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N° 2298 -- ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 10 mai 2005. RAPPORT D'INFORMATION DÉPOSÉ en application de l'article 145 du Règlement PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN sur le suivi des préconisations de la Cour des comptes et de la Mission d'évaluation et de contrôle ET PRÉSENTÉ PAR MM. Yves Jego et Jean-Louis Dumont, Députés. -- INTRODUCTION 7 I.- DES RECOMMANDATIONS PLUS ÉCOUTÉES QU'ON NE LE CROIT 10 A.- UN CHAMP VASTE ET COMPLEXE 10 1.- La Cour formule chaque année de nombreuses recommandations sous des formes diverses 10 2.- Si la plupart des préconisations sont rendues publiques, beaucoup restent confidentielles 13 3.- Une procédure contradictoire souvent utilisée, qui permet d'améliorer tant le contenu que la prise en compte des observations 14 4.- Une formulation présentant souvent une certaine ambiguïté 15 5.- Un suivi inégal par la Cour de ses préconisations 16 B.- DES AVIS SUIVIS 17 1.- Le redressement de l'ARC : une remise en ordre exemplaire 17 2.- Une large rationalisation des organismes intervenant dans le commerce extérieur 19 3.- Une transformation positive de la direction des constructions navales 20 4.- Un effort louable de réforme de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) 20 5.- Nombre de propositions de la Mission d'évaluation et de contrôle ont également été suivies d'effet. 21 II.- TROP DE PRÉCONISATIONS DEMEURENT CEPENDANT LETTRE MORTE, ALORS QU'ELLES SONT SOURCE D'ÉCONOMIES ET DE PERFORMANCE POUR L'ÉTAT 29 A.- LA « REFONDATION INDEMNITAIRE » DANS LA FONCTION PUBLIQUE DE L'ÉTAT 29 1.- Les mesures mises en œuvre ou en voie de l'être 29 2.- Les mesures recommandées restées sans suite 31 B.- LE MINISTÈRE DE LA RECHERCHE ET LE CNRS 33 1.- Les recommandations concernant le ministère chargé de la Recherche 33 2.- Les mesures relatives au CNRS 35 C.- LES AGENCES DE L'EAU 36 1.- L'intégration des moyens de la politique de l'eau et le suivi au plan national 36 2.- Excédents budgétaires, redevances, et redistribution entre les catégories d'usagers 37 3.- Le traitement des pollutions et l'alimentation en eau potable des collectivités 38 D.- LES PENSIONS DES FONCTIONNAIRES CIVILS DE L'ÉTAT 39 1.- Les dispositions mises en œuvres 39 2.- Les mesures non ou peu suivies d'effet 39 E.- LE FONDS D'INVESTISSEMENT DES DÉPARTEMENTS D'OUTRE MER (FIDOM) ET LE FONDS D'AIDE À L'EMPLOI DANS LES DOM (FEDOM) 40 1.- Le FIDOM 40 2.- Le FEDOM 41 F.- LA GESTION DU SYSTÈME ÉDUCATIF 42 1.- L'enseignement scolaire 42 2.- L'enseignement supérieur 45 G.- LE CONTRÔLE DE LA NAVIGATION AÉRIENNE 48 1.- Les mesures recommandées mises en œuvre ou en voie de l'être 48 2.- Les recommandations restées sans suite ou dont les suites ne sont pas connues de la Cour 49 H.- LA RÉFORME DE LA POLITIQUE AUTOROUTIÈRE 50 1.- Les méthodes de choix des investissements 50 2.- Les procédures d'attribution et la durée des nouvelles concessions 51 3.- La tarification et les conséquences de l'ouverture du capital d'ASF 51 4.- Les autoroutes de France (ADF), la Caisse nationale des autoroutes (CNA) et les établissements publics intermodaux 52 III.- DE NOUVEAUX LEVIERS POUR AMÉLIORER L'EMPLOI DES DENIERS PUBLICS ET L'EFFICACITÉ DE L'ÉTAT 55 A.- AMÉLIORER LA FORMULATION DES RECOMMANDATIONS 55 1.- Des recommandations nettement identifiées 55 2.- Des préconisations hiérarchisées et budgétairement étayées 56 3.- Des propositions claires et précises 57 4.- Des recommandations opérationnelles, tenant compte de l'avis et des contraintes des administrations 57 B.- FORCER LES ADMINISTRATIONS À MIEUX PRENDRE EN COMPTE LES OBSERVATIONS DE LA COUR 58 1.- Distinguer les recommandations sur lesquelles les administrations sont d'accord et qu'elles s'engagent à suivre 58 2.- Obliger les administrations à répondre aux préconisations de la Cour et de la MEC 58 3.- Publier un tableau de suivi actualisé des recommandations de la Cour 59 C.- MIEUX PERMETTRE AU PARLEMENT DE TIRER LES CONSÉQUENCES POLITIQUES DES CONTRÔLES DE LA COUR 60 1.- Préciser la mission d'assistance de la Cour des comptes au Parlement dans le cadre de la LOLF 60 2.- Recentrer les priorités de la Mission d'évaluation et de contrôle 61 3.- Réserver un examen plus systématique des recommandations de la Cour dans les rapports spéciaux 62 4.- Organiser un débat parlementaire annuel sur les suites données aux observations de la Cour 62 CONCLUSION 65 RÉSUMÉ DES PRINCIPALES PROPOSITIONS 67 EXAMEN EN COMMISSION 69 ANNEXES 71 ANNEXE 1 - PERSONNES ENTENDUES OU INTERROGÉES PAR VOS RAPPORTEURS 73 ANNEXE 2 - LISTE DES THÈMES D'ENQUÊTE DE LA MISSION D'ÉVALUATION ET DE CONTRÔLE (MEC) 75 L'examen des suites données aux préconisations de la Cour des comptes est justifié par plusieurs motifs. Il permet en premier lieu de valoriser le travail considérable effectué, année après année, par cette institution. En effet, ces recommandations sont considérées souvent, à tort ou à raison, comme ayant un effet limité, réduisant ce faisant l'utilité des moyens qu'elle consacre à ses contrôles. Passée la médiatisation du rapport public annuel de la Cour, leur prise en compte reste aléatoire. Il n'est pas rare de voir la juridiction rappeler dans ses rapports ou communications que ses observations sont restées sans suite. De fait, les questions liées par exemple à la gestion des ressources humaines dans la fonction publique, au patrimoine immobilier de l'État, ou aux rigidités constatées dans certains ministères comme l'Éducation nationale, sont des critiques récurrentes de la Cour. Le deuxième motif tient à la réforme de l'État. Beaucoup de recommandations de la Cour tendent à favoriser, au-delà de la gestion publique, l'adaptation des administrations de l'État, des collectivités locales et des entreprises publiques. Améliorer leur prise en compte favoriserait ces réformes, qui constituent l'une des clés de notre avenir. On ne saurait négliger, en outre, l'utilité des préconisations de la Cour pour rationaliser l'emploi des fonds publics et permettre les économies budgétaires qui s'imposent. Cela répond d'abord à une obligation des responsables publics et administratifs vis-à-vis des contribuables et des citoyens. Cela est également nécessaire dans un contexte marqué par un lourd endettement de l'État, un fort déficit public, une réduction des marges de manœuvre budgétaires, et le défi permanent d'assurer, dans un monde ouvert et concurrentiel, la compétitivité de notre pays. Ce faisant, les recommandations de bonne gestion et de réforme structurelle de la Cour nous conduisent à mieux nous conformer à nos obligations vis-à-vis de l'Union européenne. Il en est ainsi au regard des règles du pacte de stabilité, notamment concernant la maîtrise des déficits et des dépenses publiques. C'est également le cas vis-à-vis des objectifs stratégiques de l'Union, tels que la formation ou la recherche, qui exigent de notre État de profondes adaptations. Une meilleure prise en compte des préconisations de la Cour des comptes permettrait également de tirer pleinement profit de la rationalisation de l'emploi des deniers publics introduite par la mise en œuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). De fait, la logique de la performance qui sous-tend la LOLF se retrouve bien souvent dans le choix et la nature des contrôles opérés par la Cour. La mise en œuvre désormais complète de cette loi et, de manière concomitante, une attention plus rigoureuse réservée aux observations de la Cour permettraient sans doute de créer une synergie salutaire à cet égard. Au-delà des objectifs de bonne gestion, de réforme de l'État, de conformité avec la politique de l'Union européenne, la prise en compte des observations de la Cour peut conduire également à mieux répondre aux grands défis dont dépend l'avenir de notre pays, qu'il s'agisse de l'éducation, de l'emploi, de la compétitivité ou de la recherche. Enfin, un meilleur suivi des préconisations de la Cour permettrait d'accroître l'information de la Représentation nationale et de l'opinion et, par conséquent, leur capacité d'intervention. De ce point de vue, il constituerait un progrès démocratique. Mais que doit-on entendre par préconisations ? Cette notion ne recouvre pas a priori de définition précise : elle ne correspond à aucun concept juridique. Elle peut être définie comme l'ensemble des observations, recommandations ou avis formulés par la Cour dans ses rapports et ses « communications administratives ». Sont donc exclus les actes relevant de sa fonction purement juridictionnelle - principalement les arrêts - qui, par leur caractère de décision contraignante, assortie le cas échéant de sanctions, dépassent le cadre des simples préconisations. Ces recommandations figurent principalement dans les rapports publics annuels, les rapports publics particuliers, les rapports particuliers sur les entreprises publiques, ainsi que dans les référés, les communications du Procureur général et les lettres du Président, qui demeurent en général confidentiels. Ces recommandations ont essentiellement pour objet d'améliorer la gestion publique et, au-delà, l'organisation et le fonctionnement de l'État, ainsi que la conduite des politiques publiques. Compte tenu du nombre important de préconisations formulées par la Cour, vos rapporteurs ont choisi de se limiter à l'examen de la période la plus récente, soit entre 2000 et 2005. Par ailleurs, ils se sont principalement focalisés sur les rapports publics de la Cour, qui comportent l'essentiel de ces recommandations. Vos rapporteurs se sont entretenus notamment avec M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour, assisté de son secrétaire général et de son rapporteur général. Ils ont également interrogé la