N° 2758

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 14 décembre 2005.

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l'article 86, alinéa 8, du Règlement

PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES

sur la mise en application de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005
pour l'égalité des droits et des chances, la participation
et la citoyenneté des personnes handicapées

ET PRÉSENTÉ

PAR M. Jean-François CHOSSY,

Député.

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INTRODUCTION 11

I.- LA RÉFORME DU CADRE INSTITUTIONNEL 17

A. LES INSTANCES CONSULTATIVES 17

1. La composition des instances nationales et territoriales 17

a) L'article 1^er de la loi du 11 février 2005 17

b) La mise en application du dispositif 18

2. La Conférence nationale du handicap 19

a) L'article 3 de la loi du 11 février 2005 19

b) La mise en place de la conférence 19

3. L'Observatoire national sur la formation, la recherche et l'innovation 19

a) La création de l'observatoire 19

b) La mise en place de l'observatoire 20

B. LA CAISSE NATIONALE DE SOLIDARITÉ POUR L'AUTONOMIE 20

1. La redéfinition des missions de la CNSA 21

a) Les dispositions introduites par l'article 56 21

b) La mise en application de la loi 22

2. L'organisation de la CNSA 22

a) La redéfinition des structures de la CNSA 22

b) La mise en application de la loi 23

3. Les dépenses financées par la CNSA et l'affectation des ressources 23

a) Les nouvelles dispositions introduites par l'article 60 de la loi 23

b) Les modifications apportées par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 23

c) La mise en application de la loi 26

4. Les objectifs de dépenses et la répartition en dotations régionales et départementales limitatives 30

a) L'organisation financière prévue par l'article 59 de la loi 30

b) La mise en application de la loi 31

5. La répartition des concours destinés au financement de la prestation de compensation 31

a) Le dispositif de l'article 61 de la loi 31

b) La mise en application de la loi 32

6. Les fonds départementaux de compensation du handicap 32

a) Le dispositif de l'article 64 de la loi 32

b) La mise en place des fonds départementaux de compensation du handicap 33

C. LES PROGRAMMES INTERDÉPARTEMENTAUX D'ACCOMPAGNEMENT DES HANDICAPS ET DE LA PERTE D'AUTONOMIE 33

1. L'article 58 de la loi du 11 février 2005 33

2. La mise en place des programmes interdépartementaux 35

D. LES MAISONS DÉPARTEMENTALES DES PERSONNES HANDICAPÉES 36

1. Les missions des maisons départementales des personnes handicapées 36

2. Le statut et l'organisation des maisons départementales des personnes handicapées 36

3. Le fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées 37

a) La liaison avec les centres locaux d'information et de coordination 37

b) L'information du public 38

c) L'équipe de veille pour les soins infirmiers 38

d) Les missions de conciliation 38

e) Le traitement amiable des litiges 39

4. La mise en place des maisons départementales des personnes handicapées 39

E. LA COMMISSION DES DROITS ET DE L'AUTONOMIE DES PERSONNES HANDICAPÉES 40

1. Les attributions de la commission des droits et de l'autonomie 40

2. L'organisation et le fonctionnement de la commission des droits et de l'autonomie 41

F. LA CONVENTION POUR L'INTERVENTION DES ASSOCIATIONS DANS LES ÉTABLISSEMENTS SOCIAUX ET MÉDICO-SOCIAUX 42

G. LA FERMETURE ADMINISTRATIVE DES ÉTABLISSEMENTS SOCIAUX ET MÉDICO-SOCIAUX 43

H. LES GROUPEMENTS DE COOPÉRATION SOCIALE OU MÉDICO-SOCIALE 43

I. LE SUIVI STATISTIQUE DE LA POLITIQUE DU HANDICAP 44

J. L'APPLICATION DE LA LOI EN OUTRE-MER 44

II.- L'ACCOMPAGNEMENT DU HANDICAP ET LES RESSOURCES DES PERSONNES HANDICAPÉES 47

A. LA DÉFINITION DU HANDICAP 47

1. La définition générale 47

2. La prise en charge pluridisciplinaire des autistes 47

B. LA POLITIQUE DE PRÉVENTION DU HANDICAP 47

1. La définition de la politique nationale de prévention 47

2. La prévention de l'alcoolisation fœtale 48

C. LA POLITIQUE DE RECHERCHE SUR LE HANDICAP 48

D. LA FORMATION DES PROFESSIONNELS 48

1. La politique de formation 48

2. L'accomplissement par des tiers de certains soins infirmiers 49

3. La formation des aidants familiaux, bénévoles associatifs et accompagnateurs non professionnels 50

4. La formation des prothésistes et orthésistes 50

E. LA POLITIQUE DE SANTÉ PUBLIQUE EN FAVEUR DES PERSONNES HANDICAPÉES 50

1. Les missions du Haut Conseil de la santé publique 50

2. Les consultations médicales de prévention 51

F. LE DROIT À COMPENSATION DU HANDICAP 51

1. La définition du droit à compensation 51

2. La prestation de compensation 52

a) Les conditions d'ouverture du droit à la prestation 52

b) Le calcul des montants 52

c) La procédure d'attribution et de versement 53

d) Le versement de la prestation aux personnes hébergées ou hospitalisées 54

e) L'exonération de cotisations patronales pour les charges humaines 55

f) L'octroi provisoire de la prestation aux personnes invalides à 80 % 55

g) L'exclusion de la base de calcul de la prestation compensatoire 56

3. L'abolition des barrières d'âge 56

G. LA RÉFORME DE L'ALLOCATION AUX ADULTES HANDICAPÉS 56

1. La mise en place de la garantie de ressources 56

2. La mise en place de la majoration pour la vie autonome 57

3. Les conditions d'éligibilité 57

4. La procédure d'attribution 58

5. Les conditions de versement 58

6. La réforme du « reste à vivre » 59

7. L'articulation du montant de l'AAH avec les revenus du travail 59

8. Le maintien provisoire du bénéfice du complément d'AAH 59

H. L'ALLOCATION COMPENSATRICE POUR TIERCE PERSONNE 60

a) Le maintien provisoire de l'allocation compensatrice pour tierce personne 60

b) Le maintien de l'exonération de cotisations patronales pour les bénéficiaires de l'allocation compensatrice pour tierce personne 60

