N^° 2942

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 mars 2006

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l'article 86, alinéa 8, du Règlement

PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES,
DE L'ENVIRONNEMENT ET DU TERRITOIRE

sur la mise en application de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux

ET PRÉSENTÉ

PAR M. Yves COUSSAIN,

Député.

--

SOMMAIRE

^___

Pages

INTRODUCTION 5

I.- UNE LOI DENSE ET HÉTÉROGÈNE, QUI IDENTIFIE CEPENDANT DES PRIORITÉS DONT LA MISE EN œUVRE DOIT APPELER TOUTE L'ATTENTION DES POUVOIRS PUBLICS 7

A.- UNE LOI CONÇUE COMME UNE « BOÎTE À OUTILS » EN FAVEUR DU DÉVELOPPEMENT DES TERRITOIRES RURAUX 7

B.- DES ACTIONS PRIORITAIRES QU'IL CONVIENT DE METTRE EN œUVRE RAPIDEMENT 8

1. Les zones de revitalisation rurale (ZRR) et les diverses mesures fiscales de la loi 8

a) Les actions mises en œuvre dans les ZRR 8

b) La question des instructions fiscales 12

2. Les dispositions en faveur de l'emploi 13

3. L'accès de la population aux services de base 16

4. Les dispositions relatives à la protection et la mise en valeur des espaces naturels 20

a) Les dispositions relatives à l'aménagement foncier 21

b) Les dispositions spécifiques à certaines zones du territoire 22

5. Le volet chasse de la loi 23

II.- SI LA MAJORITÉ DES DISPOSITIONS DE LA LOI SONT EN PRINCIPE ENTRÉES EN VIGUEUR, NOMBRE DE TEXTES D'APPLICATION SONT TOUJOURS ATTENDUS 27

A.- LE BILAN À LA DATE DU PREMIER ANNIVERSAIRE DE LA LOI 27

1. Les dispositions réputées d'application immédiate 27

2. Les dispositions nécessitant un texte d'application 27

B.- LE TABLEAU DES TEXTES D'APPLICATION, ARTICLE PAR ARTICLE 30

III.- DISPERSION DES RESPONSABILITÉS, INERTIE ET MANQUE DE COMMUNICATION COMPLIQUENT LA MISE EN œUVRE DE LA LOI 61

A.- UNE LOI DONT L'APPLICATION RELÈVE DE LA COMPÉTENCE D'UNE DIZAINE DE MINISTÈRES 61

1. Le difficile exercice de l'interministérialité 61

2. Le rôle de la mission conjointe des inspections générales 65

B.- DES BLOCAGES INACCEPTABLES SUR CERTAINS ARTICLES 66

1. Des textes d'application qui ne sortent pas 66

2. Des réticences et des hésitations sur l'application de certaines dispositions 68

C.- LA DIFFICILE CIRCULATION DE L'INFORMATION EN DIRECTION DU « TERRAIN » 70

1. Une diffusion de l'information aléatoire 70

2. Une connaissance de la loi très imparfaite selon les services déconcentrés 71

3. De fortes attentes et des interrogations au niveau local 73

4. Des actions d'information en direction des publics concernés à développer 75

EXAMEN EN COMMISSION 77

ANNEXES 85

LEXIQUE DES PRINCIPAUX SIGLES ET ABRÉVIATIONS 87

PROGRAMME DE TRAVAIL DE LA MISSION, LISTE DES PERSONNES RENCONTRÉES 89

MESDAMES, MESSIEURS,

La réalité de la vie dans nos campagnes est souvent méconnue par ceux qui ne les fréquentent qu'occasionnellement. Loin de l'image d'Epinal que s'en font le plus souvent les urbains, la ruralité est complexe et protéiforme. Elle ne répond pas à une définition unique et les enjeux auxquels elle est confrontée sont multiples : économiques, démographiques, sociaux, environnementaux. L'ambition de la loi relative au développement des territoires ruraux (LDTR) était d'investir l'ensemble de ces champs et d'apporter des solutions concrètes aux difficultés rencontrées par les hommes et les femmes qui font vivre le monde rural au quotidien.

Les territoires ruraux ont-ils encore un rôle à jouer dans notre monde contemporain ? En répondant par l'affirmative et en créant des outils adaptés aux problématiques spécifiques de la ruralité, la LDTR a entendu redonner aux acteurs locaux, agriculteurs, mais aussi artisans, commerçants, professions libérales, associations, élus locaux, les moyens d'aller de l'avant.

Ainsi, à ceux qui critiqueraient la « lourdeur » de ses 240 articles et la complexité de ses dispositifs, il faut répondre que la LDTR est à la mesure des problèmes soulevés par le monde rural aujourd'hui. Il est vrai, en revanche, que l'application de la loi n'est pas facilitée par la multiplicité des questions qu'elle aborde et la variété des réponses qu'elle y apporte. Les services déconcentrés de nombreux ministères sont ainsi chargés de mettre en œuvre ses dispositions sur le terrain, alors même que la loi dans son ensemble ne concerne que marginalement leur domaine de compétence et qu'ils n'en ont qu'une vision partielle et souvent confuse. Face aux textes conçus directement par leur propre ministère pour répondre aux questions spécifiques à leur champ d'intervention, que représentent en effet les dispositions d'une « loi rurale », dont l'ambition n'a d'égal que l'éclectisme ?

A l'heure du premier anniversaire de la loi relative au développement des territoires ruraux, où en est-on exactement de son application ? Telle est la question à laquelle a décidé de répondre la Commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire en confiant à votre rapporteur une mission d'information sur l'application de la loi sur la base de l'article 86 alinéa 8 du Règlement de l'Assemblée nationale.

Si la création d'une mission conjointe des inspections générales de plusieurs ministères pour suivre la mise en œuvre de la LDTR, sous la conduite d'un inspecteur général de l'agriculture, témoigne bien de la volonté que la loi soit appliquée, cette volonté est-elle suffisante ? On peut en douter. S'agissant des dispositions de la loi relevant de la compétence du ministère chargé de la ruralité, on constate que les ministres successifs, Hervé Gaymard puis Dominique Bussereau, ont eu à cœur de les défendre puis de les faire appliquer. Le ministère de l'agriculture et de la pêche apparaît d'ailleurs, en tant que « ministère pilote », comme le ministère le plus performant en termes de publication des décrets d'application de la loi, avec plus de la moitié des décrets prévus publiés (19 sur 34) au 23 février 2006 contre 1/8^ème des décrets (2 sur 17), par exemple, pour le ministère de l'écologie et du développement durable (MEDD).

Au total, ce sont cependant quelque 84 décrets d'application qui sont nécessaires à l'application de la loi dont près d'une trentaine sont toujours en cours de rédaction ou de consultations. Il faut en outre y ajouter les circulaires et instructions envoyées aux services qui sont généralement un élément indispensable à l'application concrète des dispositions législatives et réglementaires. Néanmoins, alors que 23 décrets seulement étaient dénombrés un mois avant la date anniversaire de la loi, l'administration a semble-t-il tenu à accélérer son programme de travail pour aboutir à un chiffre plus satisfaisant. 47 décrets devraient ainsi avoir été publiés à la fin du premier trimestre 2006.

Au-delà des chiffres et des statistiques qui feront l'objet de la seconde partie de ce rapport, votre rapporteur a surtout voulu s'intéresser au suivi des mesures-phares de la loi auxquelles la première partie du rapport est consacrée. Enfin, il lui importait également de contrôler l'applicabilité de la loi sur le terrain et de vérifier si les administrations locales, les acteurs économiques, les exécutifs des collectivités étaient bien informés des dispositions de la loi et en mesure de les appliquer. D'un déplacement dans le Cantal et en Corrèze, mais également de la collaboration fructueuse menée avec la mission conjointe des inspections générales, il a ainsi pu tirer un certain nombre d'observations et formuler des enseignements qui seront exposés dans la troisième partie du rapport.

