLF (un signe « + » indique un élargissement du PSR, un signe « - » une réduction de son champ). Les principaux changements sont : en 2003 la normalisation des conditions d'imposition locale de France Télécom ; en 2004 la réforme des dotations aux collectivités territoriales ; en 2005 la diminution de la DGF des départements en contrepartie d'un transfert de taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA). L'évolution en volume, bien supérieure à celle des dépenses du budget général, n'est pas surprenante : le contrat de croissance et de solidarité liant l'État aux collectivités territoriales repose précisément sur une revalorisation des dotations supérieure à la seule inflation (l'enveloppe « normée » est indexée sur la somme de l'indice des prix et du tiers de la progression du PIB). On retrouve donc ici un autre enjeu de gestion des finances publiques : rendre compatible le rythme d'évolution des dotations de l'État aux collectivités territoriales avec celui de ses propres dépenses ou diminuer ces dernières davantage. À titre d'illustration, le tableau ci-dessous présente l'évolution à périmètre constant de l'assiette élargie ici suggérée : dépenses nettes du budget général, prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et remboursements et dégrèvements d'impôts locaux. MESURE DE LA PROGRESSION DES DÉPENSES DE L'ÉTAT
En prévision, l'élargissement du périmètre des dépenses considérées montre une augmentation annuelle de 6,6 milliards d'euros en moyenne, soit environ 2,5 milliards d'euros de plus chaque année que ce qu'autorise l'actuelle norme de dépense. Cet accroissement supplémentaire correspond pour environ 2 milliards d'euros au prélèvement sur recettes et pour environ 0,5 milliard d'euros aux remboursements et dégrèvements d'impôts locaux. En exécution, cette assiette élargie progresse davantage que les seules dépenses nettes du budget général : le décalage le plus significatif concerne l'exercice 2003, où le prélèvement sur recettes au profit des collectivités locales a augmenté de plus de 2,5 milliards d'euros, sous l'effet notamment de l'application de la dernière tranche de la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle. L'année 2004 fait cependant exception : les dépenses « élargies » reculent de 0,6% en volume, soit plus fortement que l'actuelle norme de dépense ● En troisième lieu, la norme de dépense devrait mieux appréhender les affectations de recettes à des personnes morales distinctes de l'État (sécurité sociale, opérateurs de l'État etc.). Une partie de ces affectations est d'ores et déjà prise en compte lors de l'examen, chaque année, des changements de périmètre affectant le budget général : par exemple, pour mesurer l'évolution des dépenses entre 2005 et 2006, la loi de finances pour 2005 a été « diminuée » des 17,1 milliards d'euros de crédits destinés à compenser les allégements de cotisations sociales, cette compensation s'effectuant à partir de 2006 par affectation de recettes à la sécurité sociale. Mais les changements de périmètre n'incluent que les dépenses déjà clairement assurées par l'État, non les dépenses « nouvelles » : les affectations de recettes n'ayant pas pour corollaire une réduction à due concurrence de crédits budgétaires préexistants échappent à l'application de la norme de dépense. Par exemple, les différentes affectations réalisées en 2007 au profit de l'Agence nationale de la recherche (825 millions d'euros), d'OSEO (130 millions d'euros) ou du Centre national de développement du sport (20 millions d'euros) n'ont pas été considérées comme des changements de périmètre et n'ont donc pas été comptabilisées par le Gouvernement dans la mesure de la progression des dépenses. Votre Rapporteur général rappelle que, dans son analyse des marges de manœuvre budgétaires, il prend en compte ces dépenses « débudgétisées » d'une année sur l'autre et correspondant à des charges assumées (plutôt qu'assurées) par l'État. À l'automne dernier, ces dépenses effectuées par d'autres organismes publics pouvaient être évaluées à environ 1,4 milliard d'euros chaque année en moyenne entre 2003 et 2007 (11). L'enjeu est donc loin d'être négligeable. Il le sera vraisemblablement d'autant moins à l'avenir que se développeront les délégations à des opérateurs de l'État ou que se complexifieront encore les relations entre l'État et la sécurité sociale. C'est pourquoi, lorsqu'elles s'apparentent à de véritables dépenses budgétaires, y compris lorsque ces dépenses n'étaient jusqu'alors pas supportées par le budget général, les recettes affectées devraient être considérées comme impactant la norme de progression l'année où cette affectation est décidée en loi de finances. Il appartient ensuite au Parlement - exerçant sa fonction de contrôle - de s'assurer du bon usage des fonds ainsi affectés, ces charges débudgétisées échappant nécessairement à la mise sous tension de la norme de dépense. ● En revanche, les dépenses fiscales, qui devraient être mieux encadrées qu'aujourd'hui, pourraient difficilement trouver leur place dans une norme de dépense élargie. D'un point de vue pratique, elles demeurent en effet délicates à évaluer, tout spécialement en exécution. Sur le fond, elles ne peuvent être complètement assimilées à des dépenses budgétaires classiques, comme votre Rapporteur général s'était essayé à le montrer à l'automne dernier :