I. LA RÉFORME DE LA RÉMUNÉRATION GARANTIE VERSÉE AUX TRAVAILLEURS HANDICAPÉS EN MILIEU PROTÉGÉ 61

1. La mise en place de la rémunération garantie 61

2. La mise en place de l'aide au poste 62

J. LE NOUVEAU SYSTÈME D'AIDE EN MILIEU ORDINAIRE 62

K. LA RÉFORME DE L'ALLOCATION D'ÉDUCATION DE L'ENFANT HANDICAPÉ 63

L. L'HÉBERGEMENT ET L'ENTRETIEN EN ÉTABLISSEMENT 64

1. Le régime des frais d'hébergement et d'entretien en établissement spécialisé 64

2. Le soutien médico-social et éducatif en centre pour adultes handicapés 65

3. La résorption des cas d'adultes handicapés maintenus dans des établissements pour enfants 65

M. L'ASSISTANCE CANINE 67

1. La dispense de port de muselière 67

2. L'accès gratuit des chiens guides ou d'assistance 67

N. LES CARTES ATTRIBUÉES AUX PERSONNES HANDICAPÉES 67

1. La carte d'invalidité 67

2. La carte de priorité 68

3. La carte de stationnement 68

4. Le stationnement réservé 69

III.- L'ÉDUCATION DES PERSONNES HANDICAPÉES 71

A. LA SCOLARISATION DES ENFANTS HANDICAPÉS 71

1. L'orientation scolaire et le choix de l'établissement 71

2. L'inscription des enfants dans un établissement de référence 72

3. Le suivi de la scolarisation 73

B. LA MISE EN PLACE DU PARCOURS DE FORMATION 74

C. L'INSCRIPTION ET LA FORMATION DANS L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR 75

D. LE PASSAGE DES EXAMENS ET CONCOURS 75

E. LA LANGUE DES SIGNES 76

1. La communication en langue des signes dans les établissements scolaires 76

2. L'enseignement de la langue des signes française 76

F. LA POLITIQUE DES PERSONNELS 76

1. La formation des personnels 76

2. La création d'un établissement public de formation professionnelle des personnels d'éducation 77

3. La qualification des personnels enseignants des établissements de santé ou médico-sociaux 77

G. L'ENSEIGNEMENT CONSACRÉ AUX PERSONNES HANDICAPÉES 77

IV.- L'EMPLOI DES PERSONNES HANDICAPÉES 79

A. LA LUTTE CONTRE LA DISCRIMINATION DANS LE RECRUTEMENT ET LE TRAVAIL 79

1. Les mesures contre les discriminations afin d'améliorer l'intégration des personnes handicapées dans l'entreprise 79

2. L'incitation à la négociation professionnelle en faveur de l'insertion professionnelle des personnes handicapées 80

3. L'aptitude à l'emploi dans la fonction publique 80

4. L'accès à la fonction publique 81

B. LES CONDITIONS DE TRAVAIL 83

1. Le reclassement des salariés devenus inaptes à leur emploi 83

2. L'adaptation des conditions et postes de travail 83

3. L'aménagement des horaires de travail 83

4. L'obligation de négociation collective des conditions d'emploi, de formation et de travail 84

5. L'adaptation des conditions de travail dans la fonction publique 84

6. L'amplitude journalière et la durée effective de travail 85

C. LA RÉFORME DE L'OBLIGATION D'EMPLOI DANS LE SECTEUR PUBLIC 86

1. L'obligation d'emploi des employeurs publics et l'application d'une pénalité financière en cas de non-respect 86

2. La création du fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique 87

D. L'OBLIGATION D'EMPLOI DANS LE SECTEUR PRIVÉ ET LA RÉFORME DE L'AGEFIPH 88

1. Le contrôle de l'AGEFIPH 88

2. La satisfaction de l'obligation d'emploi par accord collectif agréé 88

3. Les aménagements à l'obligation d'emploi dans les entreprises de plus de 20 salariés 89

4. La sanction d'exclusion des marchés publics 90

5. L'accès aux délégations de service public 90

E. LA MISE EN PLACE DES ORGANISMES DE PLACEMENT SPÉCIALISÉS 90

F. LES POLITIQUES DE FORMATION PROFESSIONNELLE 91

G. LA RÉFORME DE L'AIDE À L'EMPLOYEUR 91

H. LA TRANSFORMATION DES ATELIERS PROTÉGÉS EN ENTREPRISES ADAPTÉES 92

1. Le statut des entreprises adaptées et le financement des emplois 92

2. La rémunération des salariés des entreprises adaptés 93

3. Le départ et le retour des salariés handicapés 93

I. L'AMÉLIORATION DES DROITS SOCIAUX DANS LES ENTREPRISES ET SERVICES D'AIDE PAR LE TRAVAIL 94

1. Le contrat de soutien et d'aide par le travail 94

2. La mission d'accueil des ESAT 94

3. La formation et la validation de l'acquis 95

4. Le droit à congé 95

5. Le droit à congé de présence parentale 95

6. La mise à disposition en entreprise extérieure 95

7. La convention d'aide en cas d'emploi à durée déterminée 96

J. L'ÉLABORATION DU PLAN DES MÉTIERS 96

V.- L'ASSURANCE VIELLESSE ET L'ASSURANCE INVALIDITÉ DÉCÈS DES PERSONNES HANDICAPÉES ET DE LEURS PARENTS 97

A. LA RETRAITE ANTICIPÉE 97

B. L'AFFILIATION À L'ASSURANCE VIEILLESSE DES AIDANTS HÉBERGEURS AU FOYER FAMILIAL 98

C. L'ACCÈS À L'ASSURANCE INVALIDITÉ-DÉCÈS 98

D. LE RÉGIME FISCAL DES CONTRATS DE RENTE DE SURVIE ET D'ÉPARGNE HANDICAP 99

VI.- L'ACCESSIBILITÉ DU CADRE BÂTI, DES INFRASTRUCTURES ET DES SERVICES 101

A. L'ACCESSIBILITÉ DU CADRE BÂTI 101

1. L'affirmation du principe général d'accessibilité aux habitations, lieux ouverts au public et lieux de travail 101

a) La règle de l'article L. 111-7 du code de la construction et de l'habitation 101