I.- UNE LOI DENSE ET HÉTÉROGÈNE, QUI IDENTIFIE CEPENDANT DES PRIORITÉS DONT LA MISE EN œUVRE DOIT APPELER TOUTE L'ATTENTION DES POUVOIRS PUBLICS

A.- UNE LOI CONÇUE COMME UNE « BOÎTE À OUTILS » EN FAVEUR DU DÉVELOPPEMENT DES TERRITOIRES RURAUX

Lorsqu'il a été présenté au Parlement à l'automne 2003, le projet de loi relatif au développement des territoires ruraux comptait 76 articles et aurait, en l'état, nécessité pour son application la publication d'une vingtaine de décrets. Aujourd'hui, la loi relative au développement des territoires ruraux compte 240 articles, et environ 80 décrets d'application devraient être nécessaires à sa mise en œuvre. Le débat parlementaire a donc contribué de manière significative à faire émerger des problématiques propres au monde rural qui n'avaient pas ou pas suffisamment été explorées par le gouvernement et à tenter d'y répondre en proposant de nouveaux dispositifs. Plus de 5 000 amendements ont ainsi été déposés pendant les 18 mois durant lesquels se sont poursuivies les discussions sur ce texte.

S'agissant du contenu même des dispositions de la LDTR, elles explorent les unes après les autres, les différents axes à travers lesquels la question du « rural » peut être abordée. La loi couvre ainsi des domaines très divers, allant du champ de l'activité économique et sociale à celui de la protection du milieu naturel, en passant par l'urbanisme, le logement ou bien encore les services publics. Par ailleurs, à chaque thématique correspondent des réponses adaptées et donc variées, qu'elles soient de nature juridique, fiscale ou bien encore contractuelle. La loi relative au développement des territoires ruraux a en effet pour ambition d'apporter des réponses ad hoc aux besoins des populations rurales en créant, si nécessaire, des dispositifs spécifiques.

On comprend donc qu'il puisse résulter de la lecture de la loi une impression de juxtaposition de mesures, sans fil conducteur et sans cohérence globale. Cette impression ne tient toutefois qu'à la multiplicité des thèmes abordés, qui couvrent tout le champ de la ruralité, ainsi que du recours à des vecteurs multiples pour mettre en œuvre cette politique nouvelle de développement des territoires ruraux. Pour ne citer que quelques-uns de ces vecteurs, on peut faire référence aux multiples incitations fiscales en faveur de la création d'activité ou de la rénovation de l'habitat, à l'assouplissement et l'harmonisation de dispositions législatives en matière d'emploi agricole, de chasse ou d'urbanisme, ou bien encore à la mise en place de partenariat public-privé, avec par exemple la création de groupements d'employeurs « mixtes » ou d'associations pour le maintien de services aux usagers.

Votre rapporteur estime ainsi que chaque disposition adoptée dans le cadre de la loi a sa raison d'être : répondre aux problèmes qui se posent concrètement, tous les jours en milieu rural. D'aucuns peuvent penser qu'il s'agit là de « mesurettes » mais la question de la sécurité des tracteurs ou celle du statut des moniteurs de ski peuvent avoir une importance considérable au niveau local. C'est pourquoi le concept de « boîte à outils » au service du développement des territoires ruraux sied parfaitement à cette loi, aussi bien dans son ambition que dans ses modalités d'intervention.

On doit en revanche concéder que cela rend l'intelligibilité globale de la loi, sa mise en œuvre et son évaluation moins aisées. Ainsi, l'état d'applicabilité de la loi diffère grandement en fonction des thèmes abordés et des ministères concernés. Si le ministère en charge de la ruralité peut se targuer de ses bons résultats en termes de publication des textes d'application de la loi, il n'en va pas de même dans tous les secteurs et tous les ministères, dont certains services n'ont qu'une connaissance superficielle d'un texte qui ne concerne pas au premier chef leur domaine de compétence.

Enfin, il faut également signaler que la mise en œuvre de nombreuses mesures de la loi relève de la responsabilité des collectivités territoriales ou de leurs groupements. En effet, si la loi relative au développement des territoires ruraux entend témoigner de la solidarité nationale en faveur des zones et des populations rurales, elle vise également à donner aux acteurs locaux la possibilité de prendre leur destin en mains et d'intervenir de leur propre chef dans certains domaines. Toutefois, là encore, cette démarche ne facilite pas le suivi de l'application, et surtout de l'évaluation, même si ce n'est pas ici notre propos, de la loi. Le déclenchement de nombreuses procédures est en effet lié à une décision des collectivités territoriales compétentes, telle la mise en œuvre de certains dispositifs fiscaux.

Pour ce qui relève néanmoins directement de la compétence du gouvernement en matière d'application de la loi, et en tout premier lieu, la publication des textes d'application nécessaires, il convient d'être tout particulièrement vigilant à la mise en œuvre de certaines des mesures phare de la LDTR.

B.- DES ACTIONS PRIORITAIRES QU'IL CONVIENT DE METTRE EN œUVRE RAPIDEMENT  

1. Les zones de revitalisation rurale (ZRR) et les diverses mesures fiscales de la loi

a) Les actions mises en œuvre dans les ZRR

Le dispositif des zones de revitalisation rurale, créé par la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, est rénové par les articles 2 à 16 de la loi relative au développement des territoires ruraux. Le texte prévoit notamment une actualisation du zonage de ce dispositif afin de tenir compte des évolutions démographiques et socio-économiques des territoires ruraux ainsi qu'une extension des avantages fiscaux qui sont octroyés aux entreprises qui y sont installées.

Ainsi, l'article 2 de la LTDR dispose que le classement en ZRR est désormais subordonné à l'adhésion de la commune à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre (en lieu et place du critère d'appartenance à un territoire rural de développement prioritaire - TRDP). Rappelons par ailleurs que la commune doit toujours répondre à certains critères de densité de population et satisfaire à certaines conditions spécifiques (déclin de la population, déclin de la population active, forte proportion d'emplois agricoles).

En ce qui concerne l'entrée en vigueur du dispositif rénové des ZRR, on ne peut que déplorer la parution tardive du décret relatif au nouveau zonage, qui n'a été connu que fin novembre 2005 ⁽¹⁾, neuf mois après la publication de la loi, et n'a permis la parution de l'arrêté établissant la liste des communes classées en ZRR qu'à la toute fin décembre ⁽²⁾. Il faut en outre signaler qu'entre-temps, la loi de finances rectificative pour 2005 avait déjà modifié le dispositif initialement prévu. Les collectivités territoriales ne faisant pas partie d'un groupement se sont en effet vues octroyer par le collectif budgétaire une année supplémentaire pour satisfaire à la condition posée au 8^ème alinéa de l'article 1465 A du code général des impôts ⁽³⁾. Plusieurs centaines de communes pourront ainsi bénéficier d'un maintien provisoire en ZRR après 2006.

À cet égard, votre rapporteur a noté qu'environ une demi-douzaine de dispositions de la LDTR avaient déjà connu des modifications, souvent loin d'être anodines, par le biais de textes ultérieurs. Ainsi, la loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d'orientation agricole est notamment intervenue sur les articles 41 (biocarburants) et 195 (cumul AOC - dénomination « montagne ») afin de les compléter ou de les amender en profondeur ⁽⁴⁾.

