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 N° 2922 -- ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 1er mars 2006. RAPPORT D'INFORMATION DÉPOSÉ en application de l'article 86, alinéa 8, du Règlement PAR LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION sur la mise en application de la loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 ET PRÉSENTÉ PAR M. Thierry MARIANI, Député. -- INTRODUCTION 5 I. - UN ARSENAL LÉGISLATIF PERMETTANT DE LUTTER EFFICACEMENT CONTRE L'IMMIGRATION CLANDESTINE 11 A. LE RENFORCEMENT DU CONTRÔLE DE L'ENTRÉE EN FRANCE 11 1. L'amélioration des contrôles au stade de la délivrance des visas 11 a) Des exigences plus grandes à l'égard des demandeurs de visas 12 b) Les prémices d'une réforme fondamentale : la mise en place progressive des visas biométriques 15 2. Une plus grande efficacité de la maîtrise de la pression migratoire illégale aux frontières 22 a) Des dispositions législatives utiles... 23 b) ... qui ont accompagné une amélioration des procédures de contrôle des entrées 25 B. L'AMÉLIORATION DES PROCÉDURES D'ELOIGNEMENT 26 1. Des conditions d'interpellation satisfaisantes 28 2. Le placement en rétention : un effort budgétaire sans précédent 29 3. Des recours juridictionnels nombreux 32 a) Un contentieux de masse 32 b) Une administration inégalement défendue dans les instances 33 c) La délocalisation des audiences 36 4. La difficile obtention des laissez-passer consulaires 38 5. L'organisation de l'éloignement 44 II. - UNE LUTTE PLUS DÉTERMINÉE CONTRE LES DÉTOURNEMENTS DE PROCÉDURES ET LES FILIÈRES 47 A. DES SUCCÈS ENCOURAGEANTS DANS LA LUTTE CONTRE LES FILIÈRES DE « PASSEURS » 47 B. DES EFFORTS A CONCRÉTISER EN MATIÈRE DE LUTTE CONTRE LE TRAVAIL CLANDESTIN 48 C. UNE RÉFORME INSUFFISANTE EN MATIÈRE DE MARIAGE 51 D. LES AUTRES DISPOSITIONS POUR LUTTER CONTRE LES FRAUDES (PATERNITÉS, ÉTAT-CIVIL) 54 III. - LA RÉFORME DU DROIT AU SÉJOUR : MIEUX PRENDRE EN COMPTE ENCORE L'EXIGENCE D'INTÉGRATION 56 A. UN SUCCÈS : LA RÉFORME DE LA DOUBLE PEINE 56 B. LA NOUVELLE ARCHITECTURE DES TITRES DE SÉJOUR : UNE PRISE EN COMPTE DE L'INTÉGRATION À AMÉLIORER 57 1. La condition d'intégration républicaine 58 2. La dispense de titre de séjour pour les ressortissants de l'Union européenne 60 3. Les dispositions relatives aux titres de séjour « vie privée et familiale » 62 a) Les régularisations pour présence régulière en France depuis plus de dix ans 62 b) La carte de séjour « étranger malade » 63 C. LE REGROUPEMENT FAMILIAL 64 EXAMEN EN COMMISSION 69 SUIVI DES TEXTES D'APPLICATION DE LA LOI N° 2003-1119 DU 26 NOVEMBRE 2003 RELATIVE À LA MAÎTRISE DE L'IMMIGRATION, AU SÉJOUR DES ÉTRANGERS EN FRANCE ET À LA NATIONALITÉ 71 CIRCULAIRES PUBLIÉES EN APPLICATION DE LA LOI DU 26 NOVEMBRE 2003 77 PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR 79 DÉPLACEMENTS DU RAPPORTEUR 81 En décembre 2004, une année après la promulgation de la loi n°2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité, votre rapporteur avait rendu un premier rapport (1), en vertu de l'article 86 alinéa 8 du Règlement de l'Assemblée nationale, sur la mise en application de cette loi. L'unique objectif de ce travail était de faire le point sur l'état d'avancement des mesures réglementaires nécessaires à l'application des dispositions législatives votées par le Parlement. De fait, ce rapport avait fait apparaître que les principaux décrets d'application de la loi venaient soit d'être pris, soit ne l'avaient pas encore été : il était donc impossible d'évaluer l'efficacité des nouvelles dispositions législatives. Plus d'un an après la publication de ce rapport, il était donc nécessaire d'adopter une démarche plus ambitieuse et de s'interroger sur tous les aspects de la mise en application de la loi du 26 novembre 2003, à savoir non seulement sa mise en œuvre juridique, mais également sa mise en œuvre concrète sur le terrain. En effet, cette loi avait trois principaux objectifs qui étaient de renforcer le dispositif de lutte contre l'immigration clandestine, de lutter contre les détournements de procédures et les filières criminelles liés à l'immigration, et enfin de conditionner davantage l'immigration légale à une exigence d'intégration. · En premier lieu, votre rapporteur a donc voulu faire un nouveau point sur la publication des décrets nécessaires à la pleine application de cette loi. Le bilan qu'il en fait est contrasté. En effet, celui-ci est quantitativement très bon : la quasi-totalité des mesures phares de la loi sont aujourd'hui applicables, qu'il s'agisse par exemple de la réforme de rétention administrative, de celle de l'entrée sur le territoire ou du nouveau régime du regroupement familial. Ainsi, sur les 28 dispositions législatives dont la mise en œuvre exigeait la prise d'une mesure réglementaire, seules 3 ne sont aujourd'hui pas encore applicables, soit 10 %. Si ce taux peut être considéré comme satisfaisant par rapport à l'ensemble des lois en vigueur, cela signifie néanmoins que 25 mois après la promulgation de la loi, d'importantes dispositions d'une loi votée selon la procédure d'urgence n'ont pas été mises en œuvre, ou viennent tout juste de l'être : ainsi, suite aux interrogations formulées par votre rapporteur, le processus de finalisation du décret sur les commissions médicales régionales a été accéléré, ce qui a permis de le publier au journal officiel du 28 février 2006... Votre rapporteur ne peut donc pas se satisfaire de ce taux de 90 % d'application pour plusieurs raisons : - les dispositions inapplicables sont, pour l'essentiel, des mesures très utiles pour lutter contre l'immigration clandestine. Ainsi, trois des quatre décrets qui manquaient encore en début de semaine concernent des dispositions particulièrement importantes. La première (article 11 de la loi) concerne le fichier des empreintes digitales et de la photographie des étrangers qui ne remplissent pas les conditions pour franchir la frontière ou qui sollicitent la délivrance d'un titre de séjour. Compte tenu de l'incidence des difficultés d'identification des étrangers en situation irrégulière sur le faible taux de reconduite à la frontière, la publication de ce décret aurait dû être une priorité, d'autant que ce fichier trouve son origine première, non dans la loi du 26 novembre 2003, mais dans celle du 24 avril 1997. Même s'il apparaît que le retard mis à prendre ce décret s'explique d'abord par une difficulté d'ordre technique et informatique, et non à la volonté de ne pas mettre en œuvre le dispositif voté, il est très regrettable que ce décret n'ait pas encore été publié. La deuxième mesure qui souffrait d'une absence de décret d'application (article 17) jusqu'au 27 février 2006 a trait à la création de commissions médicales régionales chargées d'étudier le cas des étrangers gravement malades faisant une demande de titre de séjour pour raison humanitaire. Il semble que le Gouvernement ait été hésitant à adopter ce texte, approuvé par le Conseil d'État en mai 2005. Sa publication au Journal officiel du 28 février 2006 permettra de disposer d'un outil utile pour mieux distinguer les demandes fondées de celles qui sont purement dilatoires. Une troisième disposition importante attendant toujours la publication de son décret d'application (article 32) a trait à la mise à la charge des employeurs d'étrangers en situation irrégulière d'une contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement de l'étranger. Ce décret est actuellement soumis à l'examen du Conseil d'État. La mise en œuvre de cette disposition novatrice sera nécessaire pour manifester la détermination du gouvernement à lutter contre le travail illégal et afin de faire naître une prise de conscience de l'important coût budgétaire de l'éloignement des étrangers. Enfin, le dernier décret faisant défaut concerne également une disposition importante, même si son absence n'empêche pas une application partielle de celle-ci. En effet, l'article 27 a accru les amendes à la charge des compagnies de transport qui acheminent sur le territoire des étrangers dépourvus de titres de voyage. Il avait cependant été prévu une amende minorée pour les compagnies équipées d'appareil de numérisation et de transmission aux autorités française des documents de voyage de leurs passagers, dispositif très utile pour l'identification des étrangers dont l'admission sur le territoire est refusée mais qui ne peut malheureusement pas encore être mis en œuvre ; - les dispositions encore non appliquées sont majoritairement issues d'amendements parlementaires : en effet, trois parmi les quatre concernées ont été introduites dans la loi par des amendements présentées par votre rapporteur (concernant la commission médicale régionale, la numérisation des documents de voyage et la contribution forfaitaire aux frais de réacheminement). Votre rapporteur est bien conscient que les dispositions législatives issues d'amendements parlementaires nécessitent probablement plus de temps pour être applicables dans la mesure où les administrations concernées n'avaient pas forcément anticipé leur adoption. Il ne sous-estime pas non plus que certaines ont pu susciter des interrogations juridiques délicates ou des questions techniques d'ordre informatique. Il n'en demeure pas moins regrettable que des