Haute juridiction ainsi que plusieurs ministères sur la base de questionnaires. Vu le champ immense couvert par les contrôles de la Cour - qui concernent tant les administrations de l'État, que celles des collectivités territoriales, des entreprises publiques, de la Sécurité sociale ou des organismes bénéficiant d'une subvention publique ou faisant appel à la générosité publique - il était nécessaire, au-delà des considérations générales sur le mode de suivi des recommandations de la Cour par elle-même et les administrations, de focaliser la réflexion sur quelques thèmes privilégiés. Vos rapporteurs ont sélectionné ces thèmes en coordination avec la Cour, afin de retenir ceux qui revêtaient une importance significative et pouvaient être traités dans le délai réduit imparti pour la réalisation du rapport. Certains sujets importants ont été écartés en raison, soit du manque d'information disponible, soit du changement de politique opéré dans ce domaine, comme par exemple en matière de politique de l'emploi, avec la mise en place récente du plan de cohésion sociale. Il a par ailleurs été jugé souhaitable de tirer profit de ce rapport d'information pour aborder également les suites réservées aux propositions de la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) (1). Des questionnaires ont donc été envoyés aux administrations à cet effet, en particulier sur les thèmes recoupant ceux retenus concernant la Cour des comptes. Vos rapporteurs avaient envisagé des auditions des administrations au vu des réponses aux questionnaires. Mais compte tenu des délais impartis et du fait que plusieurs ministères ont réagi tardivement, voire n'ont pas répondu, cela n'a pas été possible. Ils ont également souhaité organiser des auditions de la Cour - notamment des présidents de chambre, les chambres assurant le suivi des recommandations de la juridiction. La Cour n'a malheureusement - et de façon surprenante - pas donné suite à cette demande, malgré de multiples relances de vos rapporteurs, ce qui les a privés d'informations précieuses tant sur le fonctionnement de la juridiction que sur la prise en compte de ses observations. Il ressort néanmoins des contacts établis par vos rapporteurs et des réponses aux questionnaires trois orientations principales. En premier lieu, les préconisations de la Cour, qui sont nombreuses et recouvrent un champ très vaste, sont davantage suivies d'effet qu'on ne le croit. Cependant, force est de constater que beaucoup d'entre elles ne sont guère prises en compte, alors que leur application permettrait sans doute des économies budgétaires et des progrès considérables pour l'État. Cette situation conduit à faire plusieurs propositions pour améliorer, tant la formulation des préconisations de la Cour, que leur application ou leur prise en compte par le pouvoir politique. I.- DES RECOMMANDATIONS PLUS ÉCOUTÉES QU'ON NE LE CROIT Le nombre considérable de préconisations émises chaque année par la Cour des comptes et l'étendue et la complexité des sujets abordés constituent un frein à leur bonne application. La lourdeur des processus de décision publique, la combinaison des facteurs politiques, sociologiques ou administratifs dans les problèmes auxquels elles tendent à remédier, la stratification des textes, la dilution des responsabilités, favorisée dans certains cas par une absence de continuité dans la direction de tels ministères, collectivités, services ou organismes, se heurtent également à cette mise en œuvre. Il n'empêche : ces recommandations ont, contrairement à une impression générale, été à maintes reprises bien prises en compte. A.- UN CHAMP VASTE ET COMPLEXE 1.- La Cour formule chaque année de nombreuses recommandations sous des formes diverses Les recommandations de la Cour - qui doivent être bien distinguées de ses actes juridictionnels - figurent dans divers types de documents. Il s'agit en premier lieu des rapports publics, qui comportent l'essentiel des préconisations formulées par la Cour. Le plus important et le plus connu est le rapport public annuel, que le Premier président de la Cour des comptes remet au Président de la République et présente chaque année au Parlement. Ce rapport porte, en application de l'article L. 136-2 du code des juridictions financières, à la fois sur les services, organismes et entreprises directement contrôlés par elle et sur les collectivités territoriales, établissements, sociétés, groupements et organismes relevant de la compétence des chambres régionales des comptes. Il comporte trois volumes : le rapport d'activité des juridictions financières, les observations des juridictions financières et la synthèse de ces observations. Cette année, le premier volume du rapport public 2004 a abordé plusieurs thèmes, en particulier les missions et les travaux de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes, le déroulement des contrôles, l'activité internationale et le rapport de la Cour de discipline budgétaire et financière. Il a consacré également un chapitre entier aux effets des interventions de la Cour et des chambres régionales des comptes. Le deuxième volume rend compte des contrôles opérés par la Cour ainsi que de ses conclusions et recommandations dans un certain nombre de domaines déterminés : les opérations immobilières du ministère des affaires étrangères, le désamiantage et la rénovation du campus de Jussieu, l'évolution du rôle de la direction générale de la santé, les transformations du service public de la transfusion sanguine ou la gestion du groupe France télévision, par exemple. À côté des rapports publics annuels, sont publiés des rapports publics particuliers. Ceux-ci sont au nombre de deux à sept selon les années. Ainsi, deux rapports ont été publiés en 2004, sur le maintien en condition opérationnelle des matériels des armées et l'intégration des populations issues de l'immigration, et sept en 2003, sur des thèmes tels que la protection judiciaire de la jeunesse, la gestion du système éducatif ou les pensions des fonctionnaires civils de l'État. On compte quatre rapports publics particuliers en 2002 (notamment sur le contrôle de la navigation aérienne et la politique de la ville), trois en 2001 (en particulier sur la fonction publique de l'État) et quatre en 2000. Une trentaine de rapports particuliers sont également réalisés chaque année sur les entreprises publiques (entre 32 en 2000 et 36 en 2001 ; 33 en 2004). Ils sont, selon l'article L. 135-3 du code des juridictions financières, « portés à la connaissance des membres du Parlement désignés pour suivre et apprécier la gestion des entreprises nationales et des sociétés d'économie mixte ». La Cour communique en outre, pour information, ses observations définitives sur le contrôle des organismes collectant des ressources auprès du public aux ministres concernés et aux présidents des commissions des Finances de l'Assemblée nationale et du Sénat. Elle peut par ailleurs formuler des recommandations dans diverses « communications administratives ». Il peut s'agir notamment du rapport établi sur chaque projet de loi de règlement (article L.O. 132-1 du code des juridictions financières), du rapport annuel sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale (article L.O. 132-3 du même code, en cours de modification). La Cour élabore par ailleurs des rapports d'enquête à la demande des commissions des Finances de l'Assemblée nationale et du Sénat sur la gestion des services ou organismes qu'elle contrôle, en application du 2° de l'article 58 de la LOLF entré en vigueur le 1er janvier 2002. Au-delà, la Cour formule des recommandations dans les référés qu'adresse le Premier président aux ministres. Ces documents sont envoyés pour copie - ainsi que les réponses qui leur sont apportées - dans un délai de trois mois aux commissions des Finances de l'Assemblée nationale et du Sénat, ainsi que, à leur demande, aux commissions d'enquête de chacune de ces assemblées. On compte entre une trentaine et une quarantaine de référés par an : 41 en 2004, 39 en 2003, 27 en 2002, 49 en 2001 et 39 en 2000. Enfin, les présidents de chambre adressent des lettres aux administrations, de l'ordre de 200 à 300 par an (235 en 2004 et 316 en 2003). Elles concernent en général des questions plus techniques. De son côté, le Procureur général fait un certain nombre de communications aux administrations sur des problèmes de régularité juridique, dont le nombre est allé de 88 en 2004 à 141 en 2001 au cours des cinq dernières années. La Cour formule également des recommandations dans les relevés de constatations provisoires (RCP), qui constituent des documents préparatoires susceptibles d'être corrigés dans le cadre de la procédure contradictoire, généralement appliquée par la Cour pour les documents publiés et les observations les plus importantes adressées aux administrations. Ces relevés, qui s'élèvent à plus de 200 (239 en 2004), voire dépassent 300 certaines années (345 en 2002), ne sont pas, de par leur caractère provisoire, considérés comme des communications administratives proprement dites. Ils ne sont d'ailleurs pas transmis au Parlement. Ces documents constituent dans l'ensemble une mosaïque complexe, qui ne favorise guère une bonne compréhension des travaux de la Cour par les administrations et l'opinion publique. La subtile distinction entre les rapports particuliers - qui concernent les entreprises publiques -, les rapports publics particuliers - portant sur divers aspects de la gestion publique - et d'autres rapports - qui, sans être dénommés ainsi, concernent néanmoins des sujets « particuliers » - ne constitue guère par exemple un facteur de clarté. Cette relative confusion reflète, dans une large mesure, le code des juridictions financières, qui a, au fil du