Source : Gilles Carrez, Rapport général sur le projet de loi de finances 2007, Tome 1, n° 3363, p. 35. B.- LA COHÉRENCE DU CHEMIN DE DÉSENDETTEMENT ● Condition sine qua non de l'assainissement budgétaire, la maîtrise de la dépense ne peut pour autant, à elle seule, garantir le rétablissement de nos finances publiques. Dès l'automne 2004, votre Rapporteur général soulignait qu'« en l'absence de principes de comportement du côté des recettes, [la norme de dépense] aboutit, en quelque sorte, à faire marcher notre système de maîtrise budgétaire sur une seule jambe » (12). D'abord, comme il a été vu, la tentation peut être forte de faire glisser de nombreuses dépenses budgétaires en dépenses fiscales, soustraites ainsi artificiellement à l'enveloppe sur laquelle porte la norme de stabilisation. En outre, rien n'interdit d'adopter de larges allégements fiscaux non financés qui conduisent à éloigner, sinon à faire disparaître, l'horizon de l'équilibre et du désendettement. Les limites d'une approche trop exclusivement fondée sur la dépense sont d'autant plus manifestes que les ressources de l'État sont très volatiles. Ainsi, une forte croissance peut apporter des plus-values de recettes d'une année sur l'autre dépassant les 20 milliards d'euros (23 milliards d'euros (13) de surplus fiscaux en 2000 ou en 2006). À l'inverse, un retournement conjoncturel prive brutalement l'État de tout accroissement de ressources (- 0,5 milliard d'euros de recettes fiscales spontanées entre 2002 et 2003 par exemple) alors même qu'il lui faut financer des dépenses dynamiques induites notamment par le ralentissement économique. Dans ce contexte, il importe de faire la part, au sein des surplus de recettes annuels, entre les ressources qui « durent » et celles qui « disparaissent » lorsque la croissance s'essouffle. Et il devient tout aussi essentiel d'adopter des arbitrages budgétaires responsables et cohérents à long terme, qui ne dilapident pas les « cagnottes » provisoires et qui s'appuient sur une démarche d'assainissement structurel. À cette fin, votre Rapporteur général a défini une règle simple et parlante, la « règle des dix milliards d'euros » dont l'application aux choix budgétaires annuels permet de porter un jugement sur la qualité de l'assainissement des finances publiques à moyen et long terme. LES SURPLUS FISCAUX ANNUELS DEPUIS 1997 (en milliards d'euros constants 2006)  Comme le montre clairement le graphique ci-dessus, les surplus fiscaux annuels spontanés, bien que très instables, n'en obéissent pas moins à une tendance cyclique manifeste. À long terme, en effet, le produit des impôts, hors toute mesure nouvelle, évolue au même rythme que la richesse nationale (c'est-à-dire selon le taux de croissance potentielle de l'économie) : les excédents d'une année dus à une croissance supérieure à son potentiel et à une forte élasticité des recettes fiscales au PIB ont vocation à être compensés par des moins-values aussi importantes lorsque croissance et élasticité diminuent. Les surplus « durables », ceux qui correspondent aux ressources fiscales qui évoluent à la même vitesse que la croissance potentielle (c'est-à-dire la croissance moyenne à long terme) de l'économie, sont de l'ordre de 10 milliards d'euros (précisément 10,7 milliards d'euros en 2007 pour une croissance potentielle de 2 ¼%). Il apparaît que la moyenne des surplus fiscaux constatés entre 1997-2006 est en effet très proche de ce montant, à un peu plus de 12 milliards d'euros constants. Si la somme des montants distribués une année (en dépenses supplémentaires, en nouveaux allégements d'impôts ou en accroissement des baisses de charges sociales) dépasse 10/12 milliards d'euros, les finances de l'État sont structurellement dégradées, quelle que soit l'évolution apparente du déficit. À l'inverse, si les montants distribués lui sont inférieurs, elles sont durablement assainies. L'application de cette règle permet de porter un jugement sur la qualité réelle, du point de vue de la soutenabilité de nos finances publiques, des choix budgétaires annuels. ● Le tableau ci-dessous résume, au regard des premiers résultats disponibles, les modalités de répartition des marges de manœuvre budgétaire en 2006. LA RÉPARTITION DES MARGES DE MANœUVRE BUDGÉTAIRES EN 2006 (en milliards d'euros)