dispositions législatives d'origine parlementaire restent sans application plus de deux ans après le vote de la loi ; - les décrets qui restent à prendre se caractérisent tous par l'intervention nécessaire de plusieurs acteurs, ce qui ralentit sensiblement le processus d'adoption de ces textes : dans deux cas sur quatre (fichier des non admis et des demandeurs de titre de séjour, numérisation des documents de voyage), un avis préalable de la cnil est requis ; dans trois cas sur quatre, le décret nécessaire doit faire l'objet d'une concertation interministérielle, l'exemple le plus frappant étant celui du décret sur la contribution des employeurs aux frais de réacheminement qui a fait l'objet d'un débat pour savoir quel était le ministère chef de file avant que le ministre d'État, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire ne demande personnellement à ses services, en juillet 2005, de rédiger un texte que les Affaires sociales avaient manifestement refusé de préparer. Encore une fois, et votre rapporteur avait déjà noté ce dysfonctionnement dans son précédent rapport, l'interministérialité est synonyme de lenteur, voire d'absence de prise de décision. À cet égard, le rapporteur se félicite de ce que, pour la première fois dans l'histoire de la République, le décret du 16 juin 2005, portant attributions du ministre de l'intérieur l'ait « chargé de l'ensemble des questions concernant l'immigration ». Cette coordination désormais assurée par la Place Beauvau va de pair avec la création du comité interministériel de contrôle de l'immigration (cici) par le décret du 26 mai 2005. C'est un authentique progrès : les réunions fréquentes de ce comité, au niveau politique des ministres, permet de faire les arbitrages nécessaires. Le secrétaire général du cici, M. Patrick Stefanini, placé auprès du ministre d'État, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, anime une utile structure de pilotage et d'impulsion des différentes administrations. Au total, les difficultés persistantes dans la publication des décrets d'application dans des délais raisonnables montrent comment, dans certaines circonstances, le pouvoir réglementaire peut remettre en cause une volonté politique déterminée. Est-il normal que délai moyen d'adoption d'une disposition législative, entre le début de préparation de l'avant projet de loi et la promulgation définitive du projet de loi, soit très sensiblement inférieur au délai moyen nécessaire pour publier une mesure réglementaire ? Dans la mesure où la norme législative, bien que plus solennelle, résulte d'un processus décisionnel potentiellement beaucoup plus rapide que celui de la norme réglementaire, il est parfaitement normal que le pouvoir politique soit tenté d'introduire des dispositions de nature réglementaire dans les lois. En effet, votre rapporteur considère que la non application d'une loi votée par le Parlement en raison de l'inertie du pouvoir réglementaire est un phénomène autrement plus grave que l'empiètement du pouvoir législatif sur le domaine réglementaire. · En second lieu, ce travail sur l'application de la loi du 26 novembre 2003 a pour but d'évaluer son efficacité, c'est-à-dire de faire le point sur l'adéquation des moyens juridiques votés par le Parlement aux objectifs fixés à la politique de contrôle de l'immigration. Au fil des développements de ce rapport, votre rapporteur montrera les succès incontestables rencontrés dans ce domaine, que l'on peut évaluer par exemple au regard des progrès en matière de reconduite à la frontière qui ont connu un quasi doublement entre 2002 et 2005 en passant de 10 067 à 19 841. Bien évidemment, tous les succès rencontrés ne peuvent pas être mis directement au crédit de l'évolution de la législation, car de nombreux autres paramètres doivent être pris en compte dans l'amélioration de la politique de contrôle de l'immigration. En effet, la politique menée depuis 2002 a su combiner un volet législatif, un volet budgétaire et un volet organisationnel. Au plan budgétaire, les moyens consacrés au contrôle de l'immigration ont fortement augmenté que se soit en matière de fonctionnement (les effectifs de la police aux frontières ont augmenté de 11,4 % entre 2001 et 2006) ou d'investissement avec un plan immobilier de construction de centres de rétention administrative qui permettra de faire passer le nombre de places disponibles de 893 en 2003 à 2700 en 2008. Par ailleurs, les administrations chargées de lutter contre l'immigration clandestine ont été réellement mises en ordre de bataille afin de remplir plus efficacement cette mission. Votre rapporteur exposera ainsi les progrès en matière de pilotage de la politique de l'immigration et en matière de réorganisation de la police de l'immigration. Il est fréquent d'insister, au moment du vote de la loi, sur la nécessité d'accompagner celle-ci d'une véritable volonté politique et d'un accompagnement budgétaire : en l'occurrence, il faut se féliciter que la loi du 26 novembre 2003 en ait bénéficié, ce qui a permis d'utiliser efficacement les nouveaux outils juridiques qu'elle mettait à disposition, par exemple la mise en place des visas biométriques, l'alourdissement des sanctions pénales contre les filières d'immigration clandestine, ou encore l'allongement de la durée de rétention. Cependant, votre rapporteur montrera que les dispositions législatives qui se sont avérées le plus efficaces concernent la lutte contre l'immigration illégale, qui était d'ailleurs l'objectif principal de cette loi. Dans le domaine de l'immigration régulière, la loi du 26 novembre 2003 innovait en cherchant à remettre en cause le caractère trop souvent automatique du droit au séjour. Pour cela, la loi a mis en place de nouvelles conditions à l'obtention de la carte de résident, et a encadré l'obtention de certains titres de séjour. Il s'agissait d'une première étape qu'il conviendra de compléter, afin par exemple de donner toute sa mesure à l'introduction d'une condition d'intégration républicaine à l'obtention d'une carte de résident. Au-delà de la mise en œuvre plus ou moins efficace et déterminée des nouveaux dispositifs par les administrations compétentes, votre rapporteur montrera que les modifications à attendre de la loi du 26 novembre 2003 en matière de droit au séjour ne pouvaient qu'être limités dans la mesure où une grande partie de l'immigration légale en France relève d'accords bilatéraux qui constituent autant de régimes spéciaux, et sont donc inégalement concernés par les dispositions législatives. Enfin, il arrive que certaines des dispositions législatives soient applicables, mais ne soient pas appliquées sur le terrain. En effet, le plus souvent, les administrations attendent de recevoir des instructions de la part de leur administration centrale pour changer leurs pratiques, même lorsque les dispositions applicables ne requièrent pas d'intervention du pouvoir réglementaire. D'où l'importance d'une publication rapide de circulaires d'application de la loi : dans ce domaine, il en va comme en matière de publication des décrets d'application, si les circulaires ministérielles sont rapidement publiées, il n'en va pas de même lorsqu'elles font intervenir plusieurs ministères, comme celle sur les nouvelles règles du regroupement familial qui n'a été publiée que le 17 janvier 2006. Ainsi, votre rapporteur a constaté que des outils juridiques importants créés par la loi du 26 novembre 2003 étaient peu ou pas du tout utilisés. Dans certains cas, des dispositions peuvent être appliquées de façon très inégale sur le territoire, telle la création d'une procédure d'appel suspensif du Parquet des décisions du juge de la liberté et de la détention en matière de droit des étrangers : manifestement les pratiques menées diffèrent très sensiblement sur le territoire. Plus grave est le cas où une disposition législative est tout simplement inappliquée alors qu'elle répond à une véritable nécessité : par exemple, votre rapporteur avait fait adopter un amendement permettant au préfet de retirer le titre de séjour d'un étranger faisant venir sa famille en France en dehors des règles du regroupement familial car il avait constaté un développement de cette pratique illégale mais dénuée de toute sanction. Or, au cours de ses auditions et de ses déplacements, il a pu constater que cette procédure n'était jamais mise en œuvre alors que le phénomène qu'elle cherchait à combattre a pris des proportions inquiétantes. Le rapporteur se félicite néanmoins de ce que le ministère de l'intérieur ait diffusé à tous les préfets, le 28 février 2006, un télégramme appelant leur attention sur ces dispositions et leur demandant de les mettre en œuvre avec détermination. Ce type de phénomène illustre le caractère indispensable du travail de suivi de l'application des lois par le Parlement. En effet, celui-ci ne peut plus se contenter de voter la loi, car ce qui intéresse nos concitoyens est l'incidence concrète de celle-ci sur leur vie quotidienne. Par ailleurs, le législateur doit également savoir adopter une démarche évolutive pour, au besoin, modifier ou compléter les dispositions qu'il a adoptées en fonction de leur efficacité plus ou moins grande. Ainsi, alors que le ministre d'État, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire