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 N° 3199 -- ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 28 juin 2006. RAPPORT D'INFORMATION DÉPOSÉ en application de l'article 86, alinéa 8, du Règlement PAR LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION sur la mise en application de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 ET PRÉSENTÉ PAR M. Alain GEST, Député. -- INTRODUCTION 9 I. - LES TRANSFERTS ET LES DÉLÉGATIONS DE COMPÉTENCES 18 A. L'ACTION ÉCONOMIQUE DES COLLECTIVITÉS 18 1. La région, chef de file de l'action économique des collectivités 18 2. Les autres collectivités : un rôle complémentaire affirmé 19 B. LA FORMATION : UN TRANSFERT AUX RÉGIONS 20 1. La formation professionnelle 20 a) Le prdf : un plan global de formation 21 b) Les crédits afpa : une anticipation du transfert souhaitable 22 2. Les formations sanitaires et sociales : une décentralisation retenue 23 a) Les formations sociales 24 b) Les formations sanitaires 26 C. L'ACTION SANITAIRE ET SOCIALE : UN TRANSFERT AUX DÉPARTEMENTS 27 1. L'action sociale 27 a) L'aide aux jeunes 28 b) L'aide aux personnes âgées 29 2. L'action sanitaire 30 a) La recentralisation partielle et à géométrie variable des activités de prévention sanitaire 30 b) La lutte contre les moustiques : une décentralisation toute relative 33 D. LE LOGEMENT : DES TRANSFERTS ET DES DÉLÉGATIONS DE COMPÉTENCES SOUVENT FACULTATIFS 34 1. Les délégations de compétences 34 a) La délégation facultative du contingent préfectoral : une mise en œuvre timide et francilienne 34 b) La délégation facultative des aides à la pierre : un succès réel 35 2. Les transferts de compétences 37 a) Le fonds de solidarité pour le logement 37 b) Le transfert facultatif du logement étudiant 38 3. Les autres réformes 39 a) Les conventions de patrimoine : un retard réglementaire 39 b) Des réformes institutionnelles 40 E. LES INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT 41 1. Les routes : l'application du principe de subsidiarité au profit du département 42 a) Le transfert des routes nationales d'intérêt local aux départements 42 b) Les règles applicables aux autoroutes et ouvrages d'art : des décrets non encore publiés 45 2. Les grands équipements : des transferts qui concernent toutes les catégories de collectivités 46 a) Les aérodromes civils 46 b) Les ports maritimes non autonomes 50 c) Le domaine public fluvial 53 3. Les transports d'Île-de-France 54 F. LES ENSEIGNEMENTS SECONDAIRE ET SUPÉRIEUR 56 1. De nouveaux transferts de compétences relatifs aux établissements 2. Les établissements d'enseignement à statut particulier 58 G. LA DÉCENTRALISATION CULTURELLE 59 1. La régionalisation de l'inventaire général du patrimoine culturel 59 2. Le transfert de certains monuments historiques 60 3. La réorganisation des enseignements artistiques 63 H. LES PLANS D'ÉLIMINATION DES DÉCHETS 65 II. - LES COMPÉTENCES EXERCÉES À TITRE EXPÉRIMENTAL 67 A. L'EXERCICE À TITRE EXPÉRIMENTAL DE COMPÉTENCES COMPLÉMENTAIRES DES COMPÉTENCES EXERCÉES OU TRANSFÉRÉES 67 B. L'ENCADREMENT DANS LE TEMPS ET L'ÉVALUATION FINALE DES EXPÉRIMENTATIONS 70 C. DES EXPÉRIMENTATIONS AUX FORTUNES DIVERSES 72 1. L'expérimentation en matière de srde : un succès ambigu 72 2. L'expérimentation en matière de fonds européens : une expérimentation à reconduire 74 3. L'expérimentation en matière de protection judiciaire de la jeunesse 76 4. L'expérimentation en matière de financement des équipements sanitaires 77 5. L'expérimentation en matière de résorption de l'habitat insalubre 77 6. L'expérimentation en matière de gestion des crédits d'entretien des monuments classés 79 7. L'expérimentation en matière de création d'établissements d'enseignement D. LE RETARD DANS LA PARUTION DES TEXTES D'APPLICATION DEVRA ÊTRE PRIS EN COMPTE PAR LE LÉGISLATEUR 80 III. -- LES CONDITIONS MATÉRIELLES DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES 83 A. LES MOYENS FINANCIERS : UNE COMPENSATION GÉNÉREUSE DU COÛT DES COMPÉTENCES TRANSFÉRÉES 83 1. La mise en œuvre du principe de compensation financière des transferts de compétences 83 a) La compensation des transferts de compétences assurée par les lois de b) La question de la compensation des extensions de compétences 85 2. Le rôle cardinal de la commission consultative sur l'évaluation des charges (ccec) 86 a) La reviviscence de la ccec 86 b) Le travail de la ccec 86 c) Des avis favorables aux décrets et arrêtés relatifs à la compensation financière des charges transférées 87 3. Des compensations financières favorables aux collectivités territoriales 88 a) La compensation des dépenses de fonctionnement 90 b) La compensation des dépenses d'investissement 92 c) Les abondements supplémentaires au profit du stif 93 B. LES MOYENS HUMAINS : DES TRANSFERTS DE PERSONNELS QUI SE CONCRÉTISENT LENTEMENT 94 1. La procédure de transfert des personnels présente d'importantes garanties pour les collectivités territoriales comme pour les agents transférés 94 a) Les personnels concernés par le transfert 94 b) Un transfert en deux étapes 95 c) La garantie d'un droit d'option pour les fonctionnaires des services d) L'organisation d'une concertation relative aux modalités des transferts 98 e) Les dépenses de personnel transférées 99 f) Le transfert des services : des enjeux mobiliers et immobiliers 100 2. Les agents du ministère des transports et de l'équipement 102 a) Les personnels concernés par le transfert 103 b) Le calendrier du transfert 104 c) L'estimation et la compensation des emplois non pourvus 105 d) Les personnels de la direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction 106 3. Les personnels des établissements d'enseignement 107 a) La création de cadres d'emplois spécifiques 108 b) La mise à disposition des services 110 c) Le transfert des personnels tos aux collectivités locales 111 4. Les autres transferts de personnels 112 a) Les personnels du ministère de la culture 112 b) Les agents du ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement 112 5. Quels effectifs pour l'État ? 112 IV. -- DISPOSITIONS DIVERSES 114 A. LES RELATIONS ENTRE L'ÉTAT ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 114 1. Les transferts de compétences et l'impératif de continuité statistique 114 2. La réforme de l'administration préfectorale 116 a) Le rôle du préfet 117 b) La dématérialisation du contrôle de légalité 117 B. LES DISPOSITIONS RELATIVES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 118 1. La démocratie participative 118 a) Le référendum local et la consultation des électeurs 118 b) La consultation obligatoire des électeurs dans le cadre d'une fusion 2. Le fonctionnement des collectivités territoriales 121 a) Les conséquences du retrait de délégation à un adjoint au maire 121 b) L'attribution des biens vacants et sans maître 121 c) L'instruction gratuite des actes d'urbanisme pour le compte des communes 122 d) La réalisation des aires d'accueil et de grand passage destinées aux gens du voyage 123 e) La contribution financière des communes de résidence en cas de scolarisation d'un enfant dans une autre commune 124 f) La conférence des exécutifs 126 3. La coopération