S'agissant des modifications relatives aux avantages fiscaux accordés en ZRR afin de favoriser l'activité économique, il convient de noter les évolutions suivantes :

- la reprise d'une activité commerciale, artisanale ou relevant du régime des bénéfices non commerciaux ou la création d'activités commerciales permet désormais de bénéficier d'une exonération de taxe professionnelle pendant 5 ans, si l'activité est exercée avec au moins 5 salariés dans une commune de moins de 2 000 habitants située en ZRR (article 2) ;

- l'amortissement exceptionnel de 25 % pour les constructions nouvelles en faveur des entreprises qui s'installent en ZRR est reconduit jusqu'au 31 décembre 2006 et étendu aux travaux de rénovation réalisés avant le 1^er janvier 2007 (article 5) ;

- les professions relevant du régime des bénéfices non commerciaux qui s'établissent en ZRR peuvent bénéficier d'une exonération de taxe professionnelle pendant 5 ans (article 7) ;

- les entreprises nouvelles qui exercent une activité non commerciale, créées à compter du 1^er janvier 2004, peuvent bénéficier des exonérations d'impôt sur les bénéfices accordées en ZRR au même titre que les entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés ; ces exonérations sont en outre étendues : elles sont désormais totales pendant 5 ans (au lieu de 4) puis de 60 % pendant les 5 années suivantes, 40 % les 2 suivantes et 20 % les deux dernières, soit au total 14 ans d'exonérations totales ou partielles contre 7 précédemment (article 8) ;

- les durées d'exonérations accordées par les collectivités territoriales sur la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), la taxe pour frais de chambre des métiers (TCM) et la taxe pour frais de chambre de commerce et d'industrie (TCCI) dans les ZRR peuvent aller jusqu'à 5 ans au lieu de 2 auparavant (article 9) ;

- une exonération facultative de taxe foncière sur les propriétés bâties est créée pour les logements acquis à compter du 1^er janvier 2004 et améliorés grâce à une aide de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (article 10) ;

- les collectivités qui financent l'acquisition ou la construction de locaux à usage professionnels destinés à la location à titre onéreux peuvent opérer une déduction de la taxe sur la valeur ajoutée qu'elles ont supportée sur cet investissement, dès lors que cette taxe est répercutée sur les loyers (article 11) ;

- enfin, les associations et les exploitations agricoles implantées en ZRR peuvent bénéficier d'exonérations de cotisations sociales patronales (articles 15 et 16).

Il faut également signaler qu'au-delà des dispositifs fiscaux propres à la création ou la reprise d'activité dans les zones de revitalisation rurale, de nombreuses mesures prévues par la loi s'inscrivent dans le cadre formé par ce dispositif qui constitue en quelque sorte un des fils conducteurs du texte. On peut notamment citer les dispositifs en faveur de la construction, que ce soit l'article 20 (incitations aux investissements dans les résidences de tourisme) ou l'article 100 (amélioration du dispositif dit « loi de Robien » en faveur de l'habitat locatif).

D'une manière générale, la loi relative au développement des territoires ruraux fait appel de manière récurrente à la fiscalité. Le recours à l'instrument fiscal se justifie en effet parfaitement dans le cadre d'une politique de « discrimination positive » en faveur de territoires ruraux défavorisés, économiquement et démographiquement, et dont l'attractivité doit être renforcée afin de permettre l'installation des forces vives et le développement des investissements. On peut notamment citer à cet égard les mesures d'exonération de taxe sur le foncier non bâti dans les espaces pastoraux et les zones Natura 2000 ou bien encore l'approfondissement du « DEFI forêt » ⁽⁵⁾.

La mise en œuvre de ces dispositifs fiscaux, modifiés ou créés par la loi relative au développement des territoires ruraux, devrait en outre être des plus simples et des plus rapides puisque ceux-ci sont d'application immédiate, à l'exception de l'article 6, prévoyant le remboursement des aides perçues par une entreprise quittant une ZRR dans laquelle elle est implantée depuis moins de cinq ans, qui appelle la publication d'un décret simple. Cette « contrepartie » aux nouveaux avantages fiscaux octroyés dans les ZRR représente pour les communes concernées une juste compensation des efforts qu'elles consentent afin de soutenir l'activité économique et la création d'entreprises sur leur territoire. On ne peut donc que regretter qu'une mesure aussi symbolique ne soit toujours pas entrée en vigueur. De même, on notera qu'en raison des incertitudes juridiques pesant sur les dispositions de l'article 11 relatif aux possibilités de déduction de la TVA par les communes, l'instruction fiscale afférente était très attendue ; or, celle-ci n'est parue qu'au bulletin officiel des impôts du 27 janvier 2006.

Soulignons à cet égard que sur les 7 articles purement fiscaux que comprend le chapitre 1^er du titre I de la loi, 6 nécessiteraient d'être complétés ou, du moins, commentés par des instructions fiscales (l'article 5 et les articles 7 à 11). Ce n'est donc pas parce que la plupart des dispositions fiscales sont réputées d'application immédiate, qu'elles sont toutes aujourd'hui applicables...

La mise en œuvre des dispositions relatives aux ZRR et, plus largement, des dispositions fiscales de la LDTR soulève d'emblée la question des dispositions de la loi réputées d'application immédiate. En effet, celles-ci n'en nécessitent pas moins, la plupart du temps, la publication d'instructions fiscales ou de directives aux services les commentant ou déterminant les procédures à suivre.

b) La question des instructions fiscales

Ainsi, 23 instructions fiscales ont pour l'heure été recensées par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie comme nécessaires à l'application de la LDTR. Celles-ci concernent des articles divers : un certain nombre visent les différents dispositifs fiscaux applicables en ZRR (articles 5 et 7 à 11), les SIDER (article 18), les réductions d'impôt ou exonérations visant l'amélioration de l'habitat ou les investissements dans le logement et la construction (articles 20, 90, 98, 100, 101), quelques-unes touchent à la fiscalité des exploitations agricoles (articles 22, 39, 43), d'autres aux groupements d'employeurs (articles 56 et 57), à l'installation des professionnels de santé en zone rurale (article 114), aux aides à la forêt privée (articles 117 et 118) et aux exonérations de taxes foncières dans certaines zones du territoire (articles 123, 146, 157). À la date du premier anniversaire de la loi, seules dix d'entre elles avaient été prises ; 13 sont donc toujours attendues.

D'un point de vue pratique toutefois, il semblerait que l'absence de ces instructions ne soit pas, pour l'heure, problématique puisque les dispositions fiscales ne s'appliquent qu'en année n+1. Par ailleurs, il faut noter que la loi a parfois créé des contraintes temporelles telles pour leur application dès 2005 (par exemple la nécessité d'une délibération de la collectivité territoriale compétente dans les 30 jours suivant la publication de la loi), que le gouvernement devrait disposer facilement d'un délai supplémentaire pour leur mise en œuvre. On peut néanmoins estimer que la parution partielle et tardive de ces instructions fiscales soulève un problème quant à l'information du public et des professionnels sur les dispositifs afférents, l'administration fiscale étant d'autant moins incitée à « faire de la publicité » pour un dispositif qu'elle ne dispose pas de toutes les informations nécessaires à son application.

À cet égard, il est intéressant de constater que les services déconcentrés n'ont pas toujours la même appréciation que les services centraux sur la nécessité de telle ou telle instruction. Celles qui portent notamment sur des dispositions visant à étendre des dispositifs fiscaux à d'autres catégories de bénéficiaires ou à prolonger leurs effets n'apparaissent ainsi pas indispensables dans la mesure où les services connaissent et maîtrisent déjà le dispositif de base. En revanche, des inquiétudes peuvent se faire jour sur certains articles, pour lesquels l'information tardent à parvenir jusqu'aux services déconcentrés. Il semblerait par exemple qu'il ait longtemps demeuré sur l'article 11 (déduction de TVA pour les collectivités territoriales qui investissent dans la construction de locaux professionnels à usage locatif) des incertitudes relatives à la fois à la notion de « collectivités », à l'application territoriale du dispositif et surtout à sa conformité au droit communautaire. Un litige opposait en effet jusqu'à très récemment la France à la Commission européenne sur le dispositif français de limitation de la déductibilité de la TVA grevant les biens d'équipement financés par des subventions non imposables. La France ayant été condamnée par la Cour de Justice des Communautés européennes (CJCE) dans un arrêt du 6 octobre 2005, l'article 11 de la LDTR peut désormais pleinement s'appliquer. Ainsi, dès lors qu'une location d'immeubles nus ou aménagés est réalisée à titre onéreux par une collectivité locale, il y a lieu de considérer que cette activité est placée dans le champ d'application de la TVA et y est soumise, selon le cas, de plein droit ou sur option. La taxe supportée pour les besoins d'une telle activité ouvre droit à déduction dans les conditions de droit commun, sans que le niveau du loyer ait une quelconque incidence sur le droit à déduction ⁽⁶⁾.