s'apprête à présenter devant le Conseil des ministres un projet de loi relatif à l'immigration et à l'intégration, il paraît particulièrement utile que la commission des Lois puisse faire le point sur l'application de la loi du 26 novembre 2003. I. - UN ARSENAL LÉGISLATIF PERMETTANT DE LUTTER EFFICACEMENT CONTRE L'IMMIGRATION CLANDESTINE La lutte contre l'immigration clandestine était l'un des objectifs centraux de la loi du 26 novembre 2003. En effet, le très faible nombre de reconduites à la frontière avait pour conséquence de multiplier le nombre de « sans papier » sur le territoire et d'accroître l'attractivité du territoire français dans les pays d'origine de l'immigration. Il était donc temps d'inverser la tendance et de restaurer une application juste mais effective de la législation sur l'entrée et le séjour des étrangers en France. Pour réaliser cet objectif, il était nécessaire d'agir sur plusieurs leviers différents, dont un volet législatif constitué de nombreuses dispositions issues de la loi du 26 novembre 2003. A. LE RENFORCEMENT DU CONTRÔLE DE L'ENTRÉE EN FRANCE Le premier axe d'une politique de lutte contre l'immigration clandestine repose sur la capacité à prévenir l'entrée en France de futurs clandestins. En effet, compte tenu du faible taux de reconduite à la frontière des étrangers en situation irrégulière, et de leur coût très important pour la collectivité, il est important de contrôler strictement l'entrée sur le territoire français. Toute la difficulté vient de ce qu'il n'est pas souhaitable d'ériger notre pays en forteresse et de fermer les frontières, c'est pourquoi la loi du 26 novembre 2003 a mis en place des instruments juridiques permettant un meilleur contrôle de l'entrée sur le territoire. 1. L'amélioration des contrôles au stade de la délivrance des visas Bien qu'il soit difficile d'évaluer précisément la proportion d'étrangers en situation irrégulière entrées en France légalement sur la base d'un visa de court séjour, prolongé ensuite indûment, il est clair qu'il s'agit là de l'un des facteurs les plus importants d'immigration clandestine. Votre rapporteur souligne qu'il a sur ce point précis constaté une divergence d'appréciation entre le ministère de l'Intérieur et le ministère des Affaires étrangères, ce qui ne fait que renforcer la nécessité de mettre en place un véritable dispositif de suivi du « parcours » des personnes qui obtiennent un visa, et notamment un contrôle de leur départ du territoire à l'expiration de leur visa. a) Des exigences plus grandes à l'égard des demandeurs de visas La loi du 26 novembre 2003 a tout d'abord renforcé les moyens de lutter contre les détournements de visas de court séjour. L'ACTIVITÉ DE DÉLIVRANCE DES VISAS
* y compris visas diplomatiques ou de service ** pays africains représentés par la France Source : ministère des Affaires étrangères · Ainsi, l'une des dispositions à l'époque la plus débattue en 2003 concernait le rétablissement d'un régime de contrôle des attestations d'accueil par l'article 7 du de la loi (article 5-3 de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945, aujourd'hui articles L. 211-3 à L. 211-16 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile). En effet, le remplacement, par la loi reseda du 11 mai 1998 du certificat d'hébergement par l'attestation d'accueil comme pièce nécessaire à l'obtention d'un visa de court séjour s'était traduit par la quasi disparition de toute forme de contrôle préalable et par une explosion des attestations d'accueil (qui étaient passées de 160 000 en 1997 à 715 000 en 2001). La disposition législative adoptée en 2003, précisée par le décret n° 2004-1237 du 17 novembre 2004, avait donc pour objectif de replacer le maire au centre du dispositif de délivrance des attestations d'accueil en lui donnant les moyens d'assurer une véritable validation de celle-ci (par le contrôle des ressources et du logement de l'hébergeant, par la mise en œuvre d'un traitement de ces demandes...). Après un an environ de mise en œuvre de la nouvelle procédure, il est difficile d'évaluer son efficacité et sa contribution à la lutte contre l'immigration illégale dans la mesure où les chiffres pour 2005 ne sont pas connus (2). Cependant, il est d'ores et déjà possible de dire que la majorité des craintes formulées lors des débats parlementaires étaient largement exagérées, notamment celles concernant d'éventuels abus de ce nouveau pouvoir par les maires, qui l'appliquent manifestement avec prudence, comme l'illustre l'absence de critiques sur ce point de la part des associations de défense des droits des étrangers, ainsi que la non réalisation de la crainte d'une explosion d'un contentieux spécifique sur ce sujet : les syndicats de magistrats administratifs rencontrés par votre rapporteur, qui ont fait part de leur inquiétude quant à la croissance globale du contentieux en matière de droit des étrangers, ont indiqué que sur ce point spécifique du contentieux des attestations d'accueil, la situation était satisfaisante. Cependant, cette situation peut s'expliquer par une relative inertie des comportements des maires qui n'utilisent peut être pas encore tous les nouveaux pouvoirs de contrôle dont ils disposent préalablement à la validation des attestations. En effet, pour effectuer ce contrôle, les maires peuvent s'appuyer soit sur les agents de la commune, soit sur les services de l'Agence nationale d'accueil des étrangers et des migrations (anaem qui a remplacé en 2005 l'omi). Or, il s'avère que l'anaem n'a effectué que 1043 enquêtes de ce type à la demande maires en 2005, ce qui est inférieur aux prévisions anticipées par l'agence. Dans certaines villes, il semble que l'entrée en vigueur de la loi n'ait entraîné aucun changement en ce qui concerne la délivrance des attestations d'accueil. Par ailleurs, votre rapporteur a été informé de l'existence d'un phénomène consistant pour un étranger qui ne parvient pas à obtenir une attestation d'accueil dans une commune à tenter de l'obtenir de la part d'un autre maire, considéré comme moins exigeant. À cet égard, la disposition législative autorisant la mise en place de traitements automatisés des demandes de validation d'attestation d'accueil « afin de lutter contre les détournements de procédure » ne suffit pas pour permettre de mettre à la connaissance du préfet l'existence de ce « tourisme administratif ». Le décret n° 2005-937 du 2 août 2005 a certes permis la mise en place par les maires, s'ils le souhaitent, de tels traitements automatisés et a autorisé les préfets à être destinataires de ces informations. Cependant, comme le précise une circulaire du 12 août 2005 (3) « la création de tout fichier départemental ou supra-communal est donc à proscrire ». Il semble en effet que la disposition législative prise en 2003 ne prévoyant qu'une « consultation » des fichiers municipaux, ce dispositif ne pourrait donc pas être utilisé pour mettre en place un fichier central permettant de détecter les détournements de procédure. En revanche, il semble bien que l'instauration d'une taxe de 15 euros acquittée par l'hébergeant au profit de l'anaem ait un effet dissuasif sur les demandes multiples. Enfin, il faut rappeler que l'intérêt de l'attestation d'accueil est d'être un document permettant de faire le lien, dans la procédure de délivrance de visa, entre l'administration consulaire chargée de délivrer le visa, et les administrations de proximité qui sont à même de disposer d'informations fiables sur les personnes susceptibles d'héberger les demandeurs de visa. À cet égard, le mouvement de rapprochement entre préfectures et consulats a été lancé par le ministre d'État, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire lors de la première Conférence préfectorale et consulaire sur l'immigration qu'il a présidée à Marseille le 11 juillet 2005, et à laquelle votre Rapporteur avait pu assister. Il s'agit d'un élément essentiel d'une politique migratoire complète et cohérente. Lors de ses rencontres avec des agents des consulats et des préfectures, votre rapporteur a pu d'ailleurs constater une véritable demande pour davantage de coopération réciproque afin notamment de pouvoir mieux contrôler les différents justificatifs présentés par les demandeurs de visas. Ainsi, la mise en place depuis le début 2006 d'un réseau protégé de transmission d'informations entre la quasi-totalité des consulats et les préfectures devrait permettre une transmission numérique des attestations d'accueil, remplaçant le peu satisfaisant système actuel de transmission d'un bordereau prédécoupé. Désormais, les préfectures et les consulats utilisent les messageries internes des deux ministères pour communiquer, reliées par le réseau de chiffrement interministériel « ADER », dans l'attente de la mise en place du nouveau système de chiffrement des communications du ministère des Affaires étrangères. · L'autre grand apport de la loi du 26 novembre 2003 concernant les justificatifs exigés de la part des demandeurs de visa concerne l'obligation pour ceux-ci de présenter un justificatif d'assurance leur permettant de couvrir d'éventuels frais médicaux lors de leur séjour en France (article 3 de la loi réformant le 2° de l'article 5 de l'ordonnance du 2 novembre 1945, devenu l'article L. 211-1 du ceseda). Comme