PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES,
DE L'ENVIRONNEMENT ET DU TERRITOIRE

sur la mise en application de la loi n° 2003-710 du 1^er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville
et la rénovation urbaine

INTRODUCTION 9

SYNTHÈSE DES PRINCIPALES PROPOSITIONS DU RAPPORTEUR : 13

A.- SIMPLIFIER LES PROCÉDURES MISES EN œUVRE PAR L'AGENCE NATIONALE POUR LA RÉNOVATION URBAINE (ANRU) 13

B.- RENFORCER LA MIXITÉ DE L'HABITAT DANS LES QUARTIERS SENSIBLES 13

C.- AMÉLIORER LE DÉROULEMENT DE LA PROCÉDURE JURIDICTIONNELLE DE RÉTABLISSEMENT PERSONNEL 14

I.- REFONDER LA VILLE : LE PROGRAMME NATIONAL DE RÉNOVATION URBAINE 15

A.- UNE LOI REFONDATRICE POUR LES QUARTIERS EN DIFFICULTÉ 15

1. Les zones urbaines sensibles : cible de la politique de rénovation urbaine 15

2. De nouveaux outils statistiques au service des zones urbaines sensibles 15

3. Une programmation pluriannuelle de crédits en faveur de la rénovation urbaine 15

4. L'Agence nationale pour la rénovation urbaine : un guichet unique chargé du financement du programme 16

5. Le préfet, délégué territorial de l'agence 17

6. Un programme englobant plusieurs types d'opérations 18

7. Un programme articulé avec la « gestion urbaine de proximité » 18

B.- UN PROGRAMME AVANCÉ DONT LA DURÉE A ÉTÉ PROROGÉE 19

1. Un programme prorogé 19

2. Un chantier déjà fort avancé 19

C.- UNE MOBILISATION EXCEPTIONNELLE DE L'ENSEMBLE DES ACTEURS DE LA RÉNOVATION URBAINE 21

1. Programmation et guichet unique : une méthode stratégique permettant une mobilisation forte des acteurs de la rénovation urbaine 21

a) un guichet unique ayant eu un effet de levier considérable sur les projets urbains des collectivités locales 21

b) Une pérennisation et une pluriannualisation des crédits synonymes de sécurité financière pour les opérateurs 22

c) Une diversification des projets financés 23

2. Un véritable changement de culture pour les acteurs de la rénovation urbaine 23

3. La rénovation urbaine, catalyseur du social 24

a) Des projets alliant l'urbain et la cohésion sociale 24

b) Le relogement : accompagner les populations concernées et proposer une offre de logement adaptée 25

D.- UNE NÉCESSAIRE SIMPLIFICATION DES PROCÉDURES 25

1. Pousser plus loin la déconcentration du programme 26

2. Inciter les maires à mettre en place des équipes indépendantes des bailleurs 26

3. Pallier la pénurie de foncier par l'usage des instruments offerts par la loi 27

4. Stabiliser la réglementation de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine 28

5. Réduire les délais de paiement des subventions 28

a) Des retards constatés dans le versement des subventions 28

b) Un système d'avances perfectible 29

6. Adopter une approche globale alliant aménagement et projet urbain en renforçant la souplesse des dispositifs contractuels 29

7. Rompre avec la mono-fonctionnalité de l'espace : un impératif de mixité de l'habitat 29

a) La réalisation de logements à loyers libres en zone urbaine sensible 30

b) Le développement d'opérations d'accession sociale à la propriété 31

8. Renforcer les liens entre volets urbain, économique et social du PNRU : articuler conventions ANRU et contrats urbains de cohésion sociale 31

II.- LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE DES QUARTIERS : UN EFFORT DE SOLIDARITÉ URBAINE NÉCESSAIRE À LA COHÉSION SOCIALE 33

A.- LA CRÉATION DES ZONES FRANCHES URBAINES DANS LE CADRE DU PACTE DE RELANCE POUR LA VILLE : UN SUCCÈS DURABLE 33

B.- LA LOI DE 2003 : UN NOUVEAU SOUFFLE APPORTÉ AU PACTE DE RELANCE POUR LA VILLE 34

1. La création de 41 nouvelles ZFU 34

2. La prolongation, sous conditions, des exonérations fiscales et sociales des zones de redynamisation urbaine (ZRU) 34

C.- UNE POLITIQUE RENFORCÉE DANS LE CADRE DU PLAN DE COHÉSION SOCIALE 34

D.- UN BILAN TRÈS POSITIF QUI S'INSCRIT DANS UN CONTEXTE GLOBAL DE REDYNAMISATION ÉCONOMIQUE ET SOCIALE DES QUARTIERS EN DIFFICULTÉ 37

III.- AMÉLIORER LE TRAITEMENT DES SITUATIONS DE SURENDETTEMENT 41

A.- LE SURENDETTEMENT, NOUVEAU FLÉAU SOCIAL 41

1. Un phénomène qui ne cesse de s'amplifier 41

2. Les surendettés : des personnes vivant le plus souvent seules, avec de faibles revenus et sans patrimoine 41

3. Un surendettement majoritairement « passif » 42

4. De la question du surendettement à celle du « malendettement » : mieux rendre compte d'une situation évolutive 42

B.- PRÉVENIR LE SURENDETTEMENT : DES SOLUTIONS EN QUESTION 42

1. La réforme du crédit hypothécaire 42

2. Réformer le taux d'usure pour les prêts de faible montant et favoriser le recours au micro-crédit 43

3. La création d'un fichier positif : une option qui remettrait en cause le secret de la vie privée, sans avoir fait la preuve de son efficacité 44

a) Un outil pour pallier les insuffisances du fichier national des incidents de remboursement des crédits aux particuliers (FICP) 44

b) Le fichier positif, un répertoire national des crédits aux particuliers pour des besoins non professionnels s'inspirant d'expériences étrangères 45

c) Quelle finalité : lutter contre le surendettement ou relancer la consommation par le crédit ? 47

d) Quelle efficacité face au surendettement passif ? 47

e) Des effets pervers sur l'offre de crédit 47

f) Un risque de remise en cause de la protection de la vie privée 47

C.- LE TRAITEMENT DES SITUATIONS DE SURENDETTEMENT : DES PROCÉDURES UTILEMENT COMPLÉTÉES PAR LA LOI DU 1^ER AOÛT 2003 48

1. La procédure classique de traitement du surendettement : le plan d'apurement 48

a) Le déroulement de la procédure 49

b) Des situations difficilement remédiables, supposant une procédure alternative 52

2. La loi du 1^er août 2003 : une évolution majeure dans le traitement des situations de surendettement 52

3. Les mesures complémentaires adoptées dans le sillage de la loi du 1^er août 2003 54

a) Les dispositions du plan de cohésion sociale 54

b) Les dispositions préventives : le renforcement de l'information du consommateur 54

4. Le rétablissement personnel : une procédure réformée mais encore perfectible 55

a) La mise en œuvre de la procédure a engendré un accroissement important de l'activité des juridictions, supposant un renforcement de leurs moyens humains et budgétaires 56

b) Les problèmes posés par la mise en œuvre du dispositif ont conduit le comité de suivi de cette procédure à formuler des propositions constructives 56