Enfin, sur la question précise des dispositifs fiscaux applicables en ZRR, un point fondamental semble susciter de nombreuses interrogations sur le terrain : celui de l'application de la règle de minimis. Cette question est certes évoquée dans l'instruction fiscale publiée au Bulletin officiel des impôts du 26 octobre 2005 commentant les articles 7 et 9 de la loi, mais la complexité de sa mise en œuvre pourrait nécessiter des explications plus poussées. Rappelons que la loi relative au développement des territoires ruraux étend le champ d'application dans les ZRR de l'article 44 sexies du code général des impôts (CGI) qui prévoit la possibilité d'exonérer de taxe foncière sur les propriétés bâties, de taxe professionnelle et de taxes pour frais de chambres de commerce et d'industrie et pour frais de chambres de métiers certaines entreprises bénéficiant déjà d'exonérations d'impôt sur le revenu ou d'impôt sur les sociétés en application des articles 1383 A, 1464 B et 1602 A du CGI. Or, conformément au droit communautaire, ces exonérations doivent désormais être accordées dans les limites prévues par le règlement (CE) n° 69/2001 de la Commission du 12 janvier 2001 concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides de minimis. L'application de ce règlement implique notamment que le cumul des exonérations prévues aux articles 1383 A, 1464 B et 1602 A avec les autres aides publiques de minimis, fiscales ou non, reçues par l'entreprise n'excède pas un plafond en valeur absolue de 100 000 € par période de 36 mois. Notons également que l'application de ce règlement et des articles 44 sexies et 44 septies du CGI conduit à exclure certains secteurs d'activité du champ d'application des dispositions des articles 1383 A, 1464 B et 1602 A. Ainsi, bien que l'article 44 sexies ne prévoit en lui-même aucune exclusion sectorielle, l'instruction fiscale du 26 octobre 2005 rappelle que les entreprises qui exercent leur activité principale dans les secteurs des transports, de la production ou de la transformation de produits agricoles, de la pêche ou de l'aquaculture ne peuvent bénéficier des exonérations prévues par ces dispositions. Les implications de la règle de minimis sont donc nombreuses, et son application sur le terrain pourrait s'avérer délicate : une information adéquate des services, en lien avec les nouvelles dispositions de la LDTR relatives aux ZRR, serait certainement bienvenue.

2. Les dispositions en faveur de l'emploi

La loi relative au développement des territoires ruraux poursuit globalement un objectif de croissance de l'emploi qui est servi, nous l'avons vu précédemment, par un certain nombre de mesures fiscales destinées à encourager l'activité économique. Des mesures plus spécifiques relatives aux conditions de travail et d'emploi en milieu rural et dans le secteur agricole complètent ces dispositions (articles 49 à 72).

Elles visent notamment à favoriser la constitution de groupements d'employeurs, qui apparaît comme une réponse adaptée à la situation du marché du travail et aux besoins des entreprises sur des territoires à faible densité de population et où le maillage économique est surtout le fait de petites entités. Dans le secteur agricole en particulier, les groupements d'employeurs sont des formules en plein essor : en 2004, leur nombre d'adhérents était en augmentation de plus de 20 % et leur nombre de salariés de près de 10 %.

L'article 55 étend tout d'abord à tous les chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole, artisanale, industrielle et commerciale ainsi qu'à toutes les personnes physiques exerçant une profession libérale la possibilité de créer des groupements d'employeurs ayant pour objet principal leur remplacement. L'application aux groupements d'employeurs agricoles d'un principe de neutralité fiscale vis-à-vis de la taxe d'apprentissage apparaît ensuite comme une mesure essentielle pour encourager la création de nouveaux groupements (article 56). Toutefois cette mesure, bien que réputée d'application immédiate, doit faire l'objet d'une instruction fiscale qui n'est pour l'heure pas encore parue. Il en va de même des dispositions de l'article 57 de la loi qui ouvrent la possibilité aux groupements d'employeurs de constituer des réserves défiscalisées afin de pouvoir faire face au risque d'impayé des salaires et charges sociales. L'article 58, en revanche, permet dès à présent aux entreprises de plus de 300 salariés d'adhérer à un groupement d'employeurs par simple accord d'établissement et non plus par accord collectif. Enfin, il semblerait qu'un hiatus existe sur les dispositions de l'article 60. Si le principe d'un droit pour les salariés des groupements d'employeurs à bénéficier des dispositifs de participation et d'intéressement mis en place par les entreprises dans lesquelles ils sont mis à disposition a bien été inscrit dans la loi, les services déconcentrés seraient néanmoins en attente d'un décret d'application alors que celui-ci n'a pas été estimé nécessaire par les services centraux !

Enfin, la mise en œuvre de l'article 59, qui ouvre la possibilité de créer, sous une forme associative, des groupements d'employeurs public-privé, composé d'adhérents de droit privé et de collectivités territoriales, reste également très attendue sur le terrain. Issue d'un amendement présenté par le Président de la commission des affaires économiques de notre assemblée et par votre rapporteur, cette disposition devrait en effet faciliter l'organisation des services industriels et commerciaux dans les petites communes, en assouplissant les règles de cumul d'emplois public et privé, mais également encourager les petites entreprises ou exploitations qui hésitent à se développer à recruter du personnel. Toutefois, là encore, l'application de cet article reste suspendue à un décret d'application. Celui-ci a fait notamment l'objet d'un long débat sur le choix de la convention collective applicable par le groupement mais serait néanmoins aujourd'hui rédigé et même transmis au Conseil d'État depuis le 22 novembre 2005... La Haute Assemblée serait depuis en attente d'un accord du ministère chargé de l'équipement sur la nomination du commissaire du gouvernement rapportant sur ce texte ! In fine, il n'aurait été mis fin à cet imbroglio juridico-procédural que le 6 février 2006 avec la nomination dudit commissaire. Toutefois, étant donné les délais d'examen devant le Conseil d'État, il apparaît peu probable que ce décret puisse être publié d'ici la fin du premier trimestre 2006.

Enfin, dans le même ordre idée, citons les dispositions de l'article 61 de la loi qui assouplit les règles de cumul emploi public - emploi privé dans les communes de moins de 3 500 habitants et les établissements publics de coopération intercommunale exclusivement composés de ces communes.

Alors que l'emploi est au cœur des préoccupations gouvernementales, on ne peut que déplorer les retards qui affectent la mise en œuvre des dispositions de la loi relative aux groupements d'employeurs.

La loi œuvre également à l'amélioration des conditions de vie et de travail des saisonniers qui est un sujet récurrent de préoccupation des pouvoirs publics, que ce soit dans le domaine agricole ou touristique. Dans certaines régions rurales, ces questions revêtent en outre une acuité particulière puisqu'un tiers des départements concentrent les trois quarts des établissements affiliés à la Mutualité sociale agricole occupant des salariés saisonniers. À cet égard, il faut d'emblée souligner que les dispositions de la LDTR sont quasiment déjà toutes entrées en vigueur.