en ce qui concerne l'attestation d'accueil, il semble que les craintes soulevées par les opposants de cette disposition étaient largement exagérées. Ceux-ci craignaient en effet que l'obligation de fournir une attestation d'assurance n'entraîne une sélection par l'argent des demandeurs de visas. Sans avoir fait une étude approfondie sur le sujet, votre rapporteur a pu constater auprès des agents du ministère des affaires étrangères que le coût de ce type d'assurance était modéré et que les demandeurs de visa n'avaient aucune difficulté à en obtenir. Bien souvent, les employés des compagnies d'assurance locales proposent leurs services à proximité immédiate du consulat de France. Pour ne prendre qu'un exemple, les polices acquittées par les demandeurs de visa à Minsk pour un séjour d'une quinzaine de jours s'élèvent généralement entre dix et quinze dollars. D'après les informations fournies à votre rapporteur, les hôpitaux essaient effectivement d'obtenir le remboursement des frais engagés auprès des assureurs relais français des compagnies étrangères. Cependant, il s'avère que les contrats souscrits contiennent généralement des clauses restrictives nombreuses qui empêchent un bon niveau de remboursement. Ainsi, la Direction de la sécurité sociale, la Direction de l'hospitalisation et de l'offre de soins et la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (cnamts) ont pris l'initiative de rédiger une charte pour la rédaction de contrats types. Après consultation du ministère des finances, compétent en matière d'assurance, cette charte pourra être proposée aux consulats de France qui pourront l'utiliser afin de valider les attestations d'assurance qui leur sont présentées. b) Les prémices d'une réforme fondamentale : la mise en place progressive des visas biométriques Bien que les débats parlementaires aient assez peu porté sur cette question, il est probable que l'une des dispositions qui apparaîtra rétrospectivement comme l'une des plus novatrices de la loi du 26 novembre 2003 est celle qui permet le relevé des éléments biométriques (empreintes digitales et photographie) des demandeurs de visa, ainsi que le traitement automatisé de celles-ci (article 12 de la loi créant l'article 8-4 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 devenu les articles L. 611-6 et L. 611-7 du ceseda). · Cette disposition fait l'objet d'une mise en œuvre progressive. En effet, le décret n° 2004-1266 du 25 novembre 2004 a créé à titre expérimental un « traitement automatisé des données à caractère personnel relatives aux ressortissants étrangers sollicitant la délivrance d'un visa », limité à sept postes consulaires(4), pour le relevé des données biométriques, et à sept postes frontières(5), pour la vérification de ces données pour les personnes rentrant en France avec un visa biométrique. Cette expérimentation, baptisée programme biodev s'inscrit dans une perspective européenne, puisque à terme, l'ensemble des demandeurs de visas Schengen devrait faire l'objet d'une collecte de leurs données biométriques. En effet, l'espace Schengen étant ouvert aux détenteurs de visas de court séjour délivré par tous les pays appartenant à cette espace, il est clair qu'un tel système ne peut fonctionner que s'il est généralisé à tous ses membres. Ainsi, le programme biodev est financé par la Commission européenne, il s'agit, de même que l'expérimentation menée dans trois consulats belges, d'une préfiguration du système vis de gestion des visas Schengen. Le VIS Le VIS (Visa Information System) est un système d'échange d'informations en matière de visas de court séjour entre les États membres, en cours d'élaboration au niveau de l'Union européenne. Sa création est prévue par la décision du Conseil 2004/512/CE du 8 juin 2004. Il vise à renforcer l'efficacité de la lutte contre la fraude documentaire, ainsi qu'à améliorer la coopération consulaire, l'identification des personnes en situation irrégulière et l'application du règlement dit « Dublin II » relatif à la détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile. Le VIS mettra fin aux pratiques divergentes entre États membres et évitera que des demandes multiples de visas puissent être déposées auprès de différents États membres (« visa shopping »). Le VIS reposera sur une architecture centralisée et comprendra un système d'information central, une interface dans chaque État membre pour en assurer la connexion avec l'autorité centrale nationale de l'État membre concerné, et une infrastructure de communication entre le système central et les interfaces nationales. Il comprendra la photographie et les empreintes digitales des demandeurs. Deux propositions de textes européens sont en cours d'examen. La première vise à établir le Système d'information sur les visas et a été présentée par la Commission le 27 décembre 2004 (6). La seconde a été présentée le 24 novembre 2005 et a pour objet de permettre aux services de police d'accéder au VIS (7). Ces deux propositions seront examinées prochainement par la Délégation pour l'Union européenne. Source : Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne Concrètement, l'expérimentation a été effectivement menée dans cinq postes (Annaba, Bamako, Minsk, Colombo, San Francisco), elle ne l'a donc pas été à Shanghai, vraisemblablement pour des raisons diplomatiques, ni à Genève, du fait du coût de l'équipement de l'ensemble de la frontière terrestre franco-suisse en systèmes de lecture des visas biométriques. Compte tenu du caractère très novateur de la mise en place des visas biométriques, il a été particulièrement judicieux de prévoir une mise en œuvre expérimentale de la disposition votée par le Parlement. En effet, après environ un an d'expérimentation, il est déjà possible de retirer un certain nombre d'enseignements permettant d'envisager une généralisation progressive du système. Suite aux visites de votre rapporteur dans des services des visas de certains consulats de France, appliquant ou non l'expérience biodev, et sur la base des rapports d'évaluation de la « mission pour la mise en place des visas biométriques », commune au ministère de l'intérieur et au ministère des affaires étrangères, on peut considérer que l'expérimentation a atteint ses objectifs, en faisant la preuve que le système biodev était applicable sur le terrain, mais aussi en permettant de distinguer les dysfonctionnements à résoudre avant la généralisation du système : - L'expérimentation menée dans les cinq postes consulaires montre que, malgré le caractère très ambitieux de la mise en place d'une procédure aussi nouvelle, la mise en place de la collecte des données biométriques de l'ensemble demandeurs de visas ne pose pas de problèmes majeurs : * d'un point de vue technique, la satisfaction est générale : le mécanisme de prise d'empreintes fonctionne bien, de même que, selon les cas, le scannage ou la numérisation des photos. Le temps nécessaire à la prise de ces données est de l'ordre de quelques minutes (entre une et quatre selon les postes concernés). Certes, tous les postes ont été confrontés à des problèmes spécifiques (empreintes digitales abîmés et donc difficilement lisibles, logiciels trop lents ou mal adaptés...) mais ils ont su les régler empiriquement et préconiser des solutions qui pourront être très utiles au moment de la généralisation du système. À titre d'exemple, à Minsk, s'est posé le problème rare de personnes à qui il manque une main : le logiciel n'avait pas prévu cette possibilité et n'était pas en mesure de poursuivre la procédure lorsque cela arrivait. La dernière version du logiciel a pris en compte cette situation, ce qui montre l'utilité de l'expérimentation avant le lancement généralisé de procédures aussi novatrices ; * d'un point de vue psychologique, le constat d'une très bonne acceptabilité de la part des demandeurs de visas est unanime ; ils ont parfaitement accepté et intégré la nouvelle procédure, dans des pays aux caractéristiques pourtant très différentes (Mali et États-unis par exemple) ; * d'un point de vue diplomatique et politique, les situations ont été contrastées et l'acceptation a parfois été difficile, notamment de la part des élites politiques, qui ont parfois d'ailleurs bénéficié de dérogations. Pour autant, il semble que les principales difficultés ne tenaient pas tant au principe de la biométrie lui-même qu'à un certain sentiment d'inégalité de traitement par rapport à des pays voisins non retenus pour l'expérimentation. La forte implication des ambassades dans la réussite de l'expérimentation a cependant généralement permis d'atténuer ces critiques qui, par définition, seront beaucoup moins forte lors de la généralisation de l'expérimentation. - L'expérimentation a également permis de démontrer l'existence de difficultés inhérentes à la prise des données biométriques de l'ensemble des demandeurs de visas, qu'il faudra nécessairement prendre en compte avant de généraliser l'expérience. Ces difficultés tournent toutes autour de l'obligation d'une comparution individuelle de l'ensemble des demandeurs de visas, alors que la présence personnelle de ceux-ci est actuellement très variable d'un poste à l'autre. En effet, les visas peuvent actuellement souvent être obtenus par correspondance ou par l'intermédiaire d'une