5. Améliorer le traitement social du surendettement 62

IV.- LE TRAITEMENT DU MAL-LOGEMENT ET DES COPROPRIÉTÉS DÉGRADÉES : UN DISPOSITIF EN COURS D'ÉVOLUTION 63

A.- LA SITUATION PRÉOCCUPANTE DU MAL-LOGEMENT ET DES COPROPRIÉTÉS DÉGRADÉES 63

1. 200 000 ménages habitent un logement sans aucun confort 63

2. L'habitat indigne : entre 400 000 et 600 000 logements concernés 64

3. L'importance de l'habitat précaire informel 64

4. Le problème des logements suroccupés 64

5. Un nombre considérable de copropriétés dégradées 64

B.- LES DISPOSITIONS DE LA LOI ET DES TEXTES RÉGLEMENTAIRES 65

1. Les outils existants avant l'entrée en vigueur de la loi du 1^er août 2003 65

a) Les « OPAH-copropriété » : des opérations de requalification globale des copropriétés dégradées pilotées par l'ANAH 65

b) Les plans de sauvegarde : outils privilégiés de traitement des copropriétés dégradées dans le parc récent 65

2. Le renforcement par la loi du 1^er août 2003 des dispositifs de sécurité des immeubles collectifs à usage d'habitation 65

a) La faculté pour le maire de prescrire des travaux et de les faire exécuter d'office avec l'autorisation du juge administratif 66

b) La possibilité, en cas d'urgence, de saisir le juge d'instance 66

3. L'état de carence dans la gestion d'un immeuble collectif 66

4. L'assistance de l'administrateur provisoire par un tiers 67

5. Le bénéfice de l'aide juridictionnelle 67

C.- UN DISPOSITIF RENFORCÉ DANS LE CADRE DE LA LOI PORTANT ENGAGEMENT NATIONAL POUR LE LOGEMENT 67

1. La ratification de l'ordonnance n° 2005-1566 du 15 décembre 2005 relative à la lutte contre l'habitat insalubre ou dangereux 67

2. L'ordonnance n° 2007-42 du 11 janvier 2007 relative au recouvrement des créances de l'État et des communes résultant de mesures de lutte contre l'habitat insalubre ou dangereux 70

D.- PRÉVENIR LES DÉGRADATIONS, UN IMPÉRATIF 72

EXAMEN EN COMMISSION 73

ANNEXES 77

ANNEXE I : ÉCHÉANCIER DE MISE EN APPLICATION DE LA LOI N° 2003-710 DU 1^ER AOÛT 2003 D'ORIENTATION ET DE PROGRAMMATION POUR LA VILLE ET LA RÉNOVATION URBAINE 79

ANNEXE II : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 81

Le 1^er août 2003 entrait en vigueur la loi n° 2003-710 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine : ce texte avait pour ambition de « réduire les inégalités sociales et les écarts de développement entre les territoires », par l'élaboration de conventions et de programmes d'action dans les zones urbaines sensibles.

Par une mobilisation sans précédent des crédits de l'État, des collectivités locales et des partenaires sociaux en faveur de la rénovation urbaine, et la création d'une agence nationale en charge de la gestion d'un programme pluriannuel de rénovation des quartiers sensibles, le législateur entendait ainsi refonder les quartiers en difficulté tout en rompant radicalement avec les méthodes traditionnelles du renouvellement urbain, qu'incarnaient les grands projets de ville.

Cette volonté de promouvoir un véritable changement de culture de la politique de la ville - grâce à la création d'un guichet unique rassemblant tous les acteurs du renouvellement urbain, la définition d'une programmation pluriannuelle des crédits de l'État et le développement d'un partenariat conventionnel - s'inscrivait dans une logique de promotion de grands principes essentiels à la cohésion sociale, tels que la mixité de l'habitat et l'égalité des chances.

Au volet urbain de la loi, fondé sur la mise en œuvre du programme national de rénovation urbaine, s'ajoutaient trois volets connexes :

- un volet économique, visant la redynamisation de ces quartiers grâce à la relance des zones franches urbaines ;

- un volet social, concernant le traitement du surendettement avec la création d'une procédure de rétablissement personnel pour les personnes en situation irrémédiablement compromise ;

- et un volet plus spécifique, visant le traitement des copropriétés dégradées.

Au terme de plus de trois années de mise en œuvre de la loi, la Commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire a confié le soin à votre rapporteur de faire un bilan de la mise en œuvre des quatre volets de cette loi.

S'agissant du volet « rénovation urbaine », tant le bilan chiffré de la mise en œuvre du programme que les témoignages recueillis par votre rapporteur auprès des acteurs de la rénovation urbaine rencontrés sur le terrain sont éloquents et attestent le succès incontestable de la méthodologie retenue par le Gouvernement.

Au 1^er février 2007, l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) avait validé pour plus de 26 milliards d'euros de travaux programmés sur les cinq années à venir. Près de 166 quartiers prioritaires auxquels s'ajoutent 236 autres quartiers sont déjà bénéficiaires du dispositif.

En outre, l'ensemble des acteurs rencontrés par votre rapporteur sur le terrain - maires, bailleurs sociaux et aménageurs - ont salué le changement de culture opéré dans le cadre du programme national de rénovation urbaine (PNRU) et le travail de partenariat accompli par l'ANRU depuis 2004. Votre rapporteur se félicite de ce succès.

Il estime qu'il conviendrait même d'aller plus loin et, au-delà de la rénovation, de favoriser la destruction d'immeubles lorsque ceux-ci sont trop dégradés. Cela suppose de construire des projets qui d'un point de vue architectural s'intègrent harmonieusement dans le paysage des habitants.

S'agissant du volet économique de la loi de 2003, tant la création de nouvelles zones franches urbaines (ZFU) en 2006 dans le cadre de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances que les créations d'emploi enregistrées dans les trois générations de ZFU attestent le succès du soutien fiscal à la redynamisation économique des quartiers en difficulté.

S'agissant du volet « traitement des situations de surendettement » de la loi, le nombre croissant de personnes en situation de surendettement passif en raison d'une rupture familiale ou de la perte de leur emploi ne fait que souligner à quel point prévention et traitement en aval des situations de surendettement vont de pair, afin, notamment, d'aider les personnes surendettées à sortir de la spirale de la précarisation. Si le traitement juridictionnel du surendettement suppose un renforcement des moyens dont disposent les magistrats, la définition même de la procédure mérite sans doute d'être quelque peu amendée.

Enfin, s'agissant du traitement des copropriétés dégradées, votre rapporteur constate que l'arsenal législatif est aujourd'hui complet, puisque la loi n° 2003-710 a été complétée par l'adoption de deux ordonnances, relatives au traitement de l'habitat insalubre et dangereux.

Dans l'ensemble, votre rapporteur dresse par conséquente un bilan fort positif de la loi n° 2003-710 du 1^er août 2003, et c'est de manière constructive qu'il propose d'améliorer trois aspects de la loi :

- si le PNRU est unanimement salué par les acteurs de la rénovation urbaine, et ce, en dépit des critiques initiales ayant suivi les premières démolitions, votre rapporteur souhaiterait que son efficacité soit accrue, par une simplification des procédures de l'ANRU ;

- il faudrait renforcer les moyens de développement de la mixité de l'habitat en zone urbaine sensible, en améliorant le régime fiscal des opérations réalisées par l'association Foncière logement dans le cadre du PNRU ;

- le déroulement de la procédure juridictionnelle de rétablissement personnel des personnes surendettées en situation irrémédiablement compromise doit être amélioré.

