N° 2354

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 7 juin 2005.

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l'article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN
sur les premiers éléments disponibles concernant l'exécution du budget en 2004,

ET PRÉSENTÉ

PAR M. Gilles CARREZ,

Rapporteur général,

Député.

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POINTS SAILLANTS DE L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN 2004 5

INTRODUCTION 9

I.- LES RECETTES : LES VERTUS DE LA PRUDENCE 15

A.- UNE EMBELLIE CONJONCTURELLE 15

1.- Une plus-value spontanée de recettes de plus de 18 milliards d'euros 16

2.- L'évolution des prévisions de ressources 21

B.- UNE POLITIQUE PÉRENNE ET SOUTENABLE D'ALLÉGEMENTS FISCAUX 24

II.- UN PLAFOND DE DÉPENSES À NOUVEAU RESPECTÉ 31

A.- LES CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 31

1.- Une majoration limitée des autorisations budgétaires 31

2.- L'évolution de la dépense entre 2003 et 2004 39

B.- LES GRANDES CATÉGORIES DE DÉPENSES 40

1.- Les dépenses ordinaires civiles 40

2.- Les dépenses civiles en capital 48

3.- Les dépenses militaires 50

III.- UN DÉFICIT DIMINUÉ DE PRÈS D'UN QUART 55

A.- LE PILOTAGE DU SOLDE BUDGÉTAIRE 55

1.- Un pilotage régulier de la période complémentaire 55

2.- La poursuite de la diminution des soldes d'imputation provisoire 60

B.- UNE ÉTAPE IMPORTANTE DANS LE RÉTABLISSEMENT DES FINANCES DE L'ÉTAT 62

1.- L'affectation intégrale des surplus fiscaux à l'assainissement budgétaire 62

2.- Les deux tiers des marges de manœuvre budgétaires ont été consacrés à réduire le déficit de l'État 68

EXAMEN EN COMMISSION 71

POINTS SAILLANTS DE L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN 2004

Les résultats de l'exercice 2004 confirment la pertinence de la stratégie budgétaire retenue depuis 2003.

La maîtrise résolue des charges publiques assise sur le strict respect du gel en volume des dépenses de l'État et l'affectation prioritaire des marges de manœuvre à la réduction du déficit ont porté leurs fruits : presque un quart du chemin qui nous conduit à l'équilibre budgétaire a d'ores et déjà été parcouru.

Deux chiffres étayent ce constat :

- le déficit du budget général de l'Etat, en baisse de 20%, c'est-à-dire la plus importante réduction depuis plus de 30 ans (en 1999, malgré une croissance exceptionnelle, il n'avait diminué que de 15%), est désormais inférieur de 5 milliards d'euros au niveau atteint en 2002 ;

- en 2004, près des deux tiers (62%) des marges de manœuvre budgétaire apportées par la croissance ont été consacrées à diminuer le déficit (tandis qu'entre 1998 et 2001, seuls 14% des 70 milliards d'euros de plus-values conjoncturelles y ont été affectés).

Pour être très clairement convalescentes, nos finances publiques ne sont pas pour autant rétablies.

Les bonnes performances de 2004 restent fragiles : elles s'appuient à bien des égards sur un rattrapage au terme de deux années difficiles.

Rattrapage de la croissance de l'économie, dont le premier semestre 2005 montre qu'elle reste sensible aux vents contraires liés aux déséquilibres mondiaux et à des blocages encore trop nombreux dans notre tissu productif national.

Rattrapage du point de vue plus particulier des ressources de l'État : on ne peut considérer les plus-values apportées par la reprise en 2004 (20,7 milliards d'euros) sans garder à l'esprit ce que le ralentissement avait enlevé en 2003 (une baisse spontanée de ressources par rapport à 2002 de 1,9 milliard d'euros).

