N^° 2719

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 30 novembre 2005

RAPPORT

DÉPOSÉ

en application de l'article 86, alinéa 8, du Règlement

PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES

sur la mise en application de la loi n° 2004-626 du 30 juin 2004
relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées
et des personnes handicapées

ET PRÉSENTÉ

PAR M. Denis JACQUAT,

Député.

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INTRODUCTION 5

I.- LA MISE EN APPLICATION DE LA LOI DU 30 JUIN 2004 7

A. LES PLANS D'ALERTE ET D'URGENCE 7

1. Le dispositif prévu par la loi 7

2. Les mesures de mise en application 7

a) Le recensement des personnes âgées ou handicapées fragiles 7

b) Les plans d'alerte et d'urgence 9

B. LA JOURNÉE DE SOLIDARITÉ 17

1. Le dispositif prévu par la loi 17

2. Les mesures de mise en application 18

a) Les accords et conventions sur la journée de solidarité 19

b) Les formes particulières de journée de solidarité retenues en 2005 21

c) Les décisions de mise en place de la journée de solidarité dans le secteur public 22

d) Les cas de grève le 16 mai 2005 24

e) Les recettes tirées de la journée de solidarité 25

C. LA CRÉATION DE LA CAISSE NATIONALE DE SOLIDARITÉ POUR L'AUTONOMIE 26

1. Le dispositif figurant dans la loi du 30 juin 2004 26

a) Le budget de la CNSA pour 2004 27

b) Le budget de la CNSA pour 2005 29

2. Les modifications apportées par la loi du 11 février 2005 30

a) Les missions de la CNSA 31

b) L'organisation de la CNSA 32

c) La réorganisation financière et budgétaire de la CNSA 32

3. Les modifications apportées par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 34

4. Les mesures de mise en application 38

a) Les dispositions prévues par la loi du 30 juin 2004 38

b) Les dispositions modifiées par la loi du 11 février 2005 40

D. LES DISPOSITIONS N'APPELANT PAS DE MESURES RÉGLEMENTAIRES DE MISE EN APPLICATION 40

II.- TRAVAUX DE LA COMMISSION 43

ANNEXES 51

TABLEAU RÉCAPITULATIF DE LA PUBLICATION DES TEXTES D'APPLICATION 51

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR 55

INTRODUCTION

La société française a pris conscience depuis quelques années que la perte d'autonomie des personnes âgées est devenue une exigence sociale majeure imposant l'intervention de la collectivité publique et des mesures de solidarité nationale. M. Jacques Chirac, dès sa réélection à la présidence de la République en 2002, a pris des engagements en ce sens pour les personnes âgées et les personnes handicapées. Le drame de la canicule de l'été 2003 a conduit le gouvernement et la majorité parlementaire à accélérer le calendrier des réformes nécessaires pour un meilleur soutien aux personnes âgées dépendantes. Ces engagements ont été précisés par M. Jean-Pierre Raffarin, Premier ministre, dans un discours prononcé le 6 novembre 2003 dans lequel a été présentée la stratégie globale du gouvernement pour assurer une meilleure prise en compte de la perte d'autonomie.

La loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées est directement issue de ces engagements. Elle introduit trois grandes réformes :

- la mise en place d'un plan d'alerte et d'urgence en faveur des personnes âgées et des personnes handicapées en cas de risques exceptionnels, dans chaque département (article 1^er de la loi) ;

- l'institution d'une journée de solidarité permettant de financer le renforcement des interventions en faveur de l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées (articles 2 à 6) ;

- la création d'une Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) ayant pour mission de répartir les ressources publiques destinées à financer l'accompagnement de la perte d'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées (articles 7 à 16).