agence de voyage. Des solutions adaptées à chaque cas devront donc manifestement être trouvées : * pour les consulats qui accordent un nombre important de visas sans comparution personnelle des demandeurs, la mise en place de biodev aurait pour conséquence d'augmenter considérablement les besoins en locaux et en personnels pour pouvoir recevoir un public beaucoup plus nombreux, d'autant que la prise d'empreintes et de photographie entraîne déjà un allongement de la durée moyenne d'entretien. Ainsi, quand une faible proportion de comparution personnelle s'accompagne d'un très faible taux de refus de visa, il est légitime de se demander si les inconvénients et le surcoût financier de la mise en place de biodev ne l'emportent pas sur ses avantages. Au consulat de France à Moscou par exemple, les conditions de travail sont déjà difficiles compte tenu de l'exiguïté des locaux et de faibles effectifs alors que le taux de comparution personnelle est de l'ordre de 40 % et que le taux de refus est extrêmement faible, environ 2 %, ce qui révèle un risque migratoire très faible et ne milite pas en faveur de la mise en place de biodev dans un consulat possédant ces caractéristiques ; * en tout état de cause, il sera indispensable de prévoir un accompagnement budgétaire à la mise en place de biodev. En effet, même dans les consulats où le taux de comparution individuelle est déjà élevé, le passage à la biométrie entraînera nécessairement un accroissement du temps passé avec chaque demandeur de visa, et donc des besoins supplémentaires en termes de locaux et de personnels. Certes, la nécessaire maîtrise des finances publiques peut expliquer la lenteur mise à augmenter les moyens des consulats, mais ce problème pourrait être contourné en permettant un juste retour au ministère des Affaires étrangères d'une partie significative des frais de chancellerie acquittés par l'ensemble des demandeurs de visa, et dont le montant pourrait d'ailleurs être augmenté au moment de la mise en place du système vis par les pays de l'espace Schengen (8) ; LE COÛT DU PASSAGE AUX VISAS BIOMÉTRIQUES Les surcoûts engendrés par la généralisation des visas biométriques ont été évalués à 145 millions d'euros pour le ministère des affaires étrangères (acquisition de matériel informatique, frais de personnel supplémentaire, extension des capacités d'accueil). La recherche d'un financement de ces investissements est donc un impératif. Or, il faut savoir que depuis l'introduction des frais de visa au moment du dépôt du dossier, et non plus lorsque le visa est accordé, les recettes de visa sont passées de 55 millions d'euros en 2002 à 80 millions d'euros en 2004, recette qui pourrait croître d'environ 50 millions d'euros supplémentaires si le coût du visa « Schengen » passe, comme cela est envisagé de 35 à 60 euros. Votre rapporteur estime qu'il serait logique que ces recettes, qui sont la contrepartie d'une prestation, reviennent aux consulats par l'intermédiaire d'un fonds de concours. Le ministère des finances s'y était opposé jusqu'au CICI du 27 juillet 2005 où le principe de la couverture des dépenses par une mobilisation d'une partie de la recette générée par les visas a fait l'objet d'un accord de principe qui a été finalisé le 17 janvier 2006. Pour 2006, 16 millions d'euros ont été débloqués sur les 26 millions que le ministère des Affaires étrangères jugeait nécessaires. * un autre inconvénient de la comparution personnelle de tous les demandeurs de visa réside porte sur le caractère contraignant pour ces derniers d'un déplacement sur le site du Consulat. Cette question est problématique tant pour certaines catégories de demandeurs dites « vip » (chercheurs, chefs d'entreprises, personnalités politiques) que pour l'ensemble des demandeurs lorsqu'ils résident très loin du Consulat. Par exemple, il faut savoir que Vladivostok se trouve dans la circonscription consulaire de Moscou, et Hawaï, l'Alaska ou les Îles Mariannes dans celle de San Francisco. Ainsi, pour donner un minimum de souplesse au système, la généralisation de biodev devrait s'accompagner de la mise en place de procédés alternatifs de collecte des données biométriques par rapport à la pratique habituelle consistant à les collecter au Consulat. Il faut en effet distinguer l'instruction du dossier de demande de visa, qui pour des raisons évidentes ne peut être faite qu'au Consulat de France et qui n'exige pas forcément la présence physique du demandeur, de la prise des données biométriques. À cet égard, les expérimentations ont été particulièrement utiles car elles ont incité les consulats concernés à faire preuve d'imagination et à tester des solutions empiriques qui devront être généralisées : à San Francisco, le consul honoraire de Seattle a été autorisé à relever les données biométriques à l'agence consulaire qu'il transfère ensuite numériquement au Consulat où le dossier est instruit ; à Minsk, le poste dispose d'une station mobile de prise de données qui permet à un agent consulaire français de dispenser certaines personnes de se rendre elles-mêmes au Consulat pour la prise de leurs empreintes et de la photographie. Cet outil est principalement utilisé pour les personnalités politiques, mais il pourrait tout à fait être utilisé de façon plus large. Enfin, dans la mesure où l'expérimentation biodev est également menée par la Belgique, des cas de mutualisation des moyens sont déjà à l'œuvre (des agents consulaires belges collectent les données biométriques dans les locaux du consulat de France, tout en instruisant les dossiers dans leurs propres locaux). Il est clair que lorsque l'expérience sera mutualisée, et dans la mesure où les visas Schengen permettent de se rendre dans l'ensemble des pays de l'espace Schengen, il sera indispensable de prévoir une large mutualisation des moyens de collecte des données biométriques, et notamment utiliser la complémentarité qui existe parfois entre les réseaux consulaires de nos différents partenaires. - Sur la base des enseignements tirés de cet expérimentation, le Gouvernement a décidé de passer à une deuxième phase, plus ambitieuse, afin, d'utiliser toutes les potentialités offertes par l'article 12 de la loi du 26 novembre 2003. À cet effet, un nouveau décret, modifiant le décret n° 2004-1266 du 25 novembre 2004, est actuellement soumis au Conseil d'État, afin de rendre le dispositif biodev réellement opérationnel et apte à remplir les objectifs qui lui sont assignés par la loi : * il étend considérablement le nombre de postes frontières concernés couvrant ainsi une grande partie des points d'entrée aériens et maritimes du territoire national (9). Bien évidemment, le contrôle réel des données biométriques des personnes se rendant sur le territoire français ne sera complet que lorsque l'ensemble des pays de l'espace Schengen aura adopté les visas biométriques, s'agissant notamment des pays qui possèdent une frontière extérieure de cette espace ; * l'extension géographique du dispositif est considérable et elle est concentrée sur les principaux pays d'immigration : 34 nouveaux postes consulaires (10) pourront mettre en place la collecte des données biométriques des demandeurs de visa. Au total, les postes équipés délivrent actuellement environ 1,1 million de visas par an (sur 2,5 millions dans le monde, soit 44 %). Il s'agit donc d'un développement considérable du dispositif qui vise à permettre de disposer des données biométriques de la grande majorité des demandeurs de visa issus de pays présentant un risque migratoire. Ainsi, cet outil pourra réellement être utilisé pour lutter contre l'immigration clandestine ; * les données biométriques pourront également être collectées par les services consulaires d'autres États membres de l'Union européenne, à condition cependant qu'ils possèdent un niveau adéquat de protection des données personnelles. Pour autant, le poste consulaire français sera toujours seul compétent pour l'instruction du dossier et pour la décision de délivrer ou non le visa. Mais il ne devra pas nécessairement être équipé lui-même d'un capteur d'empreintes ou d'un dispositif de numérisation de la photographie. Ainsi, des demandeurs de visa pour la France pourront parfois être dispensés de faire un long trajet s'il existe un poste consulaire équipé d'un pays de l'Union européenne à proximité de son domicile ; LES PROJETS DE CONSULATS COMMUNS Le programme de La Haye, adopté par le Conseil européen le 4 novembre 2004, définit les priorités devant présider à la construction de l'espace de liberté, sécurité et justice au cours de la période 2005-2010. Il évoque la création, à long terme, de bureaux communs chargés de la délivrance des visas, et le Conseil européen se félicite des initiatives prises par certains États membres en ce sens. La France souhaite la création d'un réseau de consulats et d'un service consulaire communs aux pays appartenant à l'espace Schengen. Elle a d'ores et déjà décidé de mutualiser ses équipements de prise d'empreintes digitales dans les consulats à l'étranger, en mettant à disposition de ses partenaires ses équipements et en profitant des leurs là où elle en est dépourvue. La France mène, en particulier, une coopération étroite avec l'Allemagne en vue d'une mutualisation de nos moyens respectifs à l'étranger. L'article 