Ainsi, désormais les durées successives d'emploi en tant que saisonnier dans une même entreprise peuvent se cumuler pour le calcul de l'ancienneté (article 52). Votre rapporteur a d'ailleurs pu constater, lors de son déplacement en Corrèze, que cette disposition, d'application immédiate, était utilisée, l'ITEPSA (inspection du travail, de l'emploi et de la politique sociale agricole) ayant signalé qu'elle avait déjà renseigné une employée sur le point de se faire licencier sur ses nouveaux droits.

On notera par ailleurs au nombre des mesures effectives la possibilité offerte au salarié saisonnier de convertir ses droits à congés en indemnités à la fin de son contrat (article 53) ainsi que la faculté dont il dispose désormais de pouvoir inscrire ses enfants dans une école de la commune où il exerce son activité (article 50). De même, alors que l'on constate un manque criant de formation susceptible de permettre aux saisonniers d'accéder à des emplois pérennes, l'article 67 de la LDTR permet dès à présent aux partenaires sociaux d'adapter les conditions d'ancienneté ouvrant droit au congé individuel de formation - CDD en les fixant à un niveau inférieur au droit commun pour les saisonniers. En revanche, l'article 64, destiné à rendre plus attractive la pluriactivité en prévoyant le rattachement au régime correspondant à l'activité permanente des pluriactifs non salariés dont l'activité secondaire est saisonnière, n'est pas entré en vigueur. Le décret nécessaire serait au Conseil d'État depuis le 11 janvier 2006.

En guise de conclusion, il faut également évoquer ici deux dispositions importantes prises en faveur du logement des travailleurs saisonniers. L'article 98 de la loi prévoit en effet des incitations fiscales en faveur de la rénovation, par les employeurs de travailleurs saisonniers, de locaux destinés à l'hébergement de ceux-ci et dispose que la base d'imposition de la taxe d'habitation (TH) et de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) des logements réservés à l'accueil des saisonniers sera calculée au prorata de la durée d'hébergement de ces salariés. Toutefois, seule la seconde partie de ce dispositif relative à la TH et à la TFPB a pour l'heure fait l'objet d'une instruction fiscale ⁽⁷⁾, l'instruction relative à la partie « rénovation » devant néanmoins paraître d'ici la fin du premier trimestre 2006.

3. L'accès de la population aux services de base

La loi relative au développement des territoires ruraux ne pouvait pas ne pas aborder la question des services publics et, plus généralement, des services de base, privés ou publics, en milieu rural. Cette question constitue une priorité pour les populations rurales qui voient un à un leurs bureaux de poste se transformer en agences postales, qui doivent faire parfois plus de 25 kilomètres pour trouver un médecin et qui sont de plus en plus privées de l'accès à des modes de transport collectif.

Par ailleurs, l'arrivée de nouveaux habitants dans nos campagnes, habitués à un environnement urbain où l'offre de services est importante, accroît la pression en faveur du maintien et du renouvellement des services en milieu rural. À cet égard, les premiers résultats du recensement partiel de l'INSEE publiés en début d'année, confirment le regain d'intérêt pour les communes rurales puisque ce sont précisément les communes de moins de 2 000 habitants qui connaissent le plus grand dynamisme démographique en France. Quant à celles de moins de 500 habitants, elles auraient vu leur population tripler depuis 1999.

La LDTR prévoit ainsi que les communes situées en milieu rural peuvent participer, par le biais d'une association ou par l'octroi d'aides, à la création ou au maintien de services de première nécessité afin de satisfaire les besoins de la population lorsqu'il y a insuffisance de l'offre privée (article 12). Concernant la mise en œuvre de cet article, des informations contradictoires ont été fournies à votre rapporteur : une circulaire d'application aurait été envisagée avant qu'il soit estimé préférable de laisser éventuellement la jurisprudence encadrer le recours par les exécutifs locaux à cet instrument, s'agissant notamment de l'appréciation du caractère défaillant ou insuffisant de l'offre, de la définition d'un « service nécessaire à la satisfaction des besoins de la population en milieu rural » et surtout des contreparties exigibles aux aides. Cette solution se situe dans une certaine continuité juridique, puisque l'intervention des collectivités territoriales en la matière est essentiellement encadrée par des arrêts de la jurisprudence administrative. Toutefois, on ne peut que constater qu'en l'absence de tout « texte d'explication », peu de maires devraient se lancer dans ce type de projets. Paradoxalement, il est amusant de noter que le « guide pratique des principales mesures et exemples » publié par le ministère de l'agriculture et de la pêche sur la LDTR n'hésite pas quant à lui à fournir des exemples d'interventions possibles !

En termes de transport collectif, et en particulier de transport scolaire, qui fait généralement cruellement défaut en zone rurale, la loi autorise désormais les particuliers ou les associations disposant d'un véhicule de moins de 10 places à effectuer du transport scolaire en cas de carence de l'offre (article 54). Cet article est lui aussi d'application immédiate, en dépit des interrogations qu'il peut susciter.

La loi relative au développement des territoires ruraux a par ailleurs réformé le dispositif national et départemental de concertation sur la réorganisation des services publics en milieu rural (article 106). Il est ainsi prévu, au niveau national, que des objectifs d'aménagement du territoire destinés à permettre l'égal accès de tous aux services publics soient désormais assignés à chaque organisme en charge d'une mission de service public. Au niveau local, il revient désormais aux préfets d'organiser, d'une part, de manière prospective, une concertation locale sur l'offre de services publics dans le département et son adéquation aux besoins de la population, et, d'autre part, en cas de projet de réorganisation, de mener une concertation ad-hoc sur ce projet qui, s'il est jugé incompatible avec les objectifs de services rendus et d'aménagement du territoire fixés au niveau national, peut faire l'objet d'un « recours » devant le ministre de tutelle de l'opérateur concerné.

Les dispositions de l'article 106 ont depuis été commentées par plusieurs circulaires générales sur les services publics :

- la circulaire du 3 mars 2005 du Premier ministre relative au service public en milieu rural, imposant en quelque sorte un moratoire sur les réorganisations « entraînant une suppression ou une réduction significative du service au public en milieu rural, sauf accord exprès des élus concernés » ;

- la circulaire du 27 mai 2005 du Premier ministre sur la définition des objectifs d'aménagement du territoire et de service à l'usager assignés aux opérateurs chargés d'une mission de service public ;

- et la circulaire du 2 août 2005 du Ministre d'État, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, relative à l'accès aux services dans les territoires et au rôle des préfets dans la connaissance des besoins et la définition des stratégies.

Des consultations sur l'accès aux services ont été déjà été engagées par les préfectures. Parallèlement, les travaux de la conférence nationale des services publics en milieu rural se sont achevés à l'automne dernier et ses conclusions finales ont été remises au Premier ministre en novembre 2005. Celles-ci devaient à l'origine servir de base à une modification des contrats d'objectifs et de gestion passés entre l'État et les opérateurs afin d'y introduire des objectifs d'aménagement du territoire et ce, avant le 30 décembre 2005, date limite fixée par la loi. Le contenu de ces textes sera-t-il rendu public ? Votre rapporteur estime que cela serait nécessaire.

Enfin, s'agissant du décret relatif à l'organisation des maisons de service public (article 107), il devrait être publié très prochainement puisqu'il est en cours de signature depuis le 1^er février 2006 après avoir été examiné au Conseil d'État le 10 janvier 2006.

Autre motif important de satisfaction, les dispositifs mis en place par les articles 108 et 109 de la loi afin de favoriser l'installation des professionnels de santé en zones déficitaires en matière d'offre de soins, sont désormais opérationnels. S'agissant de l'article 108 relatif aux aides accordées par les collectivités territoriales ou leurs groupements dans le cadre de l'article L. 1511-8 du code général des collectivités territoriales, sont en effet parus fin décembre le décret en Conseil d'État précisant la nature et les conditions d'attribution de ces aides et le décret simple relatif aux conditions d'attribution d'une indemnité aux étudiants en médecine ⁽⁸⁾. En revanche, si l'article 109, qui permet d'exonérer d'impôt sur le revenu à hauteur de 60 jours par an la rémunération perçue par les médecins au titre de la permanence des soins, est d'application immédiate, une instruction fiscale est néanmoins toujours attendue. D'après les informations fournies à votre rapporteur, celle-ci ne devrait pas paraître avant le deuxième trimestre 2006.