Cette extraordinaire volatilité des recettes de l'État invite à la prudence tout autant qu'à l'optimisme : il reste vrai que trois ou quatre années de croissance soutenue rendent possible, par la stabilisation en volume des charges et la modération des allégements fiscaux, le retour à l'équilibre. Cependant, le moindre relâchement peut, dans un contexte défavorable, se payer comptant : parce que la précédente majorité n'avait pas su tirer parti, ni à la mesure du possible, ni à celle du nécessaire, de l'exceptionnel cycle économique des années 1998-2001, le déficit de l'État a subi de plein fouet le ralentissement économique qui l'a suivi en doublant en deux ans jusqu'à atteindre près de 60 milliards d'euros.

En 2005, nous continuerons à récolter les fruits d'une politique budgétaire responsable.

Du côté des recettes, les « bonnes surprises » de l'année 2004, dont l'ampleur a été prudemment estimée, conformément au principe de précaution, lors de la construction et du vote de la loi de finances initiale pour 2005, renforcent la crédibilité des prévisions retenues alors pour 2005. Il apparaît que le niveau des ressources, en particulier fiscales, anticipé lors des débats budgétaires pourra être tenu même en cas de ralentissement de la croissance jusqu'à 1,7%.

Du côté des dépenses, le plafond fixé par le Parlement, désormais entré dans les mœurs d'une administration semble-t-il mieux accoutumée à l'indispensable régulation budgétaire, devrait lui aussi être tenu. Il est évident que le ressaut des reports de l'exercice 2004 à l'exercice 2005, ainsi que l'inquiétant volume des dépenses nouvelles non prévues en loi de finances initiale qui semble dépasser les 1,5 milliard d'euros, invitent à une vigilance accrue. Mais rien n'indique à ce jour que ce pilier de notre politique d'assainissement soit mis en cause.

Reste que la dette publique, pour revenir de 10% de croissance en 2002 et 2003 à 7% en 2004, n'en continue pas moins de progresser : elle atteint désormais 1.067 milliards d'euros. Son service préempte environ 15% des recettes fiscales annuelles, stérilisant près de 40 milliards d'euros de ressources chaque année. Elle est sans cesse entretenue par un déficit de l'État qui, à 44 milliards d'euros en 2004, signifie concrètement que l'État reste incapable de couvrir ses dépenses récurrentes, même hors paiement des intérêts, par des ressources équivalentes. Elle constitue une hypothèque sans cesse grandissante sur les générations futures, pesant 17.000 euros par Français et 38.900 euros par actif.

Dans ce contexte, il faut maintenir la stratégie du redressement de nos finances publiques qui a porté ses fruits en 2004. Les deux principes cardinaux du gel de la dépense et de l'affectation prioritaire des surplus de recettes au « moindre endettement », en attendant la perspective du « désendettement », doivent donc inspirer les choix budgétaires pour 2006.

S'agissant du gel de la dépense, rien ne devra remettre en cause la pérennité de ce qui constitue désormais notre « règle d'or ».

S'agissant des recettes, le ralentissement conjoncturel invite à la plus extrême prudence. Prudence dans les prévisions de ressources, qui doivent s'inspirer du principe de précaution dont les résultats ont été si manifestes en 2004. Prudence aussi dans les baisses d'impôts. Comme il a été vu, la majorité a d'ores et déjà su mettre en œuvre un programme d'allégements des prélèvements de l'État de 13,4 milliards d'euros, portés à 18,5 milliards d'euros en intégrant les allégements de charges sociales. La dispersion des textes, des moyens et des débats a à cet égard pu creuser un écart croissant entre le niveau réel de ces allégements, très conséquent, et sa perception par l'opinion, concentrée sur la réduction de l'impôt sur le revenu qui n'en a représenté qu'un peu moins de 40%. Des progrès importants ont été accomplis pour corriger des dysfonctionnements manifestes de notre système fiscal.

En 2006, les baisses d'impôt déjà votées se traduiront par un allégement supplémentaire de 2,7 milliards d'euros. Avant d'aller plus loin, il convient sans doute de garantir que le budget de 2006 contribue à son tour à l'allégement du fardeau de la dette.