Dès leur adoption, il était prévu que les dispositions de la loi du 30 juin 2004 ne définiraient que l'existence, l'objet, la nature des ressources de la CNSA et les principes généraux de son organisation. Ces dispositions devaient être précisées par la future loi sur les personnes handicapées - la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées - au vu des conclusions d'une mission d'études sur la gouvernance et les missions de la CNSA confiée à M. Raoul Briet, conseiller maître à la Cour des comptes, et M. Pierre Jamet, directeur général des services du département du Rhône. Le rapport a été remis au Premier ministre le 8 juillet 2004.

En seconde lecture du projet de loi pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, le gouvernement a donc déposé, devant le Sénat, des amendements (aux articles 55 à 62 de la loi du 11 février 2005) définissant la structure d'organisation et le mode de fonctionnement de la CNSA, précisant ses missions et ses relations avec les départements, les préfets et les caisses d'assurance sociale, déterminant les modalités de fixation des objectifs de dépenses de la CNSA et de répartition des fonds en dotations régionales et départementales, fixant les ressources financières et leur affectation selon les différents types d'interventions de la caisse, arrêtant les principes de comptabilité des produits et des charges et de contrôle de la caisse et définissant le mode de répartition des concours consacrés à la nouvelle prestation de compensation créée en faveur des personnes handicapées.

Pour ces raisons de calendrier législatif, la commission a attendu la promulgation de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour demander au rapporteur de la loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 de présenter un rapport sur la mise en application de cette dernière, conformément aux dispositions de l'article 86, alinéa 8, du Règlement de l'Assemblée nationale. Aux termes de cette disposition du Règlement issue de la résolution n° 256 adoptée par l'Assemblée nationale le 12 février 2004, « ce rapport fait état des textes réglementaires publiés et des circulaires édictées pour la mise en œuvre de ladite loi, ainsi que de ses dispositions qui n'auraient pas fait l'objet des textes d'application nécessaires. »

Le présent rapport dresse donc un bilan quantitatif des textes d'application de la loi du 30 juin 2004 et commente les conditions de mise en application de la loi. Le rapporteur a en outre examiné la conformité des textes d'application aux intentions du législateur.

I.- LA MISE EN APPLICATION DE LA LOI DU 30 JUIN 2004

A. LES PLANS D'ALERTE ET D'URGENCE

1. Le dispositif prévu par la loi

L'article 1^er de la loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 résulte des constats de défaillance et d'insuffisance des mécanismes de veille et d'alerte lors de la canicule de l'été 2003. Il met en place deux mécanismes de proximité d'alerte et de veille au profit des personnes âgées et des personnes handicapées en cas de risques exceptionnels, parmi lesquels figurent les risques climatiques.

Tout d'abord, dans chaque département, un plan d'alerte et d'urgence doit être arrêté par le préfet et le président du conseil général (article L. 116-3 du code de l'action sociale et des familles). Le plan est mis en œuvre par le préfet.

En second lieu, chaque personne âgée ou handicapée qui le souhaite peut demander à son maire de recenser son identité, âge et domicile afin de permettre aux services sociaux et sanitaires d'organiser un contact périodique lorsque le plan d'alerte et d'urgence est mis en œuvre (article L. 121-6-1 du code de l'action sociale et des familles). Il peut également être procédé à ce recueil de données à la demande d'un tiers dès lors que la personne concernée ne s'y oppose pas. La confidentialité des données nominatives est protégée par la loi.

2. Les mesures de mise en application

Globalement, l'Etat, et plus particulièrement la direction générale de l'action sociale, a su tirer les enseignements de la canicule de l'été 2003 et mettre en place au travers des mesures de mise en application de l'article 1^er de la loi du 30 juin 2004 des dispositifs qui ont montré leur caractère opérationnel et leur adaptation aux besoins les plus urgents du pays en 2004 et 2005.