Toutefois, l'obstacle majeur à l'application de ces articles a été levé récemment puisque le processus de définition des zones déficitaires en matière d'offre de soins vient de s'achever. Précisons en effet que les dispositions prévues par les articles 108 et 109 de la loi ne sont applicables que dans le cadre de ces zones. Or, celles-ci n'avaient pas été définies jusqu'à très récemment. Bien que déjà mentionnées à l'article 39 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, les zones déficitaires en matière d'offre de soins n'ont en effet connu un début de reconnaissance qu'à compter de la publication de la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie dont l'article 51 prévoyait leur délimitation par les missions régionales de santé. Une fois les critères du zonage précisés par la circulaire DHOS/O3/DSS/UNCAM du 14 janvier 2005 relative aux orientations propres à l'évolution de la répartition territoriale des professionnels de santé libéraux et aux modalités opérationnelles de définition des zones géographiques en vue de l'attribution d'aides aux médecins généralistes, la procédure a été lancée et les premières cartographies régionales concernant les médecins généralistes ont été rendues publiques ⁽⁹⁾. 4 500 communes sont donc aujourd'hui officiellement répertoriées dans les zones déficitaires en matière d'offre de soins ⁽¹⁰⁾.

Carte des territoires en « sous-densité » médicale

Source : ministère de la santé et des solidarités

Signalons également que les dispositions de l'article 114 de la loi relative au développement des territoires ruraux qui prévoient que les collectivités territoriales pourront faire bénéficier les médecins, auxiliaires médicaux et vétérinaires d'une exonération de taxe professionnelle pendant cinq ans, lorsqu'ils s'établissent ou se regroupent dans des communes de moins de 2 000 habitants ou en ZRR, doivent également faire l'objet d'une instruction fiscale qui n'est pas encore parue.

Enfin, on peut s'interroger sur la mise en œuvre des dispositions de l'article 111 de la loi permettant aux collectivités territoriales ou à leurs groupements de réaliser ou de subventionner la réalisation d'équipements sanitaires pour le maintien de services de santé en zones de montagne. En effet, cette disposition est réputée d'application immédiate et aucun texte d'application ou commentaire n'est prévu pour encadrer et harmoniser l'intervention des collectivités avec les services de l'État et les agences régionales de l'hospitalisation. Là encore, il est à craindre que les exécutifs locaux soient réticents à s'engager dans des opérations pour lesquelles ils estiment ne pas disposer de toutes les informations juridiques nécessaires.

Les dispositions de la loi relatives à l'accès aux services en milieu rural ont manifestement fait l'objet d'une attention particulière du gouvernement, puisque celles-ci sont presque toutes applicables. Elles devront néanmoins être rapidement soumises à une évaluation afin de déterminer si elles constituent une réponse adéquate aux besoins des populations rurales, si elles mettent en œuvre des incitations suffisantes et, enfin, si elles ne font pas peser des responsabilités et des charges trop lourdes sur les collectivités territoriales.

4. Les dispositions relatives à la protection et la mise en valeur des espaces naturels

Qui dit « espaces naturels », pense « environnement préservé », « zones protégées », « respect de la faune et de la flore ». La LDTR va au-delà de ce postulat en créant les instruments adéquats à une meilleure mise en valeur de ces espaces et en organisant la coexistence avec les activités humaines. En effet, la préservation de l'environnement peut aller de pair avec une valorisation des espaces naturels et le développement d'activités économiques.

Un titre complet de la loi, le titre IV, est consacré aux dispositions relatives aux espaces naturels, divisé en 5 chapitres respectivement consacrés à la forêt, aux espaces pastoraux, aux zones humides, aux sites Natura 2000 et à la chasse ⁽¹¹⁾. Il convient en outre d'ajouter à ces mesures spécifiques, les nouvelles modalités de gestion du foncier définies par la loi.

a) Les dispositions relatives à l'aménagement foncier

La protection des espaces périurbains, qui fait l'objet des articles 73 et 74 de la loi, peut en effet être citée au nombre des dispositions destinées à protéger l'environnement rural. La pression foncière qui s'exerce sur les espaces naturels situés en bordure des agglomérations et des villes moyennes atteint aujourd'hui un niveau très préoccupant qui justifie l'intervention des pouvoirs publics. La gestion de ces espaces et la place laissée au développement des activités agricoles en milieu rural correspondent en effet à des choix de société qui ne peuvent être laissés à la seule régulation des marchés.

La loi permet ainsi aux départements qui le souhaitent de créer, en accord avec les communes ou les établissements de coopération intercommunale compétents, des périmètres de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains. Il s'agit de périmètres à l'intérieur desquels la vocation agricole et naturelle des terrains est protégée : pour ce faire, le dispositif prévoit l'acquisition de terrains par les collectivités territoriales, les Safer (sociétés d'aménagement foncier et rural) ou les établissements publics fonciers ainsi que la mise en œuvre d'un programme d'action définissant les aménagements et les orientations de gestion en faveur de l'exploitation agricole et des espaces naturels.

Le décret en Conseil d'État qui détermine l'application de cet article devrait paraître prochainement, puisque son examen par la Haute Assemblée était prévu pour le 20 février 2006.

S'agissant plus généralement de la gestion foncière, il convient également de signaler la rénovation du dispositif d'aménagement foncier qui occupe un nombre conséquent d'articles dans la loi (articles 77 à 96). Cette procédure va ainsi désormais au-delà du simple aménagement foncier agricole : elle prend en compte de nouveaux paramètres, notamment environnementaux, et implique plus largement les communes. En outre, elle achève le mouvement de décentralisation de cette procédure, initié en 1983 par le transfert au département du financement des opérations d'aménagement foncier demeurées néanmoins sous la responsabilité de l'État. À cet égard, le décret d'application des articles 80 à 92 devrait également paraître rapidement, puisqu'il a été examiné au Conseil d'État le 31 janvier 2006. La décentralisation des procédures n'en devrait pas moins être effective au 1^er janvier 2006 comme le prévoit l'article 95 de la loi.

En dépit de ce retard de deux mois, il ressort des entretiens menés par votre rapporteur dans les départements du Cantal et de la Corrèze que la mise en œuvre des dispositions de la loi a été bien préparée en amont, dans la mesure où le contenu du décret et, plus généralement la marche à suivre pour les préfectures et les services déconcentrés, avaient largement été diffusés au préalable. En effet, l'entrée en vigueur de ces dispositions s'accompagnant d'un transfert de moyens, notamment en personnel, de l'État au département, des conventions précisant les modalités de ce transfert sont en cours d'élaboration.

b) Les dispositions spécifiques à certaines zones du territoire

S'agissant en revanche des dispositions contenues au sein du titre IV relatif aux espaces naturels, et plus particulièrement aux zones humides et aux zones Natura 2000, quasiment aucune disposition ne semble être entrée en vigueur.