Votre rapporteur a d'ailleurs déposé des amendements en ce sens dans le cadre du projet de loi instituant un droit au logement opposable et portant diverses dispositions en faveur de la cohésion sociale.

SYNTHÈSE DES PRINCIPALES PROPOSITIONS
DU RAPPORTEUR :

A.- SIMPLIFIER LES PROCÉDURES MISES EN œUVRE PAR L'AGENCE NATIONALE POUR LA RÉNOVATION URBAINE (ANRU)

- pousser plus loin la déconcentration du programme national de rénovation urbaine ;

- inciter les maires à mettre en place des équipes indépendantes des bailleurs ;

- pallier la pénurie de foncier par l'usage des instruments offerts par la loi ;

- stabiliser la réglementation de l'ANRU ;

- réduire les délais de paiement des subventions ;

- adopter une approche globale alliant aménagement et projet urbain,

- renforcer le lien entre les volets urbain, économique et social du programme national de rénovation urbaine.

B.- RENFORCER LA MIXITÉ DE L'HABITAT DANS LES QUARTIERS SENSIBLES

- étendre le bénéfice du taux réduit de TVA aux opérations de construction de logements locatifs réalisés par l'association « Foncière logement » en zone urbaine sensible ;

- exonérer de taxe foncière sur les propriétés bâties les logements acquis en vente l'état futur d'achèvement (VEFA) par la Foncière ;

- assurer la neutralité fiscale des transferts aux caisses de retraite du régime général de retraite par répartition des salariés (AGIRC-ARRCO) des logements construits par la Foncière ;

- étendre aux terrains acquis par la Foncière l'exonération d'impôt sur les plus-values dont bénéficient les personnes physiques qui vendent des terrains à des organismes HLM et à des sociétés d'économie mixte en vue de la construction de logements sociaux.

C.- AMÉLIORER LE DÉROULEMENT DE LA PROCÉDURE JURIDICTIONNELLE DE RÉTABLISSEMENT PERSONNEL

- Favoriser le maintien dans leur domicile des locataires faisant l'objet d'une procédure de rétablissement personnel, en contrepartie du non-effacement de la dette locative par le juge de l'exécution ;

- clarifier la distinction entre procédure « classique » de traitement du surendettement et procédure de rétablissement personnel ;

- permettre la communication au juge de l'exécution des renseignements relatifs à la situation du débiteur ;

- améliorer la définition des biens exclus de la liquidation ;

- exclure des mesures de rééchelonnement et d'effacement les dettes résultant de faits volontaires ou involontaires présentant le caractère matériel d'infractions pénales.

I.- REFONDER LA VILLE : LE PROGRAMME NATIONAL DE RÉNOVATION URBAINE

A.- UNE LOI REFONDATRICE POUR LES QUARTIERS EN DIFFICULTÉ

1. Les zones urbaines sensibles : cible de la politique de rénovation urbaine

Les zones urbaines sensibles (ZUS) relevant de la politique de la ville ont été instituées par la loi n° 95-115 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995. Il en existe aujourd'hui 751, réparties sur 491 communes, regroupant 4,7 millions d'habitants, caractérisées par la présence de grands ensembles ou de quartiers d'habitat dégradé et par un déséquilibre très fort entre emploi et habitat.

Ces quartiers se caractérisent aussi par des inégalités importantes par rapport au reste du territoire. Ainsi, entre 1990 et 1999, le taux de chômage dans les ZUS a progressé de 18,9 % à 25,4 % (contre 10,8 % à 12,8 % sur l'ensemble du territoire).

2. De nouveaux outils statistiques au service des zones urbaines sensibles

L'article 3 de la loi crée un observatoire national des zones urbaines sensibles, placé auprès du ministère de la Ville. Il a pour fonction de centraliser les informations que doivent lui fournir l'État, les collectivités territoriales et leurs établissements publics respectifs, les analyser et mesurer l'efficacité des politiques suivies, notamment dans les domaines de l'emploi, du développement économique, de la formation scolaire, de l'accès au système de santé et de la sécurité publique.

3. Une programmation pluriannuelle de crédits en faveur de la rénovation urbaine

Initialement prévu sur cinq ans, le programme national de rénovation urbaine (PNRU), désormais prolongé jusqu'en 2013, se situe au cœur de la loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine. L'objectif de ce programme consiste à permettre aux habitants des quartiers en difficulté d'accéder à un logement de meilleure qualité, tout en cassant les ghettos urbains.

L'objectif fixé par le législateur consiste donc à restructurer en profondeur les quartiers en zone urbaine sensible. À titre exceptionnel, les quartiers hors ZUS mais présentant les mêmes caractéristiques pourront également en bénéficier (en vertu de l'article 6 de la loi n° 2003-710).

Ce programme vise de multiples aspects de l'urbanisme et de l'habitat des ZUS : réaménagement des espaces publics - espaces verts, centres commerciaux, espaces de loisirs _, des voiries, des équipements publics (écoles, services publics...), construction de nouveaux logements, démolition ou réhabilitation d'immeubles d'habitation.

Le programme national de rénovation urbaine, tel que défini par la loi du 1er août 2003, récemment amendée sur ce point, prévoit une offre nouvelle de 250 000 logements locatifs sociaux, la réhabilitation de 400 000 logements locatifs sociaux, la démolition de 250 000 logements ainsi que des équipements publics et des aménagements urbains pour la période 2004-2013.

Les moyens exceptionnels de l'État ont été portés à 5 milliards d'euros sur huit ans et pourraient être portés à 6 milliards d'euros dans le cadre du projet de loi instituant le droit au logement opposable (cf. infra). Ses capacités de subventions pour les cinq premières années du programme s'élèvent à 5,25 milliards d'euros permettant, par son effet démultiplicateur, d'estimer les travaux engagés à 17 milliards d'euros sur cinq ans et à environ 30 milliards pour la durée du programme.

En outre, la loi a prévu que l'État, les collectivités territoriales et leurs établissements publics respectifs élaborent et mettent en œuvre des programmes locaux d'action dans les ZUS, en concordance avec les objectifs du programme national de rénovation urbaine. L'élaboration doit être concertée et prendre en compte le contenu du programme local de l'habitat (PLH). Sa mise en œuvre est définie par voie conventionnelle.

4. L'Agence nationale pour la rénovation urbaine : un guichet unique chargé du financement du programme

L'article 10 de la loi n° 2003-710 crée un guichet unique, l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), chargé de centraliser le financement du programme national de rénovation urbaine. L'ANRU est un établissement public industriel et commercial (EPIC).

La création de l'agence vise à simplifier l'ensemble des procédures en regroupant dans un premier temps l'ensemble des financements du secteur. Elle globalise et pérennise les financements de l'État et des partenaires publics et privés engagés dans le programme énoncé par la loi d'orientation et de programmation du 1^er août 2003 qui marque une étape d'importance dans l'histoire de la politique de la ville.

Elle apporte son soutien aux collectivités, aux établissements publics et organismes privés ou publics conduisant des opérations de rénovation urbaine.

Elle met en œuvre un plan global de rénovation urbaine pour faciliter le processus et permet d'agir efficacement dans la durée.

