N^° 3531

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

AU NOM DE LA DÉLÉGATION À L'AMÉNAGEMENT
ET AU DÉVELOPPEMENT DURABLE DU TERRITOIRE ⁽¹⁾,

sur le déploiement de la couverture numérique sur le territoire
(télévision numérique de terre, téléphonie mobile, internet haut débit)

Député.

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(1) La composition de cette Délégation figure au verso de la présente page.

La Délégation à l'aménagement et au développement durable du territoire est composée de : M. Émile Blessig, président ; MM. Jean Launay, Serge Poignant, Max Roustan, vice-présidents ; MM. André Chassaigne, Philippe Folliot, secrétaires ; MM. Joël Beaugendre, Jérôme Bignon, Jean Diébold, Jean-Pierre Dufau, Louis Giscard d'Estaing, Patrick Lemasle, Jacques Le Nay, Mmes Henriette Martinez, Marie-Françoise Pérol-Dumont.

SOMMAIRE

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Pages

INTRODUCTION 7

I.- COUVERTURE EN TÉLÉPHONIE MOBILE ET ACCÈS À L'INTERNET HAUT DÉBIT : DEUX DOSSIERS EN VOIE DE RÈGLEMENT 2

A.- L'ACHÈVEMENT DE LA COUVERTURE DU TERRITOIRE EN TÉLÉPHONIE MOBILE 2

1. Une entreprise indispensable 2

a) Un outil de communication devenu rapidement universel 2

b) La question des coûts de la couverture totale du territoire 2

2. L'élaboration de plans concertés de résorption 2

a) La convention du 15 juillet 2003 2

b) L'avenant du 13 juillet 2004 2

3. Un achèvement programmé 2

a) Des débuts laborieux 2

b) Un rattrapage rapide 2

c) Trois ultimes difficultés à résoudre 2

4. La téléphonie du futur et les besoins de fréquences 2

a) La couverture du territoire en téléphonie 2G : un acquis pour l'avenir 2

b) Le déploiement de la téléphonie du futur : vers une nouvelle fracture numérique ? 2

c) Affecter une partie du dividende numérique à la téléphonie mobile 2

B.- L'ACCÈS À L'INTERNET HAUT DÉBIT 2

1. Un élément structurant 2

a) Qu'est-ce que le haut débit ? 2

b) L'apparition d'une fracture territoriale 2

2. Un rattrapage très rapide 2

a) L'ouverture à la concurrence sous la pression du régulateur 2

b) L'engagement des collectivités locales 2

c) La stratégie de France Télécom 2

3. Comment achever la couverture en haut débit ? 2

a) Les limites de l'ADSL 2

b) Le WiMax, vecteur du très haut débit dans les territoires ? 2

c) Quelles solutions pour les 1 % non couverts ? 2

II.- UN NOUVEL ENJEU POUR LES TERRITOIRES : L'ACCÈS À LA TÉLÉVISION NUMÉRIQUE TERRESTRE ET AUX SERVICES NUMÉRIQUES DU FUTUR 2

A.- LA TNT, UN NOUVEAU SERVICE POUR LES TÉLÉSPECTATEURS 2

1. Qu'est-ce que la TNT ? 2

2. Une stratégie de déploiement ambitieuse et rapide. 2

a) La planification du déploiement par le Conseil supérieur de l'audiovisuel 2

b) Un lancement réussi 2

B.-LE TRAITEMENT DES ZONES DE PARTAGE DE FRÉQUENCES 2

1. Une situation épineuse 2

a) Contourner les effets d'une ressource hertzienne limitée 2

b) Un calendrier retardé 2

2. Des solutions spécifiques 2

a)  La recherche de solutions innovantes 2

b) La question de la réception des chaînes étrangères 2

C.- AU-DELÀ DU TAUX DE 85 % D'ÉQUIPEMENT, QUEL ACCÈS À LA TNT ET QUELS DÉLAIS POUR LES ZONES NON COMPRISES DANS LE PLAN D'ÉQUIPEMENT PRIORITAIRE ? 2

1. Les moyens terrestres 2

a) Une couverture hertzienne qui ira au-delà de 85 % 2

b) Les réseaux câblés 2

c) L'ADSL 2

2. Le satellite 2

a) Un mode de diffusion indispensable 2

b) Les réticences des opérateurs 2

c) L'indispensable vote d'une loi 2

3. Quel accompagnement pour l'achèvement du basculement au numérique ? 2

D.- DE NOUVEAUX BOULEVERSEMENTS ANNONCÉS 2

1. La 6^e conférence régionale des radiocommunications et ses résultats 2

a) Les enjeux de la conférence 2

b) Des résultats exceptionnels 2

2. Des perspectives remarquables qui ouvrent le dossier du dividende numérique 2

a) Un dividende numérique sans doute considérable 2

b) La télévision sur mobile 2

c) La télévision haute définition (TVHD) 2

3. Quel partage du dividende numérique ? 2

a) Quel accès au dividende numérique pour la téléphonie mobile ? 2

b) Quel accès au dividende numérique pour les opérateurs de télécommunications ? 2

c) Dividende numérique et services publics dans les territoires 2

d) Quels outils de régulation pour concilier développement de l'offre, protection des contenus et satisfaction des besoins publics ? 2

TRAVAUX DE LA DÉLÉGATION 2

I. - AUDITIONS DE SUIVI 2

● M. PAUL CHAMPSAUR, PRÉSIDENT DE L'AUTORITÉ DE RÉGULATION DES COMMUNICATIONS ÉLECTRONIQUES ET DES POSTES ET MME GABRIELLE GAUTHEY, MEMBRE DE L'AUTORITÉ 2

● M. FRANÇOIS RANCY, DIRECTEUR GÉNÉRAL DE L'AGENCE NATIONALE DES FRÉQUENCES 2

● M. DOMINIQUE BAUDIS, PRÉSIDENT DU CONSEIL SUPÉRIEUR DE L'AUDIOVISUEL, ET M. PHILIPPE LEVRIER, MEMBRE DU CONSEIL 2

II.- AUDITION DE M. FRANÇOIS LOOS, MINISTRE DÉLÉGUÉ À L'INDUSTRIE 2

III.- EXAMEN DU RAPPORT 2

CONCLUSIONS ADOPTÉES PAR LA DÉLÉGATION 2

ANNEXES 2

1. ENTRETIENS DU RAPPORTEUR 2

2. CODE GÉNÉRAL DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES (extraits) 2

3. RECOMMANDATION DU CSA RELATIVE AU SERVICE ANTENNE SUR LES RÉSEAUX CÂBLÉS NUMÉRIQUES 2

4. LETTRE AU RAPPORTEUR DE M. FRANÇOIS LOOS, MINISTRE DÉLÉGUÉ À L'INDUSTRIE 2

5. LEXIQUE 2

6. LES GÉNÉRATIONS DE TÉLÉPHONIE MOBILE 2

7. CARTES DES COUCHES DE FRÉQUENCES OBTENUES PAR LA FRANCE A L'ISSUE DE LA CRR-06 2

MESDAMES, MESSIEURS,

Pour les territoires, la qualité de la couverture numérique est devenue aussi importante que celle du réseau routier ou de la desserte postale.

La téléphonie mobile a changé les modalités de travail de toutes les professions itinérantes. L'internet haut débit est le guichet de tous les services, la porte d'accès à toutes les documentations, un exceptionnel outil de transmission de données, personnelles ou professionnelles. La télévision numérique terrestre (TNT) est un vecteur de culture et de distraction. Elle va ouvrir l'accès à 18 chaînes gratuites au lieu de parfois seulement trois, sans parler des services payants et à la demande.

Si, en ville ou en zone dense, les outils de communication numériques sont d'abord une nouvelle approche des services traditionnellement accessibles, une solide couverture numérique offre aux territoires les moins denses l'accès à des services nouveaux. Le cultivateur ou le forestier peuvent désormais téléphoner depuis leur lieu de travail, les habitants d'une petite ville voire d'un village avoir accès chez eux au guichet internet de la banque alors que la première agence est à plusieurs kilomètres, à des documentations professionnelles exhaustives et même aux ressources de la Bibliothèque nationale ; les professionnels isolés peuvent travailler en réseau ; la TNT va proposer une offre de divertissement inouïe pour des zones qui n'ont jamais disposé au mieux que d'un cinéma ou d'un théâtre.