Sur le cœur même des dispositifs arrêtés par la loi, que ce soit, d'une part, la définition des zones humides, (article 127 à 139) ou, d'autre part, la mise en œuvre des nouvelles modalités de gestion des sites Natura 2000 (articles 140 à 146), aucun décret n'est paru ⁽¹²⁾. Pis, en ce qui concerne les zones humides, ceux-ci sont toujours en cours de consultation et leur publication n'est pas prévue avant la fin du premier trimestre 2006, voire les mois d'avril ou de mai. La plupart de ces dispositions sont pourtant considérées comme des mesures consensuelles, censées apaiser le débat et globalement très attendues sur le terrain, comme les nouvelles modalités d'élaboration des documents d'objectifs des sites Natura 2000, qui confient la présidence du comité de pilotage à un élu (article 144), ou la création d'une exonération de la taxe sur le foncier non bâti des terrains situés en zone Natura 2000 (article 146). Dans le cas de ces deux mesures, des textes d'application (un décret en Conseil d'État pour la première, une instruction fiscale pour la seconde) sont toujours attendus.

A contrario, votre rapporteur note que les dispositions de la LDTR relatives à la mise en valeur des ressources forestières et une meilleure gestion de la filière bois-forêt (restructuration et gestion des forêts privées, d'une part, dispositions relatives à certains établissements publics d'autre part) ont quasiment toutes été mises en œuvre avant la fin de l'automne 2005, ce qui mérite d'être souligné. Les instructions fiscales nécessaires à l'application des articles 117 et 118, qui encouragent les acquisitions de forêts afin de constituer des unités de gestion viables ainsi que la pérennisation de la gestion de ces terrains (« DEFI forêt »), sont ainsi parues respectivement aux bulletins officiels des impôts du 28 juillet et du 12 avril 2005. Quant aux décrets nécessaires à la mise en œuvre des dispositions des articles 225 (rapprochement entre l'Institut pour le développement forestier avec le Centre national professionnel de la propriété forestière), 227 (modes de vente de l'Office national des forêts) et 228 (groupement à la vente de lots composés de bois des forêts de l'État, de collectivités ou autres personnes morales gérées par l'ONF), ils sont parus en novembre dernier ⁽¹³⁾.

Enfin, s'agissant de la valorisation des espaces pastoraux, votre rapporteur constate que la plupart des articles de la loi sont d'application immédiate. Et, dans le cas de la prorogation du dégrèvement de taxe sur le foncier non bâti pour les associations foncières pastorales, l'instruction fiscale nécessaire à l'application de cet article a été publiée au bulletin officiel des impôts du 20 juin 2005.

Si les décrets d'application relatifs à la rénovation et à la décentralisation des procédures d'aménagement foncier, qui concernent très directement l'action de l'administration, sont enfin sur le point d'être publiés, la sonnette d'alarme doit en revanche être tirée s'agissant des nombreux textes d'application attendus pour la mise en œuvre des nouvelles dispositions relatives aux zones humides et aux sites Natura 2000.

5. Le volet chasse de la loi

La loi relative au développement des territoires ruraux constitue le support d'une nouvelle modification des dispositions législatives relatives à la chasse après les lois de 2000 et de 2003. Cette fois-ci, les chasseurs peuvent cependant se targuer d'avoir obtenu une réelle reconnaissance de leur rôle dans le monde rural. Celle-ci passe en premier lieu par l'insertion d'une disposition dans l'article L.420-1 du code de l'environnement rappelant qu'ils participent « au développement des activités économiques et écologiques dans les milieux naturels, notamment dans les territoires à caractère rural » (article 149 de la loi, d'application immédiate), mais également par la modification de la composition du conseil d'administration de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS), où les chasseurs disposent de la majorité des sièges ⁽¹⁴⁾. Les réserves de chasse et de faune sauvage sont également redéfinies à l'article L. 422-27 du code de l'environnement (article 164) : elles supportent désormais des missions d'intérêt général et sont tenues de s'organiser en réseau sous l'égide de l'ONCFS et de la Fédération nationale des chasseurs. Un décret est cependant attendu pour l'application de ces dispositions.

La chasse est également reconnue en tant que filière économique, susceptible de maintenir des emplois en milieu rural et d'animer le tissu économique local. En témoignent les dispositions destinées à favoriser le développement d'activités cynégétiques occasionnelles, telles que la création de validations temporaires du permis de chasser (article 166 VI et VII), et les nouvelles modalités d'organisation des chasses commerciales (article 167 I). La loi permet ainsi la création de territoires de chasse commerciaux sur lesquels des dates de chasse spécifiques d'oiseaux issus d'élevage seront fixées par le ministre chargé de la chasse. Notons qu'il s'agit là d'une revendication ancienne des chasseurs enfin satisfaite par le législateur mais qui n'est pas encore entrée en vigueur dans la mesure où le décret d'application et l'arrêté nécessaires à sa mise en œuvre sont encore en cours de rédaction.

Le rôle des chasseurs dans la gestion de la faune sauvage et la préservation des équilibres agro-sylvo-cynégétiques obtient par ailleurs une reconnaissance longtemps attendue. Le chapitre du code rural afférent est entièrement réécrit et les dispositions relatives d'une part aux schémas départementaux de gestion cynégétique (SDGC) et, d'autre part, aux plans de chasse sont complètement remaniées (article 168). À cet égard, on notera que le SDGC est désormais opposable aux chasseurs et sociétés de chasse qui pourront faire l'objet de sanctions en cas de non-respect de ses dispositions. S'agissant des plans de chasse, signalons que ceux-ci ne se limitent plus à un aspect quantitatif des prélèvements des chasseurs sur la faune sauvage mais comprennent également un objectif de préservation des habitats de la faune sauvage. Toutefois, là encore, la mise en œuvre de ces dispositions reste suspendue à la publication d'un décret en Conseil d'État qui est seulement en cours de rédaction à l'heure actuelle. Signalons que ce décret devra notamment déterminer les conditions d'application du système d'indemnisation spécifique des dommages aux peuplements forestiers mis en place à la charge des titulaires de plan de chasse défaillants (article L. 425-11 du code de l'environnement).

Il convient par ailleurs de souligner, plus généralement, que, grâce à un amendement d'origine parlementaire, les modalités d'indemnisation des dégâts de gibier ont été clarifiées, une voie amiable d'indemnisation des dégâts causés par les grands animaux aux cultures et récoltes agricoles (et donc réservée aux exploitants), coexistant désormais officiellement avec l'action en responsabilité prévue à l'article 1382 du code civil (article 172). Les principes de réduction de l'indemnisation demeurent et s'y ajoutent le refus des modes de prévention proposés par la fédération départementale des chasseurs ainsi que la réduction des frais d'expertise en cas de demande disproportionnée. Enfin, avec la disparition des taxes parafiscales, un nouveau mode de financement des dégâts de grand gibier, basé principalement sur des contributions à acquitter par animal à tirer, dont le montant est fixé par l'assemblée générale de la fédération départementale des chasseurs, est mis en place. Toutefois, votre rapporteur doit constater une nouvelle fois que l'application effective de ces mesures reste suspendue à la publication d'un décret en Conseil d'État. Celle-ci devrait cependant intervenir rapidement puisque le texte est en ce moment même examiné par la Haute Assemblée.

La LDTR apporte enfin des réponses concrètes sur plusieurs points en termes de simplification du droit de la chasse et de sa gestion administrative. Un certain nombre de clarifications sont ainsi opérées par la loi : définition du « jour », nouvelles latitudes pour l'entraînement des chiens, précisions relatives à la chasse à la passée au gibier d'eau, encadrement de l'utilisation de véhicules automobiles, nouvelles règles, plus libérales, sur le transport du gibier. Sur ce dernier point, on rappellera que les précédentes tentatives de modernisation, opérées dans le cadre de la loi n° 95-101 du 2 février 1995, n'avaient pas été suivies d'effet pour cause de non-parution des décrets d'application ⁽¹⁵⁾ : votre rapporteur sera donc particulièrement vigilant sur la mise en œuvre de l'article 167 V de la LDTR pour lequel il n'est pas prévu de texte d'application à l'heure actuelle. En termes de simplification administrative, on notera également le regroupement au sein de deux articles des dispositions relatives au refus de délivrance de permis de chasser (article L. 423-11 du code de l'environnement) et au refus de validation du permis (article L. 423-15) opéré par l'article 166 de la loi (paragraphes IV et V). Ces dispositions, d'application immédiate, étaient très attendues par les services chargés de les faire respecter. En revanche, mesure également attendue, la modernisation des dispositions régissant l'activité de garde-chasse particulier (articles 176 et 177), dont certaines remontaient à des textes datant de la Révolution française ⁽¹⁶⁾, restent pour l'heure ineffectives faute de décret en Conseil d'État.