temps, accumulé les dispositifs et les formes de contrôle de la Cour, ainsi que les régimes juridiques qui leur sont applicables. En outre, les recommandations figurant dans l'ensemble de ces documents prennent des formes extrêmement diverses. Parfois, elles apparaissent à la fin d'un rapport d'enquête sous une forme plus ou moins précise. C'est le cas, par exemple, dans le rapport public particulier de 2003 sur la gestion des services publics d'eau et d'assainissement, qui comporte en l'occurrence des préconisations bien identifiées. Parfois, celles-ci figurent à la fin d'un chapitre. Il en est ainsi pour la partie du rapport public annuel consacrée aux observations des juridictions financières, qui abordent tour à tour un certain nombre de sujets distincts. Dans le rapport public de 2004, elles sont résumées à la fin de chaque chapitre dans une rubrique généralement intitulée « conclusions et recommandations », qui mêle, comme son titre l'indique, des considérations tenant au diagnostic et des propositions de régularisation ou de réforme. Dans d'autres cas, les préconisations apparaissent dans une rubrique « conclusions ». Le rapport public de 2003 en fournit l'illustration, de même que, par exemple, le rapport public particulier de 2003 sur la gestion du système éducatif, qui résume l'ensemble des préconisations de la Cour sur le sujet dans sa « conclusion générale », après les avoir évoquées à la fin de chaque chapitre dans une rubrique « conclusions et recommandations ». Il arrive également fréquemment que les recommandations figurent dans le corps du rapport, sans être identifiées par une rubrique spéciale, et parfois même à l'occasion de telle ou telle considération. Ainsi, le rapport public particulier de 2001 sur la fonction publique de l'État précise à la fin du chapitre consacré aux personnels de la direction générale des douanes et des droits indirects - après avoir souligné, notamment, le « manque de lisibilité » du système indemnitaire et la complexité du « système des remises » -, qu'après les rebudgétisations opérées, « une « refondation » juridique et une remise en ordre des rémunérations accessoires s'imposent ». Enfin, la recommandation peut procéder d'une suggestion implicite, « en creux ». Dans le même rapport public particulier de 2001, il est expliqué, concernant les personnels contractuels de l'État, que la titularisation des contractuels a été considérablement retardée, entraînant de ce fait diverses difficultés. Cette critique conduit à une conclusion - la régularisation, voire l'adaptation, d'un certain nombre de situations - qui, pour évidente qu'elle paraisse, n'en reste pas moins tacite. 2.- Si la plupart des préconisations sont rendues publiques, beaucoup restent confidentielles La publicité systématique des préconisations de la Cour se limite à celles figurant dans les rapports publics annuels et les rapports publics particuliers. La Cour peut également publier d'autres rapports ou observations, lorsqu'elle le juge utile. Peuvent également donner lieu à publicité les référés ou les rapports d'enquête demandés par une des commissions des Finances, que celle-ci décide de rendre publics. Le récent rapport de notre collègue Jean-Yves Chamard sur les personnels enseignants sans classe, auquel est annexé le rapport de la Cour des comptes sur le sujet en témoigne (2). En pratique, ces documents comportent les préconisations les plus importantes. Cette publicité s'étend aux réponses apportées par les administrations dans le cadre de la procédure contradictoire appliquée pour l'élaboration des documents publics. Ainsi, figurent le plus souvent les réponses des administrations concernées à la suite des conclusions de la Cour dans les rapports publics annuels ou les rapports publics particuliers. Lorsque ce n'est pas le cas, soit le ministère n'a pas répondu, soit il a apporté une réponse tardive, au-delà du délai donné par la Cour pour réagir (ce délai étant d'un à trois mois selon les cas et de deux mois pour les rapports publics annuels). Les préconisations figurant dans les autres documents ne sont pas, sauf exception, rendues publiques. C'est le cas des documents internes de la Cour, tels que les rapports des rapporteurs ou les relevés de constatations provisoires. Il en est ainsi également des référés transmis au Parlement que celui-ci - cas le plus fréquent - ne rend pas publics, de certains rapports particuliers, des communications du Procureur général ou des lettres des présidents de chambre. Cela étant, il n'est pas rare que la Cour, à l'occasion de tel ou tel contrôle donnant lieu à une communication publique, reprenne tout ou partie des préconisations figurant antérieurement dans des documents confidentiels. Cette situation correspond à un équilibre entre, d'une part, la nécessité de porter à la connaissance de la Représentation nationale, des médias et de l'opinion publique certains dysfonctionnements importants et les mesures tendant à y remédier et, d'autre part, le besoin d'appeler certaines administrations à des régularisations, sans pour autant publier les observations correspondantes, en raison de leur caractère plus secondaire et pour éviter des contraintes administratives excessives (liées notamment à la procédure contradictoire, applicable en pareil cas). 3.- Une procédure contradictoire souvent utilisée, qui permet d'améliorer tant le contenu que la prise en compte des observations La procédure contradictoire, consistant à demander aux administrations contrôlées leur avis avant d'arrêter des conclusions et recommandations définitives, est le plus souvent la règle. Elle est systématique pour les observations faisant l'objet d'une publication par la Cour ou d'une communication au Parlement. L'article L. 135-4 du code des juridictions financières dispose à cet égard que ces observations « sont arrêtées après l'audition, à leur demande, des dirigeants des services ou des organismes contrôlés, et de toute autre personne nominativement ou explicitement mise en cause ». En pratique, les administrations reçoivent, dans ces cas, des relevés de constatations provisoires, sur lesquels elles sont invitées à faire leurs propres observations. Il en est normalement tenu compte dans l'adoption de l'avis définitif de la Cour. De plus, toute communication administrative de la Cour sollicite une réponse de la part de son ou ses destinataires. Dans l'ensemble, plus des deux tiers des contrôles effectués par la Cour donnent lieu chaque année à un relevé de constatations provisoires. L'application de cette procédure contradictoire présente plusieurs avantages. D'abord, elle permet aux administrations de faire valoir des observations qui peuvent parfois justifier la situation critiquée par la Cour. Ces administrations peuvent également exprimer à juste titre leur désaccord à l'égard du raisonnement tenu par la juridiction ou des conclusions ou recommandations qu'elle en tire. Lorsqu'en revanche la critique de la Cour ne peut être contestée, la réponse - ou l'absence de réponse de l'administration concernée - est également révélatrice. Au-delà, la procédure contradictoire impose l'instauration d'un dialogue entre le contrôleur et le contrôlé, qui doit normalement déboucher sur une compréhension réciproque : de la part de la Cour, des motifs qui ont conduit l'administration à agir comme elle l'a fait ; du côté de l'administration, de la nécessité de retenir un mode de gestion ou d'action plus efficace ou efficient, auquel elle n'avait parfois pas songé. Ce dialogue doit permettre en général, d'une part, d'affiner les constatations établies par la Cour et les recommandations qu'elle en tire et, d'autre part, corollairement, à l'administration de mieux prendre en compte les préconisations qui lui sont adressées. Parfois aussi, la confrontation des points de vue permet de confirmer une divergence d'approche des administrations, ce qui se traduit en général par une faible prise en compte des observations de la Cour. Enfin, une fois les observations de la Cour définitivement arrêtées, certaines dispositions obligent les administrations à y répondre dans un délai limité. Selon l'article R. 135-2 du code des juridictions financières, les ministres sont tenus de répondre aux référés dans un délai de trois mois et envoient systématiquement copie de leur réponse au ministre chargé des finances. Par ailleurs, les destinataires des autres communications de la Cour des comptes sont tenus d'y répondre dans le délai fixé par elles, qui ne peut être inférieur à un mois (deux mois pour les rapports publics annuels). Dans chaque ministère, un fonctionnaire de l'administration centrale, dont la désignation est notifiée à la Cour, est chargé de veiller à la suite donnée aux référés. 4.