transfrontalière favorisée 126 a) L'adhésion facilitée à des organismes de droit étranger 126 b) L'accueil de collectivités étrangères dans une structure de droit français : C. LES DISPOSITIONS RELATIVES AUX EPCI 128 1. La modification de périmètre et l'application du principe de continuité territoriale des epci 128 a) La fusion des epci 128 b) Le retrait d'une commune d'un epci 129 c) L'adhésion volontaire d'une commune à un epci 130 2. La définition de l'intérêt communautaire 130 a) Le report du délai de définition de l'intérêt communautaire par la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 130 b) Une délimitation de l'intérêt communautaire précisée par voie de circulaires 131 3. Les relations entre epci et communes 132 a) La police municipale et les epci 132 b) La mise à disposition de services 133 c) Les relations financières entre epci et communes 134 D. LES HABILITATIONS À LÉGIFÉRER PAR ORDONNANCE 135 1. L'ordonnance relative à la sûreté des vols et la sécurité de l'exploitation des aérodromes 135 2. L'ordonnance relative aux ports maritimes 136 CONCLUSION 137 EXAMEN EN COMMISSION 141 SUIVI DES TEXTES D'APPLICATION DE LA LOI N° 2004-809 DU 13 AOÛT 2004 RELATIVE AUX LIBERTÉS ET RESPONSABILITÉS CIRCULAIRES PUBLIÉES EN APPLICATION DE LA LOI DU 13 AOÛT 2004 144 LES MODIFICATIONS ET LES ADAPTATIONS DE LA LOI DU 13 AOUT 2004 144 LISTE DES ABRÉVIATIONS 144 PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR 144 MESDAMES, MESSIEURS, La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales constitue le second volet de l'acte II de la décentralisation, après le premier volet qu'ont représenté la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003 (1) et les lois organiques d'application de cette réforme constitutionnelle (2). À l'inverse de l'acte I de la décentralisation, qui avait donné lieu à une série de lois entre 1982 et 1984, le choix a été celui d'une grande loi de décentralisation, dont les conséquences s'échelonnent sur plusieurs années. La loi du 13 août 2004 appelait un rapport d'application, comme le prévoit le huitième alinéa de l'article 86 du Règlement de l'Assemblée nationale, en raison de sa place au cœur de l'acte II de la décentralisation et de l'intérêt pour le législateur de dresser l'état des lieux des transferts de compétences et de personnel ainsi que des expérimentations prévus par cette loi. Certains travaux ayant déjà apporté des analyses pertinentes et éclairantes sur certains points de la loi du 13 août 2004 (3), votre rapporteur a voulu faire le point de manière globale sur les dispositions de la loi. Le présent rapport d'information intervient un peu moins de deux ans après la publication de la loi du 13 août 2004. Ce délai était nécessaire, en raison de l'entrée en vigueur progressive de la plupart des dispositions, notamment en ce qui concerne les transferts de compétence. Le rapport doit permettre d'examiner l'état d'avancement de la publication des décrets nécessaires à l'application de la loi, d'analyser le contenu de ces textes réglementaires ainsi que des circulaires d'application et enfin d'étudier les modalités selon lesquelles se déroulent les différents transferts et expérimentations prévus par cette loi. Des textes réglementaires d'application adoptés dans des délais globalement satisfaisants Au regard de leur nombre, ainsi que des procédures de consultation dont ils devaient parfois faire l'objet (avis du Comité des finances locales ou de la Commission consultative d'évaluation des charges, consultation préalable des collectivités concernées ainsi que des associations de collectivités), on peut considérer que la publication des textes d'application de la loi du 13 août 2004 s'est caractérisée par un réel effort de la part des ministères. Cependant, certains textes réglementaires ont fait l'objet d'un traitement quelque peu tardif de la part des directions d'administration centrale compétentes et de rares dispositions de la loi pâtissent de l'absence persistante de textes réglementaires d'application.  Le rythme de parution des décrets d'application de la loi du 13 août 2004 est d'abord caractérisé par une période de latence relativement longue, jusqu'en mars 2005 (le septième mois suivant la publication de la loi). Pendant cette période, seuls les décrets absolument nécessaires dans un premier temps sont publiés (mise en place de la commission consultative sur l'évaluation des charges, convention-type relative à la mise à disposition des personnels). Au cours du second trimestre 2005 sont publiés des décrets qui ne posent pas de problème particulier, les délais d'une procédure d'élaboration d'un texte réglementaire ne rencontrant pas de difficulté particulière venant à échéance. Par la suite, le mois de décembre 2005 (le seizième mois suivant la publication de la loi) donne lieu à de nombreuses publications de décrets, qui sont souvent des décrets qui doivent obligatoirement être adoptés avant la fin de l'année, en raison des transferts de compétences et de personnels intervenant à partir du 1er janvier 2006. Enfin, depuis le début de l'année 2006, les derniers décrets encore nécessaires sont progressivement publiés. Le rythme de parution des textes réglementaires reflète donc seulement pour partie le rythme d'entrée en vigueur des dispositions de cette loi. Un décalage entre l'entrée en vigueur de dispositions législatives et la parution des décrets relatifs à ces dispositions peut être constaté, notamment en ce qui concerne le début de l'année 2005. Les dispositions législatives se sont appliquées pour la plupart dans les temps malgré des décrets d'application parfois tardifs. La disposition législative, alors même qu'elle prévoit un décret d'application, peut souvent être appliquée, au moins pour partie, avant l'intervention dudit décret. Dans ce cas, il arrive parfois que l'application de la disposition législative pose un certain nombre de questions, que la publication d'une circulaire permet d'éclairer, palliant ainsi le retard dans la publication de la mesure réglementaire. Dans le cadre de la loi du 13 août 2004, on trouve plusieurs cas d'application d'une disposition législative précisée par une circulaire d'aménagement de la période transitoire, tels que : - le transfert des fonds de solidarité logement à compter du 1er janvier 2005, guidé par une circulaire du 4 novembre 2004 avant la publication du décret le 4 mars 2005 ; - la délégation de compétences en matière d'aides à la pierre, permise à compter du 1er janvier 2005, guidée par une circulaire du 23 décembre 2004 avant la publication des décrets les 3 avril 2005 et 5 mai 2005 ; - les bourses aux étudiants des formations paramédicales, octroyées dès la rentrée de février 2005 par les régions, dont une circulaire du 2 mars 2005 est venue préciser les critères d'attribution, avant la publication du décret le 5 mai 2005. Dans d'autres cas, l'absence de publication du décret ne permet pas d'aller au-delà d'un certain point. Ainsi, en matière de transfert des logements étudiants, si ce transfert est en théorie possible dès le 1er janvier 2005, un décret est nécessaire afin de fixer les conditions