Autrement dit, ce qu'on a appelé les nouvelles technologies de l'information et de la communication sont de puissants outils de valorisation des territoires les plus difficiles et les moins denses ; elles leur donnent des instruments de travail et de distraction qui n'existaient jusqu'ici que dans les villes, et souvent seulement les grandes, et les zones denses. Elles permettent donc à ces territoires de mettre en valeur leurs atouts : avec elles, habiter dans une grande maison à la campagne n'a plus pour contrepartie des restrictions drastiques d'accès aux services offerts par la société, aux types d'emplois, à la culture, voire aux soins. La couverture numérique est ainsi un instrument essentiel d'aménagement du territoire.

Cependant, le développement de ces nouveaux outils numériques s'est d'abord fait en zone dense : au début des années 2000, bien loin de venir compenser les handicaps des territoires les plus difficiles, éloignement, enclavement, mauvaises dessertes de tous ordres, il est venu créer pour eux un handicap supplémentaire, l'absence d'accès aux méthodes nouvelles de communication et de travail.

La couverture numérique du territoire fut donc le premier dossier auquel s'attela la Délégation, dès le début de la législature, en 2002.

Les préoccupations concernaient alors le déploiement de la téléphonie mobile et de l'internet haut débit. Les préconisations adoptées par la Délégation, sur le rapport (n° 443) de M. Nicolas Forissier, étaient d'assurer la couverture en téléphonie mobile, développer la concurrence des fournisseurs d'accès à internet, autoriser les collectivités locales à être opératrices de télécommunications.

La Délégation ne s'est jamais dessaisie de cette question. À travers des auditions régulières, elle a pu, avec satisfaction, constater la mise en œuvre des préconisations qu'elle avait adoptées et voir progressivement se résorber la fracture numérique en matière de téléphonie mobile et d'internet haut débit.

Le rapport présente ainsi, dans sa première partie, les conditions dans lesquelles continue à s'effectuer la réduction rapide de la fracture numérique dans ces deux domaines sur les territoires. Il comporte aussi des propositions pour l'équipement des ultimes territoires non encore couverts.

Le suivi de la résorption de la fracture numérique constatée en 2002 n'aurait cependant certainement pas justifié à lui seul l'élaboration du présent rapport. Au fil de ses auditions de suivi, la Délégation a pu prendre conscience qu'était en train de se préparer un nouveau bouleversement, et que ce bouleversement comportait un risque d'apparition d'une nouvelle fracture numérique.

L'enjeu est désormais la télévision numérique terrestre, ou TNT. La TNT, c'est l'application de la numérisation à l'audiovisuel. Sa conséquence la plus immédiatement tangible, c'est le passage de 6 chaînes de télévision hertzienne à 18 gratuites et 11 payantes, en attendant plus. Or, il est apparu que la planification du déploiement de la TNT par le CSA ne concernait que 85 % de la population, sur une partie moins grande du territoire. Au-delà des 85 %, les calendriers et l'éventualité du déploiement restaient flous. De plus, la présentation du passage de 70 % à 85 % de la population semblait bien optimiste. La réapparition d'une fracture numérique pour 30 % de la population était une hypothèse très plausible.

Par ailleurs, il est apparu aussi que le basculement de la télévision au tout-numérique allait engendrer, là où il aurait lieu, un « dividende  numérique » disponible pour de nouveaux services, lequel pourrait bien être considérable. La fracture entre territoires numérisés et territoires non numérisés en serait accrue d'autant.

C'est pour y voir plus clair sur le nouveau paysage numérique d'après l'arrêt de l'analogique et sur les conditions de la transition progressive vers ce paysage que la Délégation, dans sa réunion du 30 mai 2006, a nommé son président rapporteur d'information sur le déploiement de la couverture numérique sur le territoire.

La Délégation a conclu qu'il est permis d'être raisonnablement optimiste sur l'égal équipement des territoires. À l'origine de cette conviction figure la constatation que des politiques volontaristes sont menées à cette fin, notamment de la part des collectivités locales. Mais l'évolution technologique nourrit aussi cette opinion : dans ce domaine, les progrès technologiques sont incessants ; ils permettent des débits de plus en plus importants ; ils créent aussi un phénomène nouveau, inconnu il y a quelques années, la « convergence numérique » : des réseaux, des dispositifs construits pour faire passer un type de données ou de communication permettent de plus en plus d'en faire passer d'autres. On connaît les offres ADSL triple play, qui donnent l'accès à la fois à l'internet haut débit, à la téléphonie fixe et à la télévision. Dans le monde rural, la technologie hertzienne WiMax va rapidement avoir les mêmes fonctionnalités : les opérateurs vont très bientôt offrir des abonnements à la fois de téléphonie et d'accès internet haut débit et très haut débit ; mais un jour, ils proposeront aussi la télévision. La convergence numérique réduit ainsi le coût d'équipement des territoires.

La deuxième conclusion est que l'État devra être vigilant pour que le bouleversement qui va accompagner le passage au tout-numérique respecte la satisfaction des besoins futurs des territoires dans tous les domaines de la communication, et des éléments de qualité des produits audiovisuels proposés. Dans ce domaine, les acteurs sont puissants. L'État devra anticiper les évolutions dans sa réflexion et fixer un certain nombre de règles pour l'usage des fréquences. Pour cela, il devra sans doute aussi lui-même réformer ses organes de régulation.

À ces conditions, les services numériques de tous ordres devraient pouvoir continuer à croître sur l'ensemble des territoires dans un équilibre globalement maîtrisé.

I.- COUVERTURE EN TÉLÉPHONIE MOBILE ET ACCÈS À L'INTERNET HAUT DÉBIT : DEUX DOSSIERS EN VOIE DE RÈGLEMENT

A.- L'ACHÈVEMENT DE LA COUVERTURE DU TERRITOIRE EN TÉLÉPHONIE MOBILE

1. Une entreprise indispensable

La croissance de l'équipement des Français en téléphonie mobile a été extrêmement rapide. En 1992, 1 % des Français seulement étaient équipés d'un téléphone mobile. Au début 2002, ce taux atteignait les 65 %.

Dans ces conditions, il était clair que le téléphone mobile devenait un instrument normal et usuel de communication, un outil auquel on recourait par réflexe aussi bien pour téléphoner depuis sa voiture, rester en relation avec son entreprise, mais aussi appeler des secours d'urgence.

Dès lors, vu la progression du taux d'équipement, le téléphone mobile avait tôt ou tard vocation à équiper l'ensemble des Français. Aujourd'hui, 47,2 millions d'entre eux ont un abonnement. La question de son extension à la totalité du territoire était alors à poser.

En matière de communication sur mobile, c'est la notion de territoire qui est pertinente, puisque les utilisateurs bougent. Un utilisateur mobile traverse, sur l'autoroute, des zones peu peuplées ; il ne souhaite pas être coupé pendant son trajet. Il effectue des randonnées en montagne ; il n'a pas idée qu'il ne pourra pas appeler les secours à partir de son portable parce que le réseau ne passe pas. Or, en 2000, alors que les opérateurs couvraient la quasi-totalité des habitations, entre 97 % et 99 %, ils ne couvraient qu'entre 80 % et 89 % du territoire, dans des conditions où l'utilisateur devait être en extérieur et s'arrêter pour téléphoner.

L'achèvement de la couverture territoriale se heurtait bien entendu à la question de son coût. Les opérateurs se trouvaient partagés entre le souhait de fournir à leurs clients une couverture totale du territoire dans les meilleures conditions de confort, et le coût des investissements à faire pour rendre ce service. Les communes situées sur des territoires non couverts voulaient que leurs administrés puissent désormais accéder à ce service, que le médecin puisse appeler son secrétariat depuis sa voiture, de façon à mieux organiser sa tournée, qu'on puisse appeler les secours de partout, que les entreprises puissent développer aussi sur ces territoires les modes d'organisation qu'elles mettaient en place ailleurs ; en revanche, communes souvent pauvres et isolées, elles n'avaient aucun moyen de participer aux frais.

De premières études furent donc lancées par le Gouvernement pour évaluer les territoires non couverts. Une première étude, conduite à la fin de l'année 2000, concluait qu'en France métropolitaine 46 000 km² n'étaient couverts par aucun réseau. Cela représentait 390 000 personnes soit un peu moins de 0,7 % de la population, mais aussi 1 480 communes et 8,4 % du territoire.