- Une formulation présentant souvent une certaine ambiguïté Cette ambiguïté tient à plusieurs facteurs. En premier lieu, le fait que les critiques de la Cour ne donnent pas lieu parfois à la formulation de préconisations. Tel est le cas, par exemple, comme on l'a vu, pour les personnels contractuels de l'État ou pour les systèmes de rémunération des fonctionnaires dans le rapport public particulier sur la fonction publique de l'État de 2001. Cela tient, en deuxième lieu, au caractère plus ou moins explicite des recommandations. Ainsi, dans ce même rapport, la Cour, au sujet des suites du premier rapport sur ce thème de 1999, souligne par exemple que les documents budgétaires ne donnent pas au Parlement une information complète et exacte sur la situation réelle des emplois et des rémunérations. Elle observe que si des évolutions positives peuvent être constatées pour la budgétisation des rémunérations, la situation reste « insatisfaisante pour ce qui est de la présentation et du respect des dotations budgétaires en emplois ». Si la Cour invite ainsi les administrations à remédier à ces lacunes, elle ne formule pas de recommandation explicite à cet égard. Troisièmement, les mesures proposées ne sont pas toujours bien identifiées. Si celles figurant dans le rapport public particulier de 2003 sur la gestion des services publics d'eau et d'assainissement sont bien identifiables dans une rubrique réservée à cet effet, cela est moins évident pour celles suggérées, par exemple, dans le rapport public de 2004, sur la « refondation indemnitaire » dans la fonction publique civile de l'État, d'autant qu'elles sont assez générales. Ces recommandations peuvent en effet être, en outre, d'une plus ou moins grande précision. Si celles relatives à la gestion de France Télévision dans le rapport public de 2004 sont détaillées, il n'en est pas autant ainsi s'agissant, par exemple, du contrôle de la recherche d'emploi dans le rapport public de 2003 Enfin, et corollairement, les recommandations ont un caractère plus ou moins opérationnel. Ainsi, dans le rapport public de 2004, la Cour indique, s'agissant des transformations du service public de la transfusion sanguine, que des réflexions engagées par l'Établissement français du sang et sa tutelle sur l'avenir de la transfusion sanguine et les perspectives de cet établissement « devront être l'occasion de réformer la politique de tarification, de préciser la place des établissements de santé dans la distribution et les conditions financières de leur intervention, tout en assurant que le primat de sécurité est préservé ». La Cour ajoute : « Ces réflexions ayant débuté il y a plusieurs années, il est désormais urgent qu'elles aboutissent ». Sans doute eut-il été utile que la juridiction précise comment, selon elle, il serait souhaitable de procéder. On comprend que la Cour ne souhaite pas se prononcer sur les choix politiques qui doivent présider aux réformes administratives qu'elle appelle de ses vœux. Il est néanmoins utile, comme elle l'a fait souvent dans un certain nombre de domaines, qu'elle précise parfois davantage les modalités concrètes de ces réformes, au besoin en esquissant plusieurs scénarios. S'agissant des enquêtes de la Mission d'évaluation et de contrôle, on note un net progrès, depuis la création de la Mission, dans la formulation des recommandations. Le rapport de l'année dernière sur le financement du système ferroviaire de notre collègue Hervé Mariton en témoigne : il offre une illustration exemplaire de recommandations précises et opérationnelles, dans un domaine pourtant complexe. (3) 5.- Un suivi inégal par la Cour de ses préconisations La Cour s'efforce de suivre les recommandations qu'elle formule. Le chapitre consacré, dans le rapport public de 2004, à ce sujet l'atteste. Cependant, ce suivi, variable selon les circonstances, relève de chacune des sept chambres dans son domaine de compétence. Les présidents de section et les responsables de secteur constituent a priori dans chacune d'elle les « pivots » de ce suivi au fond. Or, chaque chambre est libre d'organiser ce suivi comme elle l'entend. Cela entraîne inévitablement des disparités d'une chambre à l'autre, même si, selon la Cour, de celles-ci « ne naissent pas d'inconvénients particuliers ». Les chambres disposeraient toutes cependant au minimum d'un tableau de bord plus ou moins précis. Le refus opposé par la Cour de permettre à vos rapporteurs d'entendre les présidents de chambre les a malheureusement empêchés d'apprécier la réalité et la portée de ce suivi, ni même de vérifier l'existence de ces tableaux de bord. Ce suivi dépend également des contrôles en cours. Si aucun contrôle n'est pour l'heure engagé sur un sujet déterminé, la prise en compte des recommandations qui ont été faites en la matière sera vraisemblablement moins étroitement examinée, voire pas examinée du tout, au contraire des thèmes d'enquête actuels. La qualité du suivi dépend également de la plus ou moins bonne volonté des administrations à répondre aux observations de la Cour et à coopérer avec elle. Enfin, la Cour précise, dans la réponse au questionnaire qui lui a été adressé, que ce suivi peut s'effectuer « au fil de l'eau », en fonction des besoins ou de l'actualité. En tout état de cause, force est de constater que ce suivi n'est, selon les informations recueillies, ni systématique, ni harmonisé. Il n'en est, en outre, rendu compte publiquement que partiellement, au travers de telle ou telle publication de la Cour, notamment le rapport public annuel. Cet état de fait explique sans doute pour une large part qu'il soit, selon la Cour, très difficile de porter un jugement global sur la manière dont ses recommandations ont tendu à être prises en compte par les administrations au cours des cinq dernières années. Contrairement à une idée reçue, les préconisations de la Cour des comptes sont dans une certaine mesure prises en compte. Comme l'indiquait M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour, lors de la présentation du dernier rapport annuel devant l'Assemblée nationale le 1er mars dernier, « l'absence de suite aux interventions de la Cour est en effet une légende qui n'a que trop duré. Peut-être la Cour et les chambres régionales sont-elles trop modestes pour revendiquer la paternité de réformes intervenues après leur passage. Peut-être retient-on plus l'anecdote que les réformes de fond auxquelles nous avons contribué. Toujours est-il que nombre de nos contrôles produisent des effets, à telle enseigne que les péripéties multiples qu'est en train de vivre telle fédération sportive doivent beaucoup à la Cour, et que le redressement de telle association de lutte contre le cancer n'aurait pas été possible sans l'intervention de la juridiction. » De fait, plusieurs exemples attestent de cette prise en compte. On peut évoquer notamment, en effet, le redressement de l'ARC, mais aussi la rationalisation des services du commerce extérieur, la transformation de la direction des constructions navales et la réforme de la protection judiciaire de la jeunesse. 1.- Le redressement de l'ARC : une remise en ordre exemplaire Dans un rapport (4) de février dernier sur le contrôle de l'Association pour la recherche sur le cancer (ARC), la Cour rappelle qu'elle a été amenée, à la suite du contrôle effectué en 1993 sur l'ARC, à saisir les autorités judiciaires. Elle avait en effet constaté des dérives financières importantes, qui ont fait l'objet du « scandale » auquel cet organisme a donné lieu en 1996. À la suite de cette saisine, la Cour d'appel de Paris a, en juin 2000, condamné M. Jacques Crozemarie, reconnu coupable d'abus de confiance et d'abus de biens sociaux, à quatre ans de prison ferme, 0,38 million d'euros d'amende et 30,5 millions d'euros de dommages et intérêts à verser à l'ARC. M. Michel Simon, le président de la société à travers laquelle s'était opérée la majeure partie des détournements, a été condamné à trois ans de prison ferme, 0,38 million d'euros d'amende et 15,2 millions d'euros de dommages et intérêts, tandis que cinq autres personnes ont été condamnées à un total de 2,9 millions de dommages et intérêts au bénéfice de l'ARC. Le contrôle effectué par la Cour a conduit par ailleurs à une remise en ordre rigoureuse de la gestion de l'ARC. Celle-ci constitue un exemple probant de prise en compte des préconisations de la juridiction. Cette remise en ordre se traduit notamment par une limitation à douze ans du mandat des administrateurs, l'impossibilité pour un scientifique membre du conseil d'administration de recevoir directement ou indirectement une subvention pendant la durée de son mandat, l'expertise préalable par une commission scientifique des demandes de subvention ou de bourse et leur approbation par le conseil d'administration, la mise en concurrence des fournisseurs, une séparation stricte entre les engagements de dépense incombant au président et le paiement qui relève du trésorier, la limitation des délégations de vote en assemblée générale et la construction d'un compte d'emploi des ressources clair. La conclusion de la Cour est sans ambiguïté : « l'emploi des fonds collectés auprès du public par l'Association pour la recherche sur le cancer est en tout point conforme à l'objet de l'appel à la générosité du public ». Parallèlement, on observe que la part des ressources consacrées à la recherche a été supérieure à 70 % entre 1996 et 2003, conformément à la décision du conseil d'administration, contre moins de 30 % en 1993. Cela étant, l'ARC souffre encore auprès de l'opinion d'une image flétrie par sa précédente gestion et se trouve confrontée à une diminution de ses ressources, principalement constituées de dons et legs. Celles-ci sont passées de 42,9 à 25,5 millions d'euros de 1999 à 2003. Cela conduit la Cour à émettre une nouvelle recommandation : l'association devra apprécier si cette évolution ne doit pas la conduire à redéfinir sa stratégie de développement et de communication. 2.