dans lesquelles la commune ou l'epci peut conclure une convention avec le crous. Comme le précise la circulaire du 21 décembre 2004, si les collectivités peuvent dès le 1er janvier 2005 demander à bénéficier du transfert des logements étudiants, la convention de gestion à signer avec le crous « ne pourra pas être signée tant que le décret précité n'aura pas été publié, même si les collectivités concernées peuvent commencer déjà à négocier avec les crous le contenu de ces conventions ». La publication du décret étant finalement intervenue le 14 janvier 2005, le délai pendant lequel les collectivités pouvaient négocier sans pouvoir conclure de convention aura finalement été minime. Cependant, même si le fait que certaines dispositions législatives n'aient pas impérativement besoin de mesures réglementaires d'application pour entrer en vigueur et que des circulaires permettent d'aménager cette période transitoire contribue à atténuer la nécessité pour les textes réglementaires d'application d'être publiés dans les temps, le retard dans la publication de ces textes peut toutefois créer un retard dans l'application de la loi, qu'il conviendrait de réduire au minimum. Ce retard est par exemple généralisé pour toutes les expérimentations exigeant la publication préalable d'un décret fixant la liste des collectivités autorisées à expérimenter (4). Les transferts, délégations et expérimentations de la loi du 13 août 2004 : une mise en œuvre progressive La loi du 13 août 2004 comporte un grand nombre de transferts de compétences, de délégations de compétences ainsi que d'expérimentations. Le tableau ci-dessous retrace ces différentes opérations, dont le calendrier de mise en œuvre s'échelonne sur plusieurs années. LES TRANSFERTS, DÉLÉGATIONS ET EXPÉRIMENTATIONS DE LA LOI DU 13 AOÛT 2004
Dans le cadre de son travail, votre rapporteur s'est efforcé de faire le point sur la mise en œuvre de chacune de ces opérations, sur leurs résultats ainsi que sur les blocages éventuellement rencontrés. En ce qui concerne les transferts obligatoires, votre rapporteur a pu constater avec satisfaction que ces transferts ont eu lieu ou sont en cours dans le respect des délais fixés par le législateur. Ainsi, en matière de routes nationales transférées aux départements, les arrêtés préfectoraux ont été publiés dans tous les départements de métropole sauf un avant le 1er janvier 2006. En ce qui concerne les ports et les aéroports, de nombreuses collectivités ont déjà déposé leur candidature et l'association entre plusieurs collectivités sous la forme d'un syndicat mixte pour la gestion de l'équipement est fréquente. En ce qui concerne les dispositions qui n'ont vocation à s'appliquer aux collectivités territoriales que pour autant qu'elles en font la demande, votre rapporteur a pu constater que les demandes sont pour le moment assez rares, dans la plupart des cas. · En matière d'expérimentation, alors que la loi du 13 août 2004 prévoyait sept domaines d'expérimentation, le retard dans la parution des textes réglementaires d'application a des conséquences pour deux de ces expérimentations, qui ne sont pas encore mises en œuvre. Pour les cinq autres, le nombre de collectivités participant à l'expérimentation est souvent peu élevé : une seule région pour le financement des équipements sanitaires ; une région pour la gestion des fonds européens de l'objectif 2 ; quatre départements pour la protection judiciaire de l'enfance ; quatre communes pour la résorption de l'habitat insalubre. La seule expérimentation qui a rencontré un fort intérêt est l'élaboration par les régions d'un schéma régional de développement économique (srde). · En matière de délégation facultative, qui concerne d'une part le contingent préfectoral de logements sociaux et d'autre part les aides à la pierre, les demandes sont dans le premier cas assez rares (une trentaine de communes), et dans le second cas beaucoup plus fréquentes (seize départements et plus de 60 epci). · En matière de transfert facultatif de la propriété des logements étudiants, les demandes sont peu nombreuses (trois collectivités intéressées), tandis qu'en matière de transfert facultatif de certains monuments historiques, plus de trente monuments devraient faire l'objet d'un tel transfert. Ce constat ne doit pas cependant conduire à remettre en cause ces différentes compétences transférées de manière facultative ou exercées à titre expérimental. En effet, le transfert facultatif, ou l'expérimentation, présentent l'avantage d'être un révélateur de l'intérêt porté par les collectivités à telle ou telle autre compétence. Aussi, ce constat doit-il plutôt permettre d'adapter le mouvement de décentralisation aux collectivités et aux actions qu'elles souhaitent mener. Une loi financièrement équitable pour les collectivités locales La commission consultative sur l'évaluation des charges (ccec), réformée par la loi du 13 août 2004, a pu constater, depuis mars 2005, l'effectivité de la compensation à l'euro près des charges nouvellement transférées par cette loi du 13 août 2004. Elle a servi de relais aux demandes des élus visant à améliorer les bases de calcul de la compensation financière. En respectant les règles de compensation financière spécifiquement prévues par le chapitre VI de la loi du 13 août 2004, la compensation financière de l'État se serait élevée en 2005 à 1,4 milliards d'euros. Or, dans la mesure où le Gouvernement a décidé de surcompenser certains transferts de compétences, la compensation financière de l'État a dépassé de près de 130 millions d'euros le montant de la compensation financière obligatoire. En ce sens, la ccec contribue au premier chef à permettre que l'acte II de la décentralisation se déroule dans des conditions financières optimales pour les collectivités territoriales. La loi du 13 août 2004 comprenait ainsi dans ses dispositions le viatique pour une mise en œuvre réussie des transferts de compétences. Dès lors, il est possible de s'interroger sur le fait qu'une décentralisation à l'euro près donne lieu à des récriminations financières de la part de l'exécutif de certaines collectivités territoriales. La réponse à ce paradoxe tient au champ d'analyse : alors que les compétences transférées par la loi du 13 août 2004 sont compensées équitablement, les transferts, les extensions et les créations de compétences en matière d'action sociale qui figurent dans d'autres lois posent un réel problème financier. Comme le soulignait déjà notre collègue Michel Piron dans son rapport sur l'équilibre territorial des pouvoirs, « En analysant l'« acte II » de la décentralisation, il faut bien relever que les difficultés qui demeurent ne sont pas liées directement à cette étape, mais plus sûrement au champ social, qui connaît des mouvements débouchant, en réalité, non sur des compétences transférées mais sur le transfert de droits et de leur gestion. » (5) Ainsi, plusieurs lois relatives au champ social contribuent à alourdir les dépenses qui sont à la charge des collectivités : - la loi du 18 décembre 2003 (6), qui a mis à la charge des départements les dépenses de rmi ; - la loi du 11 février 2005 (7), qui a créé une prestation de compensation du handicap versée par les départements. Afin d'atténuer la dépense qui en résulte pour les départements, la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie verse un concours, qui s'élève à 550 millions d'euros pour l'année 2006. Cette loi a d'autre part imposé aux départements la création de maisons départementales du handicap ; - la loi du 27 juin 2005 améliorant le régime des assistants maternels (8). En outre, la loi du 23 février 2005 (9) a transféré aux départements la compétence en matière d'aménagement foncier. Ce n'est que par l'assimilation par contiguïté de ces lois à la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales que cette dernière prend une coloration négative qu'elle ne mérite pas. Or, il est à craindre que de nouvelles lois, mettant à la charge des départements des compétences supplémentaires, ne contribuent encore à alourdir le poids de leurs dépenses, que ce soit avec le projet de loi réformant la protection de l'enfance, qui a déjà été adopté en première lecture par le Sénat le 21 juin 2006, ou encore avec l'avant projet de loi portant réforme des tutelles, qui doit être transmis au Conseil d'État. La loi du 13 août 2004 a prévu des transferts de personnels importants, afin de donner leur pleine cohérence aux transferts de compétences. Ce sont principalement plus de 90 000 agents chargés de l'entretien des lycées et des collèges (agents tos) et plus de 30 000 agents des services de l'équipement qui sont transférés aux collectivités. Ces transferts de personnels doivent se dérouler en deux temps, afin de permettre aux collectivités d'exercer les compétences nouvellement transférées en disposant tout de suite du personnel nécessaire tout en assurant aux services concernés une période suffisante pour gérer au mieux le changement de fonction publique de rattachement. Dans un premier temps, les personnels de l'État affectés à des compétences qui sont transférées aux collectivités territoriales sont mis à la disposition des collectivités. Dans un second temps, ces agents sont transférés aux collectivités territoriales. Ce transfert donne lieu à l'exercice d'un droit d'option par les agents : soit ils choisissent d'être intégrés dans la fonction publique territoriale ; soit ils choisissent de demeurer dans la fonction publique de l'État, tout en faisant l'objet d'un détachement sans limitation de durée au profit des collectivités. La première étape, de mise à disposition, qui a lieu soit par la conclusion de conventions entre l'État et les collectivités territoriales, soit par l'adoption d'arrêtés interministériels pris après avis d'une commission nationale de conciliation, arrive à son terme. Pour le transfert des agents tos, la mise à disposition était achevée en septembre 2005. Pour le transfert des agents de l'équipement, le délai de négociation des conventions de mise à disposition a été repoussé au 31 mars 2006, afin de trouver un accord dans la plupart des départements (70 d'entre eux). La seconde étape, de transfert des personnels, va se concrétiser à partir du 1er janvier 2007. En effet, à cette date, les agents qui auront demandé avant le 1er septembre 2006 leur intégration dans la fonction publique territoriale seront transférés aux collectivités territoriales. Cette étape va cependant durer plusieurs années dans la mesure où les fonctionnaires disposent d'un délai de deux ans après la publication du décret fixant les modalités de transfert définitif pour choisir leur fonction publique de rattachement. Le seul ministère qui a pour l'instant publié un tel décret est le ministère de l'éducation nationale. Ainsi, pour les agents tos, le délai d'option s'étend jusqu'au 27 décembre 2007 (avec une intégration éventuelle dans la fonction publique territoriale au plus tard au 1er janvier 2009). Pour les autres ministères concernés par des transferts de personnels, le délai d'option n'a pas encore commencé à courir. Ainsi, il est à prévoir que l'intégration dans la fonction publique territoriale s'échelonnera au moins jusqu'en 2010. Si le processus se révèle long, il est cependant favorisé par l'existence d'organismes créés par la loi du 13 août 2004 pour accompagner les transferts de personnels : la commission commune de suivi des transferts de personnels, ainsi que les commissions tripartites locales, associées aux travaux préalables aux transferts définitifs. Les problèmes relatifs aux cadres homologues entre les deux fonctions publiques, aux modalités du transfert, peuvent ainsi faire l'objet de solutions concertées. La question de la compensation financière des emplois non pourvus est pour sa part traitée par la ccec. Deux caractéristiques fondamentales des transferts de personnels doivent garantir un transfert sincère et financièrement équitable : - les emplois dits supports, chargés de gérer le personnel transféré, sont pris en compte, soit en étant eux-mêmes transférés soit en faisant l'objet d'une compensation financière (10) ; - la clause de sauvegarde oblige à compenser financièrement l'écart éventuel entre le personnel transféré et le personnel employé au 31 décembre 2002 (11). Votre rapporteur a néanmoins pu constater l'existence de certaines divergences entre les estimations des ministères et celles des collectivités sur le chiffrage des effectifs à transférer. La phase de transfert des personnels n'est pas suffisamment avancée pour permettre de porter un jugement d'ensemble sur ses conséquences financières et institutionnelles pour les collectivités. Il est cependant d'ores et déjà possible de souligner l'importance des négociations qui seront conduites entres les autorités territoriales et les agents transférés, notamment en matière de régime indemnitaire. I. - LES TRANSFERTS ET LES DÉLÉGATIONS DE COMPÉTENCES A. L'ACTION ÉCONOMIQUE DES COLLECTIVITÉS La loi du 7 janvier 1982 avait accordé aux collectivités territoriales la possibilité d'accorder des aides aux entreprises (12). Depuis lors, l'action économique des collectivités territoriales s'est développée, tout en prenant en compte de manière croissante la législation communautaire. La loi du 27 février 2002 a renforcé le rôle de chef de file de la région en matière d'aides directes aux entreprises. La loi du 13 août 2004 confirme le rôle privilégié de la région en matière d'action économique, en lui donnant de nouvelles possibilités de coordination de l'action des collectivités territoriales et en la chargeant d'un rapport annuel. Néanmoins, les autres collectivités voient également leur rôle renforcé. 