À la suite de contestations relatives à cette étude, l'Autorité de régulation des télécommunications (ART) décida de reprendre ce travail. Une étude fut donc conduite en parallèle entre octobre et novembre 2001 en partenariat avec l'École supérieure des télécommunications. Un protocole précis fut établi : pour que le territoire soit réputé couvert, il fallait que l'utilisateur du mobile puisse obtenir la tonalité sur chacun des réseaux de trois opérateurs et qu'il puisse tenir une communication pendant au moins une minute en se déplaçant à la vitesse d'un piéton. L'étude fut conduite sur 25 départements. Une fois les résultats obtenus, leur extrapolation permit de faire apparaître que 5 000 à 6 000 communes étaient à l'époque mal desservies. Ce chiffre, qui concernait donc 15 % des communes françaises, concernait évidemment une fraction du territoire plus grande encore. Surtout une extrapolation complémentaire prenant en compte le caractère rural d'une bonne partie du territoire du pays amenait à considérer que 15 000 communes pouvaient connaître des problèmes de desserte.

Le 24 septembre 2002, les trois opérateurs, SFR, Orange et Bouygues Télécom s'engagèrent, à l'initiative de l'Autorité de régulation des télécommunications à réaliser un programme destiné à couvrir les bourgs centres de près de 1 638 communes, alors non couverts.

Le principe était celui d'un partage des frais entre collectivités locales et opérateurs. Les opérateurs installaient et exploitaient à leurs frais des équipements actifs sur des infrastructures passives mises à leur disposition par des collectivités territoriales. Ces engagements correspondaient à l'équipement et l'exploitation de 1 250 sites radio.

2. L'élaboration de plans concertés de résorption

Devant les protestations d'un certain nombre de collectivités, et compte tenu des résultats de l'étude de l'ART, le dossier fut cependant repris par le Gouvernement au cours de l'automne 2002. Il fut demandé aux préfets de région de réactualiser, en concertation avec les collectivités locales et les opérateurs, les besoins de couverture qui avaient été recensés au cours de l'hiver 2001-2002, et de définir des priorités.

Le recensement, achevé au premier semestre 2003, fit apparaître que les besoins de couverture concernaient non pas 1 638 communes, mais plus de 3 000, 3 073 très précisément.

Dès lors, les zones à couvrir furent réparties en deux phases. La première phase était la reprise des engagements du 24 septembre 2002, avec 1 250 sites permettant la couverture de 1 833 communes. La seconde phase, dont les modalités devaient être définies ultérieurement, comprenait les sites restants dont le nombre était évalué à environ 930 pour la couverture de 1 240 communes.

Par ailleurs, lors du Comité interministériel d'aménagement du territoire (CIADT) du 13 décembre 2002, le Gouvernement avait décidé d'affecter 44 millions d'euros à l'extension de la couverture du territoire par les réseaux mobiles, à quoi s'ajoutaient 20 millions d'euros de récupération de TVA. Ces fonds avaient pour objet d'aider les collectivités locales, communes et départements, à financer les infrastructures. Des fonds européens étaient également recherchés, ce type d'équipement s'y étant avéré éligible.

L'ensemble de ces actions aboutit à la signature, le 15 juillet 2003, entre l'État, représenté par les ministres, d'une part, et l'ART, de l'autre, les associations de collectivités locales (Association des maires de France et Assemblée des départements de France) et les trois opérateurs de la « convention nationale de mise en œuvre du plan d'extension de la couverture du territoire par les réseaux de téléphonie mobile de deuxième génération ». Cette convention prévoyait la couverture en téléphonie mobile des zones dites « blanches », qui ne sont couvertes par aucun opérateur de téléphonie mobile. Un Comité de pilotage national chargé du suivi de ce plan était mis en place.

Le principe était celui de la mise à disposition d'infrastructures passives par les collectivités locales, en pratique les départements, en 2003-2004 auprès des opérateurs, et l'installation et l'exploitation par ceux-ci de leurs équipements actifs sur ces infrastructures. Pour réduire les coûts, le principe de la couverture par les opérateurs était celui de l'« itinérance » : dans cette définition, un seul opérateur installe ses équipements actifs sur l'infrastructure fournie ; il accueille alors sur son réseau les clients des deux autres opérateurs, sans aucun surcoût. Il était cependant prévu que, dans les cas où les conditions le permettaient, un territoire pouvait être équipé selon le principe de la « mutualisation » : dans cette configuration, l'infrastructure accueille les équipements actifs de chacun des opérateurs qui le souhaitent.

La convention reprenait les engagements des trois opérateurs en date du 24 septembre 2002, pour l'équipement de 1 250 sites.

Elle se fixait pour objectif de couvrir, à l'intérieur des zones blanches, les bourgs centres, les axes de transport prioritaires, ainsi que les zones touristiques à forte affluence : autrement dit, à ce stade, il ne s'agissait pas de couvrir l'intégralité du territoire des communes concernées.

La définition de la couverture reprenait celle de l'ART : les zones blanches étaient considérées couvertes dès lors qu'elles permettaient à un piéton d'utiliser en extérieur un téléphone mobile standard pour passer et recevoir des appels vocaux.

La technologie retenue pour la couverture était la technologie GSM, autrement dit la technologie mobile de deuxième génération (2G), et non la technologie 3G (UMTS) ⁽¹⁾ qui permet, outre le transport de la voix, comme le GSM, celui de contenus multimédia (images, son, vidéos). Il était cependant prévu que les opérateurs s'efforçaient de mettre en œuvre « un design radio facilitant une future réutilisation des sites aux fins d'offrir des services UMTS ».

Il était ensuite prévu une sécurisation juridique de l'intervention des collectivités territoriales, pour investir dans des équipements passifs et actifs de télécommunication destinés à contribuer à l'aménagement et au développement économique des territoires. Cette sécurisation fut opérée par la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique, qui a introduit dans le code général des collectivités territoriales un article L. 1425-1 qui figure en annexe au présent rapport et dont les dispositions sont présentées plus bas.

Enfin, l'extension rapide du dispositif à une « phase II » concernant les collectivités non couvertes était prévue.

La « phase II » fut définie et organisée par l'avenant du 13 juillet 2004.

Elle comporte plusieurs évolutions d'importance par rapport à la phase I. D'une part, le renouvellement des autorisations GSM des opérateurs, effectué entre-temps, au moins pour Orange et SFR, ont accru le taux de couverture de la population demandé à 99 %, et surtout prévu la prise en charge financière intégrale de la phase II du plan d'action par les opérateurs mobiles. Autrement dit, dans les équipements de phase II, il n'y a plus de participation des collectivités locales. Le coût final des deux phases se monte ainsi pour chaque opérateur à 150 millions d'euros. Les opérateurs se répartissent les sites à équiper. En cas d'itinérance, l'opérateur chef de file installe les infrastructures passives (pylônes), y pose ses équipements actifs et fait passer sur son réseau le signal de ses concurrents. En cas de mutualisation, il installe les infrastructures passives et y accueille les équipements radioélectriques de ses concurrents.

D'autre part, la phase II prévoit à terme la couverture de l'intégralité du territoire. L'article 52 de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique dispose en effet que « lorsque les collectivités territoriales font application de l'article L. 1425-l du code général des collectivités territoriales en matière de radiocommunications mobiles, les zones qu'elles ont identifiées comme n'étant couvertes par aucun opérateur de radiocommunications mobiles, sont couvertes par l'un de ces opérateurs chargé d'assurer une prestation d'itinérance locale. » Il est exposé dans l'avenant qu'il « s'inscrit en pleine conformité avec les dispositions de cet article, et en assure aux niveaux national et local l'application concrète. »

Autrement dit, les collectivités se trouvent désormais en charge du signalement aux opérateurs des zones blanches subsistantes, aux fins de traitement de celles-ci.

Enfin, s'agissant des délais, l'avenant expose que les opérateurs lanceront la mise en œuvre de la phase II à partir du 1^er janvier 2005, pour une exploitation commerciale de l'ensemble des sites avant la fin de l'année 2007.

3. Un achèvement programmé

Le lancement du plan de résorption fut cependant extrêmement lent. Au 13 juillet 2004, date de la signature de l'avenant lançant la phase II, seulement 14 accords, pour 350 sites avaient été conclus entre les départements et les opérateurs.

Au 30 juin 2005, sur les 2 186 émetteurs prévus, seuls 91 avaient été ouverts. Fin décembre 2005, 378 sites étaient ouverts, couvrant 577 communes sur les 3 073 identifiées comme situées en zone blanche, soit 19 % seulement.