b) Les bâtiments nouveaux et les locaux d'habitation 102

c) Les établissements recevant du public 103

2. Un contrôle plus rigoureux de l'obligation d'accessibilité 106

a) Les travaux soumis à permis de construire 106

b) La fermeture d'un établissement recevant du public 106

c) Le contrôle technique et la lutte contre les incendies 107

d) L'attribution de subventions publiques 107

e) La formation des professionnels du bâtiment 108

f) La communication de documents 108

3. Des sanctions pénales renforcées 108

4. La déductibilité des dépenses d'accessibilité 109

B. L'ACCESSIBILITÉ DES TRANSPORTS COLLECTIFS ET DE LA VOIRIE 109

1. Le principe de la chaîne du déplacement 109

a) Un délai de mise en conformité 110

b) Des transports de substitution en cas d'impossibilité technique de mise en accessibilité des réseaux de transport 111

c) Le respect des normes d'accessibilité pour les nouveaux matériels roulants 112

d) Le contrôle de l'obligation de l'accessibilité 112

2. Un plan de mise en accessibilité à la charge des communes 112

a) L'obligation d'un plan de mise en accessibilité de la voirie 112

b) La prise en compte de l'obligation d'accessibilité dans les plans de déplacement urbains 113

3. La création de la commission communale ou intercommunale pour l'accessibilité 114

C. L'ACCESSIBILITÉ DES SERVICES DE COMMUNICATION PUBLIQUE EN LIGNE 115

D. L'ACCESSIBILITÉ DES PROGRAMMES DE TÉLÉVISION AUX PERSONNES SOURDES ET MALENTENDANTES 116

VII.- LE LOGEMENT DES PERSONNES HANDICAPÉES DANS DES LOCAUX ADAPTÉS 117

A. L'ASSIMILATION DES LOGEMENTS EN FOYER D'HÉBERGEMENT À UN LOGEMENT LOCATIF SOCIAL 117

B. LES MESURES INCITATIVES POUR LA MISE AUX NORMES DE L'ACCESSIBILITÉ DES LOGEMENTS LOCATIFS 118

C. LA CRÉATION DE RÉSERVES FONCIÈRES POUR PLANIFIER L'IMPLANTATION D'ÉTABLISSEMENTS ACCUEILLANT DES PERSONNES HANDICAPÉES 119

VIII.- LES LOISIRS DES PERSONNES HANDICAPÉES 121

IX.- L'EXERCICE DE LA CITOYENNETÉ PAR LES PERSONNES HANDICAPÉES 123

A. L'INSCRIPTION DES MAJEURS SOUS TUTELLE SUR LES LISTES ÉLECTORALES 123

B. L'ACCESSIBILITÉ AUX MACHINES À VOTER 123

C. L'ACCESSIBILITÉ AUX BUREAUX ET AUX TECHNIQUES DE VOTE 123

D. LA COMMUNICATION DEVANT LES JURIDICTIONS 124

E. L'ASSISTANCE LORS DES ÉPREUVES DU PERMIS DE CONDUIRE 124

F. LA TRADUCTION SIMULTANÉE POUR LES PERSONNES SOURDES DANS LES SERVICES PUBLICS 125

G. L'EXERCICE DES DROITS RECONNUS À LA PARTIE CIVILE PAR LES ASSOCIATIONS DÉFENDANT OU ASSISTANT LES PERSONNES HANDICAPÉES 125

X.- LES DISPOSITIONS TRANSITOIRES OU TEMPORAIRES 127

A. L'ENTRÉE EN VIGUEUR DE LA GARANTIE DE RESSOURCES ET DE LA MAJORATION POUR LA VIE AUTONOME 127

B. L'ENTRÉE EN VIGUEUR ANTICIPÉE DE LA PRESTATION DE COMPENSATION 127

C. L'AUTONOMIE DE GESTION DE LA CNSA 127

D. L'OBLIGATION D'EMPLOI, L'AIDE À L'EMPLOI ET LES ENTREPRISES ADAPTÉES 128

1. Les employeurs privés 128

2. Les employeurs publics 128

E. LA PHASE TRANSITOIRE APPLICABLE AUX TRAVAILLEURS RECONNUS HANDICAPÉS PAR LES COTOREP ET CLASSÉS EN CATÉGORIE C 128

TRAVAUX DE LA COMMISSION 131

ANNEXE 1 : TABLEAUX DES DÉCRETS D'APPLICATION 143

ANNEXE 2 : PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR 153

INTRODUCTION

La loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées contient 101 articles occupant 35 pages du Journal officiel du 12 février 2005. Ses dispositions sont très nombreuses et très variées par les champs du droit qu'elles touchent. Cette diversité résulte de la volonté du législateur d'apporter des améliorations à la situation des personnes handicapées dans tous les domaines de la vie privée et de la vie en société.

De l'avis de tous ceux et de toutes celles qui ont une autorité dans ce domaine, cette loi pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées est une loi fondatrice. Pour beaucoup également, c'est la loi de la concertation.