- Une large rationalisation des organismes intervenant dans le commerce extérieur À l'occasion de plusieurs contrôles menés au cours des dernières années sur les organismes intervenant dans le domaine du commerce extérieur, à savoir la direction des relations économiques extérieures (DREE), le Centre français du commerce extérieur (CFCE), l'association Ubifrance, la Cour a constaté plusieurs évolutions importantes « allant dans le sens des observations qu'elle avait émises au cours des précédents contrôles ». Plusieurs mesures en témoignent : - la DREE a fait l'objet de cinq contrats d'objectif successifs depuis 1991. La globalisation des crédits et la garantie pluriannuelle partielle qu'ils assurent, associées à la mise en place d'indicateurs de gestion, ont permis à ces contrats de contribuer à « améliorer la gestion de la DREE et à en accroître la productivité ». Ils ont également permis, selon la Cour, d'expérimenter quelques-unes des innovations apportées par la LOLF ; - un réseau unique des missions économiques a été mis en place, dans le droit fil du vœu exprimé par la Cour, ce qui devrait accroître davantage l'efficacité des réseaux de la DREE et de la direction du Trésor. Cette rationalisation des moyens a notamment permis, tout en continuant à assumer les services rendus aux entreprises pour le développement des exportations, à accroire la part réservée aux comparaisons internationales et à améliorer les contributions aux négociations multilatérales. Et ce, même si le redéploiement géographique des personnels des pays européens vers les pays émergents doit être amplifié ; - la fusion de l'ancienne association Ubifrance avec le CFCE, réalisée en application de la loi du 1er août 2003 au sein du nouvel établissement public Ubifrance (Agence pour le développement international des entreprises), a permis, ainsi que l'avait recommandé la Cour, de favoriser les synergies entre les organismes préexistants ; - la gestion des procédures financières gérées en matière de commerce extérieur par le ministère des finances (garantie de crédit et de change notamment) a été améliorée, tant s'agissant des résultats financiers que des délais. Et ce, même si la Cour estime que des progrès doivent encore être faits s'agissant des indicateurs de résultat économique ; - la création par le décret du 15 novembre 2004 de la direction générale du Trésor et de la politique économique par la fusion des anciennes directions de la prévision, des relations économiques extérieures et du Trésor, constitue une rationalisation souhaitée de longue date par la Cour ; - de même, la création d'un corps unique de conseillers économiques appelés à servir dans les services à l'étranger du ministère de l'économie devrait-elle remédier aux difficultés de gestion des anciens postes d'expansion économique soulignées par la Cour. 3.- Une transformation positive de la direction des constructions navales Dans un rapport public particulier relatif aux industries d'armement de l'État de 2001, la Cour estimait que des restructurations majeures devaient être conduites au sein de la Direction des constructions navales (DCN). La transformation de la DCN en société anonyme à capitaux entièrement détenus par l'État, décidée par la loi de finances rectificative du 28 décembre 2001, a permis de prendre en compte ces préconisations. Plusieurs mesures l'attestent : - les actifs de l'ancienne DCN, qu'il s'agisse des terrains, des bâtiments ou des outillages, ont fait l'objet d'une sélection, visant à n'apporter à la nouvelle société que ceux qui lui sont nécessaires ; - les personnels ouvriers sous statut d'État ont été mis à disposition de la nouvelle société sans limitation de durée, sauf s'ils optent volontairement pour un contrat de travail relevant de la convention collective applicable à la DCN ; - le recours en 2002 à la structure intérimaire « DCN Développement » a permis de clarifier la situation de la société, notamment sur les questions de propriété et d'emprise foncière, ainsi que sur la « valorisation de certains actifs patrimoniaux et intellectuels », qui n'auraient probablement pas été analysés de manière aussi objective si l'opération avait été conduite sans l'intervention d'experts indépendants ; - enfin, le niveau des fonds propres et le mode de libération du capital social semblent, selon la Cour, répondre correctement au niveau et au risque des activités de la société. En conclusion, la Cour estime que ces réformes sont a priori prometteuses, même s'il convient que les programmes nouveaux soient intégralement réalisés. 4.- Un effort louable de réforme de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) Le rapport public particulier sur la protection judiciaire de la jeunesse de 2003 a fait l'objet d'un double suivi : dans le cadre du rapport d'exécution de la loi de finances pour 2003 et à la suite des questions adressées par votre commission des Finances. En réponse à ces questions, le ministère de la Justice a adressé à la Cour, en février 2005, trois dossiers détaillés d'action « pour rassembler la DPJJ autour d'une ligne directrice », « pour adapter l'administration des agents de la DPJJ » et « pour affermir le cadre d'organisations et de références de fonctionnement de la DPJJ ». Une mise à jour a été effectuée en juin 2004 à l'intention de l'Assemblée à partir de 28 fiches de suivi, correspondant à autant d'engagements pris par le ministre. Si la Cour estime « prématuré d'en faire une synthèse ou une évaluation d'ensemble », elle considère qu'un travail important a été mis en chantier conformément, notamment, à ses recommandations. Cet effort s'est traduit par les principales mesures suivantes : - l'administration centrale de la protection judiciaire de la jeunesse a commencé à se restructurer (arrêtés du 7 juillet 2003), en particulier grâce à la création d'une sous-direction des ressources humaines. L'amélioration de la gestion de corps de la PJJ a par ailleurs été entreprise ; - le décret du 22 octobre 2003, relatif à la gestion budgétaire, comptable et financière et aux modalités de financement et de tarification des établissements et services sociaux et médico-sociaux, couvre les structures du secteur associatif de la PJJ. Il introduit, rappelle la Cour, plusieurs innovations dans la présentation et la gestion budgétaire, qui devraient permettre un meilleur contrôle de ces structures ; - la répartition des compétences entre l'État et les collectivités territoriales a été rationalisée, à la suite notamment de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004, relative aux libertés et responsabilités locales. La loi confère en effet aux collectivités territoriales l'élaboration des schémas d'organisation sociale et médico-sociale, tout en laissant à l'État la définition des orientations pour certains établissements, en particulier les structures de la PJJ. Elle prévoit également l'expérimentation, dans quelques départements, de l'extension des compétences des conseils généraux concernant l'exécution des décisions juridictionnelles en matière d'assistance éducative ; - de nombreuses régularisations ont été effectuées : la dissolution de l'association d'études et de recherches de l'éducation surveillée (AERES), celle de 110 associations para-administratives, la régularisation de 58 autres, et la normalisation de la situation de l'établissement régional de la Ferme de Champagne en témoignent ; - certaines mesures réglementaires, touchant aux dispositifs statistiques, informatiques et immobiliers, ainsi que la définition de référentiels de métiers, ont enfin été mises en œuvre. 5.- Nombre de propositions de la Mission d'évaluation et de contrôle ont également été suivies d'effet. Il est difficile d'apprécier l'état d'application des propositions de la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC), dans la mesure où toutes les administrations interrogées n'ont pas répondu, et certaines tardivement. La réflexion sur ce point méritera d'être approfondie, ne serait-ce que pour apprécier la portée exacte des mesures évoquées. On peut néanmoins, au vu des réponses apportées, faire d'ores et déjà les principaux constats suivants : _ S'agissant de la gestion des universités, une réponse très fournie a été apportée. Elle évoque de nombreuses mesures attestant le souci de prendre en compte les recommandations de la MEC (5), même s'il est difficile à ce stade d'en apprécier la portée précise. Concernant le renforcement de l'autonomie des universités qui avait été proposé, le ministère mentionne notamment les mesures suivantes : le développement de la part des moyens issus du contrat, la gestion directe de crédits par les établissements, la déconcentration du recrutement, l'affirmation des fonctions de président et de secrétaire général et le renforcement des compétences financières au sein des universités. S'agissant du développement de la contractualisation, le ministère souligne l'amélioration des conditions d'élaboration de la politique contractuelle (en coordination avec la mise en œuvre de la LOLF), le renforcement de l'évaluation des établissements ou la confirmation du rôle des recteurs. _ Au sujet des moyens des services judiciaires, des informations ont été apportées sur les quatre thèmes de propositions de la MEC (6). - La poursuite de la carte judiciaire a donné lieu à plusieurs mesures significatives : la loi n° 2002-303 du 4 mars 2003 relative aux droits des malades a permis la création de juridictions de compétence interrégionale, spécialisées en matière sanitaire (les « pôles de santé publique ») : deux ont été de fait instaurés au sein des tribunaux de grande instance de Paris et de Marseille ; le décret du 15 septembre 2004 pris en application de la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité a fixé le ressort de huit juridictions interrégionales spécialisées en matière économique et financière (à Bordeaux, Fort-de-France, Lille, Lyon, Marseille, Nancy, Paris et Rennes) ; l'engagement de la réforme de la carte judiciaire des tribunaux d'instance parisiens ; et la poursuite de la rationalisation de la carte des tribunaux de commerce (sept d'entre eux sont sur le point d'être supprimés). En revanche, aucune information n'a été communiquée sur la clarification des missions que la MEC souhaitait donner à la sous-direction de l'organisation judiciaire et de la programmation. - Sur la modernisation de l'équipement judiciaire, un emplacement a été choisi pour un nouveau tribunal de grande instance de Paris, les antennes régionales