1. La région, chef de file de l'action économique des collectivités · L'article 1er de la loi du 13 août 2004 permet aux régions d'expérimenter, pour une durée de cinq ans, l'élaboration d'un schéma régional de développement économique (srde), en concertation avec les autres collectivités, leurs groupements et les chambres consulaires. Cette expérimentation peut être assortie d'un transfert des aides de l'État aux entreprises. Une autre expérimentation traduit le rôle prééminent de la région : l'expérimentation de la gestion des fonds structurels européens, autorisée par l'article 44 de la loi du 13 août 2004 (13). · En cas d'atteinte à l'équilibre économique régional, l'article 1er prévoit également que la région coordonne l'action des collectivités territoriales. Le débat au conseil régional a lieu après concertation avec les exécutifs locaux. · À partir de l'année 2005, les conseils régionaux doivent établir un rapport annuel qui « présente les aides et régimes d'aides mis en œuvre sur le territoire régional au cours de l'année civile et en évalue les conséquences économiques et sociales ». Jusqu'à présent, les seules sources d'information relatives aux aides aux entreprises accordées par les collectivités territoriales étaient l'enquête annuelle statistique de la direction générale de comptabilité publique, ainsi que des enquêtes ponctuelles lancées par la direction générale des collectivités locales. Le rapport annuel établi par chacune des régions présentera l'avantage d'être un bilan exhaustif et à jour des aides apportées par les collectivités aux entreprises. Il permettra à l'État de remplir ses obligations communautaires, qui imposent la transmission à la Commission européenne d'un rapport annuel. Le règlement CE n° 794/2004 de la Commission du 21 avril 2004 a défini le contenu de des rapports. Le rapport annuel doit être transmis au représentant de l'Etat « avant le 30 juin de l'année suivante ». L'exercice 2005 sera donc analysé dans des rapports établis et transmis avant le 30 juin 2006. Afin de permettre aux régions de réaliser ces rapports dans les temps, la loi du 13 août 2004 a prévu que les collectivités et groupements doivent transmettre « avant le 30 mars de chaque année, toutes les informations relatives aux aides et régimes d'aides mis en œuvre dans leur ressort au titre de l'année civile précédente » Ainsi, l'inquiétude de l'Association des régions de France (arf) en ce qui concerne le recensement par les régions des aides mises en œuvres par d'autres collectivités, exprimée dans un avis du 7 juillet 2005 relatif à l'intervention économique des régions, doit être levée par cette obligation de transmission d'information. 2. Les autres collectivités : un rôle complémentaire affirmé Le champ d'action des collectivités autres que les régions a également été élargi par l'article 1er de la loi du 13 août 2004. · Les collectivités autres que la région peuvent conclure avec la région une convention pour participer au financement des aides aux entreprises qui revêtent la forme de « prestations de service, de subventions, de bonifications d'intérêt, de prêts et d'avances remboursables » (art. L. 1511-2 du code général des collectivités territoriales). Avec l'accord de la région, ces autres collectivités peuvent mettre en œuvre ces aides. · Ces collectivités peuvent également attribuer directement des aides à l'immobilier d'entreprise (art. L. 1511-3 du même code). Un décret en Conseil d'État du 27 mai 2005 (14) a fixé les nouvelles règles de plafond et de zone pour les aides pouvant être attribuées par les collectivités et leurs groupements pour l'achat ou la location de terrains ou de bâtiments. Par rapport aux mesures réglementaires antérieures, plusieurs assouplissements ont été apportés : - le taux de plafond des aides à l'investissement est augmenté dans les départements d'outre-mer ; - les aides, auparavant limitées à des rabais sur le prix de vente et de location, peuvent désormais également prendre la forme de subventions ou de rabais sur les prix de location-vente ; - les aides peuvent être attribuées de manière indirecte, par l'intermédiaire du maître d'ouvrage. Une circulaire du ministère de l'intérieur relative aux interventions économiques des collectivités territoriales et de leurs groupements, en cours de finalisation, apportera des précisions utiles sur la valeur de marché qui doit servir de référence au calcul de ces aides. · Enfin, le département, la commune ou l'epci qui le souhaite peut conclure avec l'État une convention pour compléter l'un ou l'autre des deux régimes d'aides précités (de l'article L. 1511-2 et de l'article L. 1511-3 du code général des collectivités territoriales). Il suffit alors d'en informer la région, sans avoir besoin de l'accord de cette dernière. La pertinence d'une possibilité de conventionnement entre une autre collectivité que la région et l'État a été illustrée lors de l'un des déplacements de votre rapporteur, en Poitou-Charentes, où les divergences importantes entre le conseil régional d'une part et le conseil général de la Vienne d'autre part auraient empêché ce dernier de contractualiser avec l'État s'il avait fallu obtenir l'accord du conseil régional. Toutefois, la circulaire du ministère de l'intérieur en cours de finalisation prévoit de préserver le rôle de chef de file de la région en appelant l'attention des préfets sur le fait que la procédure de conventionnement avec une autre collectivité que la région ne doit pas devenir automatique. C'est pourquoi il leur sera demandé de s'assurer « préalablement à la signature de ces conventions, que le dispositif envisagé ne peut pas s'insérer dans une mesure prévue au niveau régional et être mis en œuvre dans le cadre d'une convention avec la région, ou que le dispositif envisagé ne peut pas recueillir l'accord de la région, ou encore qu'il ne peut pas être mis en œuvre de manière totalement autonome par la collectivité territoriale ». B. LA FORMATION : UN TRANSFERT AUX RÉGIONS 1. La formation professionnelle Si la région dispose d'une compétence de principe en matière de formation professionnelle depuis la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983, l'article 8 de la loi du 13 août 2004 confie à la région une compétence pleine et entière en matière d'apprentissage et de formation professionnelle. La région est chargée d'organiser sur son territoire le réseau des centres d'information et de conseil sur la validation des acquis de l'expérience, se voit confier la compétence de gestion de l'indemnité compensatrice forfaitaire versée aux employeurs d'apprentis. Malgré la compétence générale de principe des régions, certains dispositifs de formation demeurent en dehors de la compétence exclusive de la région : les stages d'insertion et de formation à l'emploi (sife), les stages d'accès à l'emploi (sae), ainsi que la formation des publics dits spécifiques. En outre, l'enregistrement des contrats d'apprentissage, que l'article 10 de la loi du 13 août 2004, d'origine parlementaire, prévoyait de confier aux régions, a été confié à nouveau à l'État par l'article 36 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale (15). L'annulation de ce transfert de compétences a été motivée par les problèmes pratiques qu'il aurait posés. L'enregistrement des contrats d'apprentissage est en effet une démarche administrativement lourde qui exige un contrôle des entreprises concernées que les régions elles-mêmes craignaient de ne pouvoir exercer. a) Le prdf : un plan global de formation Le plan régional de développement des formations professionnelles (prdf) est un instrument de programmation en matière de formation professionnelle qui avait été institué par la loi quinquennale du 