26 de la déclaration commune adoptée le 22 janvier 2003, à l'occasion du 40e anniversaire du traité de l'Élysée, affirme ainsi que « nos ministres des affaires étrangères accentueront la complémentarité entre nos réseaux diplomatiques et consulaires, notamment par le biais d'implantations et de services communs » et évoque la perspective d'ambassades communes. Des bureaux communs d'ambassade existent déjà à Banja Luka (Republika Srpska, en Bosnie-Herzégovine) et à Podgorica (Monténégro), de même qu'une « colocalisation » d'ambassades à Almaty (Kazakhstan), qui a été élargie à nos partenaires britanniques. Le conseil des ministres franco-allemand du 26 octobre 2004 a lancé de nouveaux projets de colocalisation, qui pourraient voir le jour en 2007 ou 2008, notamment à Maputo (Mozambique) et Dacca (Bangladesh) dans le domaine diplomatique, et à Yaoundé (Cameroun) comme une préfiguration de consulat européen auquel la partie belge pourrait s'associer. Le Ministre d'État, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire a donné une nouvelle impulsion à cette mutualisation des moyens consulaires, dans le cadre du G5 (France, Allemagne, Espagne, Italie, Royaume-Uni) qu'il a présidé à Evian les 4 et 5 juillet 2005. Source : Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne * enfin, le projet de décret permet une utilisation effective des données collectées pour lutter contre l'immigration clandestine. Ainsi, les agents consulaires auront-ils accès à la base centrale, ce qui leur permettra de vérifier si un demandeur de visa ne s'est pas déjà présenté devant le consulat, ou celui d'un pays partenaire, sous une autre identité. Compte tenu du manque de fiabilité des documents d'état-civil présentés dans certains pays, cette nouvelle potentialité du système sera très utile pour les agents qui instruisent les demandes. De même, l'efficacité opérationnelle du système exige que les données biométriques collectées puissent être utilisées pour retrouver la véritable identité d'étrangers en situation irrégulière qui n'ont plus de papiers, et qui ne peuvent donc pas se voir accorder un laissez-passer consulaire. Or, on sait que le très faible taux de délivrance des laissez-passer consulaires est l'une des principales raisons de la difficulté à reconduire à la frontière les étrangers en situation irrégulière. Ainsi, il est indispensable que les agents de police et de gendarmerie chargés de l'interpellation des étrangers puissent consulter la base centrale biodev pour les comparer avec les empreintes digitales d'un étranger interpellé en situation irrégulière, relevés en application de l'article 78-3 du code de procédure pénale : ils pourront alors connaître l'identité de cette personne si celle-ci est rentrée en France légalement avec un visa de court séjour avant de se maintenir illégalement sur le territoire (11), et même si celle-ci avait fait une demande de visa ayant fait l'objet d'un refus, précisément en raison d'un risque migratoire. À titre expérimental, le projet de décret prévoit donc que certains agents de la police nationale des circonscriptions de sécurité publique dépendant de l'autorité du préfet de police de Paris, du commissariat central de Lille, du commissariat central de Lyon et du commissariat central de Marseille pourront consulter la base centrale biodev. La cnil considère que la loi du 26 novembre 2003 ne permet pas une telle consultation des données biométriques par les services de police. Votre rapporteur ne partage pas du tout cette analyse ; il avait d'ailleurs pris soin dans son rapport législatif (12) de préciser que la disposition législative avait pour objet « permettre d'effectuer des rapprochements dans l'hypothèse d'une nouvelle demande de visa sous une autre identité, en cas de tentative d'entrée illégale ou de contrôle en situation irrégulière sur le territoire français ». Afin de rendre encore plus claires les finalités du dispositif il avait au demeurant fait adopter un amendement énumérant celles-ci : « mieux garantir le droit au séjour des personnes en situation régulière et de lutter contre l'entrée et le séjour irréguliers des étrangers en France ». L'intention du législateur est donc claire quant à l'utilisation souhaitée de ce dispositif pour identifier des étrangers en situation irrégulière sur le territoire national. Au total, la mise en œuvre de l'article 12 de la loi du 26 novembre 2003 est donc une réussite, dont il sera possible d'apprécier la réelle portée d'ici quelques années. Lorsque le système sera généralisé à l'ensemble des pays de l'espace Schengen, l'enregistrement informatique des entrées et sorties des détenteurs de visa court séjour permettra par ailleurs de disposer enfin d'un mécanisme fiable du respect de leurs obligations par les bénéficiaires de visa. Dans l'attente de cette généralisation, Le Comité interministériel de contrôle de l'immigration (cici) a sélectionné dix postes diplomatiques et consulaires (13) qui ont mis en pratique depuis le 15 septembre 2005, à titre expérimental et pour une période de six mois, la procédure dite de « déclaration ou rendez-vous de retour » pour les bénéficiaires de visas de court séjour. Si cette expérience donne satisfaction, elle n'a pas été étendue compte tenu la logistique lourde qu'elle sous-tend. 2. Une plus grande efficacité de la maîtrise de la pression migratoire illégale aux frontières La perméabilité de nos frontières est, avec le maintien au-delà de la durée de validité d'un visa de court séjour, l'autre facteur important expliquant la présence sur notre territoire d'étrangers en situation irrégulière. Depuis 2002, la pression migratoire à nos frontières semble s'être stabilisée, comme l'illustre par exemple la baisse du nombre de jours moyens passés en zone d'attente, passé par exemple de 5 jours en 2003 à 2 jours en 2005. INDICATEURS DE PRESSION À L'ENTRÉE
Source : ministère de l'Intérieur et de l'aménagement du territoire a) Des dispositions législatives utiles... La loi du 26 novembre 2003 n'a pas fondamentalement modifié le régime de l'entrée sur le territoire français, mais elle a apporté un certain nombre de modifications qui se sont avérées utiles. Le dispositif de maintien dans les zones d'attente des étrangers non admis sur le territoire national est ainsi aujourd'hui plus efficace. Tout d'abord la réforme du « jour franc » (article 5 de la loi, modifiant le dernier alinéa de l'article 5 de l'ordonnance du 2 novembre 1945, devenu l'article L. 213-2 du ceseda) ne rend plus automatique cette disposition qui permet de ne pas être ré-acheminé vers son pays d'origine en cas de non admission avant l'expiration d'un délai d'un jour franc. Désormais, ce droit doit être demandé par la personne non admise qui, sinon, est réputé renoncer au bénéfice de ce droit. Cette disposition législative avait été prise afin de sécuriser les procédures juridiques de non admissions qui étaient fragilisées par une lecture trop rigoureuse de la règle du jour franc : cette disposition de la loi du 26 novembre 2003 a donc contribué à la baisse des libérations des zones d'attente par le juge des libertés et de la détention ou la Cour d'appel pour vice de forme ou de procédure. En outre, certains non admis ne souhaitant pas bénéficier du jour franc et préférant un ré-acheminement à un placement en zone d'attente, il est désormais possible de procéder à celui-ci avant l'expiration des 24 heures contribuant ainsi au soulagement de la zone d'attente, notamment à Roissy. Il est ainsi possible de ré-acheminer ces personnes en utilisant le vol retour, ce qui est particulièrement important pour certaines destinations sur lesquelles les fréquences sont peu élevées. De la même manière, d'autres modifications de l'ancien article 35 quater de l'ordonnance du 2 novembre 1945 ont permis de réduire le nombre d'affaires perdues par l'administration pour vice de forme ou de procédure, il en est ainsi de la clarification des règles en matière de communication des droits aux personnes non admises : cette communication doit se faire dans une langue comprise par l'étranger, mais éventuellement en utilisant des moyens de télécommunication (article L. 221-4 du ceseda) (14). Une autre disposition de la loi du 26 novembre 2003 a eu un impact direct, il s'agit de celle, prise à l'initiative de votre rapporteur, qui prolonge le placement en zone d'attente des personnes qui demandent l'asile au cours des quatre derniers jours de ce placement (12° de l'article 50 de la loi du 26 novembre 2003, aujourd'hui l'article L. 222-2 du ceseda). En effet, cette demande tardive avait très souvent pour conséquence d'entraîner une entrée sur le territoire de ces personnes dans la mesure où leur demande ne pouvait pas être examinée avant la fin de leur maintien en zone d'attente. La nouvelle disposition ne remet aucunement en cause le droit pour ces personnes de demander l'asile, il empêche seulement que cette demande ne soit faite dans un but dilatoire. De fait, cette disposition explique en partie l'importante baisse du nombre de demandes d'asile à la frontière passé de 7 786 en 2002 à 3 281 en 2005. Enfin, le début de maîtrise de la pression migratoire dans les aéroports internationaux s'explique aussi par l'action des compagnies aériennes qui ont considérablement accru