COMPOSITION DES ORGANES DE L'AGENCE NATIONALE
POUR LA RÉNOVATION URBAINE :

L'objectif que s'est fixé le législateur avec la création de l'agence a consisté à simplifier et alléger le circuit de financement des opérations de rénovation urbaine, par la création d'un guichet unique, chargé de centraliser, de gérer et de distribuer les subventions. Le versement de ces subventions s'effectue dans le cadre de conventions pluriannuelles.

Ses ressources proviendront pour moitié du budget de l'État, aucune dotation annuelle ne pouvant être inférieure à 465 millions d'euros.

À cette contribution s'ajoutent une contribution annuelle de l'Union d'économie sociale pour le logement (UESL), mais aussi de l'Union sociale pour l'habitat (USH), par le biais de conventions, des financements de la Caisse des dépôts et consignations, qui participera par l'octroi de prêts aidés et la mobilisation de ses ressources propres, des subventions des collectivités territoriales et de l'Union européenne, des prêts sur fonds d'épargne, des contributions de solidarité entre les organismes de HLM sous la forme d'une cotisation provenant de la Caisse de garantie du logement social. L'engagement conjoint de tous ces partenaires aux côtés de l'État agira comme un levier, permettant de mobiliser des crédits suffisants pour financer les 30 milliards d'euros de travaux prévus.

5. Le préfet, délégué territorial de l'agence

Depuis le 1^er janvier 2005, le préfet est le délégué territorial de l'ANRU dans le département : ce sont en effet les services déconcentrés de l'État qui instruisent localement le dossier élaboré par la collectivité locale porteuse du projet et ses partenaires. Le délégué territorial veille également à la qualité du projet et à l'engagement des partenaires financiers locaux.

Le dossier finalisé, il donne alors son avis qui porte notamment sur la cohérence et la pertinence du projet proposé, les actions d'accompagnement du projet, le caractère opérationnel du programme, le plan de financement et la durabilité de la transformation du quartier.

Chaque dossier doit correspondre à un projet pluriannuel et comporter un descriptif, opération par opération et année après année, de la maîtrise d'ouvrage et des plans de financement prévus. Le dossier est ensuite transmis à l'Agence ou plus exactement au Comité d'Engagement qui, au sein de l'ANRU, est chargé d'examiner les projets et de préparer par ses avis, les décisions du Conseil d'Administration, lorsque cela est nécessaire.

6. Un programme englobant plusieurs types d'opérations

7. Un programme articulé avec la « gestion urbaine de proximité »

Toute signature d'une convention « ANRU » suppose la signature, dans les six mois, d'une convention de gestion urbaine de proximité (GUP) : en effet, les conventions GUP permettent à l'État, aux collectivités locales et aux bailleurs, de prendre en charge les dysfonctionnements urbains rencontrés au quotidien par les habitants (mauvaise gestion des ordures ménagères, éclairage défaillant, dégradation de certaines parties d'immeubles, tranquillité publique, circulation).

B.- UN PROGRAMME AVANCÉ DONT LA DURÉE A ÉTÉ PROROGÉE

1. Un programme prorogé

Dans le cadre de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale et de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, le programme national de rénovation urbaine, initialement programmé sur la période 2004-2009, a été prorogé jusqu'en 2011 puis jusqu'en 2013.

Une disposition du projet de loi instituant un droit au logement opposable et portant diverses dispositions en faveur de la cohésion sociale prévoit un accroissement des financements de l'État à hauteur de 6 milliards d'euros.

2. Un chantier déjà fort avancé

Selon les informations communiquées à votre rapporteur, au 1^er février 2007, l'ANRU avait validé pour plus de 26 milliards d'euros de travaux programmés sur les cinq années à venir. Près de 166 quartiers prioritaires auxquels s'ajoutent 236 autres quartiers sont déjà bénéficiaires du dispositif.

Source : Agence nationale pour la rénovation urbaine

Le Conseil d'administration de l'ANRU a prévu que :

- 70 % des crédits du PNRU seront consacrés à la rénovation de 188 quartiers prioritaires ;

- 23 % des crédits du programme seront consacrés à la rénovation de 341 quartiers dits du « deuxième cercle de priorité » ;

- les 7 % restants seront affectés au financement d'opérations isolées hors conventions.

Selon les données fournies dans son rapport 2006 par l'Observatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS), la majeure partie des financements - 77,7 % des logements construits dont la convention est signée, et 68,2 % des logements dont la convention est passée en comité d'engagement - relèvent de prêts locatifs à usage social construction-démolition (PLUS-CD). Rappelons que le PLUS-CD est un financement qui a été créé spécifiquement pour la reconstitution du parc locatif social : la contrepartie de ce financement est le relogement dans des logements conventionnés de moins de cinq ans d'au moins 50 % des ménages dont le logement a été démoli. En outre, le taux des subventions est fonction du niveau de loyer conventionné : il est de 12, 17 ou 22 % selon que 0 %, 50 % ou 100 % des loyers conventionnés sont limités à 90 % du plafond de loyer des logements de type « PLUS » (prêt locatif à usage social).

L'ONZUS souligne également la prépondérance du financement de logements collectifs : 73,6 % des logements dont la convention est signée et 77,2 % des logements dont l'engagement a été approuvé.

C.- UNE MOBILISATION EXCEPTIONNELLE DE L'ENSEMBLE DES ACTEURS DE LA RÉNOVATION URBAINE

De toute évidence, la nouvelle méthode retenue par le Gouvernement pour assurer la rénovation urbaine des quartiers sensibles a induit un véritable changement de culture pour les différents partenaires impliqués : non seulement parce que les moyens financiers mobilisés atteignent des niveaux sans précédent, mais aussi parce que la mobilisation des acteurs a été stimulée par la création de l'ANRU.

1. Programmation et guichet unique : une méthode stratégique permettant une mobilisation forte des acteurs de la rénovation urbaine

Ainsi que le souligne le Comité de suivi et d'évaluation (CES) de l'ANRU dans son bilan d'étape de février 2005, « le guichet unique est à l'unanimité considéré comme une révolution ».

En effet, la mobilisation des acteurs locaux dans le cadre du PNRU a souvent permis à des collectivités ayant élaboré des projets au préalable d'en accélérer la mise en œuvre. C'est par exemple le cas de la commune de Chanteloup-les-Vignes, où les opérations se sont déroulées d'autant plus rapidement que le projet de rénovation urbaine s'inscrivait dans le prolongement du grand projet de ville.

La création d'une agence dédiée à la rénovation urbaine a également permis une mobilisation plus efficace des différents acteurs concernés, qu'il s'agisse du maire, du président d'agglomération, du représentant de l'État, du conseil départemental ou régional, des associations, des bailleurs ou des aménageurs.

En effet, les opérations de démolition-reconstruction sont d'autant plus efficaces que les pertes d'exploitation qui en résultent sont prises en charge par l'ANRU : leur coût est par conséquent neutralisé pour les bailleurs.

Tant la mise en place d'un guichet unique que l'établissement par voie législative d'une programmation financière pluriannuelle sont synonymes de sécurité financière pour les opérateurs qui s'engagent dans un projet de rénovation urbaine. Cette double logique, parce qu'elle a fait la preuve de son efficacité, a d'ailleurs été reprise dans le cadre du plan de cohésion sociale (avec la loi de programmation du 18 janvier 2005, puis la création de l'agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances).