En effet, de nombreuses réunions, rencontres, visites et débats ont permis des échanges fructueux avec le rapporteur et avec les membres de la commission.

Par ailleurs, et selon la volonté du rapporteur et des parlementaires, le Conseil national consultatif des personnes handicapées est très utilement et efficacement associé à la rédaction des décrets et au suivi des dispositions législatives.

Mais au-delà des articles qui servent les aspirations de la personne handicapée en tenant le meilleur compte de ses potentialités, cette loi a aussi pour objectif de faire évoluer les mentalités par rapport à la perception du handicap par le grand public.

Le handicap est dorénavant pris en compte par la solidarité, notamment au travers de l'institution de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, et la non-discrimination est au centre du texte de loi.

C'est la loi de la non-discrimination vis-à-vis de l'emploi, de l'école et de l'implication dans la vie sociale et citoyenne. Les mots pour le dire ont une grande importance et nous serions à l'avenir très inspirés de remplacer les formules « prise en charge » par « accompagnement », « intégration scolaire » par « scolarisation », « insertion professionnelle » par « implication sociale ». Une personne, fût-elle handicapée, est un citoyen à part entière et le vocabulaire employé pour une personne ordinaire doit s'appliquer à tous.

Cette loi a également prévu la compensation des conséquences du handicap. La prestation de compensation sera servie quels que soient l'âge, le type de handicap et le mode de vie de la personne concernée, et s'il reste encore beaucoup à faire dans ce domaine, la loi a également traité du problème sérieux de l'accessibilité en élargissant les dispositions en vigueur afin que l'accès à tout soit proposé à tous.

La situation de la personne handicapée par rapport aux ressources nécessaires à la vie quotidienne a aussi été traitée afin de garantir un minimum vital adapté aux conditions de vie autonome en établissement ou à domicile. De même, la rémunération du travail de la personne handicapée en milieu protégé et ses conditions de travail ont été rapprochées des règles du droit commun.

Dans le cadre de ce texte, la formation de tous les professionnels, de tous les bénévoles et de tous les aidants accompagnant la personne handicapée a enfin été mise en évidence, et dans un souci évident de simplification la loi met en place un guichet unique sous la forme de la maison départementale des personnes handicapées, qui sera un véritable lieu de ressources pour la personne concernée, sa famille et ses aidants. Ici les questions les plus compliquées devront trouver les réponses les plus simples et les plus efficientes.

A l'exception de quelques-unes de ses dispositions présentées dans la partie X du présent rapport, dont les très importantes mesures relatives à la création de la prestation de compensation, à la création de la maison départementale des personnes handicapées, à la commission des droits et de l'autonomie, à la réforme de l'obligation d'emploi, à la transformation des ateliers protégés en entreprises adaptées qui n'entreront en vigueur qu'au 1^er janvier 2006 et celle relative à la réforme de l'allocation aux adultes handicapés qui est entrée en vigueur au 1^er juillet 2005, la loi du 11 février 2005 ne fixe pas de date d'entrée en vigueur particulière pour ses articles. Hormis ces cas particuliers, les articles de la loi du 11 février 2005 sont donc entrés en vigueur au lendemain de leur publication au Journal officiel, c'est-à-dire au 13 février 2005, conformément à l'article 1^er du code civil.

En première lecture, le 9 juin 2004, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de la commission disposant que « les textes réglementaires d'application de la présente loi sont publiés dans les six mois suivant sa promulgation, après avoir été transmis pour avis au Conseil national consultatif des personnes handicapées ». Cet amendement est devenu l'article 101 de la loi.

Le gouvernement a donné, par la voix de Mme Marie-Anne Montchamp, alors secrétaire d'Etat aux personnes handicapées, son accord sur la proposition en ces termes : « Cet amendement nous renvoie à l'engagement du chef du Gouvernement, régulièrement réitéré au cours de la discussion, de prendre, dans un délai de six mois, les textes réglementaires qui donneront vie au projet de loi dont nous débattons depuis de longues heures. Je confirme cet objectif et je me réjouis que votre assemblée y souscrive pleinement. J'y contribuerai autant que possible. Je vous ai indiqué que des groupes de travail avaient été mis en place pour anticiper la capacité des administrations à promouvoir l'effectivité de ce texte. C'est une méthode qui, je le crois, nous permettra efficacement de respecter ce délai important. [...] mon engagement est formel : le texte sera effectif dans six mois, entendez le 1^er janvier 2005, date initialement prévue. Rien ne nous fera dévier de cet objectif ».

En deuxième lecture, le Sénat n'a pas modifié les termes de cette disposition mais a complété l'article afin que « l'ensemble des textes réglementaires d'application du chapitre II du titre IV de la présente loi [relatif à l'emploi, le travail adapté et le travail protégé] (soit) soumis pour avis au Conseil supérieur pour le reclassement professionnel et social des travailleurs handicapés institué à l'article L. 323-34 du code du travail ».

Force est de constater que l'engagement du gouvernement est loin d'avoir été respecté. Au 12 juin 2005, délai prévu par la loi, seul un décret et deux arrêtés avaient été publiés : décret n° 2005-373 du 20 avril 2005 sur la composition et le mode de fonctionnement du conseil et du conseil scientifique de la CNSA ; arrêtés des 25 avril 2005 et 29 avril 2005 portant composition des collèges et nominations au conseil de la CNSA.

Le rapporteur ne tiendrait pas rigueur au gouvernement du non-respect du délai de six mois - un délai de publication d'un an ou avant la fin de l'année 2005 aurait été acceptable compte tenu de la masse de travail nécessaire - si le ministère chargé des personnes handicapées ou la délégation interministérielle aux personnes handicapées avait été en mesure de présenter une planification de la publication des décrets. Mais, au terme du délai de six mois, aucun dénombrement des textes réglementaires nécessaires à la mise en application n'a été communiqué, aucune programmation de la publication des textes d'application de chacun des grands pans de la loi n'a pu être présentée. Cette situation a placé dans le désarroi les acteurs du monde du handicap.