La raison en est cependant sans doute autant le caractère finalement très ambitieux du calendrier fixé que des questions de mauvaise volonté des uns ou des autres, même si, on le verra plus loin, ce type de raison ne peut pas non plus être exclu.

En effet, avant qu'un équipement fonctionne, il faut en définir le site futur ; il faut ensuite qu'un protocole soit signé ; il faut que l'infrastructure soit construite ; enfin seulement, l'opérateur pourra y installer ses équipements, puis les mettre en service.

C'est ainsi qu'au 1^er novembre 2004, si seulement 5 sites étaient ouverts commercialement, 19 infrastructures étaient mises à disposition d'opérateurs par les collectivités, 37 protocoles départementaux avaient été signés et 511 sites avaient fait l'objet d'un accord entre opérateurs et collectivités territoriales sur leur lieu d'implantation.

C'est l'importance des phases préliminaires à la mise en service des sites qui permet d'expliquer aussi l'ampleur du rythme d'accélération du processus à partir de l'été 2005, sous la pression du Gouvernement, et la confiance actuelle des acteurs du domaine quant à la réalisation finale de l'ensemble de la couverture à la fin 2007. Non seulement les opérateurs se sont alors engagés à tenir ce délai pour la phase II, mais une bonne part des implantations de la phase I entrait alors dans la période de réalisation.

Ainsi, lors de son audition par la Délégation, le 12 octobre 2005, le président de l'ARCEP, M. Paul Champsaur, avait confirmé sans difficulté que, compte tenu notamment de la rapidité de la progression des travaux de la phase II, « l'ensemble du programme devrait donc être achevé à la date prévue, c'est-à-dire la fin de l'année 2007 ».

De fait, depuis, les implantations se poursuivent à un rythme soutenu, et qui devrait s'accélérer encore. Selon le ministère délégué à l'aménagement du territoire, au 30 juin 2006 les opérateurs mobiles avaient mis en service 554 sites, contre 378 à fin 2005, dont 436 sites de la phase 1 et 118 sites de la phase 2. Ces 554 sites permettaient désormais de couvrir près de 883 communes, soit 306 de plus au cours du premier semestre 2006. Pour la phase I, le cap des 25 % est maintenant dépassé.

Le ministère a également exposé que les opérateurs mobiles ont réaffirmé leur engagement d'avoir ouvert 1 000 sites d'ici fin 2006 ; c'est alors environ 1 500 communes, soit la moitié des communes concernées, qui devraient être desservies. Ils ont aussi indiqué que, s'agissant de la phase I, la dynamique de réalisation des infrastructures par les collectivités devrait être compatible avec cet objectif. Les informations recueillies par votre rapporteur, auprès de l'ARCEP notamment, permettent de confirmer ces informations.

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE COMMUNES COUVERTES

NOMBRE DE SITES OUVERTS AU 30 JUIN 2006
PAR OPÉRATEUR LEADER ET PAR PHASE

Enfin, 70 % environ de la couverture se fait en itinérance et 30 % en mutualisation.

Les cartes ci-après présentent les zones blanches dont la couverture est prévue par la convention du 15 juillet 2003 et la réalisation de cette couverture au 30 juin 2006.

TÉLÉPHONIE MOBILE :
OBJECTIF DE COUVERTURE DES ZONES BLANCHES

ZONES BLANCHES COUVERTES AU 30 JUIN 2006

Zones en bleu : phase I

Zones en vert : phase II

Source : Délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires

Pour autant, la question de la couverture du territoire en téléphonie mobile n'est pas un dossier définitivement clos. Trois difficultés restent à résoudre : les « zones grises », l'attitude de quelques départements et la continuité des communications.

Les « zones grises » sont les parties du territoire qui sont couvertes par seulement un ou deux des trois opérateurs mobiles, mais non par les trois. Bien qu'il n'en existe pas de mesure précise, selon l'ARCEP, elles concerneraient à ce jour 15 % du territoire et 4 % à 4,5 % de la population métropolitaine, soit entre 2,4 et 2,7 millions de personnes, réparties entre 0,9 million desservies seulement par un opérateur, et 1,8 million par deux opérateurs.

Sur ces zones, à l'exception des appels d'urgence, pris en charge quoi qu'il arrive, seuls les clients du ou des opérateurs présents ont accès au service.

Il n'y a pas de plan de résorption des zones grises. En effet, selon le Gouvernement, l'existence de zones grises résulte seulement des différences entre les plans de déploiement des trois opérateurs : tous n'ont pas choisi de se déployer exactement sur les mêmes zones, en fonction de calculs de rentabilité différents, et tous ne se sont pas déployés aussi rapidement. Les zones grises ont donc tendance à se résorber spontanément à mesure que chaque opérateur progresse dans son déploiement. De plus, le plan de couverture des zones blanches constitue une incitation pour les opérateurs à investir dans les zones grises afin d'assurer la continuité de leur service sur le territoire.

On peut néanmoins souhaiter que la résorption des zones grises continue à être suivie de près.

En zone blanche, s'agissant de la phase I, un petit nombre de départements avait décidé de ne pas engager la construction des infrastructures. Ils considéraient qu'ils n'avaient pas à financer des infrastructures qui, ailleurs, dans des départements plus denses, au relief plus facile, et souvent plus riches, ont été financées par les opérateurs. Si le ministre délégué à l'aménagement du territoire considère qu'en moyenne un pylône ne coûte que 40 000 euros à une collectivité, un département rural et montagneux, comme l'Ardèche, qui ne fait du reste pas partie de ce petit nombre, fait valoir, par la voix de son président, qu'« en Ardèche chaque station nous coûte entre 110 000 et 160 000 euros, sans parler de tous les frais supplémentaires, tels que les recrutements. Au total, notre budget s'élèvera à 5,88 millions d'euros, dont 1,9 à notre charge ».

Selon les propos du président de l'ARCEP, lors de son audition, cette problématique concernait alors 70 sites environ.

Il faut cependant noter que, du fait de la concertation instaurée au sein du comité de pilotage de l'accord du 13 juillet 2004 entre le ministère délégué à l'aménagement du territoire, l'ARCEP, les collectivités locales et les opérateurs, la situation se résout peu à peu ; d'abord au nombre de dix, ces départements sont passés à huit puis à six. Dans les cas où rien n'apparaît possible, il semble que c'est avec les communautés de communes que l'État et les opérateurs négocient désormais.

Par ailleurs, dans la détermination des zones à équiper, il revient aussi aux départements de déterminer les axes principaux de circulation et de les faire connaître aux opérateurs, de façon à ce que ceux-ci les équipent, et ce de façon pertinente. Or il semble aussi que certains itinéraires, considérés par tel département comme à grande circulation, ne le soient pas toujours par le département limitrophe ; il y a ainsi rupture de la communication lors du passage d'un département à l'autre.

M. Paul Champsaur l'avait rappelé lors de son audition, « l'ARCEP n'a aucun pouvoir pour intervenir » ni sur l'inaction de certains départements, ni sur leur détermination des caractéristiques des itinéraires.

De l'avis du rapporteur cependant, il appartient à l'État d'assurer la cohérence nationale des choix d'équipement. Sur ce point, il semble que l'ARCEP ait trouvé un outil pour l'amélioration de la situation. Depuis mars 2006 figure dans les licences des opérateurs mobiles l'obligation de publier des cartes des zones de desserte qui font donc apparaître les zones blanches. C'est un instrument précieux pour la résorption des dernières zones de discontinuité.

4. La téléphonie du futur et les besoins de fréquences

On l'a vu, l'achèvement de la couverture mobile du territoire se fait à la norme 2G. Cette norme est tout à fait pertinente pour le transport de la voix. Cependant, on assiste actuellement au développement de la norme 3G ; celle-ci permet le transport, d'un téléphone à l'autre, de l'image. Elle permet donc les visioconférences, ainsi qu'une première version de télévision sur mobile, de point à point, et aussi, bien sûr le transport jusqu'à un portable de fichiers d'images animées. La norme suivante est déjà annoncée, avec la possibilité de recevoir sur mobile la télévision en mode diffusion, où le portable captera les diverses chaînes de télévision ou des programmes à la demande, exactement comme un téléviseur hertzien aujourd'hui. La question est alors que ne se recrée pas une nouvelle fracture numérique.