*

* *

Mesdames, Messieurs,

Comme il est désormais traditionnel, votre Rapporteur général s'est rendu à l'Agence comptable centrale du Trésor (ACCT) et à la Direction générale de la comptabilité publique (DGCP) afin de recueillir les premiers chiffres de l'exécution du budget de l'année écoulée et, par la même occasion, de s'assurer de la régularité et de la sincérité des opérations réalisées en fin d'exercice et au cours de la période complémentaire. De ce point de vue, aucune opération de report ou d'anticipation de recettes ou de dépenses nécessitant une demande expresse du ministre - c'est-à-dire étrangère au cadre que les textes et les impératifs de permanence des méthodes imposent aux comptables - n'a été réalisée par l'ACCT.

Dès lors, les principaux enseignements du contrôle tiennent aux conditions de l'exécution du budget 2004. Le tableau suivant invite à constater que le plafond de dépenses du budget général voté par le Parlement a été respecté.

Un deuxième tableau permet en outre de constater que la norme de progression de la dépense « zéro volume » a, une de fois de plus, été tenue :

Dans ce contexte, les plus-values de recettes apportées par la reprise économique ont permis de nourrir une réduction très importante du déficit de l'État.

I.- LES RECETTES : LES VERTUS DE LA PRUDENCE

A.- UNE EMBELLIE CONJONCTURELLE

La reprise économique a rendu au budget de l'État des marges de manœuvre qui lui ont fait défaut depuis 2002. L'accélération de l'activité et la position en amont du cycle économique ont conjugué leurs effets pour imprimer aux ressources de l'État un rythme de croissance largement supérieur à celui de l'économie dans son ensemble.

LES RESSOURCES DE L'ÉTAT ENTRE 2003 ET 2004

(en millions d'euros)

1.- Une plus-value spontanée de recettes de plus de 18 milliards d'euros

Les recettes fiscales nettes des remboursements et dégrèvements ont augmenté, avant mesures nouvelles, de 6,7%, apportant au budget général de l'État 16,0 milliards d'euros de ressources supplémentaires par rapport à 2003.

Leur rythme de progression a été supérieur de 50% à celui de la richesse nationale. Cette forte accélération de l'élasticité des recettes fiscales (qui atteint 1,5) est un phénomène traditionnel en période de reprise économique : on la retrouve en 1987 (élasticité de 1,6), en 1997 (1,4) ou en 1999 (2,1). Conformément au profil de la croissance économique, le dynamisme des recouvrements résulte essentiellement de la croissance soutenue des assiettes de la TVA et de l'impôt sur les sociétés, amplifiée par leurs modes de recouvrement.

Ainsi la TVA nette a-t-elle progressé spontanément de 6,9 milliards d'euros entre 2003 et 2004, une consommation des ménages robuste étant efficacement relayée par une moindre propension des entreprises à soumettre rapidement leur demande de remboursements compte tenu de l'amélioration de leur trésorerie. Dans ce contexte, les recouvrements bruts de TVA ont augmenté de 5,3% (pour une consommation des ménages progressant de 4, 1 % en valeur), tandis que les restitutions restaient stables (+ 0,7%).

De même, le produit spontané de l'impôt sur les sociétés net a bondi de 3,2 milliards d'euros (+ 9,0%), le redressement des bénéfices fiscaux dès 2003 de plus de 3 points permettant d'endiguer la très forte décrue de l'impôt constatée depuis 2002 (- 5,7 milliards d'euros, soit - 13,9% en 2 ans).