de l'équipement tendent à être renforcées et l'Agence de maîtrise d'ouvrage des travaux du ministère de la justice se voit dotée de moyens et compétences plus larges, comme le souhaitait la MEC. Cependant, la distinction systématique proposée entre crédits d'études et crédits de réalisation (afin de limiter les reports budgétaires) n'a pas fait l'objet de précisions. - Sur le renforcement des services administratifs régionaux (SAR), on observe notamment un accroissement notable des effectifs (+ 251 toutes catégories confondues entre 2001 et 2004) et un projet de statut est en cours d'élaboration. Mais outre que ce statut n'est pas encore créé, l'élargissement des compétences des SAR aux autres directions du ministère n'est pas avéré, contrairement au vœu de la MEC. - Sur le développement de l'inspection générale des services judiciaires (IGSJ), le renforcement des effectifs a été engagé (28 créations de postes en 2004 et 2005, dont 21 inspecteurs), de même que celui du statut de l'IGSJ. Celui-ci devrait permettre des relations plus étroites avec les chefs des cours d'appel et les directions et services du ministère, de même qu'avec ses trois inspections techniques. Reste à apprécier la portée effective de ce nouveau statut et le développement des contrôles de fonctionnement des juridictions. _ Concernant le recouvrement de l'impôt, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a, au sujet du rapport de la MEC (7), apporté les principaux éléments d'informations suivants : - sur l'amélioration de l'activité des services, il convient de souligner le processus de contractualisation entre services centraux et directions territoriales autour d'indicateurs d'activité, de qualité et d'efficience. Ce dispositif de pilotage de la performance - fondé sur le contrat de performance (2003-2005) - comprend désormais plus de 70 indicateurs couvrant l'ensemble des domaines d'activité de la direction générale des impôts (DGI). Ils correspondent aux orientations stratégiques annuelles, qui tendent à améliorer la qualité de la relation avec les usagers du service public sur la base de la simplification et de la recherche d'un meilleur service à moindre coût. Un infocentre (DIGITAL) permet de restituer à l'ensemble des acteurs du contrôle de gestion les indicateurs du dispositif de mesure de la performance ; - sur l'amélioration du processus d'élaboration de la loi fiscale (notamment grâce à une étude d'impact devant accompagner chaque mesure fiscale), le ministère rappelle que chaque mesure fiscale est désormais accompagnée, lors de son examen par le Gouvernement, d'une étude présentant son impact juridique, social, économique, budgétaire et environnemental, qui est transmise aux assemblées parlementaires sur leur demande. Il s'emploie à en enrichir le contenu. Reste à apprécier cependant l'application concrète de cette mesure ; - sur le rapport demandé par la MEC, relatif à chacune des impositions dont le rendement est inférieur à 10 milliards de francs, le ministère indique qu'il n'a pas été transmis. Il allègue que les impositions affectées au budget de l'État dont le rendement est inférieur à 1,5 million d'euros poursuivent généralement un objectif d'intérêt général autre que fiscal (taxation contre les activités polluantes, des métaux précieux, des installations nucléaires...). Il précise que la liste de ces impositions et leur rendement pourraient « aisément être transmis à la commission des Finances » ; - sur la suggestion faite à votre Commission de recevoir le secrétaire général du ministère afin d'évaluer l'avancement de la réforme-modernisation de celui-ci, ce dernier rappelle que son secrétaire général et le directeur général des impôts se rendent régulièrement devant votre Commission ; - enfin, la redevance de l'audiovisuel a été réformée, comme le demandait la MEC. Cependant cette réforme est entrée en application en 2005, soit trois ans plus tard que ce que recommandait la Mission. La redevance sera en outre adossée à la taxe d'habitation et non à l'impôt sur le revenu. _ S'agissant de la politique du logement social, le ministère chargé du logement a, sur l'application des préconisations de la MEC (8), apporté principalement les éléments d'information suivants : - sur la déconcentration de cette politique, le ministère indique qu'elle est à l'œuvre depuis longtemps, notamment par le biais des délégations de compétences des directions régionales de l'équipement. La mise en place d'un système d'évaluation fiable de l'impact des aides au logement est liée à la logique de performance instaurée dans le cadre de la LOLF. Sa portée exacte reste cependant à apprécier, de même que la simplification de la réglementation que la MEC a appelée de ses vœux ; - sur l'organisation d'un partenariat entre les acteurs, la mission interministérielle d'inspection du logement social (MIILOS) souligne que la loi du 2 juillet 2003 devrait constituer un levier important d'évolution du secteur, en identifiant un actionnaire de référence. Si la création du régime des sociétés de coordination prévue par ce texte n'a pas encore donné lieu à des réalisations concrètes et s'il est encore prématuré de tirer un bilan des autres dispositions législatives, des regroupements sont déjà opérés ou engagés sur l'initiative des actionnaires ; - sur le fonds de garantie de l'accession sociale (FGAS), le ministère indique que de nouvelles négociations engagées au début de 2002 ont permis d'abaisser encore les cotisations initiales pour les générations 2003 et suivantes (de 1 % à 0,98 %) et d'autoriser, dès la fin 2002, le reversement des excédents immobilisés des générations 1993 à 1995 en vue de les redéployer sur les générations futures. Cette autorisation a été reconduite en 2003 pour la génération 1996 et en 2004 pour la génération 1997. Ainsi, il est possible de réduire à due concurrence les besoins budgétaires pour la dotation du fonds de garantie ; - sur la promotion d'une « vraie » politique d'accession à la propriété, est évoquée notamment la refonte du prêt à 0 %. Les caractéristiques de ce prêt ont été largement modifiées dans le cadre de la loi de finances pour 2005. Cette réforme repose sur les principes suivants : porter de 100.000 à 240.000 le nombre de primo-accédants aidés par l'État ; donner la liberté de choix d'acquérir un logement neuf ou ancien ; garantir aux accédants modestes une aide équivalente, voire supérieure, à celle du prêt à 0 % initial ; encourager les familles à acquérir leur premier logement. Le prêt social location-accession a été par ailleurs rénové et doté d'une fiscalité plus favorable, sans que soit modifié le régime général du contrat juridique location-accession. Il s'applique aux opérations de construction ou d'acquisition de logements neufs réalisés par les promoteurs publics ou privés. En revanche, peu d'informations ont été communiquées sur les propositions tendant à mieux répondre à la question foncière (réactiver les grands instruments de constitution de réserves foncières, mobiliser les terrains publics) ou d'autres mesures touchant au renouvellement des modes de financement (comme le rétablissement des crédits d'aide à la pierre par exemple...) ou à la promotion de l'accession sociale à la propriété (vente de logements HLM notamment). _ Au sujet de la gestion des effectifs et des moyens de la police nationale, la direction générale de la police nationale (DGPN) a fait parvenir à vos rapporteurs une réponse très précise. Celle-ci atteste dans l'ensemble une large prise en compte des préconisations de la MEC (9). On retiendra, parmi les mesures adoptées en la matière, les suivantes. - Sur la nécessité de mieux administrer la police (en distinguant les tâches administratives et en renforçant les effectifs d'agents qui y sont consacrés pour mieux redéployer les policiers sur le terrain), la DGPN a pris plusieurs dispositions. Dans le cadre de la réforme des corps et carrières, l'établissement de nomenclatures et de fiches de poste pour tous les postes administratifs, techniques et scientifiques, devrait permettre, selon le ministère, d'organiser l'affectation des tâches entre « actifs » et « administratifs ». Par ailleurs, la loi n° 2002-1094 du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure a prévu la création de 2.000 emplois administratifs, ce qui devrait permettre le redéploiement d'un millier de policiers sur des postes opérationnels. Le protocole d'accord signé le 17 juin 2004 entre le ministère et les organisations syndicales prévoit la poursuite de « la substitution des actifs par les administratifs, techniques et scientifiques ». Dans l'ensemble, entre le 1er janvier 1999 et le 1er janvier 2005, le nombre de ceux-ci est passé de 12.700 à 15.441, soit une hausse de 21,6 %. Enfin, l'action entreprise dans le domaine des tâches indues se poursuit et le réexamen des réglementations détournant les policiers de leurs missions prioritaires a été élargi (appel plus étendu à l'externalisation de ces missions et aux moyens techniques de surveillance, transfert à l'administration pénitentiaire des extractions, transfèrements et gardes de détenus hospitalisés). - Sur l'externalisation des tâches de gestion, le ministère a poursuivi l'effort dans deux domaines principaux. En premier lieu, pour l'entretien des véhicules, qui peut donner lieu au recours direct ou indirect à un prestataire privé. Une expérimentation a été conduite en la matière, débouchant, selon le ministère, sur un bilan « contrasté ». Cela étant, on note une diminution sensible des dépenses engagées par les services au titre de l' « entretien et de la réparation en secteur privé » (- 18,9 % entre 2003 et 2004). Une note devrait prochainement être adressée aux services pour tirer les