20 décembre 1993 (16) en ce qui concerne la formation des jeunes. Cet instrument de programmation avait ensuite été étendu à la formation des adultes par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité. L'article 11 de la loi du 13 août 2004 prévoit la conclusion de conventions annuelles d'application du prdf. Ces conventions entre l'État et la région doivent également être signées par les autorités académiques en ce qui concerne les établissements d'enseignement du second degré, les établissements d'enseignement et de formation professionnelle agricole et les établissements relevant du ministère chargé des sports. L'article 11 de la loi du 13 août 2004 prévoit surtout le rattachement des formations sanitaires et sociales au prdf, à l'initiative du Sénat en première lecture. Ce rattachement des formations sanitaires et sociales devrait inciter les régions à réviser plus rapidement leur prdf en cours d'application. De même, le prdf inclura désormais les formations artistiques. Pour l'heure, cinq régions prévoient d'adopter au cours de l'année 2006 un nouveau prdf. L'article 107 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité avait transféré aux régions la prise en charge de l'indemnité compensatrice d'apprentissage pour les contrats conclus à compter du 1er janvier 2003. Un décret en Conseil d'État n° 2004-551 du 15 juin 2004 avait précisé la nature, le niveau et les conditions d'attribution de l'indemnité compensatrice forfaitaire versée aux employeurs d'apprentis. En raison des modifications introduites par l'article 8 de la loi du 13 août 2004, un nouveau décret devait être publié afin de préciser la nouvelle réglementation devant s'appliquer aux contrats d'apprentissage enregistrés à compter du 1er janvier 2005. Ce décret en Conseil d'État, publié le 7 décembre 2005 (17) ne prévoit plus de montant maximal pour l'indemnité compensatrice forfaitaire (cinq mille euros auparavant) ni d'énumération de critères d'éligibilité à cette indemnité. Il prévoit seulement un montant minimal pour chaque année du cycle de formation (mille euros) ainsi que les conditions dans lesquelles l'employeur est tenu de reverser à la région les sommes indûment perçues. Le retard dans la parution du décret a tenu à l'obligation de consulter un organisme qui n'était pas encore constitué au début de l'année 2005 : le Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie. La composition et le fonctionnement de ce conseil n'ont en effet été précisés qu'en février 2005 (18) et il n'a été installé que le 14 avril 2005. b) Les crédits afpa : une anticipation du transfert souhaitable L'article 13 de la loi du 13 août 2004 prévoit le transfert de l'État aux régions de l'organisation et du financement des stages de formation de l'Association nationale pour la formation professionnelle et l'apprentissage (afpa), au plus tard le 31 décembre 2008 (19). Ce transfert de compétences peut être anticipé par la région, dès le 1er janvier 2005. Dans ce cas, une convention tripartite entre la région, le préfet et l'afpa doit définir le schéma régional des formations et le programme d'activité régional de l'afpa. L'article 13 ne procède pas à une régionalisation de l'afpa mais à une simple régionalisation des crédits actuellement versés à cette association en matière de formation. La convention tripartite doit préciser les relations financières entre la région et l'afpa. Lors de la période transitoire de transfert anticipé, les crédits transférés aux régions doivent être versés par celles-ci à l'afpa. C'est ce qu'a précisé le mandat confié par le ministre délégué aux relations du travail aux préfets de région le 22 avril 2005 : « Dans la mesure où l'association doit effectuer un profond travail d'adaptation, le cadre de la négociation ne permet pas que la région puisse introduire de disposition susceptible de provoquer un déséquilibre financier de l'association ou une évolution brutale de son appareil de production. J'appelle notamment votre attention sur la nécessité pour la région de poursuivre, pendant la période transitoire, le recours au financement par subvention et de maintenir une commande portant sur l'ensemble des offres de services de l'afpa. » En revanche, à partir du 1er janvier 2009, les crédits transférés aux régions pourront être distribués par celles-ci à l'ensemble des organismes de formation professionnelle. C'est la raison pour laquelle le rapport de l'Observatoire de la décentralisation du Sénat relatif à la décentralisation de la formation professionnelle et de l'apprentissage a attiré l'attention sur le risque que l'afpa ne puisse faire jeu égal avec les autres organismes de formation : « Longtemps habituée à ce que l'État lui achète ses prestations à prix coûtant, ce qui ne l'a guère incité à faire des efforts de productivité, l'afpa ne pourra pas, cette fois, échapper à une nécessaire optimisation de ses outils de formation et une gestion plus souple face non plus à un commanditaire unique qu'était l'État mais à 22 régions et à leurs spécificités locales. » (20) Au 1er janvier 2006, le bilan du transfert anticipé de l'organisation et du financement des stages de formation de l'afpa fait apparaître des négociations en cours avec de nombreuses régions (21), mais seule la région Centre a déjà signé une convention tripartite, le 28 novembre 2005, et s'est vue transférer la gestion des crédits à compter du 1er janvier 2006. Le calcul des crédits transférés est effectué à partir de la moyenne des crédits consacrés par l'État à l'afpa lors des trois dernières années. Pour l'année 2006, le montant des crédits ainsi transférés à la région Centre s'élève à 24,112 millions d'euros, montant qui inclut tant les subventions de fonctionnement que les crédits de rémunération des stagiaires. Les 432,715 millions d'euros de crédits consacrés à l'afpa dans les 21 autres régions métropolitaines sont gérés par l'État. Votre rapporteur souhaite donc que l'État poursuive une démarche active afin d'inciter les régions à anticiper le transfert des crédits consacrés à l'afpa. La possibilité, suggérée par la lettre du 22 avril 2005 précitée, de dissocier la date de signature de la convention de la date du transfert effectif des financements à la région peut faciliter la mise en place progressive de ce transfert. 