Pour être moins forte, la progression tendancielle ⁽¹⁾ de l'impôt sur le revenu net des dégrèvements, remboursements et restitutions qui s'y rapportent, dont en particulier la prime pour l'emploi ⁽²⁾ n'en est pas moins restée robuste, sa croissance a atteint 2,6 milliards d'euros ⁽³⁾ (+ 4,7%) en neutralisant les recouvrements exceptionnels (450 millions d'euros) en 2003 liés au décalage d'un mois des émissions en 2002, consécutif à la baisse de 5% décidée en juillet 2002. La très nette décélération constatée par rapport à 2003 (le rythme de progression, assis sur des revenus imposables en 2002 encore dynamiques, avait atteint 8,8%) reflète néanmoins l'atonie économique de 2003, avec en particulier un tassement du pouvoir d'achat du revenu disponible brut des ménages (+ 0,3%) après deux années de ralentissement (+ 3,2% en 2001 puis + 2,3% en 2002).

Les autres impôts nets ont suivi ce dynamisme d'ensemble, progressant spontanément de 3,7 milliards d'euros (+ 16,8%). Il convient cependant d'observer que ce ressaut doit s'analyser essentiellement comme un « rattrapage » après deux années moroses durant lesquelles ces ressources ont diminué globalement de 3,2% (2002), puis de 8,0% (2003). Cette reprise concerne l'ensemble des lignes fiscales :

- Les impôts assis sur le patrimoine ont bénéficié du retour de la croissance dans les mêmes proportions que celles dont ils avaient pâti durant son ralentissement. L'impôt de solidarité sur la fortune en particulier qui avait subi de plein fouet la morosité des valeurs mobilières en 2003 (produit en baisse de 5,1%), après une période de très forte croissance (+ 24,9% en 2000) qui avait fait entrer dans son champ un nombre croissant de contribuables, a pleinement profité du redressement des cours boursiers et de l'inflation des actifs immobiliers. Son produit a ainsi progressé de 0,3 milliard d'euros (+ 13,3%) pour atteindre 2,7 milliards d'euros, en hausse de 13,5% par rapport à 2003. Il faut souligner à cet égard qu'a principalement joué la hausse des actifs immobiliers, estimée à 8% en moyenne en 2003, qui a induit une augmentation de 12% du nombre des redevables de l'impôt.

- La montée en puissance de la cotisation minimale de taxe professionnelle, qui est acquittée par les entreprises dont le chiffre d'affaires dépasse 7,6 millions d'euros et dont la cotisation de taxe professionnelle est inférieure à 1,5% de leur valeur ajoutée, et qui a par conséquent fortement progressé en raison de la suppression de la « part salaires » de la taxe professionnelle, est arrivée à son terme en 2004 (+ 0,3 milliard d'euros, soit
+ 15,9%).

- Les droits de mutation ont fait preuve d'un exceptionnel dynamisme
(+ 1,4 milliard d'euros, soit + 18,1%). L'accroissement de la mortalité en 2003 imputable aux phénomènes climatiques de l'été explique l'essentiel de ce mouvement, bien que l'effet d'appel de la réduction temporaire de 50% des droits de donation en pleine propriété ait sans doute joué un rôle important.

Seule la TIPP a été assez peu dynamique, sans qu'il soit encore possible à ce stade des analyses de faire la part de l'impact du « choc pétrolier » auquel notre économie est soumise et des changements de comportement des automobilistes (diésélisation du parc et amélioration de la sécurité routière par un respect accru des limitations de vitesse). En dehors de toute mesure nouvelle, les recouvrements de TIPP ont en effet fléchi de 0,1 milliard d'euros (- 0,3%) en 2004, après une diminution spontanée de 2,1% en 2003 et une croissance modérée de 1,6% en 2002.

· Les ressources non fiscales se sont pour leur part inscrites, à périmètre constant, en hausse de 2,7 milliards d'euros (+ 8,2%) par rapport à 2003. Là encore, c'est un phénomène de rattrapage qui a été à l'œuvre, puisqu'elles retrouvent, toujours à périmètre constant, le niveau atteint en 2002.

(en millions d'euros)

- Ce dynamisme a concerné l'ensemble des recettes non fiscales dont l'évolution est liée à des facteurs « tendanciels ».