enseignements des démarches engagées, assortie d'un modèle de cahier des charges, leur permettant d'apprécier la procédure la plus adaptée à la maintenance de leur parc automobile. Vos rapporteurs souhaitent que ce mouvement soit amplifié. Le deuxième domaine principal d'action concerne l'immobilier. Plusieurs dispositifs sont utilisés en la matière, notamment le bail emphytéotique (en particulier par une collectivité territoriale pour le compte de la police), la location avec option d'achat (LOA), le crédit-bail et le contrat de partenariat. Malgré tout, des retards sont constatés dans la mise à niveau des commissariats. - Sur le contrôle des horaires de travail des policiers, la mise en place du logiciel GEOPOL (GEstion des hOraires de la POLice) permet notamment le contrôle des horaires effectués, dans la mesure où les responsables hiérarchiques disposent de « restitutions » leur permettant de connaître, tant au plan individuel que collectif, le nombre d'heures de présence effective et le nombre total d'absences au service par catégorie. Se pose cependant le problème de l'absence de remontées d'informations aux niveaux départementaux et nationaux. Le logiciel OCTIME constitue, en outre, un système de badgeage en application à la direction de l'administration de la police nationale (DAPN) depuis avril 2004, permettant de gérer les horaires et les congés des agents. Enfin, la main courante informatisée (MCI) a été généralisée dans l'ensemble des services de la direction centrale de la sécurité publique depuis le 1er janvier 2003. Elle constitue une base de données permettant notamment de gérer en temps réel les missions assurées par les fonctionnaires avec « les agendas des horaires individuels ». Il faudrait que l'on puisse apprécier plus précisément la portée exacte de ces dispositions. - Sur le paiement des heures supplémentaires, on relève plusieurs mesures : pour l'ensemble des personnels, les astreintes sont en priorité indemnisées, là où, auparavant, elles ne pouvaient faire l'objet que d'une récupération ; s'agissant des policiers (à l'exception des fonctionnaires investis de responsabilités particulières et des CRS), l'indemnisation de jours relatifs à l'aménagement et à la réduction du temps de travail a été uniformément portée à huit jours imposés ; s'agissant des CRS, cette indemnisation s'élève à seize jours imposés, parmi les trente jours auxquels ils peuvent annuellement prétendre. - Sur le meilleur ciblage du régime indemnitaire, le décret du 27 mai 2004 portant création de l'allocation de service au bénéfice des fonctionnaires du corps de conception et de direction et aux commandants de police permet une modulation des primes, pour tenir compte notamment de la performance. Il en est de même du décret du 27 février 1998 portant création de la prime de commandement, attribuée aux fonctionnaires du corps de commandement et d'encadrement de la police. Les critères d'attribution de la prime de résultats exceptionnels ont été mieux encadrés. Celle-ci peut être attribuée dans trois cas bien délimités : à titre collectif, à titre individuel et à titre exceptionnel. Des indemnités ont par ailleurs été mises en place, notamment pour compenser les pénibilités liées aux conditions de travail (en particulier dans les zones difficiles) ou le coût de la vie. - Sur le redéploiement entre la police et la gendarmerie, la loi d'orientation et de programme pour la sécurité intérieure (LOPSI) du 29 août 2002 a prévu une utilisation plus cohérente et plus efficace des forces de sécurité intérieure. Elle a fixé au Gouvernement l'objectif de parvenir dans les cinq ans à un redéploiement rationnel et équilibré des zones de compétence de la police et de la gendarmerie. Les procédures de redéploiement ont commencé à être engagées dès la fin de 2002 en concertation avec les élus locaux et les magistrats. Un premier bilan fait apparaître un impact positif, notamment dans les départements les plus sujets à la délinquance. Ce résultat devra cependant être confirmé. La « fidélisation » des compagnies républicaines de sécurité a par ailleurs été engagée. Elle repose sur le principe de la déconcentration de la gestion opérationnelle des forces mobiles et tend à davantage engager ces forces dans la lutte contre l'insécurité. Dans l'ensemble, le ministère estime que l'emploi correspondant est mieux réparti, davantage concentré sur des actions de sécurité et qu'un gain en termes de disponibilité opérationnelle a été réalisé. - Enfin, sur la maîtrise du recours aux adjoints de sécurité (ADS), le processus est poursuivi. Il convient notamment de rappeler que les missions de ces personnels font l'objet d'une évaluation annuelle de l'inspection générale de l'administration et de l'inspection générale de la police nationale qui porte sur l'adéquation des activités des ADS aux besoins locaux et le respect de leurs conditions d'emploi. * Dans l'ensemble, au vu des informations communiquées par les ministères ayant répondu à vos rapporteurs, les propositions de ces MEC semblent avoir été assez largement prises en compte. II.- TROP DE PRÉCONISATIONS DEMEURENT CEPENDANT LETTRE MORTE, ALORS QU'ELLES SONT SOURCE D'ÉCONOMIES ET DE PERFORMANCE POUR L'ÉTAT Vos rapporteurs, en concertation avec la Cour des comptes, ont choisi de se concentrer sur huit thèmes principaux de préconisations, sélectionnés en fonction de leur importance, de leur pertinence et de l'enjeu budgétaire qu'ils représentent. A.- LA « REFONDATION INDEMNITAIRE » DANS LA FONCTION PUBLIQUE DE L'ÉTAT La « refondation indemnitaire » dans la fonction publique de l'État a été abordée par la Cour dans deux rapports publics particuliers, en décembre 1999 et avril 2001, et dans le rapport public annuel de 2002. Les contrôles dont ils rendent compte ont porté notamment sur les régimes indemnitaires des agents. Ils critiquaient le caractère souvent irrégulier de ces régimes, leur faible transparence, leur complexité, et leur prise en compte limitée tant des fonctions exercées que de la manière de servir. Ils formulaient en conséquence des recommandations pour y remédier. À la suite de ces contrôles, les ministères se sont engagés, dès 1999, à procéder à une « refondation indemnitaire ». Dans son rapport public annuel de 2004, la Cour a dressé le bilan de cette refondation. Celui-ci porte à la fois sur la question de la régularisation juridique des primes et indemnités et sur la réforme de fond des systèmes indemnitaires eux-mêmes. Ce bilan permet de distinguer, à côté de maintes mesures prises conformément aux recommandations de la Cour, un grand nombre d'entre elles restées sans suite. 1.- Les mesures mises en œuvre ou en voie de l'être Un important travail de régularisation juridique des primes et indemnités a été accompli depuis cinq ans, tant au niveau interministériel que dans chacune des administrations. Il a donné lieu à 220 textes. Il s'est cependant traduit également par des augmentations conséquentes des dépenses indemnitaires. · Au niveau interministériel, une importante réforme a été engagée depuis 2002 concernant les primes indemnisant les travaux supplémentaires des corps administratifs et assimilés. Elle concerne plusieurs dizaines de milliers d'agents, tant en administration centrale, que dans les services déconcentrés et les établissements publics administratifs. Quatre décrets du 14 janvier 2002 et soixante-dix arrêtés d'application ont permis, d'une part, de régulariser la plupart des majorations de primes (sauf en catégorie A de l'administration centrale) et, d'autre part, de mettre fin à la forfaitisation des indemnités horaires pour travaux supplémentaires, au profit d'un nouveau dispositif de rémunération des heures supplémentaires réelles, toujours dénommées indemnités horaires pour travaux supplémentaires (IHTS). La mise en œuvre de ce dispositif reste cependant à contrôler. La Cour relève à cet égard certaines insuffisances. La régularisation des « compléments indemnitaires » à la prime de rendement, versés depuis le début des années soixante-dix à certains cadres supérieurs des administrations centrales, a été effectuée tardivement, par un décret du 13 octobre 2004 créant une « indemnité de fonctions et de résultats » (IFR), suivi d'arrêtés d'application interministériels. Or, le ministère chargé de l'Économie et des finances avait pris, dès 2002, un texte particulier instaurant une « allocation complémentaire de fonction » (ACF), comportant des modalités propres à chaque réseau ou ensemble de services, voire à chaque service ou corps. La Cour regrette le manque d'homogénéité et de cohérence résultant du décalage dans le temps et des différences de logique entre ces deux séries de textes. Cette situation tend à freiner la mobilité des personnels entre les administrations, que la « refondation indemnitaire » visait précisément à favoriser. · Au niveau ministériel, la régularisation des primes et indemnités s'est traduite par la publication d'environ 60 décrets et 80 arrêtés : - au ministère chargé de l'Économie et des finances, cette régularisation a été réalisée grâce à deux décrets et treize arrêtés indemnitaires du 4 mai 2002, entrés en vigueur le 1er janvier 2003 ; - au ministère de l'Intérieur, les nouveaux textes relatifs au régime indemnitaire des agents gérés par la direction générale de la police nationale (DGPN) sont régulièrement publiés, tandis que les dispositions antérieures ont été, soit abrogées, soit publiées, parfois même sous la forme d'un décret recréant le régime ; - au ministère de la Justice, une base juridique régulière a été donnée à partir de 1999 aux primes et indemnités de l'administration pénitentiaire. Il en est ainsi de la prime de sujétions spéciales (PSS), principale prime des personnels de cette