(a) Evolution des charges nettes du budget général de l'État (sur lesquelles porte la norme de stabilisation) + évolution des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales + évolution des dépenses effectuées par d'autres organismes publics couvertes par l'État (au moyen, par exemple, d'affectations de ressources). Pour plus de précisions sur cette notion, voir notamment le tome I du rapport n° 3363 précité sur le projet de loi de finances pour 2007, pages 15 à 18. La loi de finances initiale avait prévu la distribution de 14 milliards d'euros en 2006. L'essentiel était dévolu à l'accroissement de l'ensemble des charges supportées par l'État (10,4 milliards d'euros), dont seulement la moitié (4,8 milliards d'euros) imputable aux crédits du budget général gelés en volume pour la troisième année consécutive. Un effort très significatif était consenti au profit des collectivités territoriales dont les prélèvements sur recettes devaient croître de 1,3 milliard d'euros entre 2005 et 2006. Enfin, l'État acceptait de prendre à sa charge le financement de nouvelles dépenses effectuées par d'autres organismes publics (pour 2,2 milliards d'euros au total), en transférant 0,9 milliard d'euros de nouvelles ressources propres à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) afin de financer la montée en puissance de ses investissements, 0,2 milliard d'euros de TICGN à l'ADEME ou 0,2 milliard d'euros de droits sur les tabacs à la sécurité sociale en contrepartie de l'adossement du régime des marins au régime général (14). Les baisses d'impôts s'élevaient pour leur part à 3,9 milliards d'euros, avec principalement : - l'incidence nouvelle des dégrèvements de taxe professionnelle pour les investissements nouveaux instaurés par la loi pour le soutien à la consommation et à l'investissement de 2004 (- 1,3 milliard d'euros) ; - le franchissement d'une nouvelle étape dans la suppression progressive de la contribution dite « Juppé » d'IS (- 0,5 milliard d'euros), les premières incidences budgétaires de la mise en place du crédit d'impôt en faveur de l'accession à la propriété (- 0,6 milliard d'euros) et l'augmentation des abattements applicables aux successions en ligne directe (- 0,4 milliard d'euros), ces trois dernières mesures résultant de la loi de finances initiale pour 2005 ; - et l'incidence budgétaire de la déductibilité en matière d'IS de la nouvelle C3S décidée par la loi relative à l'assurance maladie de 2004. Enfin, 1,8 milliard d'euros supplémentaires devaient être dévolus à la dynamique propre des allégements de charges sociales sur les bas salaires mis en place par la loi « Fillon » de 2003. Compte tenu de prévisions de recettes prudemment limitées à une plus-value fiscale de l'ordre de 12 milliards d'euros, la loi de finances initiale affichait une légère dégradation du déficit par rapport aux résultats alors anticipés pour 2005 (+ 1,4 milliard d'euros). Les premiers résultats sur l'exécution du budget 2006 suggèrent que 16,2 milliards d'euros ont été « dépensés », soit 2,0 milliards d'euros de plus que prévu initialement. Cette légère augmentation ne concerne par le budget général de l'État. Comme il a été vu, les charges nettes soumises à la norme de stabilisation en volume ont été exécutées « à l'euro près ». De même, les allégements fiscaux se sont révélés stables et correctement évalués, les baisses ciblées votées dans la loi de finances rectificative pour 2006 (allégement de la taxe sur les véhicules de société ou prorogation du dispositif de remboursement partiel de la TIPP sur la consommation de gaz naturel en faveur des agriculteurs) portant leur montant à 4,1 milliards d'euros (15). En revanche, les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales ont été plus généreux que prévu, dépassant de 0,8 milliard d'euros la prévision initiale. Parallèlement, les produits de fiscalité transférés (principalement TIPP) aux collectivités locales en contrepartie des transferts de compétences ont été ajustés aux dépenses effectivement assumées par ces dernières, réduisant de 0,5 milliard d'euros les ressources de l'État. Enfin, les ressources transférées aux organismes de sécurité sociale en contrepartie de leur prise en charge du financement des allégements de charges sociales ont dépassé de 0,5 milliard d'euros les prévisions, couvrant l'inflation du coût réel de ces allégements en 2006. Compte tenu de recettes largement supérieures aux prévisions, la répartition prudente des marges de manœuvre a permis de consacrer 6,3 milliards d'euros à la réduction du déficit du budget général de l'État entre 2005 et 2006. ● Ces résultats permettent d'actualiser le bilan budgétaire de la législature dressé par votre Rapporteur général dans son rapport relatif à l'application de la loi fiscale depuis 2002 (16). LA RÉPARTITION DES MARGES DE MANœUVRE BUDGÉTAIRES (en milliards d'euros 2007)
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