leurs moyens de contrôle au moment de l'embarquement, voire ont développé des moyens pour prouver l'identité de ceux de leurs clients qui détruiraient leurs papiers d'identité (photocopie à l'embarquement, numérisation des documents...). Les responsables de la police aux frontières expliquent cette nette amélioration par l'impact de l'article 27 de la loi du 26 novembre 2003 (modification de l'article 20 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945 devenu les articles L. 625-1 à L. 625-6 du ceseda). En effet, l'amende à la charge des transporteurs débarquant un passager démuni de documents de voyage valables a été porté de 1 500 à 5 000 euros et concernent dorénavant aussi les passagers en transit. Le montant de cette amende a donc clairement un effet dissuasif, notamment pour des compagnies connaissant des difficultés financières, comme c'est le cas de beaucoup de compagnies africaines (15). En conséquence, celles-ci ont fait de réels efforts pour mieux contrôler l'identité de leurs passagers, ce qui les a parfois conduit à accepter une coopération plus étroite avec la police aux frontières, notamment en ce qui concerne la formation à la reconnaissance de la fraude documentaire. Si cette disposition était d'application directe, et a connu de nombreuses applications depuis 2003, elle devait néanmoins être complétée par deux décrets d'application : - un décret n° 2005-913 du 29 juillet 2005 a été pris qui permet l'application de l'obligation de consignation immédiate du montant de l'amende lorsque le passager est un mineur ; - en revanche, le décret qui permettrait la mise en œuvre de la procédure d'amende minorée pour les compagnies acceptant la numérisation des documents de voyage de ses passagers et leur transmission aux autorités françaises se fait toujours attendre. La cnil vient tout juste d'être été saisie d'une demande d'avis, le 27 février 2006. Une expérimentation sur deux liaisons africaines est en cours dont les enseignements seront utilisés pour mettre en œuvre définitivement cette disposition particulièrement utile compte tenu de l'intérêt qu'il y a de disposer numériquement des documents de voyage de l'ensemble des passagers d'un vol. b) ... qui ont accompagné une amélioration des procédures de contrôle des entrées La baisse de la pression migratoire à l'entrée, fondée sur la diminution du nombre d'étrangers placés en zone d'attente (120 personnes par jour à la zone d'attente de Roissy en 2003, 77 en 2004) et la baisse du temps passé en zone d'attente (de 5 jours en 2003 à moins de 2 aujourd'hui) ne s'expliquent pas uniquement par le caractère plus adapté des nouvelles dispositions législatives. En effet, une certaine amélioration avait pu être constaté dès le début de l'année 2003 grâce à une meilleure organisation des contrôles frontaliers à Roissy et une adaptation des structures et des méthodes de la police aux frontières. L'instauration du visa de transit aéroportuaire (vta) pour les ressortissants d'un certain nombre de nationalités se rendant dans un pays hors de l'espace Schengen en transitant par un aéroport français est ainsi unanimement considéré comme l'un des motifs principaux de la baisse des non admissions à partir de 2002 (cette année là 26 000 non admis avaient été comptabilisé ; depuis 2003, le chiffre tourne autour de 20 000 (16)). En effet, le défaut de vta peut empêcher jusqu'au débarquement de l'avion et a fortiori le passage en salle de transit. De plus, les personnes titulaires d'un vta ont dû remplir un dossier contenant la photocopie de leurs papiers d'identité, ce qui rend inopérant une éventuelle destruction de leurs papiers. En l'absence d'une telle obligation, de nombreux candidats à l'immigration profitaient de leur transit dans les aéroports français pour tenter de rentrer sur le territoire français. L'extension progressive de l'obligation de détenir un vta (17), notamment pour certaines nationalités particulièrement pourvoyeuses de migrants illégaux, a manifestement dissuadé un nombre croissant de ceux-ci de tenter de se faire admettre en France au cours d'une escale. Par ailleurs, la réorganisation des méthodes des services de la Police aux frontières présents dans les aéroports internationaux et la bonne coordination avec l'ofpra et la direction des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère de l'intérieur ont permis de considérablement améliorer l'efficacité du système : - la paf a augmenté les contrôles en porte d'avion, notamment lors de l'arrivée des vols les plus sensibles, qui permettent d'identifier les personnes qui n'ont pas vocation à entrer sur le territoire avant qu'elles n'entrent dans la zone internationale. Ce type de contrôle permet aussi de s'assurer de façon incontestable de la provenance des personnes non admises ; - la paf s'est par ailleurs donné les moyens d'assurer la réadmission effective des personnes refoulées à l'entrée du territoire, en développant son unité d'escorte pour raccompagner les passagers récalcitrants, et en organisant des vols groupés vers certaines destinations ; - la paf développe par ailleurs sur les aéroports parisiens une action à finalité à la fois répressive et préventive sur les filières d'immigration clandestine et sur les faux documents. Il s'agit, par une analyse approfondie de la pression migratoire, de « cibler » les évolutions de l'immigration clandestine, pour adapter les contrôles en conséquence, de trouver une parade à la fraude documentaire et à mettre fin à l'activité de véritables filières. Parmi les filières démantelées en 2004 par l'Unité d'investigation de la Brigade mobile d'investigation de la paf de Roissy, créée en 2003, on peut citer 9 filières chinoises, une filière comorienne, une filière sri-lankaise et une filière sud américaine. Ce dernier exemple montre l'utilité du démantèlement des filières pour agir sur la pression migratoire aux frontières : l'arrestation d'un passeur brésilien spécialisé dans l'immigration clandestine de ressortissants boliviens en octobre 2004 a eu un impact immédiat sur le nombre de non admissions en provenance de ce pays, qui avaient fortement augmenté dans les mois précédent. En effet, au cours de l'année 2004, la Bolivie était brusquement devenue le deuxième pays de provenance des non admis (1 671 personnes à Roissy, contre 217 l'année en 2003), phénomène qui s'est avéré purement temporaire. Enfin, la réforme de l'asile, issue notamment de la loi n° 2003-1176 du 10 décembre 2003, a contribué fortement à la réduction des délais d'examen des demandes d'asile à la frontière, ce qui a très probablement contribué à rendre celles-ci moins attractives. En effet, 85 % des demandes sont dorénavant traitées en moins de quatre jours. La baisse en 2004, première application de la loi, a en effet atteint par exemple 57 % au niveau de la zone d'attente de Roissy (2 630 demandes contre 6 077 en 2003). B. L'AMÉLIORATION DES PROCÉDURES D'ELOIGNEMENT L'un des principaux objectifs de la loi du 26 novembre 2003 était d'améliorer les procédures de reconduite à la frontière des personnes en situation irrégulière. Bien que ces derniers n'aient pas vocation à rester sur le territoire, la très faible probabilité d'être effectivement reconduits a pour conséquence le maintien d'un très fort niveau d'immigration clandestine dans notre pays, voire un caractère incitatif pour tous les candidats à l'immigration, et tout particulièrement pour les filières. À l'inverse, il est difficilement envisageable de mener une ambitieuse politique d'intégration des étrangers en situation régulière, voire d'envisager d'avoir une politique d'accueil de certaines catégories de migrants, avec un système de reconduite aussi inefficace que celui dont disposait notre pays en 2003. Pour mémoire, en 2002, dernière année complète avant le vote de la loi, le nombre de reconduites effectives avait atteint 10 067, pour 49 124 mesures prononcées (soit un taux de 22,5 %) et pour un nombre de clandestins présents sur le territoire bien supérieur, même s'il est par définition impossible à chiffrer précisément (entre 200 000 et 400 000 selon les estimations). En 2004, le nombre d'éloignements effectifs s'élevait déjà à 15 660 (sur 69 602 mesures prises), et le chiffre des 20 000 a été approché en 2005 (19 849 reconduites en métropole). Si ce chiffre reste faible en valeur absolue, et par rapport au nombre d'étrangers interpellés, un doublement a néanmoins été obtenu en trois ans, ce qui constitue un progrès remarquables. Les dispositions législatives n'ont pas seules permis d'obtenir ce résultat, qui est la conséquences d'un triple effort : législatif donc, mais aussi organisationnel et enfin budgétaire. LA RÉFORME DE LA POLITIQUE DU CONTRÔLE DE L'IMMIGRATION IRRÉGULIÈRE Afin de renforcer l'efficacité de la lutte contre l'immigration illégale, le dispositif gouvernemental a été profondément modifié : − par la responsabilité de coordination qui incombe désormais au ministre d'État, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, dont le décret d'attributions du 16 juin 2005 indique expressément qu'il est "chargé de l'ensemble des questions concernant l'immigration" ; − par la mise en place, au niveau interministériel, d'une structure de pilotage et de coordination, le Comité interministériel de contrôle de