Une première crainte peut être levée. L'actuel équipement en 2G des zones blanches est compatible avec le développement de la téléphonie mobile 3G. Lors de son audition par la Délégation, le 25 janvier 2006, le directeur général de l'Agence nationale des fréquences, M. François Rancy, a en effet expliqué « qu'aujourd'hui, dans la mesure où la téléphonie 3G n'est pas disponible partout, les terminaux commutent automatiquement vers la bande GSM dans les zones non équipées ; ils fonctionnent alors comme des appareils GSM. » Autrement dit, l'acquis constitué par l'achèvement de la couverture mobile du territoire à la norme 2G, c'est-à-dire pour le transport de la voix, est bien acquis, quels que soient les progrès futurs de la technologie.

En revanche, on peut se poser la question de la recréation d'une fracture numérique entre les territoires pour l'accès à la téléphonie 3G. Lors de son audition par la Délégation, le président de l'ARCEP, M. Paul Champsaur a en effet exposé que « l'équipement du territoire en téléphonie mobile de troisième génération fait quant à lui apparaître d'ores et déjà une difficulté pour les territoires : avec les fréquences qui lui ont été assignées en France, le système UMTS (universal mobile telecommunications system ou système de télécommunications mobiles universel) ne pourra pas couvrir l'ensemble du territoire. Le coût, pour couvrir les territoires peu denses ou accidentés, est trop élevé. »

En effet, plus on monte en fréquence dans le spectre hertzien, plus la bande passante est large, c'est-à-dire plus on fait passer de contenu, mais moins la portée est étendue, autrement dit plus il faut de relais et donc plus le coût de la couverture est élevé. En zone peu dense ou accidentée, et les zones accidentées sont souvent peu denses, le surcoût en relais n'est pas compensé par l'intérêt présenté par l'élargissement de la bande, celle-ci étant évidemment beaucoup moins encombrée qu'en zone dense.

Sur ce point, les bandes à la meilleure portée sont celles du spectre UHF (ultra hautes fréquences), qui est le spectre utilisé par la télévision. La portée des UHF est comprise entre 50 km et 100 km autour d'un émetteur principal, parfois bien plus dans des conditions favorables. La télévision terrestre émet sur des canaux UHF compris entre 470 et 860  mégahertz (MHz).

Au fur et à mesure qu'augmentait le besoin de fréquences, les États ont dégagé ensemble de nouvelles fréquences pour les nouveaux usages. Comme l'a exposé M. François Rancy, en vue du développement du téléphone mobile, la conférence administrative mondiale des radiocommunications de 1979 a ouvert pour cet usage les bandes des 900 MHz ; ce sont celles qui sont aujourd'hui utilisées par le GSM. Ensuite, les responsables des fréquences ont entrepris de préparer l'après-saturation des bandes utilisées par le GSM. La conférence administrative de 1992 a donc identifié à l'échelle mondiale des bandes de fréquences de 2 gigahertz (GHz) pour pouvoir passer à la troisième génération (3G). Le déploiement à grande échelle des réseaux a commencé en 2003-2004. En 2000, en prévision du succès de la troisième génération, on a commencé à rechercher de nouvelles bandes de fréquences ; la bande des 2,5 GHz a été identifiée. Selon M. François Rancy, « on parle maintenant, pour la quatrième génération, de bandes de fréquences situées entre 3 GHz et 6 GHz. »

Autrement dit, les nouveaux usages vont utiliser des fréquences de plus en plus coûteuses à déployer sur l'ensemble du territoire, et notamment dans les zones les plus difficiles.

La difficulté commence donc avec la couverture du territoire en téléphonie 3G, c'est-à-dire avec le passage de l'image et non plus seulement de la voix, puisque le déploiement se fait aujourd'hui sur la bande de 2 GHz. L'équipement en pylônes qui s'achève dans les zones blanches ne permettra pas d'assurer en 2004 une future couverture en 3G de même étendue qu'en 2G. Selon M. François Rancy, « les opérateurs prévoient cependant une saturation de cette bande (de 2GHz) en 2008. Ils ont donc, à cette date, prévu de basculer une partie du trafic 3G dans la bande actuellement réservée au GSM, laquelle va bientôt assurer une couverture totale du territoire. Les licences qui leur seront délivrées par l'ARCEP leur permettront de le faire sans autorisation particulière. » Cependant, pour que cela puisse être fait en zone ex-blanche, encore faut-il que le GSM ne sature pas lui-même la bande. En effet, tant qu'il y aura des appareils GSM, il n'y aura bien sûr pas extinction du GSM. « L'ensemble de ces évolutions ne suppose à aucun moment l'abandon du GSM, a exposé le directeur général de l'ANFR ; celui-ci sera simplement cantonné à une place de plus en plus faible au sein de sa fréquence. »

En tout état de cause, l'évolution future, une fois les bandes GSM saturées, n'apparaît guère rassurante : « dans une troisième étape, à l'horizon 2010, les opérateurs envisagent de recourir aussi à la bande 2,5 GHz. », a encore exposé M. François Rancy. On voit que la bande choisie ne permettra pas de maintenir avec les équipements actuels la même couverture du territoire qu'en GSM.

Dès lors se pose la question de l'affectation aux communications, pour l'aménagement du territoire, d'une partie des fréquences UHF du « dividende numérique » que va générer la remise à plat des fréquences opérée par la 6^e conférence régionale des radiocommunications, et le passage à la télévision numérique, qui demande six fois moins de bande par chaîne que la télévision analogique. À partir de 2011, il y aura en France au moins 48 canaux UHF, sans parler des canaux radio.

Lors de son audition par la Délégation, le président de l'ARCEP, M. Paul Champsaur, a ouvert ce dossier. « Pour des raisons historiques, les fréquences les plus performantes pour couvrir dans les meilleures conditions, techniques et économiques, la totalité du territoire, ont été attribuées à la télévision hertzienne. Cependant, la numérisation, c'est-à-dire le passage à la télévision numérique terrestre (TNT), va permettre de diviser par six le besoin de fréquences pour diffuser un nombre constant de chaînes. Avec l'arrêt définitif, en 2012, de la diffusion analogique de la télévision, se posera donc la question de l'affectation des fréquences ainsi libérées : les remploiera-t-on toutes pour diffuser d'autant plus de chaînes, ou en réservera-t-on une petite partie, 10 % environ, à la téléphonie mobile à haut débit ? Certains pays, comme le Japon, ont déjà tranché, en faveur de la téléphonie mobile. En Europe et en France, la question n'a pas encore été abordée. Or, pour des questions de matériels et de frontières, la détermination de nouvelles fréquences pour la téléphonie mobile doit faire l'objet d'un aval de l'Union européenne et d'accords entre États. Si l'on veut s'assurer d'une couverture totale du territoire et d'un accès généralisé des Français à la téléphonie mobile à haut débit, le dossier doit désormais être ouvert. »

Pour votre rapporteur, il y a une sorte d'évidence : l'objectif d'égalité d'accès aux mêmes types de services est un impératif qui s'impose aux pouvoirs publics pour la cohérence territoriale de la Nation. Les technologies, les coûts, ne permettent pas toujours de le satisfaire. Mais que, dans cinq ans, les deux tiers de la France bénéficient de systèmes image et voix interactifs, y compris sur mobile, tandis qu'en montagne, dans des départements entiers, on en sera toujours, sur mobile, à l'appel voix parce que le GSM ne pourra suffire à passer les autres données, n'est pas concevable.

Il faudra, a dit l'un des interlocuteurs de la Délégation, que les opérateurs aient de bons arguments pour convaincre les actuels utilisateurs du spectre UHF de leur céder une part de leurs fréquences. La problématique doit être inversée : pour que la totalité du dividende numérique leur soit laissée, il faudra que les utilisateurs UHF aient des arguments techniques très forts démontrant que les territoires les plus difficiles n'auront pas besoin du spectre UHF pour pouvoir fournir les mêmes services de communication que les autres. Sur ce point, le rapporteur ne peut que se réjouir de l'ouverture manifestée par le ministre délégué à l'industrie, M. François Loos, lors de son audition par la Délégation, puisque pour lui : « l'extinction de la diffusion analogique créera un dividende numérique. Les fréquences disponibles pourraient être utilisées par des télévisions locales. Le téléphone mobile haut débit ou la télévision, mobile ou fixe, haut débit seraient d'autres utilisations possibles. »

B.- L'ACCÈS À L'INTERNET HAUT DÉBIT

1. Un élément structurant

On appelle liaisons à haut débit des liaisons permettant d'échanger des volumes de données importants. Les débits proposés aux entreprises et aux particuliers ne cessant de s'élever, une définition pragmatique du haut débit a progressivement été formulée par les professionnels et les organismes de régulation.