Depuis l'automne, cependant, chacun a pu constater la masse considérable des projets de décrets soumis pour avis au Conseil national consultatif des personnes handicapées. Chacun a pu observer que la difficulté de l'exercice de mise en application de loi tenait également à la coordination de l'ensemble des textes réglementaires dont les dispositions sont reliées entre elles tout en touchant des domaines extrêmement variés. Ainsi la rédaction d'un décret peut impliquer jusqu'à quinze ministères différents.

Le gouvernement a également souhaité engager une concertation approfondie avec le Conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCPH) sur l'ensemble des projets de décrets d'application de la loi. Le CNCPH s'est réuni depuis le 5 avril 2005 pour examiner la mise en application de la loi du 11 février 2005. Il tient deux sessions par mois. En une journée, le CNCPH, qui rappelons-le est composé de représentants bénévoles, a été amené à examiner jusqu'à quinze textes réglementaires de mise en application. Des dispositifs importants ont fait l'objet de plusieurs examens par le CNCPH car le gouvenement a souhaité tenir compte de la manière la plus poussée de ses avis. Par exemple, le CNCPH a été saisi de quatre versions successives du projet de décret sur le cadre bâti afin de répondre au mieux à ses observations successives ; les projets de décrets relatifs aux maisons départementales des personnes handicapées et aux commissions des droits et de l'autonomie des personnes handicapées ont été soumis au CNCPH le 21 septembre 2005, puis dans une nouvelle version à sa commission permanente le 27 septembre puis à nouveau au CNCPH dans une dernière version le 12 octobre.

Au-delà du CNCPH, le gouvernement a engagé une concertation avec de nombreux organismes, des caisses de sécurité sociale à la Commission européenne. Ainsi, sur le projet de décret sur l'accessibilité du cadre bâti - cas extrême - neuf organismes ont été consultés.

*

Afin d'exercer la mission d'évaluation et de contrôle dont est investi le Parlement, notamment pour s'assurer de la publication des textes réglementaires nécessaires à l'application des dispositions législatives votées, la commission des affaires culturelles, familiales et sociales a, en application de l'article 86, alinéa 8, du Règlement de l'Assemblée nationale, demandé au rapporteur du projet de loi pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées de présenter un rapport sur la mise en application de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005.

Conformément à cette disposition du Règlement issue de la résolution n° 256 adoptée par l'Assemblée nationale le 12 février 2004, « ce rapport fait état des textes réglementaires publiés et des circulaires édictées pour la mise en œuvre de ladite loi, ainsi que de ses dispositions qui n'auraient pas fait l'objet des textes d'application nécessaires. »

Le présent rapport dresse donc un bilan quantitatif des textes d'application de la loi du 11 février 2005, commente les conditions de mise en application de la loi et analyse les causes des retards de publication des règlements. Le rapporteur a en outre examiné la conformité des textes d'application publiés aux intentions du législateur.

Au 8 décembre 2005, le gouvernement prévoyait de publier 70 décrets pour mettre en application les dispositions de la loi. A ce total, il convient d'ajouter un décret en Conseil d'Etat sur la voirie. Le tableau en annexe du présent rapport dresse l'inventaire complet, article par article, des textes dont la publication est nécessaire pour mettre en application chacune des dispositions de la loi ; il mentionne l'état d'avancement des mesures de mise en application.

Tableau de suivi des textes d'application de la loi du 11 février 2005
(au 8 décembre 2005)

(*) La qualification de décrets en Conseil d'Etat ou de décrets simples de six textes est indéterminée.

nc : total non communiqué au rapporteur.

Source (pour les décrets) : d'après le relevé communiqué le 8 décembre 2005 par le cabinet du ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, auquel a été ajouté un décret en Conseil d'Etat sur la voirie.

Nota : le tableau en annexe du rapport dresse un état des textes d'application au 14 décembre 2005. Plusieurs des décrets comptabilisés ci-dessus comme étant en instance au Conseil d'Etat ou en cours de rédaction sont signalés comme étant en cours de signature dans ce tableau annexe.

Le gouvernement n'a pas été en mesure de fournir un état des arrêtés dont la publication est nécessaire à la mise en application des dispositions de la loi. De même, aucun état des circulaires envisagées n'existe.

Selon le relevé du rapporteur (cf. tableau en annexe du rapport), 134 dispositions de la loi nécessitent la publication ou la signature d'un texte (décret, arrêté, convention) pour leur mise en application en 2006. Au 13 décembre 2005, seules 22 de ces dispositions ont reçu - parfois partiellement - leur texte d'application.

Compte tenu de l'état de mise en application de la loi très incomplet, il apparaît d'ores et déjà nécessaire au rapporteur de présenter un nouveau rapport au mois de juin 2006, comme le prévoit l'article 86, alinéa 8, du Règlement.

I.- LA RÉFORME DU CADRE INSTITUTIONNEL

A. LES INSTANCES CONSULTATIVES

1. La composition des instances nationales et territoriales

a) L'article 1^er de la loi du 11 février 2005

L'article 1^er de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 impose que la désignation des représentants des personnes handicapées et de leurs familles dans les instances nationales ou territoriales chargées de rendre un avis ou de prendre des décisions concernant la politique en faveur des personnes handicapées garantisse la présence simultanée :

- d'une part, des associations gestionnaires :

· d'établissements ou services d'enseignement et d'éducation spéciale (visés au 2° de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles),

· de centres d'action médico-sociale précoce (visés au 3° de l'article L. 312-1),

· d'établissements ou services d'aide par le travail, à l'exception des structures conventionnées d'insertion par l'activité économique destinées aux personnes sans emploi ou rencontrant des difficultés sociales ou professionnelles particulières et des ateliers protégés (visés au a du 5° de l'article L. 312-1), ou d'établissements ou services de réadaptation, de préorientation et de rééducation professionnelle (visés au b du 5° de l'article L. 312-1),

· d'établissements et services accueillant des personnes âgées ou leur apportant une assistance à domicile dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l'insertion sociale (visés au 7° de l'article L. 312-1) ;

- d'autre part, des associations non gestionnaires.