Ce travail de mise en application est réévalué chaque année, avant, pendant et après l'été, afin de perfectionner les dispositifs interministériels arrêtés.

a) Le recensement des personnes âgées ou handicapées fragiles

Dans des délais extrêmement brefs, le gouvernement a publié le décret n° 2004-926 du 1^er septembre 2004 pris pour l'application de l'article L. 121-6-1 du code de l'action sociale et des familles et fixant les modalités de recueil, de transmission et d'utilisation des données nominatives relatives aux personnes âgées et aux personnes handicapées bénéficiaires du plan d'alerte et d'urgence départemental en cas de risques exceptionnels. La Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) a été saisi du projet de décret dès le 23 juin et a rendu son avis le 1^er juillet. Le Conseil d'Etat a été saisi du projet le 7 juillet et rendu son avis le 20 juillet.

Afin de donner une efficacité maximale à la mise en application de la loi du 30 juin 2004 et sans attendre son vote définitif, le gouvernement a, au lendemain de l'adoption en première lecture du projet de loi par l'Assemblée nationale, publié une circulaire interministérielle le 12 mai 2004 incitant les maires à appliquer de manière anticipée l'article 1^er du projet de loi et entreprendre sans délai le repérage des personnes âgées ou handicapées isolées à domicile.

Le décret n° 2005-1135 du 7 septembre 2005 a codifié les dispositions de du décret du 1^er septembre 2004 au sein du code de l'action sociale et des familles.

Le décret du 1^er septembre 2004 a permis de donner une base réglementaire à la constitution des registres nominatifs par chaque mairie et évité ainsi aux maires d'engager une procédure d'autorisation au cas par cas auprès de la CNIL. Ce décret fixe la liste des informations portées dans ces fichiers nominatifs mais n'impose pas une ou plusieurs procédures d'inscription particulières : tout moyen à disposition de la personne âgée ou handicapée est utilisable ; cependant si la demande émane d'un tiers, qui peut être une personne morale, elle doit être écrite afin de pouvoir engager une demande de confirmation auprès de la personne concernée. Le système d'inscription est peu formaliste puisqu'aucune pièce justificative n'est demandée sauf si la demande émane d'un représentant légal de la personne.

Les personnes pouvant être inscrites dans ces registres sont les personnes âgées de plus de 65 ans résidant à leur domicile, les personnes âgées de plus de 60 ans reconnues inaptes au travail et résidant à leur domicile et les personnes adultes handicapées résidant à leur domicile et bénéficiant de l'un des avantages légal accordées aux personnes reconnues handicapées ou d'une pension d'invalidité servie au titre d'un régime de base de la sécurité sociale ou du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre. La direction générale de l'action sociale estime que dix millions de personnes sont concernées.

Il a été demandé à plusieurs reprises aux préfets de s'assurer que les maires avaient bien engagé une procédure de constitution de ces registres. Les préfets n'ont toutefois ni les moyens et ni les pouvoirs de vérifier la bonne exécution du recensement complet des personnes fragiles. Le tableau ci-après dresse le bilan de la mise en application de ce recensement.

Deux outils d'information ont été mis en place à l'intention des maires :

- un mode d'emploi du recensement sous forme de questions-réponses, mis en ligne sur le site Internet du ministère des solidarités, de la santé et de la famille (www.social.gouv.fr) ;

- une adresse électronique (dgas-celluleappui@sante.gouv.fr) permettant aux élus de poser des questions dont ils n'auraient pas trouvé la réponse en ligne.

b) Les plans d'alerte et d'urgence

Dès septembre 2003 un « plan canicule » a été mis en chantier pour définir les actions de court et moyen terme nécessaire à la prévention et à la gestion d'une crise sanitaire résultant d'une vague de chaleur. Une première version a été arrêtée par le ministre de la santé le 5 mai 2004. Elle a été publiée par une circulaire interministérielle n° 219 du 12 mai 2004 définissant les actions à mettre en œuvre au plan local pour détecter, prévenir et lutter contre les conséquences sanitaires d'une canicule.

Ce plan canicule est la préfiguration des plans d'alerte et d'urgence prévus par l'article 1^er de la loi du 30 juin 2004. Il est décliné en actions nationales figurant dans un plan de gestion national d'une canicule et en actions locales figurant dans des plans de gestion départementaux d'une canicule.