2. Les formations sanitaires et sociales : une décentralisation retenue Les articles 53 à 55 et l'article 73 de la loi du 13 août 2004 transfèrent aux régions respectivement les formations sociales et les formations sanitaires. La gestion des aides accordées aux élèves et aux étudiants est également transférée aux régions. Le champ ainsi couvert est considérable : les établissements de formation sociale agréés par l'État en 2004 sont 342 et ils forment près de 50 000 personnes ; les établissements de formation sanitaire sont au nombre de 987 et les étudiants formés près de 109 000. Dans son rapport de février 2005, le docteur Philippe Chevreul soulignait que les « acteurs de cette décentralisation regrettent (...) l'absence de publication des décrets d'application au 1er janvier 2005 qui, si elle n'empêche pas de se saisir du dossier, génère des incertitudes quant à la mise en œuvre du transfert des formations sanitaires et sociales » (22). Si la publication de circulaires a permis de tempérer les effets de cette période de flottement, il faut néanmoins reconnaître que la publication dans les temps des décrets d'application aurait été préférable. La région doit désormais définir et conduire la politique de formation des travailleurs sociaux. Elle agrée et finance les établissements chargés de la formation des travailleurs sociaux, qu'ils soient publics ou privés. Elle attribue les bourses aux personnes suivant ces formations. Un décret du 4 mai 2005 (23) a précisé les conditions d'attribution de l'agrément aux établissements de formation sociale. L'article 5 de ce décret a également permis d'aménager la période transitoire dans la continuité, en prévoyant que : « À titre transitoire, la région est réputée avoir agréé au 1er janvier 2005 les établissements privés dispensant des formations sociales initiales, agréés et financés par l'État pour des formations ayant débuté avant l'entrée en vigueur de la loi du 13 août 2004 et s'achevant après le 1er janvier 2005. » Le décret du 4 mai 2005 précité fixe également les règles minimales de taux et de barème des bourses accordées aux étudiants suivant des formations sociales. Ce décret aligne les minima applicables à ces bourses sur ceux en vigueur pour les bourses de l'éducation nationale. Il ne fixe par ailleurs pas de plafond aux bourses accordées par les régions et leur donne ainsi la possibilité d'accorder aux étudiants des montants plus favorables que ceux des bourses antérieurement accordées par l'État. C'est ainsi que la région Poitou-Charentes a décidé une majoration de ces bourses, leur versement à une date plus proche de la rentrée scolaire ainsi que la création d'une bourse à taux zéro (24). La publication tardive de ce décret, par rapport à une entrée en vigueur des dispositions au 1er janvier 2005, n'a cependant pas posé de problème en ce qui concerne le versement des bourses, dans la mesure où, dès le mois de février 2005, une note avait été transmise aux tpg afin qu'ils versent aux collectivités le solde des bourses accordées en septembre 2004. En outre, il faut ajouter que la publication a été tardive non pas en raison d'un retard des services de la direction générale de l'action sociale, mais en raison de la coordination nécessaire avec le décret équivalent relatif aux bourses en matière de formations paramédicales. Il est possible de considérer que la décentralisation de ces formations sociales s'apparente à une décentralisation retenue, en raison des nombreuses compétences qui restent du domaine de l'État. En effet, si l'agrément des établissements de formation est décentralisé à la région, il demeure précédé d'une déclaration préalable, qui sera délivrée par les services de l'État compétents. Un décret en Conseil d'État du 22 février 2005 (25) a permis de préciser le contenu de cette déclaration préalable. Il a été complété par un arrêté du 10 mars 2005 qui a défini les caractéristiques et la composition du dossier de déclaration préalable. L'État conserve également une autre compétence en amont, pour définir les grandes orientations en matière de formation. Ces orientations seront ensuite traduites dans des schémas régionaux. C'est pourquoi, comme le précise le rapport public annuel pour 2005 de la Cour des comptes, « un arbitrage sera nécessaire en cas de désaccord sur les besoins. » (26). En aval, l'État continue également de délivrer les diplômes. En outre, l'État demeure chargé du contrôle des organismes de formation. L'imbrication des compétences de l'État et de celles de la région est tel qu'une circulaire devrait être publiée prochainement afin d'expliciter la répartition des tâches entre les drass et les régions. Par ailleurs, l'article L. 451-1 du code de l'action sociale et des familles prévoit que « les départements sont consultés sur la définition et le contenu des formations. » Le décret du 22 février 2005 précité précise que la consultation des départements prendra la forme d'une consultation des représentants des départements au sein de la commission professionnelle consultative du travail social et de l'intervention sociale. Les départements peuvent également se voir déléguer par les régions la compétence d'agrément des établissements. Certaines interrogations avaient été relevées à juste titre dans son rapport de mission par le docteur Philippe Chevreul. Se posait notamment la question du champ des diplômes concernés par le transfert, à défaut de leur énumération dans la loi du 13 août 2004. La direction générale des affaire sociales a considéré que la question du champ des diplômes concernés ne posait pas de problème d'extension, et donc de charges supplémentaires pour les régions, dans la mesure où le mouvement actuel en matière de diplômes délivrés aux travailleurs sociaux est un mouvement de simplification. De plus, l'existence d'un groupe de travail réunissant les régions, les drass ainsi que les services de l'État doit permettre de discuter des orientations nationales en matière de formation et de consulter les régions sur toute réforme des diplômes de travail social. La compétence régionale en matière de formations sanitaires est plus nettement circonscrite qu'en matière de formations sociales. Les formations sanitaires qui sont transférées sont limitativement énumérées par la loi (27). Les autorisations de création, l'agrément et la nomination des directeurs des établissements assurant des formations sanitaires reviennent aux régions, de même que le financement de ces établissements (28). Les régions attribuent également les bourses aux étudiants. L'État conserve, outre la délivrance des diplômes, la fixation du nombre d'étudiants admis à entreprendre des études ainsi que la répartition de ces quotas entre régions. L'État donne également son avis, par l'intermédiaire du préfet de région, sur les créations d'établissements ainsi que sur l'agrément des directeurs. Les écoles et instituts de formation aux professions paramédicales sont le plus souvent intégrées dans un ensemble hospitalier. Aussi, afin d'isoler d'un point de vue comptable le coût des écoles et instituts de formation, qui doit être pris en charge par les régions à compter du 1er juillet 2005, un décret en Conseil d'État publié au Journal officiel du 30 juin 2005 (29) permet d'établir des budgets annexes pour ces écoles et instituts de formation. Un décret en Conseil d'État du 30 mars 2006 (30) précise les conditions d'attribution de l'autorisation des écoles et instituts de formation et de l'agrément de leur directeurs par le président du conseil régional. En ce qui concerne les écoles de sages-femmes, les régions sont compétentes pour agréer les écoles mais non pour agréer leurs directeurs. L'aménagement de la période transitoire de passage d'un agrément d'État à un agrément par la région est encore plus considérable que pour les établissements de formation sociale, puisque l'article 11 du décret prévoit que les écoles « qui bénéficient d'un agrément ou d'une autorisation délivrés antérieurement à la