La loi ne renvoie pas la mise en application du dispositif à un décret. Mais la mise en application de cette mesure soulève le problème de la détermination de la représentativité des associations. Comme de multiples organes politiques et administratifs sont amenés à procéder à des nominations de représentants d'associations de personnes handicapées, un décret sur la représentativité serait utile pour les guider.

Plusieurs articles de loi se réfèrent d'ailleurs à la participation d'associations représentatives des personnes handicapées pour la mise en œuvre de dispositifs législatifs.

b) La mise en application du dispositif

La possibilité de publier un décret définissant les critères permettant d'apprécier le caractère représentatif d'une association de personnes handicapées et de leurs familles a été évoquée lors des débats parlementaires puisque le dispositif vise explicitement les représentants des « associations représentatives ». Le gouvernement n'a finalement pas souhaité s'engager dans cette voie. L'article 1^er sera donc dépourvu de toute mesure réglementaire de mise en application et doit être considéré comme d'application directe.

Il appartient donc à chaque autorité administrative exerçant la tutelle des instances nationales ou territoriales chargées de rendre un avis ou de prendre des décisions concernant la politique en faveur des personnes handicapées de prendre les dispositions nécessaires préalablement à la publication des actes de nomination des représentants au sein des organes délibérants pour apprécier le caractère représentatif des associations appelées à siéger dans ces organes. Les décisions prises en ce domaine peuvent être déférées au juge administratif qui ne les annulera qu'en cas d'erreur manifeste d'appréciation sur la représentativité de l'association ou de violation directe de la loi pour absence d'une des deux catégories d'association.

Certes, peu d'instances consultatives ou décisionnaires en matière de politique en faveur des personnes handicapées existent. Tous les conseils départementaux consultatifs des personnes handicapées ne sont pas installés. Mais le gouvernement n'a pas procédé à l'inventaire des instances dont il faut revoir la composition compte tenu des nouvelles dispositions législatives.

Toutefois, le Conseil national consultatif des personnes handicapées s'est autosaisi de la question de la représentativité des associations et a constitué un groupe de travail sur la question, qui doit présenter des propositions.

La loi n'impose pas de revoir immédiatement la composition de toutes les instances nationales ou territoriales mais seulement d'appliquer une nouvelle règle de composition dans les actes de nomination intervenant à compter du 13 février 2005.

Dès lors si, par exemple, une instance n'accueille aucun représentant d'associations non gestionnaires au 12 février 2005, le premier acte de nomination intervenant à compter du 13 février doit impérativement comporter la désignation d'au moins un représentant de cette catégorie d'association. Si dans de telles circonstances un acte de nomination est publié sans comporter la désignation d'un tel représentant, il doit être considéré comme illégal dans sa totalité et les avis et décisions de l'instance adoptés avec les voix de ces nouveaux représentants comme entachés d'incompétence.

Seraient également frappés de nullité les actes de nomination respectant la double représentation mais qui ne seraient pas pris sur proposition des associations. Il ne saurait donc s'agir d'un simple avis sur un acte de nomination : l'administration doit solliciter une proposition de nomination de la part des associations dont un représentant va être désigné.

2. La Conférence nationale du handicap

a) L'article 3 de la loi du 11 février 2005

L'article 3 de la loi institue une Conférence nationale du handicap qui sera réunie par le gouvernement tous les trois ans, à compter du 1^er janvier 2006, « afin de définir les orientations et les moyens de la politique concernant les personnes handicapées ».

Cette conférence doit réunir tous les représentants et les intervenants du monde du handicap (associations, organismes gestionnaires, départements, sécurité sociale, syndicats représentatifs, organismes qualifiés). A l'issue des travaux de la conférence, le Gouvernement remet aux assemblées parlementaires, après avoir recueilli l'avis du Conseil national consultatif des personnes handicapées, un rapport sur la mise en œuvre de la politique nationale en faveur des personnes handicapées. Ce rapport donne lieu à débat.

b) La mise en place de la conférence

La première conférence ne se tiendra qu'en 2008. Il est justifié d'attendre le délai de trois ans fixé par la loi afin que l'ensemble des dispositifs prévus par la loi soit mis en application et qu'une première évaluation puisse en être faite.

Aucune élaboration d'un texte de mise en application de l'article 3 n'est donc à ce jour programmée.

3. L'Observatoire national sur la formation, la recherche et l'innovation

a) La création de l'observatoire

L'article 6 de la loi du 11 février 2005 introduit un article L. 114-3-1 dans le code de l'action sociale et des familles pour définir la politique de recherche sur le handicap. Dans ce cadre, un Observatoire national sur la formation, la recherche et l'innovation est institué. Il est chargé de remettre un rapport triennal au ministre chargé des personnes handicapées, au conseil scientifique de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) et au Conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCPH). Il se prononce sur la coordination des politiques de prévention et de dépistage des problèmes de santé avec la politique de prévention du handicap.

b) La mise en place de l'observatoire

Le décret fixant sa composition de l'observatoire est en cours de rédaction au ministère chargé des personnes handicapées. Le rapporteur ne dispose pas d'information sur son contenu et l'état d'avancement de son élaboration.

B. LA CAISSE NATIONALE DE SOLIDARITÉ POUR L'AUTONOMIE

La Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) a été créée par la loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 ⁽¹⁾. Il s'agissait d'une réponse à l'urgence, constatée à l'occasion de la canicule d'août 2003, de mettre en place une gestion centrale du nouveau risque que constitue la perte d'autonomie.