Ainsi, l'ARCEP constate qu'à ce jour les usages principaux des connexions internet sont la consultation de pages web (50 kilooctets [ko] par page), et le téléchargement de fichiers musicaux (4 mégaoctets [Mo], soit 4 000 ko). Une connexion haut débit à 512 Kbit/s permet en théorie de télécharger un fichier musical en une minute, et surtout une page en moins d'une seconde : dans ce dernier cas, on est ainsi, pour un utilisateur, en « temps réel », le chargement ne demandant aucune attente.

La rupture d'usage est alors importante par rapport aux connexions bas débit, dix fois plus lentes, pour lesquelles la simple consultation de pages internet suppose une certaine patience.

Un autre usage important est le téléchargement de films compressés (600 Mo) ; il se fait alors en trois heures, mais en tâche de fond : l'utilisateur n'a pas à surveiller sa progression.

En revanche, il apparaît que l'accroissement du débit de la connexion au-delà de 512 Kbit/s n'introduit guère d'amélioration fonctionnelle. Le gain de confort entre l'ouverture d'une page web en une seconde et un dixième de seconde apparaît relativement marginal pour un utilisateur. De plus, les débits des serveurs ou des réseaux interpersonnels d'échange de fichiers n'arrivent pas, le plus souvent, à exploiter la totalité des capacités offertes par des connexions de cette puissance.

En revanche, les connexions à plus de 5 Mbit/s introduisent, elles, une vraie rupture. Elles permettent en effet la diffusion en temps réel de flux audiovisuels de qualité numérique. Autrement dit, elles permettent de recevoir la télévision par l'ADSL. On voit bien cependant que le service offert change alors de nature : l'enjeu n'est alors plus l'accès aux services offerts par internet mais l'accès par l'ADSL à la télévision, et notamment aux nouvelles chaînes de la TNT.

On entre alors dans un nouveau type de service. Mais c'est aussi un service déjà assuré par ailleurs. Au contraire de la consultation des sites internet, la réception des chaînes de télévision, analogiques ou numériques peut être satisfaite par d'autres moyens qu'internet ou le câble, et plus précisément la diffusion hertzienne terrestre et le satellite.

C'est pourquoi même si aujourd'hui ce sont plutôt des accès de 2 Mbit/s qui sont recherchés, les instances officielles, dont l'ARCEP, considèrent qu'il y a haut débit dès lors qu'il y a accès permanent d'au moins 512 Kbit/s.

Longtemps, les liaisons haut débit n'ont concerné que les centres de recherche et les grandes entreprises. Ces liaisons étaient alors des liaisons spécialisées, et utilisaient des technologies relativement coûteuses.

La nouveauté de la fin des années 1990 a été la possibilité, en passant par les réseaux câblés, d'y faire accéder, à un prix désormais abordable, les moyennes entreprises et les particuliers.

Le développement du haut débit en France a été relativement lent. Le retard de l'équipement en réseaux câblés, la faiblesse du nombre d'abonnés au câble, les Français continuant à recevoir la télévision par voie hertzienne, a entraîné un important retard sur les pays étrangers, y compris nos voisins (Belgique, Pays-Bas, Allemagne), solidement équipés en réseaux câblés.

La situation n'a changé qu'à partir du développement des technologies du DSL (digital subscriber line, ou ligne numérique dédiée) qui permettent de faire passer le haut débit par le fil du téléphone, et pour être plus précis, la paire téléphonique en cuivre. La France disposait en effet d'un outil remarquable, le réseau téléphonique de France Télécom. Ce réseau est très dense, plus tardif que ceux des autres pays industrialisés, et aussi, logique contrepartie, plus moderne et d'excellente qualité.

Pour autant, en 2000, la France ne comptait que quelques dizaines de milliers d'abonnés. Elle était alors toujours nettement en retard sur les autres pays européens pour l'accès au haut débit.

Il est apparu que cette situation s'expliquait essentiellement par un déficit de concurrence : alors que la boucle locale en cuivre, c'est-à-dire la paire téléphonique, était le seul vecteur du haut débit en France, France Télécom était le seul acteur à y avoir accès. Dès lors, cette société avait une politique de gestion très confortable pour elle de ses tarifs et des services proposés.

Pendant ce temps, à l'étranger, le haut débit devenait un équipement d'organisation de la société. Il devenait notamment le mode normal de transmission de données entre entreprises, entre maisons mères et filiales, sièges sociaux et usines, donneurs d'ordres et sous-traitants.

L'équipement en France concernant alors seulement les zones les plus denses, on pouvait véritablement craindre la constitution d'une fracture numérique entre les territoires, laquelle ferait courir un grand risque de désertification des territoires non équipés. Non seulement ces territoires, traditionnellement plus difficiles, se voyaient ainsi affligés d'un handicap supplémentaire, qui les rendait moins attractifs, mais ils devenaient même dangereux pour leurs entreprises, celles-ci ne pouvant plus s'insérer dans les systèmes de communication de l'économie moderne : des risques de délocalisation massifs de l'activité économique étaient ainsi encourus par les territoires non équipés.

La situation avait alors suscité une forte mobilisation des forces vives et des élus de ces territoires. La Délégation y avait apporté sa contribution, avec le rapport d'information qu'elle avait confié à M. Nicolas Forissier, et publié en décembre 2002 sous le numéro 443.

Pour parer à ce risque, il fallait donc faire progresser le haut débit. Pour cela, eu égard à la politique de l'opérateur unique, il fallait ouvrir la possibilité à d'autres opérateurs de le proposer par l'ADSL.

2. Un rattrapage très rapide

La clé de l'ouverture à la concurrence était ce qu'on appelle le dégroupage de la boucle locale. Le dégroupage est l'ouverture à la concurrence du marché de gros. Il permet aux opérateurs alternatifs d'installer leurs équipements actifs dans les locaux de France Télécom, à l'extrémité de la paire de cuivre téléphonique, et donc de s'en rendre indépendants, qu'il s'agisse de technique ou de prix. Courant 2002, l'Autorité de régulation des télécommunications a modifié les conditions techniques et tarifaires du dégroupage. Cette décision a permis l'essor de la concurrence.

Le résultat a été à la mesure des attentes : entre la mi-2002 et la mi-2004, dans les zones où les opérateurs alternatifs pouvaient dégrouper la boucle locale, les tarifs ont été divisés par deux, voire par trois. En même temps, les opérateurs ont aussi montré une capacité impressionnante à développer des stratégies efficaces et novatrices, y compris sur le plan technologique. La France s'est brusquement trouvée en avance pour les services offerts, avec la téléphonie sur large bande ou encore la télévision par ADSL, et le développement d'un standard de fait, le triple play, c'est-à-dire la combinaison de l'accès à l'internet haut débit et de ces deux services nouveaux. Du reste, aujourd'hui, ce dynamisme ne se dément pas : des offres de visiophonie ont déjà été formulées.

Il faut croire aussi que l'attente était grande. Dans le même temps, le nombre d'abonnés au haut débit est passé de 700 000 à près de 5 millions ; à la mi-2006, il était de plus de 11 millions, dont 10,5 millions d'abonnements ADSL et 630 000 abonnements par le câble. Là aussi, cette évolution dynamique se poursuit puisqu'on continue à assister à une transformation massive des abonnements au bas débit en abonnements au haut débit, ce qui est aussi le signe d'une progression de l'équipement des Français en ordinateurs.

En France, le taux de pénétration du haut débit est maintenant supérieur à la moyenne européenne, à celui de l'Allemagne, du Royaume-Uni, de l'Espagne et de l'Italie. Les prix du marché sont parmi les plus bas d'Europe. Autre spécificité française, l'ADSL représente environ 95 % des accès.