L'été 2004 a nécessité l'activation des niveaux 2 et 3 du plan pour faire face à quatre périodes de vague de chaleur limitées en durée et en intensité. Ces épisodes aux conséquences sanitaires limitées ont permis de tester la pertinence du système de veille et des dispositifs d'intervention mis en place.

Le comité interministériel sur la canicule du 8 octobre 2004 a dressé le bilan de l'application du premier plan canicule. Sur la base de ces enseignements, un nouveau plan national canicule pour 2005 a été arrêté le 5 avril 2005 (http://www.sante.gouv.fr/canicule/doc/PNC_2005.pdf).

Le plan canicule 2005 comprend quatre niveaux ou phases :

- niveau 1 de veille saisonnière : activé du 1^er juin au 31 août, il donne lieu à vérification des dispositifs opérationnels et met en place une veille quotidienne de l'activité sanitaire ;

- niveau 2 de pré-alerte : une prévision à trois jours des vagues de chaleur est fournie et des actions adaptées en prévision de la vague de chaleur sont mises en œuvre ;

- niveau 3 d'alerte : la vague de chaleur est effective et les actions de traitement du phénomène et d'information sont mises en œuvre ;

- niveau 4 de mobilisation maximale : la canicule a un impact sanitaire important, est étendue sur une grande partie du territoire et peut être compliquée par des effets collatéraux (réseau électrique, sécheresse,...). Les ressources du dispositif ORSEC sont mises en œuvre.

Le plan canicule de 196 pages contient le détail des mesures de prévention et de gestion d'une canicule. Des fiches d'action par structure nationale sont publiées. Il présente un guide pour l'élaboration des plans départementaux de gestion d'une canicule (fixation des objectifs opérationnels, identification des structures concernées, définition des actions communes pour chacun des acteurs institutionnels, administratifs ou associatifs, fixation d'indicateurs de morbidité). Il dresse également un plan de communication.

L'été 2005 a donné lieu à l'activation des niveaux 2 et 3 pour faire face à deux périodes de chaleur limitées en durée et en intensité. Aucune augmentation d'activité sanitaire, ni de mortalité n'a été observée.

Le plan canicule pourrait faire l'objet de quelques ajustements ponctuels dans le plan 2006.

Une circulaire DGAS/2C/2005/207 du 4 mars 2005 a en outre généralisé le « plan bleu » prévoyant que chaque établissement accueillant des personnes âgées élabore un plan d'organisation en cas de crise caniculaire pour définir le rôle et les responsabilités de l'équipe de direction, les procédures à mettre en œuvre en interne, les protocoles de mobilisation des personnels et le niveau des équipements et des stocks nécessaire pour faire face à une crise longue et désigner un référent pour la direction départementale de l'action sanitaire et sociale et les services du département.

Le décret n° 2005-768 du 7 juillet 2005 a codifié ces exigences en fixant des conditions techniques minimales de fonctionnement des établissements accueillant des personnes âgées.

La circulaire du 4 mars 2005 a également programmé l'achèvement des opérations d'installation d'une pièce rafraîchie dans chaque maison de retraite et logement-foyer.

Un arrêté du 7 juillet 2005, modifié par un arrêté du 8 août 2005, a fixé le cahier des charges du plan d'organisation à mettre en œuvre en cas de crise sanitaire ou climatique et les conditions d'installation d'un système fixe de rafraîchissement de l'air dans les établissements sociaux et médico-sociaux.

Une circulaire du directeur général de l'action sociale du 10 août 2005 a explicité les conditions de mise en œuvre de ces obligations d'équipement des maisons de retraite et logements-foyers et précisé les modalités de participation de l'Etat au financement de ces installations.

Au 9 septembre 2005, la mise en application de ces mesures dans les établissements hébergeant des personnes âgées et les logements-foyers était le suivant.

Plan canicule 2005 : situation dans le secteur des personnes âgées au 9 septembre 2005