En contrepartie de ces simplifications, la LDTR prévoit le renforcement des sanctions pénales liées aux « délits de chasse » (par opposition aux contraventions) et la répression du braconnage professionnel. Les articles 173 et 174 de la loi attendent cependant toujours le décret en Conseil d'État qui doit permettre leur mise en œuvre.

Enfin, sur la question précise du permis de chasser, rappelons que la loi en détermine désormais les conditions de validité et instaure une autorisation de chasser annuelle pour les majeurs ayant bénéficié d'une formation pratique (article 165). Pour entrer en vigueur, ces dispositions nécessitent néanmoins la publication d'au moins deux décrets d'application. On recense en effet un décret simple pour l'autorisation de chasser et un décret en Conseil d'État relatif à la délivrance et à la validation du permis de chasser qui devrait par ailleurs fixer les nouvelles modalités de l'examen du permis de chasse (article 166 II et III). En revanche, un arrêté a déjà été publié fixant les nouvelles modalités de formation pratique élémentaire en vue de la délivrance de l'autorisation de chasser accompagné ⁽¹⁷⁾. D'après les informations obtenues par votre rapporteur, les deux décrets précités seraient encore en cours de consultation, de même que le décret en Conseil d'État nécessaire à la mise en place du fichier national qui ne devrait quant à lui pas paraître avant la fin de l'année 2006, ce délai étant, semble-t-il, dû à la consultation obligatoire de la Commission nationale Informatique et Libertés (CNIL) et du Conseil d'État.

Un an après l'entrée en vigueur de la loi, nombre de dispositions importantes relatives à la chasse sont encore inapplicables. Si celles-ci ne semblent pas destinées à rester lettre morte puisque les consultations nécessaires sont en cours pour faire aboutir ces textes, votre rapporteur estime néanmoins que le processus d'adoption des décrets d'application devrait être accéléré, notamment en vue de leur mise en œuvre pour la prochaine saison de chasse. Il y a urgence.

II.- SI LA MAJORITÉ DES DISPOSITIONS DE LA LOI SONT EN PRINCIPE ENTRÉES EN VIGUEUR, NOMBRE DE TEXTES D'APPLICATION SONT TOUJOURS ATTENDUS

A.- LE BILAN À LA DATE DU PREMIER ANNIVERSAIRE DE LA LOI

1. Les dispositions réputées d'application immédiate

168 articles de la loi relative au développement des territoires ruraux ont été identifiés comme ne nécessitant pas de décret pour être appliqués. Ces articles sont de natures très diverses. Formellement, il s'agit d'articles qui ne renvoient pas directement à des textes d'application (eux-mêmes ou les dispositions qu'ils modifient) ou pour lesquels l'administration a estimé qu'une modification du décret existant ou l'intervention d'un nouveau décret n'étaient pas indispensables pour l'application de la loi. Sur le fonds, il s'agit également d'articles très différents, les uns modifiant des articles de codes, d'autres introduisant de nouvelles pratiques, certains encore ouvrant droit à de nouveaux avantages, fiscaux ou sociaux.

À cet égard, il faudrait sans doute retrancher de ce total de 168 articles la somme des articles qui devraient néanmoins faire l'objet de circulaires ou d'instructions en direction des services. En effet, l'existence ou l'attente de ces textes conditionnent bien de facto l'application des dispositions sur lesquelles ils portent. C'est notamment le cas pour les instructions fiscales, dont on rappellera qu'elles concernent 22 articles de la loi ⁽¹⁸⁾. Des circulaires sont également prévues, pour l'heure au nombre de 12, mais il n'est sans doute pas possible de comptabiliser aujourd'hui l'ensemble des textes nécessaires dans la mesure où la publication d'une circulaire résulte bien souvent des difficultés constatées par les services dans l'application de la loi. Il faudra donc un certain laps de temps dans la pratique avant que l'on sache si la publication de telle ou telle circulaire s'impose.

En définitive, on peut donc considérer qu'un peu plus de la moitié des articles de loi étaient applicables dès la promulgation de celle-ci.

2. Les dispositions nécessitant un texte d'application

84 décrets d'application sont nécessaires pour la mise en œuvre de la loi relative au développement des territoires ruraux.

Sur ces 84 décrets d'application, au 23 février 2006, 29 ont été pris et 18 sont en passe de l'être, qu'ils soient en cours de signature ou devant le Conseil d'État ⁽¹⁹⁾, soit tout juste 50 % des textes. D'après l'échéancier du gouvernement, un nombre important des textes restant à publier devrait l'être au cours du premier trimestre 2006, dont la fin est cependant proche. Cette situation est donc loin d'être satisfaisante, et ce d'autant plus que pendant les débats parlementaires, les ministres présents au banc, et singulièrement les ministres successifs chargés de la ruralité, s'étaient engagés à ce que les textes d'application de la loi paraissent dans les plus brefs délais et que, pour certains, ils soient mêmes préparés en amont de la publication de la loi de manière à ce qu'ils n'aient plus, le cas échéant, qu'à être transmis au Conseil d'État. S'agissant toutefois de la parution des décrets d'application relevant de la compétence du ministère de l'agriculture et de la pêche, le bilan est plutôt positif puisque la plupart des décrets d'application de la loi déjà pris émanent de ce ministère, auteur de 19 décrets publiés et 9 sur le point de l'être, soit 28 sur les 34 recensés. A contrario, la majorité de ceux qu'il reste à prendre relèvent de la compétence du ministère de l'écologie et du développement durable ou du ministère des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer. Le tableau reproduit ci-après fait le point sur les « performances » comparées des différents ministères dans la publication des décrets de la loi.

Notons également que plus de 10 articles de la LDTR renvoient à un ou plusieurs arrêtés ; 5 arrêtés ont pour l'heure été pris (concernant notamment les communes situées en ZRR et les nominations à la conférence de la ruralité et au conseil d'administration de l'ONCFS).

Enfin, n'oublions pas que l'article 239 de la loi renvoie à des ordonnances afin :

- d'adapter certains articles de la loi aux départements d'Outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon ;

- de déterminer les conditions dans lesquelles certains articles s'appliquent dans ces départements et cette collectivité ;

- et d'étendre à Mayotte, avec les adaptations nécessaires, les dispositions de la loi.

Le Gouvernement dispose d'un délai de dix-huit mois à compter de la publication de la loi pour prendre ces ordonnances : celui-ci expirera donc fin août 2006. D'après les informations dont dispose votre rapporteur, il est prévu que ces ordonnances soient soumises au Conseil d'État au mois de mai 2006.

ÉTAT D'AVANCEMENT DES DÉCRETS D'APPLICATION DE LA LDTR PAR MINISTÈRE COMPÉTENT AU 23 FÉVRIER 2006

(1) Les sigles correspondant à chaque ministère sont explicités dans le lexique figurant à l'annexe 1 du rapport.

(2)  Rappelons que l'article 187 pourrait donner lieu au total à 13 décrets différents : un décret général, en cours de consultations, suivi d'un décret par lac soit 12 décrets (qui ne sont d'ailleurs en réalité pas tous en cours de rédaction à l'heure actuelle).

B.- LE TABLEAU DES TEXTES D'APPLICATION, ARTICLE PAR ARTICLE

TEXTES D'APPLICATION DE LA LDTR, ARTICLE PAR ARTICLE