La concurrence n'est cependant pas présente sur l'ensemble des territoires. Elle se développe en effet à partir des zones les plus denses. Selon l'ARCEP, fin 2005, elle concernait 50 % de la population environ. Dans ces zones dégroupées, elle s'exerce à la fois sur les prix et sur la qualité de l'offre, c'est-à-dire sur le débit proposé : la télévision par ADSL, par exemple, nécessite un débit de cinq mégabits par seconde. Le développement de la concurrence a cependant aussi des conséquences sur les prix en zone non dégroupée : les tarifs à destination des particuliers de France Télécom, opérateur national, sont établis pour l'ensemble du territoire. Les habitants des zones non dégroupées profitent ainsi de tarifs calculés pour affronter la concurrence en zone dégroupée. En revanche, en zone non dégroupée, la concurrence n'a pas d'influence sur l'offre de services, c'est-à-dire sur la technologie et le débit offerts.

Par ailleurs, l'extension indéfinie de la concurrence n'est pas un fait acquis : lors de son audition, M. Paul Champsaur avait exposé que « les données actuelles de structure et d'équilibre du marché, y compris du marché de gros, permettaient sans doute une extension du dégroupage à 60 % des abonnés environ, contre 50 % aujourd'hui. » Il est vrai que le succès de l'attribution des licences WiMax, qui sera évoquée plus loin, n'était pas encore pris en compte.

Pour développer la concurrence au-delà de 60 % d'abonnés, et donc diffuser de meilleures offres à de meilleurs tarifs, le président de l'ARCEP plaidait pour une action en ce sens des collectivités locales : « l'action des collectivités locales peut permettre d'accroître le dégroupage au-delà de la limite de 60 %. Dans l'hypothèse d'une généralisation de cette action sur le modèle des meilleurs projets actuels, les 75 % pourraient être atteints. »

Il faut aussi noter que, selon le régulateur, la concurrence pour les services aux entreprises est plus difficile à développer que pour les services aux particuliers. Comme l'a exposé Mme Gabrielle Gauthey, membre de l'ARCEP, lors de l'audition du 12 octobre 2005, « elle est d'abord beaucoup plus concentrée : les opérateurs sont moins nombreux. Ensuite, nombre d'entreprises peuvent présenter des conditions de localisation, à l'écart de la ville, loin du répartiteur, qui n'incitent pas forcément la concurrence à venir opérer. La position de l'opérateur historique est ainsi plus dominante dans le service aux entreprises que dans le service aux particuliers ». Or, des études ont montré que l'absence de concurrence entraîne des surcoûts qui, à l'extrême, peuvent aller jusqu'à 40 %. Et Mme Gabrielle Gauthey d'ajouter : « il y a donc là un champ d'action important pour les collectivités locales. Certaines d'entre elles ont du reste commencé à s'y intéresser. »

Un deuxième élément est justement l'engagement en faveur de l'équipement en haut débit des collectivités locales.

L'inertie de France Télécom devant le développement international du haut débit n'a pas suscité l'inquiétude du seul régulateur. Les territoires autres que les plus denses se sont rapidement inquiétés du sort que leur réservait cette politique. Au premier rang des protestataires, il y eut bien sûr les entreprises, usines, filiales, ou encore PME sous-traitantes de grands groupes. Devant les modernisations techniques des modes de transmission de données et de communication, elles se sont enquises des conditions de mise à disposition de ces services dans les territoires où elles étaient situées. L'absence de perspective ou de calendrier les a alors amenées à en tirer les conséquences devant les pouvoirs publics locaux : faute de disposer de ce qui devenait un moyen de travailler, elles devraient mettre la clé sous la porte ou délocaliser.

Les collectivités locales ont alors cherché un moyen de pallier la carence de France Télécom. Après bien des difficultés et des obstacles, elles réussirent, en 2003, à obtenir du Gouvernement qu'il insère, dans ce qui allait devenir la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique, un article leur permettant enfin d'intervenir pour faire sauter ce qui s'apparentait de plus en plus à un véritable « verrou numérique » et asseoir légalement leurs projets pour offrir le haut débit à leurs entreprises et à leurs habitants.

L'article 1425-1 du code général des collectivités territoriales, qui est reproduit en annexe du présent rapport, les autorise désormais à acheter, établir et exploiter sur leur territoire des infrastructures et des réseaux de communications électroniques, et à les mettre à disposition d'opérateurs ou d'utilisateurs indépendants. Au cas où les conditions économiques ne permettraient pas la rentabilité de l'équipement ou de l'exploitation, la loi les autorise aussi à mettre ces infrastructures ou réseaux à disposition des opérateurs à un prix inférieur au coût de revient. En cas d'insuffisance d'initiatives privées d'opérateurs, elle les autorise à fournir elles-mêmes des services de communications électroniques ou à compenser des obligations de service public par des subventions, accordées dans le cadre d'une délégation de service public ou d'un marché public. Enfin, les interventions des collectivités doivent s'effectuer dans des conditions objectives, transparentes, proportionnées et respecter le principe d'égalité et de libre concurrence. À ces fins, elles sont soumises au contrôle de l'ARCEP.

L'intervention des collectivités ne s'est pas faite sans tâtonnements. Comme l'ont fait remarquer plusieurs membres de la Délégation lors des auditions, elles n'étaient pas placées dans une situation optimale. Le plus souvent, les collectivités locales ne disposent pas de la capacité humaine d'ingénierie nécessaire, pour choisir entre les diverses technologies disponibles et les solutions à adopter pour le montage des projets. Ensuite, chaque territoire fait l'objet à la fois d'une politique régionale, d'une politique départementale et d'une politique de chaque collectivité communale. Lorsque ni la région ni le département n'ont souhaité se saisir du dossier, comment construire une cohérence sur un territoire ? Inversement, des cas ont été cités où le réseau construit par le département doublonne celui financé par la commune.

Pour répondre à ces préoccupations, l'ARCEP a créé un service collectivités et régulation des marchés haut débit. Ce service a un rôle d'expertise et de conseil aux collectivités locales. À cette fin, il a créé une organisation à la disposition des collectivités locales, le Comité des réseaux d'initiative publique (CRIP). Le CRIP est composé de deux groupes de travail, l'un ouvert exclusivement aux collectivités locales, l'autre composé de collectivités locales et d'opérateurs ; ces groupes se réunissent tous les deux mois. Selon les propos de M. Paul Champsaur pendant son audition, « l'objet de ce mécanisme, qui fonctionne, est de permettre aux collectivités locales d'échanger sur leurs expériences, d'exposer leurs projets, de présenter leurs difficultés et de rechercher des solutions ». Toujours selon l'ARCEP, les échanges entre collectivités dans le cadre du CRIP ont fait progressivement apparaître des points de repère pour le choix d'un dispositif et le montage des projets ; les collectivités sont désormais sorties de l'inconnu. L'ARCEP publie régulièrement les travaux de ces groupes de travail, notamment sur son site (arcep.fr).

L'expérience fait en effet apparaître aujourd'hui un certain nombre de constantes. D'abord, plus le territoire sur lequel la cohérence est organisée est grand, plus on peut envisager des durées de subventionnement brèves. Ensuite, cette cohérence peut être assurée a posteriori, par la mise en relation de plusieurs réalisations. Ainsi, certains départements ont développé des projets globaux, laissant très peu de zones non couvertes, et les ont articulés avec ceux de leurs principales métropoles ; la cohérence est plus grande que lorsque celles-ci sont contournées. Réciproquement, une collectivité isolée pourra toujours mieux trouver ses solutions en s'insérant dans un cadre général. Enfin, selon les politiques mises en œuvre, les évolutions possibles sont différentes : le dégroupage, et donc la concurrence, s'étendant plus vite dans les territoires qui ont construit des réseaux que dans ceux qui se contentent de subventionner un opérateur.