Cependant, en 2004, seuls les objectifs liés à la perte d'autonomie des personnes âgées étaient clairement identifiés. La CNSA a ainsi immédiatement été chargée de reprendre le financement de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) antérieurement confiée au fonds de financement de l'APA (FFAPA). La définition des missions liées à l'accompagnement du handicap était renvoyée à la discussion du projet de loi pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées déposé au Sénat le 28 janvier 2004.

Dans l'attente des conclusions de la mission confiée à MM. Raoul Briet, et Pierre Jamet sur la gouvernance de la caisse et la définition de ses missions définitives, la loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 a seulement déterminé les caractères fondamentaux attachés à la CNSA : création sous forme d'un établissement public national à caractère administratif ; personnalité juridique et autonomie financière ; possibilité d'employer des salariés de droit privé ; transfert gratuit des biens, droits et obligations du FFAPA ; définition succincte de la mission de la CNSA ; organisation de la gouvernance autour d'un conseil d'administration, d'un conseil de surveillance et d'un conseil scientifique.

En revanche, les ressources de la CNSA ont été fixées définitivement par l'article 11 de la loi du 30 juin 2004. Elles sont constituées par :

1° le produit de la nouvelle contribution de 0,3 % acquittée par tous les employeurs, privés et publics, en contrepartie de la journée de solidarité ;

2° le produit de la nouvelle contribution de 0,3 % assise sur les revenus du patrimoine et des placements ;

3° le produit de la fraction de 0,1 point de la CSG antérieurement affectée au FFAPA ;

4° le produit de la participation des régimes obligatoires d'assurance vieillesse antérieurement affectée au FFAPA. Cette participation est égale à une fraction, fixée par voie réglementaire (50 % en application du décret n° 2004-1384 du 22 décembre 2004), des sommes consacrées par ces régimes à l'aide ménagère à domicile au bénéfice des personnes âgées dépendantes.

En deuxième lecture du projet de loi pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, le 21 octobre 2004, sur la proposition du gouvernement, le Sénat a adopté une série d'amendements qui ont redéfini le régime juridique de la CNSA. Certaines des dispositions ont été amendées en seconde lecture par l'Assemblée nationale le 22 décembre 2004.

En conséquence, l'article 55 de la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées a abrogé les articles 8 (portant institution de la CNSA et définissant sa mission), 10 (structures de gouvernance de la CNSA) et 13 (répartition des ressources à compter de 2005, l'abrogation prenant effet au 1^er janvier 2006) de la loi du 30 juin 2004.

L'article 100 de la loi du 11 février 2005 a, en outre, confié à titre transitoire, jusqu'à une date fixée par arrêté ministériel, qui ne peut être postérieure au 31 décembre 2005, la gestion de la CNSA au Fonds de solidarité vieillesse.

1. La redéfinition des missions de la CNSA

a) Les dispositions introduites par l'article 56

Les missions de la CNSA ont été redéfinies par l'article 56 de la loi du 11 février 2005. Elles sont de cinq types :

- une mission financière consistant à verser aux départements la contribution de l'Etat au financement de la perte d'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées ;

- une fonction de répartition des crédits de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) destinés aux personnes âgées dépendantes et aux personnes handicapées entre les établissements et services de soins et médico-sociaux, selon des enveloppes régionales et départementales en fonction du programme interdépartemental de prise en charge des handicaps et de la perte d'autonomie mis en place par l'article 58 de la loi du 11 février 2005 ;

- une mission d'expertise :

· dans le cadre de la gestion de la perte d'autonomie et de la délivrance de l'allocation personnalisée d'autonomie : expertise et proposition pour les référentiels nationaux d'évaluation des déficiences et de la perte d'autonomie ;

· dans le cadre de l'octroi de la prestation de compensation ;

· dans le cadre de l'ONDAM personnes âgées et personnes handicapées pour contribuer à l'élaboration des schémas nationaux d'organisation sociale et médico-sociale et des programmes interdépartementaux de prise en charge du handicap et de la perte d'autonomie précités ;

- une mission d'évaluation concernant les aides techniques d'amélioration de l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées et la mesure et l'analyse de la perte d'autonomie et des besoins de compensation : définition d'indicateurs et d'outils de recueil de données ;

- une mission d'information et de coopération :

· avec les maisons départementales des personnes handicapées pour l'échange d'expériences et d'informations entre les maisons ;

· avec les institutions et administrations nationales pour la définition et le lancement d'actions de recherche en matière de prévention et de compensation de la perte d'autonomie et pour la mesure et l'analyse de la perte d'autonomie et les besoins de compensation des personnes âgées et des personnes handicapées ;

· avec les institutions étrangères.

Pour l'exécution de ses missions, une convention d'objectifs et de gestion est conclue pour une période minimale de trois ans entre l'Etat et la CNSA.

b) La mise en application de la loi

Ces dispositions de la loi ne nécessitent pas pour leur mise en application la publication de textes réglementaires.

2. L'organisation de la CNSA

a) La redéfinition des structures de la CNSA

La structure d'organisation de la CNSA a été refondue par l'article 57 de la loi du 11 février 2005 et le mode de fonctionnement de ses organes défini. Les conseil d'administration et conseil de surveillance prévus par la loi du 30 juin 2004 ont disparu. Ils ont été remplacés par un conseil qui définit les orientations et objectifs stratégiques de la caisse et par un directeur nommé par décret qui détient le pouvoir de direction exécutive de la caisse.

Le conseil scientifique a été maintenu et ses attributions précisées.

b) La mise en application de la loi

La structure et l'organisation de la CNSA ont été définies par le décret n° 2005-373 du 20 avril 2005. Le conseil comprend 48 membres. Le conseil scientifique comprend 43 membres nommés pour quatre ans.