administration ; - au ministère chargé de l'Équipement, le décret n° 2000-136 du 18 février 2000 a substitué une prime budgétaire aux anciennes « rémunérations accessoires » accordées aux corps techniques de l'équipement. La réforme interministérielle des primes pour travaux supplémentaires en 2002 a permis la refondation juridique de la quasi-totalité des régimes indemnitaires de ces corps. La refonte du régime indemnitaire des personnels d'exploitation s'est traduite, quant à elle, par la création de primes forfaitaires ; - au ministère des Affaires sociales et de l'emploi, on note également une régularisation des primes et indemnités. · Par ailleurs, plusieurs mesures ont permis de modifier le contenu de certaines indemnités afin de mieux rémunérer la performance. C'est le cas de l'expérimentation conduite en 2004 pour moduler les primes de certains directeurs d'administration centrale, en fonction de leur capacité à atteindre les objectifs assignés à leur action et des résultats obtenus : ce système devrait être généralisé en 2005. C'est également le cas de la prime de résultat exceptionnelle instaurée par un décret du 21 juillet 2004 au profit des agents de la police nationale. La Cour note à cet égard que ces dispositifs sont trop récents pour lui permettre de formuler une appréciation. Elle attire cependant l'attention sur la nécessité que ces mesures soient transparentes et reposent sur « des critères objectifs de modulation au plan interministériel et des outils de comptes rendus, de mesure et d'analyse a posteriori communs, permettant ainsi de vérifier que le système ne dérive pas vers la forfaitisation ». 2.- Les mesures recommandées restées sans suite · Concernant la régularisation juridique des primes et indemnités, plusieurs lacunes sont relevées. Elles concernent notamment quatre ministères. - Au ministère chargé de l'Économie et des finances, l'anomalie la plus regrettable est constituée par le maintien des « surindiciations » accordées aux comptables supérieurs. Il s'agit d'une pratique consistant à asseoir la retraite des trésoriers-payeurs généraux et de certains receveurs des directions générales des impôts, de la comptabilité publique et des douanes sur un traitement indiciaire supérieur à l'indice retenu. Outre qu'elle n'a aucun fondement juridique, elle se traduit par une charge additionnelle « significative » pour l'État. De plus, les primes et indemnités sont majorées pour tenir compte du fait que leur retenue pour pension est assise sur un traitement indiciaire supérieur à celui perçu. Si divers projets tendant à remédier à ces irrégularités ont été envisagés, aucun n'a, selon la Cour, été à ce jour suivi d'effet. Par ailleurs, si des « inflexions significatives » ont été apportées en pratique en 2003 à « l'allocation de maintien de la rémunération » accordée à des agents nommés lorsque cette nomination aurait pour effet d'engendrer une diminution de leur rémunération, sa régularisation doit être parachevée, ce qui suppose la publication d'un texte réglementaire. - Au ministère de l'Intérieur, la Cour observe que « la quasi-totalité des textes instituant des primes ou fixant leur taux ont un caractère rétroactif, donc irrégulier ». Elle souligne notamment que « les modalités de la négociation sociale avec les corps de la police nationale, qui retiennent une date d'effet coïncidant avec la date de signature des accords ou antérieure à celle-ci, conduisent par construction à la publication de textes irréguliers ». - Au ministère de la Justice, il n'y a pas eu, selon la Cour, d'organisation annualisée du temps de travail : le système consistant à gérer le temps de travail dans la limite de deux mois, engendrant ainsi heures perdues et heures supplémentaires, demeure. Dans sa réponse au rapport public, le ministère « s'est contenté d'esquisser quelques évolutions très prudentes ». - Au ministère chargé de l'Équipement, les primes versées aux officiers de ports et officiers de ports adjoints par les gestionnaires de ports font l'objet d'un régime complexe, opaque et irrégulier. La Cour rappelle que le versement extra-budgétaire direct d'indemnités par des tiers à des fonctionnaires d'État ne saurait être admis. Dans sa réponse, le ministère a pris l'engagement de réformer ce système. · S'agissant de la refonte du contenu des régimes indemnitaires, la Cour estime que le bilan se révèle décevant et que les administrations n'ont en général guère saisi, jusqu'ici, l'occasion de la régularisation juridique des indemnités pour opérer une réforme de fond. - Au ministère de l'Économie et des finances, les caractéristiques de l'ACF ne constituent guère un progrès en terme de clarté. Les administrations gestionnaires « se voient conférer une considérable latitude en gestion pour construire des barèmes à leur convenance » : les barèmes sont propres à chaque direction et non publiés. Dans l'ensemble, la refonte du système indemnitaire n'a pas été entreprise. Elle ne saurait, selon la Cour, être différée « sous peine de s'installer durablement dans un système qui se limite à la régularisation juridique de l'existant et en reproduit les défauts ». - Au ministère de l'Intérieur, les mesures coûteuses et complexes tendant à prendre en compte la localisation des emplois, de manière à faciliter l'affectation en secteur difficile, n'ont pas permis de satisfaire leur objectif de stabilisation des effectifs. D'ailleurs, dans le protocole du 17 juin 2004 sur la réforme des corps et des carrières, une obligation statutaire de durée plus longue de séjour dans le premier poste a été prévue. - Les systèmes de gestion des primes et indemnités demeurent, de manière générale, le plus souvent défaillants ou expérimentaux. Au ministère de l'Économie et des finances, par exemple, la direction du personnel, de la modernisation et de l'administration (DPMA) « n'assure pratiquement aucun suivi du dispositif indemnitaire, ni au plan statistique, ni par un système d'information qui permettrait d'apprécier les conditions de sa gestion ». - Quant à la modulation des primes, la Cour constate qu'elle n'est pas généralisée dans les administrations contrôlées. Celle-ci est faible, voire inexistante, dans les ministères les mieux dotés en indemnités - comme celui de l'Économie et des finances ou celui de l'Intérieur. Elle est pratiquée de manière plus significative dans ceux de l'Équipement, du Travail ou de la Santé, mais ne concernait pas jusqu'à présent, selon la réponse de la Cour, les directeurs, voire les titulaires d'emplois de direction. Si la Cour relève donc que ses recommandations en matière de refonte indemnitaire ont été dans l'ensemble peu suivies d'effet, elle ne précise guère les principaux facteurs de blocage. De même, n'a-t-elle pu indiquer à vos rapporteurs les conséquences budgétaires, notamment en terme d'économies potentielles, d'une telle refonte. Il est vrai qu'il est difficile d'apprécier ses conséquences. Néanmoins, la simplification, la transparence, et la mise en cohérence des régimes indemnitaires devraient se traduire par une diminution des coûts de gestion, de même que la modulation des primes en fonction des résultats devrait accroître l'efficience des services - sous réserve que les responsables assurent une bonne gestion des ressources humaines. La Cour estime « qu'il y aurait un risque grave à ce que, une fois la remise en ordre juridique achevée, les administrations s'abstiennent de poursuivre la réforme autrement que par l'adjonction de modalités spécifiques nouvelles de « rémunérations à la performance » ». De fait, la question des régimes indemnitaires est au cœur de la modernisation de la gestion publique et de la réforme de l'État. Elle est une condition de mobilité et de redéploiement des personnels, ainsi que de l'adaptation de l'État dans son ensemble. Elle est également une condition de l'amélioration de son efficacité grâce à l'incitation à la performance collective et individuelle des agents, qui correspond à la logique de la mise en œuvre de la LOLF. B.- LE MINISTÈRE DE LA RECHERCHE ET LE CNRS La Cour a été amenée à faire plusieurs recommandations sur le Centre national de la recherche scientifique (CNRS) dans son rapport public de 2001 et, plus largement, le rôle du ministère de la Recherche, dans son rapport public de 2003. Beaucoup d'entre elles restent encore sans suite, qu'il s'agisse du ministère en général ou du CNRS en particulier. 1.- Les recommandations concernant le ministère chargé de la Recherche Quatre types de mesures ont été recommandés par la Cour dans son rapport public de 2003, concernant respectivement la programmation et le pilotage, la gestion des personnels, la tutelle des organismes de recherche et les financements incitatifs. · Concernant la programmation et le pilotage, trois préconisations principales ont été formulées : - remédier à l'instabilité de la direction politique et des structures administratives du ministère, ainsi qu'à la prolifération de ses instances de consultation. La Cour note à cet égard qu'une évolution des structures du ministère sera nécessaire pour tirer les conséquences de la mise en œuvre de la LOLF sur les directions de soutien et de la création de l'agence nationale pour la recherche (ANR), sur la direction de la recherche (DR) et la direction de la technologie (DT) ; - rétablir l'autorité politique du ministère de la Recherche et revoir, à l'occasion de la mise en œuvre de la LOLF, le dispositif du BCRD (budget civil de recherche et développement technologique), qui ne permet pas de coordonner les politiques. Or, les avant-PAP et la présentation de la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur » ne prévoient pas de rôle particulier du ministre chargé de la Recherche sur la coo |