Il s'avère aussi que le cœur de la difficulté est bien de construire une cohérence dans la durée, et ce à partir de technologies en évolution permanente. Mme Gabrielle Gauthey a formulé devant la Délégation une méthodologie pour tenter de la surmonter. « La démarche de construction d'un dispositif peut cependant s'engager par une réflexion sur les lacunes des territoires non desservis, a-t-elle exposé. On s'aperçoit alors que la principale lacune concerne la collecte elle-même. Or, si la collecte passe par des technologies, elle n'est pas elle-même une notion technologique. La détermination de son périmètre et de ses capacités précède le choix des technologies. Le point de départ d'une action des collectivités locales peut donc être de construire plus d'offre de collecte sur le territoire. Ensuite seulement se posent les autres choix. On s'aperçoit par exemple que construire des boucles locales est toujours plus facile quand on a construit préalablement un système de collecte. »

Un tel réseau de collecte a été présenté lors de la même réunion par Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont, députée de la Haute-Vienne, celui construit en région Limousin : « dans l'objectif d'une desserte maximum du territoire et de coûts de service aussi bas que possibles, l'ensemble des collectivités locales, alliées dans un organisme ad hoc, dénommé Dorsal, ont préféré sélectionner un opérateur chargé de construire, d'entretenir et d'exploiter un réseau intégré (fait de fibres optiques, de liaisons hertziennes, d'utilisation moyennant redevance d'installations du réseau téléphonique), à charge pour lui de traiter avec les fournisseurs de services, dont France Télécom, que de s'en remettre à l'opérateur historique. »

En tout état de cause, selon l'ARCEP, depuis, 2003, les projets de réseaux d'initiative publique représentent un investissement de l'ordre de 1 milliard d'euros, une fois inclus les subventions des fonds européens (Feder) ou de l'État, notamment celles du Fonds national de soutien au déploiement du haut débit. Les trois quarts des nouveaux centraux équipés en haut débit par les nouveaux opérateurs en 2005 sont directement liés à des initiatives publiques locales. Le réseau ainsi construit approche aujourd'hui les 18 000 kilomètres.

L'accès au haut débit du consommateur est conditionné à l'équipement à cette fin du central téléphonique, dit aussi répartiteur, dont il dépend. Le répartiteur téléphonique doit préalablement être équipé en haut débit, avec, d'une part, l'installation d'équipements de transmission sur la paire de cuivre et, d'autre part, le raccordement du central lui-même à l'internet mondial.

Pensant que la demande serait limitée, France Télécom avait d'abord envisagé de n'équiper pour le haut débit qu'une fraction de ses répartiteurs, ceux situés dans les zones les plus denses, et où l'équipement pouvait être rentabilisé même avec une faible proportion de clients haut débit.

Devant le succès de ces opérateurs, France Télécom a changé radicalement d'approche et a annoncé en 2004 l'équipement en haut débit de l'ensemble des 12 000 centraux téléphoniques qui assurent le maillage téléphonique de la France.

Cette décision avait trois motifs. Le premier était que la ruée observée sur les abonnements haut débit faisait apparaître une demande future massive, qui rendait indiscutablement rentable l'équipement non seulement des centraux les plus importants, mais aussi des petits centraux.

Ensuite, France Télécom pouvait ainsi développer une offre dans des zones où elle pouvait espérer que les opérateurs alternatifs ne viendraient pas la concurrencer. Déployer un réseau local haut débit suppose, à partir du répartiteur de France Télécom, de passer des câbles et d'installer des sous-répartiteurs. Dans cette affaire, les coûts les plus élevés sont les coûts de travaux publics, bâtiments et tranchées. Ces coûts sont d'autant plus élevés que le territoire considéré est peu dense : dans ce cas, les distances s'allongent tandis que le nombre d'utilisateurs desservis diminue. Or, la densité du réseau de France Télécom fait que, partout en France, France Télécom a déjà construit les bâtiments et les tranchées ; leur équipement en haut débit pouvait donc se faire pour une fraction seulement du coût d'un déploiement complet, lui donnant un avantage certain sur la concurrence.

Troisième élément, la couverture complète en haut débit du territoire par France Télécom pouvait amener certaines collectivités locales à renoncer à lancer des projets alternatifs.

À partir de 2004, France Télécom se mit donc à équiper ses répartiteurs au rythme quasiment constant d'environ 1 000 répartiteurs par trimestre.

Le diagramme ci-après, qui indique la proportion de répartiteurs équipés par France Télécom sur les 12 000 existants, fait bien apparaître également le point d'inflexion du changement de stratégie. Selon l'ARCEP, conformément à ce qu'avait annoncé l'opérateur historique, il est probable que l'intégralité des répartiteurs français sera équipée en haut débit avant la fin de l'année 2006.

Ce taux vaudra sans doute aussi pour les entreprises. Dans le cadre de cette même stratégie, France Télécom a lancé en 2004 un programme particulier de transformation en centraux répartiteurs des sous-répartiteurs qui desservent les zones d'activité, et d'équipement de ces nouveaux répartiteurs pour le haut débit.

En effet, nombre d'entreprises sont installées dans des zones industrielles spécialement construites à l'écart des centres-villes pour les héberger, et de ce fait éloignées des répartiteurs. Du fait des limites de rayonnement de l'ADSL à partir du répartiteur, point sur lequel on reviendra, l'équipement du répartiteur ne permettait pas de faire venir le haut débit jusqu'à la zone industrielle, et des solutions spécifiques, aussi originales que coûteuses (location d'une liaison satellite, par exemple), devaient être mises en œuvre. Selon le président de l'ARCEP, c'est au moins une dizaine de zones d'activités par département qui étaient concernées.

La transformation des sous-répartiteurs en répartiteurs a permis également à France Télécom, en développant des offres spécifiques pour les PME (Business internet office, par exemple) de se garantir une clientèle, la localisation parfois difficile des zones ou des entreprises rendant alors hasardeuse la formulation d'une offre concurrente.

3. Comment achever la couverture en haut débit ?

Lors de son audition, le 12 octobre 2005, M. Paul Champsaur estimait que, du fait de l'ensemble des évolutions ci-dessus relatées, « à la fin 2006, seuls n'auront pas accès à l'ADSL les habitations situées trop loin du répartiteur, c'est-à-dire à plus de 5 kilomètres de celui-ci environ ». Avec l'achèvement de l'équipement des 12 000 centraux téléphoniques, cela représente, selon l'ARCEP, 2 % de la population, 98 % de la population ayant accès au haut débit.

Au bout du compte, selon le président de l'ARCEP, en 2006, la situation est « proche de celle de la téléphonie mobile en 2003, avec deux différences toutefois : d'une part, la localisation des implantations non reliées est très diffuse ; de l'autre, leur situation est due à une limite technologique, qu'il paraît peu vraisemblable de voir surmontée dans les prochaines années. »

La technologie ADSL a en effet une limite. La paire de cuivre ne doit pas être trop longue : au-delà d'une certaine distance, le signal s'affaiblit brutalement, le haut débit devient moyen débit, puis, il n'y a plus de débit du tout. Il y a encore deux ans, cette distance était de l'ordre de 3 à 4 kilomètres. Depuis, l'ADSL a connu une évolution, dénommée ReADSL. Avec cette évolution, la distance a pu être portée aujourd'hui à 5 kilomètres. Or, ces 2 % représentent en fait plusieurs milliers de communes rurales, voire de hameaux, situés trop loin des répartiteurs. La carte page suivante présente, pour la région Provence-Côte d'Azur, la situation de la couverture par l'ADSL à la mi-2005.

Comment résorber ces zones ? La difficulté est celle des coûts. Compte tenu de l'état de la technologie dite « filaire », il faudrait équiper chaque commune, voire chaque hameau d'un répartiteur : le coût est disproportionné. Pour ces raisons, on s'est tourné vers des technologies hertziennes.

Les technologies hertziennes demandent beaucoup moins d'investissement matériel pour desservir des zones lointaines ou des maisons isolées. Avec elles, il devient possible de développer des solutions de coût proportionné.

La technologie WiFi a été la première à être déployée en milieu rural pour répondre aux besoins économiques et politiques de connexion haut débit. La technologie WiFi, qui utilise la bande hertzienne des 2,4 GHz, est une technologie très locale ; sa portée est cantonnée tout au plus à quelques centaines de mètres. Lorsque le WiFi est utilisé là où l'ADSL ne peut pas aller, l'ordinateur est connecté à internet non pas par le téléphone, mais par une antenne radio. À ce jour, selon l'ARCEP, quelques centaines de communes sont couvertes en haut débit par l'intermédiaire de cette technologie, soit environ 10 % des communes non couvertes en DSL.

Mais c'est avec l'apparition d'une évolution du WiFi, le WiMax, que le recours à la voie hertzienne a récemment connu un nouvel élan. Fonctionnant selon le même principe que le WiFi, mais sur la bande des 3,5 GHz et surtout avec des antennes directionnelles, le WiMax permet de desservir en haut débit des abonnés dans un rayon non plus d'une centaine de mètres mais jusqu'à 25 kilomètres. Les opérateurs envisagent dans un premier temps des réseaux offrant dans les deux sens des débits de l'ordre de 10 Gbits/s, et même beaucoup plus, autrement dit du très haut débit.

L'ADSL EN RÉGION PROVENCE-ALPES-CÔTE D'AZUR

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