S'agissant de la rénovation urbaine, la méthode promue par la loi du 1^er août 2003 permet à la fois une globalisation des financements et une sécurisation de ceux-ci : pour les différents partenaires, la signature de conventions avec l'État représente en effet une garantie forte.

L'obligation d'établir une programmation pluriannuelle est d'ailleurs également imposée aux autres contributeurs et financeurs que sont en particulier la commune, la communauté d'agglomération, le département, la région, et les bailleurs sociaux.

En outre, ainsi que le rappelle le CES de l'ANRU, « le règlement financier s'exécute sur justificatif, en fonction de l'avancement des travaux », ce qui signifie que tout retard doit être justifié et que c'est le volet opérationnel des projets qui constitue le pivot des opérations.

Enfin, lors des auditions qu'il a menées, votre rapporteur a constaté que le fait de n'avoir qu'un bailleur social impliqué dans un projet de rénovation urbaine contribuait à en simplifier la mise en œuvre.

Si la logique des grands projets de ville et des opérations de renouvellement urbain privilégiait les investissements en aménagements et équipements, la politique de l'ANRU consiste à étendre le champ de la contractualisation à d'autres secteurs comme les commerces, l'ingénierie de projet et le logement qui représente 60 à 75 % du coût des projets.

2. Un véritable changement de culture pour les acteurs de la rénovation urbaine

Ainsi que l'ont souligné les promoteurs du projet de rénovation urbaine (PRU) de Clichy-sous-Bois/Montfermeil, la logique de la loi du 1^er août 2003 substitue une démarche de « transformation radicale d'un urbanisme de grands ensembles à une logique de recomposition douce qui n'a pas réussi à inverser la marginalisation socio-économique » des sites concernés.

Votre rapporteur estime que ce changement de logique est également favorisé par le recours à la méthode de la loi de programmation qui permet de sanctuariser des crédits sur plusieurs années, au bénéfice d'une politique de long terme : seule une telle méthode permet de réaliser des projets ambitieux, dépassant l'échelle des grands projets de ville (GPV), ancêtres des projets de rénovation urbaine.

Comme l'indique le CES de l'ANRU, « pour le département de Seine-Saint-Denis, l'apport de l'ANRU [était estimé en 2005] à 400 millions d'euros sur 5 ans, contre 150 millions d'euros prévus sur la période 2000-2006 sur la seule partie aménagement équipement, qui représente 35 % des dépenses ».

Le cas du site de Clichy-sous-Bois/Montfermeil est particulièrement intéressant sur ce point, tant son contexte est difficile, puisqu'il est marqué par :

- une situation sociale très critique, caractérisée par une population jeune, un faible taux de réussite scolaire et une population aux origines très diverses ;

- un isolement administratif ;

- des ressources financières et fiscales très faibles dans les deux communes concernées ;

- un enclavement géographique dû à l'absence de dessertes routières et de transports en commun de qualité ;

- et une majorité de copropriétés dégradées.

Les promoteurs du PRU partent ainsi du constat que « le site a bénéficié de tous les dispositifs d'intervention publique sur les quartiers dits sensibles depuis les années quatre-vingt : de nombreuses opérations de transformation de l'urbanisme et de l'habitat ont été menées mais n'ont pas réussi à créer un effet d'entraînement massif et à inverser durablement la spirale de la marginalisation socio-économique du site ».

Ainsi que l'ont indiqué les responsables du projet de rénovation urbaine de ce site, l'objectif fixé par le PRU est « fondé sur l'amélioration durable des conditions de vie des habitants et la relance de l'attractivité du territoire à partir :

- de la diversification de l'habitat et du peuplement ;

- d'un retour à la normalité architecturale et urbaine ;

- de la modification de la structure de la propriété patrimoniale (équilibre entre logement social et logement privé) ;

- la mise en valeur des qualités paysagères et environnementales du site ».

Le PRU de Clichy-sous-Bois/Montfermeil devrait s'accompagner de la construction d'une mosquée, d'un commissariat et de l'accueil d'une structure de transports en commun de type tramway ou tram-train.

3. La rénovation urbaine, catalyseur du social

Nombreux sont les élus locaux ayant eu le souci de conjuguer rénovation de l'urbanisme des quartiers en difficulté et recréation du lien social.

C'est notamment le cas des projets menés à Chanteloup-les-Vignes (Yvelines) et sur le site de Clichy-sous-Bois/Montfermeil (Seine-Saint-Denis).

À Chanteloup-les-Vignes, l'accent est mis sur l'articulation entre rénovation urbaine, réussite éducative, redynamisation de l'emploi et renforcement de l'accueil à la petite enfance.

L'exemple du projet de rénovation urbaine du Clos des Terres Rouges à Rueil-Malmaison (Hauts-de-Seine) est également éloquent à cet égard : il s'agit non seulement de « redonner un environnement plus aéré à la cité, [et de] créer les circulations et espaces verts nécessaires », mais également de « renforcer l'ensemble des lieux de vie et les locaux sociaux, [de] créer de nouvelles activités commerçantes et artisanales, [et de] résidentialiser tous les immeubles pour plus de confort et de sécurité ». Ainsi que l'ont souligné les acteurs de ce projet, c'est « l'ensemble de la vie quotidienne, dans tous ses aspects, qui sera amélioré. (...) La rénovation urbaine du Clos des Terres Rouges est porteuse d'un nouveau dynamisme pour le quartier. Les acteurs économiques locaux s'associent à cette opération en développant leurs propres projets aux abords de la cité ».

Ce projet urbain et social articule les équipements et espaces publics autour de quatre pôles : un pôle administratif et périscolaire, un pôle associatif, culturel et artisanal, un pôle social, et un pôle sportif et associatif.

En outre, l'opération de rénovation elle-même prévoit des mesures d'action sociale, puisque la convention signée entre la commune de Rueil-Malmaison et l'ANRU prévoit qu'au moins 5 % des heures travaillées sur les chantiers soient effectuées par des personnes en parcours d'insertion. Les acteurs économiques locaux se sont quant à eux engagés à recruter un certain nombre de personnes en contrat à durée indéterminée dans le cadre d'emplois d'insertion, sous le pilotage de la Maison de l'emploi.

Ainsi que l'ont souligné certains bailleurs sociaux, les destructions de logements locatifs sociaux effectuées dans le cadre des projets de rénovation urbaine conduisent bailleurs et élus à reloger les familles privées de logement. Dans l'ensemble, votre rapporteur constate que ces relogements se sont effectués dans la sérénité pour la majeure partie des familles concernées, relogées dans des logements plus modernes et mieux équipés.

Le relogement, qui représente une étape sensible dans la mise en œuvre des projets, se déroule plus aisément lorsqu'il se fait dans un parc de logements vacants présent sur la commune, préexistant aux reconstructions.

La qualité de l'accompagnement des populations concernées est essentielle, ce qui suppose d'organiser une consultation des habitants. Les expériences menées dans des communes comme Boulogne-sur-Mer ou Rueil-Malmaison illustrent à quel point la réussite d'un projet de rénovation urbaine suppose que les habitants concernés par les démolitions-reconstructions et la réhabilitation de logements s'approprient ces projets.