Un arrêté du 25 avril 2005 a défini la composition des collèges chargés de désigner les représentants des associations au conseil de la CNSA conformément au décret n° 2005-373 du 20 avril 2005 et un arrêté du 29 avril 2005 a procédé aux nominations. M. Denis Piveteau a été nommé directeur de la CNSA par un décret du 24 juin 2005 et M. Alain Cordier président du conseil de la CNSA par un arrêté du 4 juillet 2005.

3. Les dépenses financées par la CNSA et l'affectation des ressources

a) Les nouvelles dispositions introduites par l'article 60 de la loi

L'article 60 de la loi du 11 février 2005 a redéfini l'affectation des ressources de la CNSA aux différentes actions prévues par la loi. Le principe de répartition des ressources et des charges entre des sections comptables autonomes a été maintenu.

Le tableau ci-après présente la répartition définitive, à compter de 2006, des charges de la CNSA entre les six sections comptables et leurs sous-sections éventuelles et l'affectation des ressources destinées au financement de chacune de ces sections et sous-sections. La répartition repose sur la distinction fondamentale entre les actions en faveur des personnes âgées dépendantes et les actions en faveur des personnes handicapées.

b) Les modifications apportées par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006

Les articles 6 bis et 34 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2006, adoptés définitivement par le Parlement le 23 novembre 2005 et devenus les articles 6 et 51 de la loi en instance de promulgation à ce jour, ont apporté trois modifications à la définition des charges et ressources de la CNSA.

La première modification opérée par l'article 6  concerne la troisième section du budget de la CNSA pour 2005. L'article 12 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 a fixé la contribution de la CNSA au financement des établissements médico-sociaux pour les personnes âgées et pour les personnes handicapées à hauteur de 116 millions d'euros. Cette contribution ne prenait pas en compte l'accélération du plan autisme décidée en début d'année. Le coût de la mise en œuvre de ce plan pour 2005 est de 34 millions d'euros. Il a été intégré dans le budget de la CNSA. Cette mesure a pour effet de dépasser la limite de 15 % prévue pour le financement par les régimes obligatoires de base de l'assurance maladie des établissements et services pour personnes handicapées recevant des crédits gérés par la CNSA.

En conséquence, l'article 6  a porté cette fraction de ressources affectée de 15 % à au plus 20 %, afin de permettre un financement à hauteur de 150 millions d'euros.

L'article 51 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 a ajouté trois nouvelles charges à la première sous-section de la première section et aux troisième et cinquième sections et donné une ressource supplémentaire à la première sous-section :

- les dépenses de la 1^ère section ont été élargies au financement des groupes d'entraide mutuelle existant dans le domaine du handicap mental. Ce financement est assuré par un abondement (20 millions d'euros pour 2006) d'un fonds de concours de l'Etat ;

- la 3^e section financera le versement de la subvention due à la Caisse nationale des allocations familiales pour le financement de la majoration spécifique de l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé ;

- la 5^e section financera des opérations d'investissement et d'équipement pour la mise aux normes techniques et de sécurité et la modernisation des locaux des établissements et services dont les dépenses relèvent de l'objectif géré par la CNSA. Ces dépenses sont financées par prélèvement sur les crédits non consommés de la CNSA ainsi que les foyers-logements et les unités de soins de longue durée hébergeant des personnes sans autonomie de vie (pour les personnes handicapées : maisons d'accueil médicalisées). Ces dépenses sont financées par report des excédents de l'exercice 2005 résultant crédits non consommés de la CNSA sur les deux sous-sections de la section 5, soit 503 millions d'euros (352 millions devant être destinés aux établissements hébergeant des personnes âgées et 151 millions aux établissements hébergeant des personnes handicapées). Le décret prévu par le IV de l'article 100 de la loi du 11 février 2005 précitée doit préciser les conditions de report des excédents de la CNSA. La procédure d'emploi de ces crédits sera fixée par arrêté des ministres chargés des personnes âgées et des personnes handicapées après avis de la CNSA.

A l'issue de l'ensemble de ces modifications, les charges et ressources de la CNSA peuvent être synthétisées comme suit.

Charges de la CNSA et affectation des ressources aux dépenses

c) La mise en application de la loi

Dans l'attente de l'adoption du régime définitif de la CNSA par la loi pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, le décret n° 2004-1384 du 22 décembre 2004 a défini un régime transitoire pour la CNSA.

Pendant cette période transitoire prévue par l'article 15 de la loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées, la gestion de la caisse a été confiée au Fonds de solidarité vieillesse (FSV). Cette gestion a été assurée par le directeur et l'agent comptable du FSV en application du décret n° 2004-1384 du 22 décembre 2004.

Le I de l'article 100 de la loi du 11 février 2005 a maintenu le principe de cette gestion provisoire et renvoyé à un arrêté ministériel le soin de fixer la date de cessation de la gestion par le FSV, la loi se limitant à arrêter une date butoir à la gestion provisoire. La loi du 30 juin 2004 avait fixé cette date limite au 30 juin 2005. Le I de l'article 100 de la loi du 11 février 2005 a repoussé au 31 décembre 2005 cette date limite.

En définitive, un arrêté du 13 juillet 2005 a mis fin au 18 juillet 2005 à la période de gestion provisoire de la CNSA par le Fonds de solidarité vieillesse.

Le décret n° 2004-13 du 22 décembre 2004 a défini les modalités de fonctionnement budgétaire et les règles d'affectation des enveloppes financières de la CNSA. Il a précisé la nature et le cadre d'engagement des dépenses, la nature des dépenses éligibles au financement de la CNSA, les structures bénéficiaires et les règles de répartition des crédits ainsi que les relations entre les départements et la CNSA. Il a également assuré le transfert des biens, droits et obligations du Fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie.

Le budget de la CNSA pour 2006 est le premier à avoir été préparé sur le fondement des nouvelles dispositions de la loi du 11 février 2005. Il s'établit comme suit.

Projet de budget primitif de la CNSA pour 2006

(en millions d'euros)