C'est le cas en particulier pour les dividendes des entreprises publiques qui, à 2,6 milliards d'euros (+ 1,3 milliard d'euros), retrouvent un niveau plus conforme à leur profil de long terme, profitant en particulier du versement par la Caisse des dépôts et consignations d'un dividende exceptionnel de 932 millions d'euros au titre de la cession d'Eulia-CDC Ixis aux Caisses d'épargne et d'une contribution représentative de l'impôt sur les sociétés acquittée par la même CDC en net redressement (318 millions d'euros contre 50 millions d'euros l'année dernière).

De même, après le rattrapage constaté en 2003 au terme d'une année 2002 marquée par la traditionnelle amnistie (+ 55,0%), le produit des amendes est resté extrêmement dynamique (+ 0,2 milliard d'euros, + 19,4%) pour atteindre 1,3 milliard d'euros tandis que le produit des jeux (+ 0,3 milliard d'euros, + 9,4%) retrouve un rythme de croissance comparable à celui constaté entre 1999 et 2002 (+ 11,6% par an en moyenne) après un léger ralentissement en 2003 (+ 2,5%).

Les recettes non fiscales moins soumises à des facteurs tendanciels ont progressé dans les mêmes proportions.

Les prélèvements sur la COFACE et sur NATEXIS ont augmenté de 0,6 milliard d'euros, en parallèle avec le renforcement de l'excédent de trésorerie des comptes de l'État auprès des deux organismes. A cet égard, le niveau du prélèvement sur NATEXIS (520 millions d'euros) est exceptionnel dans la mesure où il intègre un bénéfice dégagé en 2004 par des opérations de couverture de taux mises en place au début de l'année 2003.

Deux versements exceptionnels ont significativement majoré les encaissements de recettes diverses (ligne 899 des recettes non fiscales) :

- le versement du produit de l'amende due par EDF suite à la décision de la Cour de justice des Communautés européennes du 16 décembre 2003 pour 1,2 milliard d'euros ⁽⁴⁾ ;

- le reversement d'un trop-perçu de subventions par la Société française de garantie des financements des PME (Sofaris) pour 0,6 milliard d'euros ⁽⁵⁾.

2.- L'évolution des prévisions de ressources

Les premiers résultats de l'exécution permettent d'apprécier la qualité des prévisions les plus récentes, c'est-à-dire celles de la loi de finances rectificative d'hiver, et de s'assurer par ce biais de la fiabilité des estimations soumises au Parlement lors du plus récent débat budgétaire. En outre, cet exercice offre l'opportunité de porter un premier jugement sur les prévisions pour 2005, assises sur les recettes anticipées pour 2004 à l'automne dernier.

Comme le montre le tableau ci-après, l'exécution révèle une plus-value de recettes nettes du budget général de l'État de 3,5 milliards d'euros (+ 1,5%) par rapport au collectif d'hiver (dont les évaluations étaient très proches des estimations révisées associées au projet de loi de finances pour 2005), portant l'excédent de ressources par rapport aux prévisions initiales à 9,9 milliards d'euros (+ 4,4%).

Il convient de remarquer que cette plus-value par rapport aux prévisions de l'automne 2004 conforte les estimations de recettes de la loi de finances initiale pour 2005 : compte-tenu de ce « rebasage » de 3,5 milliards d'euros, il apparaît que le niveau de ressources fiscales nettes anticipé dans le budget 2005 à 272,0 milliards d'euros (à périmètre constant) serait tenu même en cas de ralentissement de la croissance jusqu'à 1,7% (dans la mesure où l'élasticité des recettes fiscales nettes à l'évolution du PIB s'établirait à 1,5, ce qui reste probable en raison de l'assise de 40% des ressources sur les résultats économiques favorables constatés en 2004).

DE LA LOI DE FINANCES INITIALE AUX RÉSULTATS D'EXÉCUTION

(en millions d'euros)