Les bailleurs sociaux ont en outre l'occasion de proposer aux locataires en place une solution de relogement plus adaptée à leur situation, notamment en cas de décohabitation ou d'endettement important.

D.- UNE NÉCESSAIRE SIMPLIFICATION DES PROCÉDURES

Lors des auditions qu'il a menées sur le terrain, votre rapporteur a constaté la nécessité :

- de pousser plus loin la déconcentration du programme ;

- d'inciter les communes à mettre en place des équipes indépendantes des bailleurs ;

- d'accroître la mobilisation de la ressource foncière ;

- de stabiliser la règle juridique afin de sécuriser les acteurs ;

- de fonder la rénovation urbaine sur une logique d'alliance étroite entre aménagement et projet urbain ;

- de renforcer la mixité de l'habitat ;

- renforcer les liens entre volets urbain, économique et social du programme national de rénovation urbaine.

1. Pousser plus loin la déconcentration du programme

Ainsi qu'a pu le souligner le préfet du Val-de-Marne lors de son audition par votre rapporteur, la gestion déconcentrée des projets de rénovation urbaine mériterait d'être étendue : en effet, il est apparu qu'alors que certaines directions départementales de l'équipement ont mis en place des équipes très opérationnelles (notamment en Seine-Saint-Denis ou dans le Val-de-Marne), les dossiers traités par ces services préfectoraux étaient le plus souvent instruits une seconde fois au niveau central par l'ANRU. Ce système de double instruction administrative des dossiers crée deux écueils : non seulement il alourdit les procédures, mais il tend à remettre en cause le principe selon lequel le préfet est véritablement le délégué territorial de l'agence. Ainsi, il semble que l'ANRU ait pu modifier des projets auparavant validés par les préfets, créant une certaine incertitude juridique et financière pour les élus locaux.

La position de votre rapporteur rejoint sur ce point celle défendue par le Comité d'évaluation et de suivi de l'ANRU qui préconise de « responsabiliser le niveau local de l'ANRU [en donnant] au délégué territorial une marge d'adaptation de la convention à hauteur d'environ 10 % sur les objectifs chiffrés des différentes opérations dans le respect de l'enveloppe globale d'engagement ».

2. Inciter les maires à mettre en place des équipes indépendantes des bailleurs

L'ANRU apporte aux communes un soutien financier important en matière d'ingénierie. Cependant, plusieurs acteurs ont fait part à votre rapporteur de la nécessité pour les élus locaux de mettre en place des équipes dédiées à la maîtrise d'ouvrage opérationnelle, qui soient indépendantes des bailleurs.

Quant au Comité d'évaluation et de suivi, il a suggéré de faire élaborer par l'agence une liste d'assistances à la maîtrise d'ouvrage publiques ou privées, liste qui pourrait être proposée aux élus locaux, afin de permettre aux collectivités d'accéder à l'expertise nécessaire à la conception et à la conduite opérationnelle des projets.

De même, le sénateur Pierre André ⁽¹⁾ considère qu'il serait « opportun de généraliser, dans les directions départementales de l'équipement très sollicitées, sous la responsabilité du préfet, la constitution d'un pôle administratif ville-habitat spécifique pour le renouvellement urbain ».

Enfin, M. Claude Martinand, vice-président du Conseil général des Ponts et chaussées dans son Rapport d'expertise sur les conditions de mise en œuvre du programme national de rénovation urbaine, souligne que la qualité de toute démarche de projet « passe par la mobilisation d'équipes de conception urbaine de haute compétence, ainsi que par des moyens suffisants affectés à l'ingénierie sociale, notamment pour accompagner l'implication des habitants dans les projets et actions de relogement ».

Votre rapporteur insiste sur la nécessité de renforcer le maillon opérationnel des projets de rénovation urbaine, afin que tous les élus se dotent d'équipes couvrant la totalité des domaines d'action requis : gestion foncière, définition d'une offre diversifiée de logements neufs, réhabilitation, activités économiques et commerciales et espaces publics.

3. Pallier la pénurie de foncier par l'usage des instruments offerts par la loi

De nombreuses communes souffrent d'une pénurie de foncier pour réaliser leurs opérations de renouvellement urbain : c'est par exemple le cas de communes comme Chanteloup-les-Vignes (où la forêt occupe une part importante de l'espace disponible) ou Clichy-sous-Bois.

Or, l'un des objectifs majeurs du programme national de rénovation urbaine consiste à substituer aux grands ensembles constitués de tours et de barres - fondés par conséquent sur un urbanisme caractérisé par un coefficient d'occupation des sols très élevé, peu « coûteux » en ressource foncière - un habitat plus résidentiel, comprenant des constructions peu élevées, nécessitant par conséquent une ressource foncière plus importante, sans pour autant renforcer l'étalement urbain.

C'est d'ailleurs l'une des raisons ayant motivé l'extension du bénéfice du taux réduit de TVA accordé dans le cadre d'opérations d'accession sociale à la propriété, non seulement aux quartiers en rénovation urbaine, mais également aux immeubles situés à 500 mètres de ces quartiers, comme le prévoit désormais l'article 28 de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement.

Cependant, ainsi que cela a pu être souligné dans le cadre de l'examen de ce projet de loi, le problème de pénurie foncière, s'il est réel dans certaines communes, s'analyse aussi parfois comme un problème d'absence de politique foncière des élus locaux. C'est ce constat qui a conduit le législateur à renforcer les moyens dont ils disposent pour mobiliser de la ressource foncière en faveur de la construction de logements, en particulier, de logements sociaux :

- l'article 24 de la loi n° 2006-872, dite loi « ENL », a ainsi prévu la possibilité pour les communes de majorer, davantage que ne le prévoyait le droit antérieur, leur taxe foncière sur les propriétés non bâties, cette majoration ne pouvant excéder 3 % d'une valeur forfaitaire moyenne au mètre carré définie par décret et représentative de la valeur moyenne du terrain selon sa situation géographique ;

- l'article 26 de la même loi prévoit également la faculté pour les communes d'instituer une taxe forfaitaire sur la cession à titre onéreux de terrains rendus constructibles du fait de leur classement par le plan local d'urbanisme dans une zone urbaine ou dans une zone à urbaniser ouverte à l'urbanisation ou par une carte communale dans une zone constructible.

Ces instruments doivent être pris en main par les communes.

4. Stabiliser la réglementation de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine

Lors des auditions qu'il a menées, votre rapporteur a constaté que les modifications successives de la réglementation, notamment financière et comptable, de l'ANRU et, plus encore, la rétroactivité de cette réglementation changeante avaient parfois contribué à ralentir la mise en œuvre des projets de rénovation, tant la constitution d'un dossier prend du temps.

Lors de son déplacement dans la commune de Clichy-Montfermeil en Seine-Saint-Denis, votre rapporteur a également relevé la difficulté pour les bailleurs et les aménageurs d'avoir accès aux interlocuteurs opérationnels de l'ANRU.

5. Réduire les délais de paiement des subventions

De nombreux élus locaux et bailleurs sociaux ont fait part à votre rapporteur du problème que posait le retard avec lequel les subventions étaient parfois versées par l'ANRU : dans de nombreux cas, les bailleurs ont été contraints de puiser dans leur trésorerie, afin de limiter le ralentissement des opérations engagées sur le terrain.