l'immigration, institué par le décret du 26 mai 2005. Son secrétaire général, M. Patrick Stefanini, est placé auprès du ministre de l'Intérieur et chargé d'animer le comité des directeurs des administrations centrales et des établissements publics concernés. Votre rapporteur se félicite des premiers résultats obtenus grâce à l'existence de cette structure interministérielle qui n'est pas simplement destinée à un effet d'affichage mais est une instance où les éventuels désaccords peuvent être tranchés et qui a un rôle, indispensable, de suivi de l'application des décisions prises par des administrations trop souvent inertes. Votre rapporteur qui avait été consulté par le secrétaire général dès juin 2005 a ainsi pu lui signaler un certain nombre de différends entre les administrations sur des décrets d'application restés en cours de préparation après son premier rapport du 1er décembre 2004. De fait, les relevés de décision du CICI font apparaître une véritable volonté de suivi des textes d'application nécessaires ; − au plan opérationnel, une circulaire du 23 août 2005 précise l'organisation de la police de l'immigration. Elle s'articule autour d'une direction spécialisée, la direction centrale de la police aux frontières, aux compétences redéfinies et au maillage territorial élargi, chargée, sous l'autorité du directeur général de la police nationale, d'une mission générale de coordination. Elle repose aussi nécessairement sur la mobilisation des services territoriaux de la police et de la gendarmerie nationales (directions départementales de la sécurité publique et groupements de gendarmerie départementale de la gendarmerie nationale). La coordination sera assurée au niveau central par l'unité de coordination de la lutte contre l'immigration irrégulière (UCOLII) placée auprès du directeur central de la police aux frontières, et, au niveau de la zone de défense, par une cellule de coordination aux attributions comparables, placée sous l'autorité du préfet de zone. - au niveau local, les préfets ont été incités à revoir leur dispositif de lutte contre l'immigration clandestine, notamment afin de pouvoir respecter les objectifs qui leur ont été assignés en matière d'éloignement. Ainsi, depuis 2004, 92 départements ont mis en place des pôles départementaux d'éloignement, permettant de mieux organiser l'action de l'ensemble des services de l'État : police aux frontières, sécurité publique, gendarmerie, services préfectoraux. 1. Des conditions d'interpellation satisfaisantes Si les reconduites à la frontière peuvent être ordonnées par l'autorité préfectorale en dehors d'une procédure de contrôle d'identité, en revanche les reconduites effectives suivent presque toujours un arrêté préfectoral de reconduite à la frontière (APRF) pris suite à une interpellation. En effet, le taux infime d'exécution des APRF transmis par voie postale, suite à une mesure de refus de titre de séjour par exemple, conduit à fonder l'efficacité du circuit de la reconduite sur les contrôles d'identité prévus par l'article 78-2 du code de procédure pénale. Cet article définit les conditions dans lesquelles « les officiers de police judiciaire et, sur l'ordre et sous la responsabilité de ceux-ci, les agents de police judiciaire et agents de police judiciaire adjoints » (art. 78-2 cpp, 1er alinéa) peuvent procéder à des contrôles d'identité, sous des conditions très encadrées qui ont été fixés progressivement par le législateur, sous le contrôle du Conseil constitutionnel. Lorsque ces contrôles peuvent être effectués à l'égard « de toute personne », ils sont particulièrement utiles dans le cadre de la lutte contre l'immigration clandestine. Depuis la loi du 10 août 1993, qui prend notamment acte de la suppression des contrôles aux frontières au sein de l'espace Schengen, les possibilités de contrôle ont été fortement étendues. Le régime des contrôles d'identité semble aujourd'hui stabilisé après que le législateur ait rempli certaines lacunes du dispositif en permettant des contrôles, sous certaines conditions, au-delà de la bande des 20 kilomètres, sur les autoroutes (par la loi du 26 novembre 2003) et dans les trains transfrontaliers (article 3 de la loi n° 2006-64 du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers). Ainsi, les outils procéduraux existent aujourd'hui pour permettre des interpellations d'étrangers en situation irrégulière en nombre important, même si cela est variable selon les départements, notamment en fonction de la qualité de la coopération entre services interpellateurs et parquets (qui autorisent les contrôles d'identité, hors contrôles « Schengen »). Parallèlement, afin que les nouveaux instruments législatifs et procéduraux mis à la disposition de l'administration soient pleinement efficaces, le ministre de l'intérieur a décidé, fin 2003, la mise en place d'une politique de pilotage par objectifs de l'activité d'éloignement. Ce dispositif a engendré une forte mobilisation des services de police, de gendarmerie et des préfectures, et contribué à restaurer la crédibilité de la politique de maîtrise de l'immigration. Même si cette initiative a pu être critiquée, force est de constater qu'elle a permis de montrer que le cadre législatif actuel permettait, en s'en donnant les moyens, d'accroître considérable le nombre d'interpellations d'étrangers en situation irrégulière et leur éloignement effectif vers leur pays d'origine. Par exemple, à droit constant, les brigades de gendarmerie départementale du Vaucluse ont, suite aux instructions qui leur ont été données, multiplié par cinq le nombre d'interpellations auxquelles elles ont procédé en 2005 par rapport à 2004. Ainsi, sur l'ensemble de la métropole, le nombre d'étrangers interpellés en situation irrégulière est passé de 44 545 en 2004 à 63 681 en 2005 selon la police aux frontières, soit une hausse considérable de 43 % (18). Le problème posé par cette augmentation des interpellations ne réside donc pas dans leur régime juridique - le nombre d'interpellations non conformes étant minime - mais plutôt dans ses conséquences pratiques pour l'organisation des services interpellateurs (sécurité publique et gendarmerie départementale). En effet, l'augmentation du nombre d'étrangers en situation irrégulière interpellés nécessite la mobilisation d'importants moyens humains et matériels pour procéder aux contrôles, rédiger des procédures assez complexes, conduire les étrangers dans les centres de rétention, surtout lorsque ceux-ci ne se trouvent pas à proximité du lieu d'interpellation. Une fois l'étranger placé en centre de rétention, les moyens nécessaires pour les escortes liées à la rétention - le problème étant le même s'agissant des zones d'attente - mobilisent encore de nombreux véhicules, policiers et gendarmes, au détriment de leur action sur le terrain contre la délinquance (19). L'article 53 de la loi du 26 novembre 2003 (article 35 octies de l'ordonnance du 2 novembre 1945 devenu les articles L. 821-1 à L. 821-6 du ceseda) avait permis d'externaliser le transport des personnes maintenues en rétention ou en zones d'attente. Certes, en raison d'un obstacle constitutionnel, ce type de marché public ne pouvait concerner que le transport proprement dit « à l'exclusion de ce qui concerne la surveillance des personnes retenues ou maintenues au cours du transport qui demeure assurée par l'État », restriction qui limitait probablement l'utilité de sa mise en œuvre. La procédure ainsi créée le fut à titre expérimental pour deux ans, soit jusqu'au 26 novembre 2005. Or, les mesures réglementaires nécessaires à son application ne furent prises que par le décret n° 2005-617 du 30 mai 2005 relatif à la rétention administrative et aux zones d'attente pris en application des articles L. 111-9, L. 551-2, L. 553-6 et L. 821-5 du ceseda. Votre rapporteur déplore que l'Administration n'ait pas jugé bon de l'informer de son souhait de ne pas appliquer l'expérimentation votée par le législateur, notamment lors de l'élaboration de son premier rapport d'application de la loi. 2. Le placement en rétention : un effort budgétaire sans précédent Une fois l'interpellation d'un étranger en situation irrégulière effectuée en conformité avec les dispositions du code de procédure pénale, celui-ci va être mis en rétention administrative, le temps que soient accomplies les différentes formalités préalables à une reconduite effective. Cela signifie que la mise en rétention de l'étranger en situation irrégulière conditionne de facto la réussite de la reconduite, même si, de jure, l'arrêté préfectoral de reconduite à la frontière s'impose à son destinataire, y compris lorsque celui-ci n'est pas placé en rétention. En réalité, les personnes libérées suite à interpellation, faute de place en centre de rétention, resteront sur le territoire. En 2005, 29 257 personnes ont été placées en cra, contre 27 397 en 2004. Le nombre de places disponibles en centres de rétention est donc un élément décisif du circuit de la reconduite à la frontière. D'ailleurs, certains services interpellateurs admettent bien volontiers qu'ils sont beaucoup moins incités à déployer d'importants moyens pour procéder à des interpellations d'étrangers en situation irrégulière lorsqu'ils savent que les centres de rétention administrative sont en |