date d'entrée en vigueur du présent décret sont réputés agréés ou autorisés à compter de cette date par le président du conseil régional, pour une durée de cinq ans ». Ce décret du 30 mars 2006 a également déterminé les règles de fixation des quotas d'étudiants. Conformément à la loi, qui prévoit une consultation des conseils régionaux, le décret prévoit à l'article 8 que « chaque préfet de région saisit de ce projet le conseil régional avant le 15 mai de l'année précédente. Chaque conseil régional transmet son avis motivé au plus tard le 15 juin de la même année, au préfet de région qui l'adresse au ministre chargé de la santé. » Cependant, en ce qui concerne la formation de sage-femme, la loi n'a pas prévu de consultation des conseils régionaux pour la fixation des quotas. Pour la fixation des quotas pour la rentrée scolaire 2006-2007, en raison de la publication tardive du décret, l'article 12 de ce décret prévoit que le conseil régional disposera d'un délai d'un mois après avoir été saisi pour transmettre son avis motivé. Les bourses pour les élèves suivant ces formations sanitaires étant transférées aux régions à partir du 1er janvier 2005, l'absence de publication du décret d'application à cette date a provoqué des incertitudes. Par conséquent, une circulaire du 2 mars 2005 a précisé les modalités d'application du décret non encore publié, expliquant qu'« il convient d'anticiper dès à présent les dispositions du décret précité, dont vous voudrez bien trouver ci-joint le projet ». Le décret en question a finalement été adopté le 3 mai 2005 (31) et définit les règles minimales de taux et de barème des aides accordées aux étudiants suivant des formations sanitaires. Ce décret aligne les minima applicables à ces bourses sur ceux en vigueur pour les bourses de l'éducation nationale. L'alignement sur les bourses de l'éducation nationale est l'aboutissement d'un processus de convergence des deux systèmes de bourses. En effet, certaines formations paramédicales sont gérées par l'éducation nationale et leurs étudiants recevaient et continuent à recevoir des bourses de l'éducation nationale, ce qui a constitué une incitation à la convergence des critères avant l'adoption de la loi du 13 août 2004. Sur ce point, le décret du 3 mai 2005 ne fait que parachever une évolution. Ce décret ne fixe par ailleurs pas de plafond aux bourses accordées par les régions et donne ainsi aux régions la possibilité d'accorder aux étudiants des montants plus élevés que ceux des bourses antérieurement accordées. C'est ce qu'a fait la région Poitou-Charentes, par parallélisme avec l'action menée en matière de bourses pour les formations sociales. C. L'ACTION SANITAIRE ET SOCIALE : UN TRANSFERT AUX DÉPARTEMENTS L'article 49 de la loi du 13 août 2004 fait du département le chef de file de l'action sociale. Ce rôle primordial en matière d'action sociale est manifesté par un transfert complet de compétences en ce qui concerne les schémas départementaux d'organisation sociale et médico-sociale, les fonds d'aide aux jeunes, la coordination gérontologique, les comités départementaux des retraités et des personnes âgées, ainsi que par une expérimentation en matière de protection judiciaire de la jeunesse (32). En revanche, la politique de formation des travailleurs sociaux est transférée à la région. Ce transfert à un niveau distinct du niveau départemental se justifie néanmoins par les liens étroits de cette politique avec la politique de formation professionnelle, qui est confiée à la région, ainsi que par les liens de cette politique avec la politique de formation aux professions para-médicales, qui est également confiée à la région. Comme l'explique le rapport annuel pour 2005 de l'Inspection générale des affaires sociales (igas), « la décentralisation de l'action sociale au niveau du département a été relayée par un mouvement de délégation au niveau infradépartemental » (33). Ce rapport analyse la répartition des tâches entre le conseil général et ses partenaires dans le département, et constate notamment que la répartition entre le département et les centres communaux d'action sociale (ccas) « ne va pas sans engendrer des doublons, des dénis d'intervention et des conflits dont l'igas a pu être témoin sur ses différents lieux d'enquête » (34). L'article 50 confie au seul conseil général l'initiative, la conduite et la responsabilité du schéma départemental d'organisation sociale et médico-sociale, qui se décline en plusieurs volets selon les publics visés. Les schémas en vigueur à la date d'entrée en vigueur de la loi ne sont pas pour autant devenus caducs mais se poursuivent jusqu'à leur expiration. Les conseils généraux ont plutôt tendance à poursuivre l'exécution des schémas existants. Les nombreuses réformes législatives récentes concernant les handicapés et les personnes âgées peuvent contribuer à expliquer cette relative stabilité, les départements élaborant progressivement des différents volets de leur schéma. L'article 51 attribue au département la gestion des aides aux jeunes en difficulté. Pour cette raison, les fonds départementaux d'aide aux jeunes en difficulté (faj), jusqu'alors cofinancés et cogérés par l'État et par les départements, sont à partir du 1er janvier 2005 placés sous la seule autorité du président du conseil général. La possibilité de fonds locaux distincts du faj est supprimée, au profit d'un abondement possible du faj par les communes, leurs groupements, la région ou les organismes de protection sociale. La gestion du faj pourra être éventuellement déléguée soit à des communes et epci, soit à un organisme de sécurité sociale, une association ou un groupement d'intérêt public. La prise en compte du nouveau cadre législatif par les départements ne semble pas avoir posé de problème, puisque la plupart des départements ont mis en place le nouveau fonds départemental prévu par l'article 51. La délégation de gestion à un organisme de sécurité sociale, une association ou un gip est fréquente (dans deux tiers des cas). La drees a été chargée pour l'année 2006 de mener une enquête qualitative en profondeur, portant sur six départements, afin de connaître plus précisément le fonctionnement de ces fonds départementaux. L'action gérontologique de proximité est transférée aux départements par la loi du 13 août 2004. · Les centres locaux d'information et de coordination (clic) sont des structures médico-sociales chargées d'assurer l'accueil de proximité, l'information, le conseil et l'orientation des personnes âgées et de leur entourage. Le clic rassemble les informations, coordonne les moyens et mobilise les ressources pour aider les personnes âgées dans leur vie quotidienne. Avant décentralisation, la couverture du territoire était déjà importante, 517 clic étant dénombrés. La labellisation de ces centres permet de distinguer leur degré de développement (35). En vertu de la loi du 13 août 2004, la coordination de l'action gérontologique relève désormais des conseils généraux. L'autorisation de création de clic est délivrée par le président du conseil général depuis le 1er janvier 2005. La réforme du dispositif de création des |