Votre rapporteur partage à cet égard la position du Comité d'évaluation et de suivi, qui a proposé une planification des versements de l'ANRU : cette planification pourrait être communiquée dès la signature de la convention.

Tout en saluant la mise en place par l'ANRU d'un système d'avance sur subventions, plusieurs interlocuteurs auditionnés par votre rapporteur ont regretté la lourdeur de ce système, impliquant de fournir les mêmes documents que ceux exigés pour la constitution du dossier de demande de subvention.

6. Adopter une approche globale alliant aménagement et projet urbain en renforçant la souplesse des dispositifs contractuels

La logique de fonctionnement de l'ANRU privilégie une vision de moyen terme fondée sur une succession d'opérations et non sur un projet urbain de long terme.

À cet égard, votre rapporteur préconise un assouplissement de la définition des conventions, permettant :

- une meilleure adaptation de la réglementation nationale aux spécificités territoriales de chaque projet urbain ;

- une meilleure adaptation aux évolutions dans le temps de chacun de ces projets.

La souplesse contractuelle qu'impliquent les évolutions d'un projet urbain suppose que l'ANRU favorise une plus grande fongibilité entre les opérations programmées.

À cet égard, votre rapporteur souscrit aux propos du vice-président du Conseil général des Ponts et chaussées, selon lequel il est nécessaire de privilégier une « démarche de projet », « impliquant un investissement lourd à l'amont et une gestion dans la durée, une évolutivité et une interaction permanente combinant tout au long du processus la réflexion stratégique, la conception et la mise en œuvre opérationnelle en séquences successives ».

7. Rompre avec la mono-fonctionnalité de l'espace : un impératif de mixité de l'habitat

Ainsi qu'a pu le souligner M. Pierre Pommelet, chargé de mission par le ministre délégué au Logement et membre du comité d'évaluation et de suivi de l'ANRU, « la réalité profonde des difficultés que connaissent les quartiers [en zone urbaine sensible], c'est la mono-occupation sociale, puisque les immeubles en grande majorité locatifs, sont gérés par un ou plusieurs organismes HLM. (...) La démolition et la reconstitution de l'offre sociale le plus possible en dehors de la commune sont donc d'un intérêt central, de même que l'accession à la propriété et la construction de logements privés par l'association Foncière sur les terrains mis à sa disposition ».

Sur ce point, le projet de rénovation urbaine du Clos des Terres Rouges à Rueil-Malmaison est exemplaire : le projet associe en effet aux démolitions-reconstructions et au réaménagement des équipements publics et des commerces, la réalisation de logements privés du secteur locatif « libre », à proximité immédiate du site.

À cet égard, votre rapporteur a proposé un certain nombre d'améliorations d'ordre législatif dans le cadre du projet de loi instituant le droit opposable au logement et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale. Ces propositions, rédigées sous forme d'amendements portant articles additionnels, consistent à renforcer l'action de la « Foncière Logement » en zone de rénovation urbaine.

Rappelons que la « Foncière Logement » est une association à but non lucratif créée dans le cadre d'une convention passée entre l'État et l'Union d'Économie Sociale pour le Logement (UESL) - représentant les organismes gestionnaires du 1 % logement - signée le 11 décembre 2001 entre les partenaires sociaux et l'État. Le rôle de la Foncière logement consiste à diversifier et renouveler l'offre locative, notamment en construisant des logements à loyer libre, ou à loyer de niveau « PLS » dans les zones urbaines sensibles faisant l'objet d'une convention « ANRU ». Cette association réalise des investissements lourds, avec l'idée que ces quartiers constituent en quelque sorte une valeur d'avenir pour le parc de logements en France.

Afin de renforcer cette action en faveur de la mixité dans les quartiers les plus dégradés de notre territoire, votre rapporteur a souhaité améliorer le régime fiscal des opérations mises en œuvre par cette association ; en effet, à la différence des organismes HLM, la Foncière Logement ne dispose pas :

- de la TVA à 5,5 % ;

- ni d'une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties.

En outre, la loi « services à la personne » de 2005 et la loi « ENL » ont prévu une exonération d'impôt sur les plus-values des particuliers qui cèdent des terrains à des organismes HLM ou à des SEM. La Foncière Logement a été exclue du dispositif, ce qui, au regard de l'objectif de mixité, est regrettable.

Enfin, la loi a permis à la Foncière Logement de céder son parc au bout de quinze ans, au prix symbolique d'un euro, aux caisses de retraite de ses salariés. Afin d'assurer une parfaite neutralité fiscale de ce dispositif, il conviendrait d'exonérer de droits d'enregistrement cette cession à l'euro symbolique.

Votre rapporteur propose :

- d'étendre le bénéfice de la TVA à 5,5 % aux opérations de construction de logements à loyer libre réalisées par la Foncière Logement en zone urbaine sensible ;

- d'exonérer de taxe foncière sur les propriétés bâties les logements locatifs construits par la Foncière, et correspondant, en termes de plafonds de loyers, aux logements sociaux de type « PLS » ;

- d'étendre aux terrains cédés à la Foncière Logement l'exonération d'impôt sur les plus-values dont bénéficient les particuliers et le taux réduit à 16,5 % de l'impôt sur les sociétés dont bénéficient les personnes morales assujetties à l'impôt sur les sociétés ;

- et d'exonérer de droits d'enregistrement et de taxe de publicité foncière les transferts d'actifs à l'euro symbolique de la Foncière Logement aux caisses de retraite des salariés.

La mixité de l'habitat peut également être favorisée par le développement d'opérations d'accession sociale à la propriété, dans des zones où la ressource foncière, bien que rare, est parfois peu onéreuse.

Il convient à cet égard de rappeler que depuis l'entrée en vigueur de la loi « ENL », les opérations d'accession sociale à la propriété réalisées en ZUS bénéficient du taux réduit de TVA. Par ailleurs, le Pacte national pour le logement, dont la loi « ENL » est la traduction législative, a amélioré les dispositifs de dissociation du foncier et du bâti (« portage foncier ») permettant aux primo-accédants d'accéder en deux temps à la propriété, grâce à une aide de la collectivité, et au recours à un bail à construction.

La commune de Mantes-la-Jolie, impliquée depuis 1995 dans des opérations de renouvellement urbain, a développé un vaste programme d'accession sociale à la propriété, fondant sa stratégie anti-spéculative sur un recours massif au dispositif de portage foncier. Dans la mesure où le primo-accédant n'est pas immédiatement propriétaire du terrain, il ne peut revendre immédiatement le logement acquis, ni par conséquent spéculer.

8. Renforcer les liens entre volets urbain, économique et social du PNRU : articuler conventions ANRU et contrats urbains de cohésion sociale

Ainsi que le souligne le vice-président du Conseil général des Ponts et chaussées, « les volets urbain, économique et social sont trop souvent dissociés du fait notamment de la segmentation entre institutions, maîtrise d'ouvrage ou opérateurs, tant au niveau central que local. La démarche de projet implique de véritables visions transversales, le dialogue des ingénieries urbaine et sociale et doit tendre vers la coproduction de tous les acteurs concernés. »

À cet égard, votre rapporteur souhaite qu'un lien fort soit établi entre :

- l'ANRU et l'agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSE) ;

- et entre les conventions ANRU et les contrats urbains de cohésion sociale (CUCS).

Rappelons que l'ACSE a été créée par la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances, en lieu et place du Fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations (FASILD) : elle met en œuvre des programmes opérationnels de développement social en faveur des habitants des quartiers sensibles.

Elle finance et assure le suivi des programmes de réussite éducative, des ateliers santé-ville, des programmes « ville-vie-vacances », des programmes « adultes-relais », des actions de développement économique et d'accès à l'emploi. Ainsi, à l'instar de l'ANRU, l'ACSE constitue un guichet unique pour le dépôt des dossiers des collectivités et des associations, permettant de simplifier les démarches administratives et de sécuriser les financements dans le cadre de conventions pluriannuelles.

Le rapprochement entre les deux agences devrait être d'autant plus aisé qu'à l'échelon local, elles sont représentées par le même interlocuteur : le préfet.

II.- LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE DES QUARTIERS : UN EFFORT DE SOLIDARITÉ URBAINE NÉCESSAIRE À LA COHÉSION SOCIALE

Les zones franches urbaines sont des quartiers prioritaires définis par la prise en compte des critères de taux de chômage élevé, de forte proportion de jeunes dans la population, de forte proportion de jeunes sortis du système scolaire sans diplôme et de faible potentiel fiscal par habitants.

Créées en 1996, leur nombre s'est progressivement accru, en raison de leur succès pour redynamiser l'activité économique et l'emploi dans les quartiers en difficulté.

A.- LA CRÉATION DES ZONES FRANCHES URBAINES DANS LE CADRE DU PACTE DE RELANCE POUR LA VILLE : UN SUCCÈS DURABLE

Les premières zones franches urbaines ont été créées dans le cadre du pacte de relance pour la ville en 1996. Ce projet reposait sur la volonté de lutter contre une spirale de l'échec et de l'exclusion caractérisée par :

- la fuite des classes moyennes et l'accroissement de la vacance des logements sociaux, notamment dans les tours et les barres d'immeubles ;

- l'hémorragie des entreprises, particulièrement sensible dans le secteur du commerce et de l'artisanat où les entreprises subissaient les conséquences de la paupérisation des habitants des quartiers sensibles et de la diminution de leur pouvoir d'achat ;

- la croissance du chômage, la plus forte observée sur l'ensemble du territoire, renforçant le sentiment d'exclusion des habitants.

Le pacte de relance pour la ville s'articulait autour de six objectifs principaux : créer des activités et de l'emploi, assurer la paix publique, rétablir l'égalité des chances à l'école, rénover et diversifier les logements, renforcer les partenaires de la politique de la ville et améliorer le fonctionnement et la présence des services publics.

Afin de lutter contre le chômage, 44 zones franches urbaines (ZFU) ont été créées au sein des 744 zones urbaines sensibles qui concentraient les quartiers les plus défavorisés des agglomérations.

Si elles exerçaient une activité économique de proximité sur le marché local, les entreprises de moins de cinquante salariés situées dans ces zones pouvaient bénéficier d'exonérations fiscales et sociales importantes sur l'impôt sur les bénéfices, la taxe professionnelle, la taxe foncière sur les propriétés bâties, les charges sociales patronales, les cotisations sociales personnelles des artisans et commerçants et les droits de mutation sur les fonds de commerce et de clientèle.

Les 44 ZFU ouvertes depuis le 1er janvier 1997 par le pacte de relance pour la ville ont été prorogées jusqu'au 31 décembre 2011 inclus, par la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances. Elles sont couramment désignées « ZFU 1997 ».

B.- LA LOI DE 2003 : UN NOUVEAU SOUFFLE APPORTÉ AU PACTE DE RELANCE POUR LA VILLE

1. La création de 41 nouvelles ZFU

La loi du 1^er août 2003 crée 41 nouvelles ZFU. La loi prévoit également une exonération de cotisations sociales pour les associations mais uniquement pour les employés résidant dans la zone.

Les 41 ZFU créées par la loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine du 1^er août 2003 ont également fait l'objet d'une prolongation jusqu'au 31 décembre 2011 inclus par la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances. Elles portent le label de « ZFU 2004 ».

2. La prolongation, sous conditions, des exonérations fiscales et sociales des zones de redynamisation urbaine (ZRU)

La création de nouvelles ZFU a mis en question le sort des 416 zones de redynamisation urbaine (ZRU), créées par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.

Les ZRU bénéficient également d'un régime d'exonération, que la loi de finances rectificative de 2002 a prolongé jusqu'à fin 2004. La commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire de l'Assemblée nationale a adopté un ensemble d'amendements prolongeant pour une période allant de deux à cinq ans, sous conditions, le dispositif d'exonérations fiscales et sociales.

La loi du 1^er août 2003 prévoit également la même exonération de cotisations sociales pour les associations que dans les ZFU.

C.- UNE POLITIQUE RENFORCÉE DANS LE CADRE DU PLAN DE COHÉSION SOCIALE

15 nouvelles ZFU ont été créées par la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances, visant à permettre de créer 12 000 emplois en cinq ans.

Ainsi, dans le cadre du plan de cohésion sociale, les ZFU sont aujourd'hui au nombre de 100. Le régime d'exonérations fiscales et sociales associé à ce dispositif varie en fonction de la date d'installation en ZFU de l'entreprise bénéficiaire et de la taille de ses effectifs. À l'issue de la période d'exonération de cinq ans à taux plein, l'entreprise bénéficie d'une sortie progressive de l'ensemble des exonérations (sauf de la taxe foncière).

Dans les ZFU, les régimes dérogatoires d'exonérations fiscales ou sociales en vigueur tirent leur origine de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville.

Ainsi, depuis la loi du 14 novembre 1996, un établissement implanté en ZFU peut être exonéré :

- des cotisations patronales de sécurité sociale, de la contribution au Fonds national d'aide au logement (FNAL), du versement de transport ;

- des cotisations sociales personnelles maladie-maternité ;

- de la taxe professionnelle ;

- de la taxe foncière sur les propriétés bâties ;

- et de l'impôt sur les bénéfices.

La loi du 14 novembre 1996 a été modifiée par la seconde loi de finances rectificatives pour 2002 qui a rouvert les 44 zones franches urbaines, dites de première génération, pour une durée de cinq ans, et par la loi n° 2003-710 du 1^er août d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine qui a créé 41 nouvelles zones franches urbaines.

Ces deux textes ont, pour l'ensemble des ZFU, renforcé la clause d'embauche locale, qui oblige désormais les employeurs s'installant en ZFU, après deux embauches ouvrant droit à l'exonération, à embaucher ou à employer au moins un tiers de salariés parmi les résidents des ZUS des agglomérations concernées, pour continuer à bénéficier du droit à exonération.

Enfin, la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances a prévu, outre la création de nouvelles zones franches, un nouveau dispositif d'exonération d'impôt sur les bénéfices en faveur des entreprises situées en ZFU, et créées en 1997, en 2004 et en 2006 qui s'applique aux exercices ouverts à compter du 1^er janvier 2006.

L'exonération est applicable, quel que soit le secteur d'activité dont relève l'entreprise, à l'exception des secteurs de la construction automobile, de la construction navale, de la fabrication de fibres textiles artificielles ou synthétiques, de la sidérurgie ou des tran