N° 1097 -- ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 30 septembre 2003. RAPPORT D'INFORMATION DÉPOSÉ en application de l'article 145 du Règlement PAR LA COMMISSION DE LA DÉFENSE NATIONALE ET DES FORCES ARMÉES sur le bioterrorisme ET PRÉSENTÉ PAR M. Pierre LANG, Député. -- Défense. S O M M A I R E _____ Pages INTRODUCTION 5 I.  - L'ÉTAT DE LA MENACE 7 A. LE SPECTRE D'UNE ARME INVISIBLE HAUTEMENT LÉTALE 7 1. Une arme insidieuse 7 2. Une arme hautement létale et comparativement peu onéreuse 7 3. Un traitement retardé par l'absence de détection en temps réel 8 B. LA DIFFICULTÉ DES ÉTAPES À FRANCHIR LORS DE LA MISE AU POINT ET DE L'UTILISATION DES ARMES BIOLOGIQUES LIMITE LEUR PROBABILITÉ D'EMPLOI PAR DES GROUPES TERRORISTES 9 1. L'acquisition des souches pathogènes ou toxines reste relativement aisée 9 1. Une menace avérée, liée à l'évolution des objectifs du terrorisme 13 2. Terrorisme et programmes biologiques étatiques : « l'équation de tous les dangers » ? 15 3. Le défi majeur de l'agroterrorisme 15 II.  - LA MISE EN œUVRE PROGRESSIVE D'UNE RÉPONSE NÉCESSAIREMENT MULTIFORME 17 A. LA PRÉVENTION 17 1. L'impasse diplomatique du désarmement sans vérification : la politique de non-prolifération est-elle encore un préalable à la lutte contre le bioterrorisme ? 17 2. Contrôle des exportations et réglementation des biens à double usage : un instrument indispensable en mal d'universalité 19 a) Régime international de fournisseurs et réglementation européenne 19 b) Une réglementation nationale récente sur la détention et les transferts internes de souches 20 3. Le cas russe 21 4. Sécurisation des sites sensibles et sensibilisation de la communauté scientifique 23 5. La protection des réseaux d'eau 24 6. Le réseau de surveillance épidémiologique, clé de voûte du dispositif 27 7. La formation des professionnels de santé, préalable à la veille sanitaire et à la gestion de crise 29 B. PLANIFICATION ET INTERVENTION 30 1. Une planification complexe 30 a) Le plan Biotox 30 b) Le plan variole : une organisation sans précédent 32 2. Une réponse nécessairement coordonnée 36 3. L'indispensable coopé align: justify">2. Une capacité en laboratoires de sécurité encore restreinte 44 B. A VIGILANCE CONSTANTE, FINANCEMENT DURABLE 45 C. FORMATION ET ENTRAÎNEMENT OU LE PASSAGE DE LA PLANIFICATION À LA CAPACITÉ OPÉRATIONNELLE 48 D. UNE POLITIQUE DE COMMUNICATION QUI RESTE À REDÉFINIR ET DÉVELOPPER 50 E. LE DÉFI DE LA DÉTECTION ET L'IMPORTANCE DE LA RECHERCHE ET DÉVELOPPEMENT 50 IV.  - LA PERTINENCE D'UNE PRISE EN COMPTE DU BIOTERRORISME AU NIVEAU INTERNATIONAL 53 A. ENJEUX ET LIMITES D'UNE RÉPONSE EUROPÉENNE : RENFORCEMENT DE LA COORDINATION DES ETATS MEMBRES OU BALBUTIEMENTS D'UNE RÉPONSE COMMUNE ? 53 1. Le programme d'action visant à renforcer la sécurité sanitaire 54 2. Le mécanisme communautaire de protection civile 56 3. PESD et lutte contre le terrorisme NRBC 57 B. L'INITIATIVE D'OTTAWA POUR LA SÉCURITÉ SANITAIRE MONDIALE 58 C. L'ORGANISATION MONDIALE DE LA SANTÉ (OMS) 58 CONCLUSION 61 TRAVAUX DE LA COMMISSION 63 ANNEXE 65 INTRODUCTION Le 5 octobre 2001, le bioterrorisme faisait sa première victime en la personne de Robert Stevens, journaliste décédé des suites de la maladie du charbon (anthrax) en Floride. Si l'arme biologique avait déjà fait l'objet d'utilisations anecdotiques sur des champs de bataille (cadavres de pestiférés catapultés lors du siège de Kaffa en 1346, inoculation du bacille de la morve aux chevaux des troupes alliées pendant la première guerre mondiale, utilisation d'agents infectieux par l'Unité 731 des forces japonaises pendant l'occupation de la Mandchourie entre 1932 et 1942), la boîte de Pandore a été ouverte en matière de terrorisme biologique. L'épisode américai que dans le nombre de victimes ? Quels facteurs permettent d'expliquer ce changement de mode opératoire des terroristes ? À ces interrogations sur l'étendue du risque et la réalité de la menace, s'ajoutent celles sur notre capacité de réaction et notre degré de vulnérabilité. La préparation au terrorisme biologique constitue un dilemme pour les autorités publiques. Comment, dans l'incertitude, dimensionner la réponse à une menace virtuelle, sans tomber dans le gaspillage de fonds publics ? Quel budget y consacrer ? Comment intégrer la menace bioterroriste dans l'ordre des priorités alors qu'elle est classée à un niveau très bas dans l'échelle des probabilités ? Au prix d'un véritable effort de guerre, les Etats-Unis ont choisi de consacrer depuis plusieurs années des sommes considérables à leur politique de lutte contre le bioterrorisme (5 milliards de dollars entre 1998 et 2001, 3,5 milliards de dollars pour la seule année 2003), qui peuvent paraître décalées au regard de la dégradation actuelle de leur système de santé publique. Après un état des lieux de la menace, le présent rapport d'information s'interrogera sur la pertinence du dispositif français de lutte contre le bioterrorisme et son état d'avancement. Enfin, il évaluera la plus-value d'une coordination internationale dans ce domaine. Tout au long de ce rapport, le bioterrorisme sera pris dans son acception la plus large : utilisation à des fins idéologiques d'agents biologiques (virus, bactéries), mais aussi de toxines (substances toxiques sécrétées par des organismes vivants) afin d'infliger des dommages aux êtres humains, aux animaux ou aux végétaux dans un but d'intimidation et de terreur. I.  - L'ÉTAT DE LA MENACE A. LE SPECTRE D'UNE ARME INVISIBLE HAUTEMENT LÉTALE 1. Une arme insidieuse Déterminant pour des groupes terroristes à la recherche d'un effet de terreur, l'impact psychologique majeur des armes biologiques renvoie à des peurs ancestrales (grande peste noire du Moyen âge). Il est également lié à leur caractère insidieux et à l'angoisse de l'incertitude pendant la période d'incubation. Contrairement aux armes chimiques, l'arme biologique est indétectable par nos sens : elle est inodore et invisible. De plus, alors que les armes chimiques provoquent une atteinte massive et immédiate, les effets d'un acte de bioterrorisme ne seront pas immédiatement quantifiables et s'étaleront dans le temps, en raison du délai d'incubation, qui peut aller de quelques heures pour les toxines à plusieurs semaines pour certaines bactéries (brucellose). Le temps de latence entre la dissémination et les premiers effets permet en outre aux auteurs de l'attentat de prendre la fuite sans être inquiétés.
Agent	Aire de dissémination (km2)	Décès	Action incapacitante (en nombre de personnes infectées)
Fièvre de la Vallée du Rift	1	400	35 000
Encéphalite à tiques	1	9 500	35 000
Typhus	5	19 000	85 000
Brucellose	10	500	100 000
Fièvre Q	> 20	150	125 000
Tularémie	> 20	30 000	125 000
Charbon	>> 20	95 000	125 000
Source : Santé publique et Armes chimiques et biologiques, OMS, 1970.

Le rapport volume/létalité de ces substances est très élevé, ce qui permet des résultats significatifs à l'aide de quantités limitées. De plus, les micro-organismes pathogènes étant capables de se reproduire dans un milieu adéquat, on peut en obtenir des quantités importantes à partir d'une modeste culture initiale. Les coûts de production sont donc réduits et il est possible de se dispenser d'une infrastructure scientifique et industrielle trop importante, en évitant ainsi les risques de découverte lors de la phase de synthèse. Avec une efficacité supérieure, le coût de revient des armes biologiques est faible. Par comparaison, à efficacité analogue, le coût de revient d'une arme biologique est 600 fois inférieur à celui d'une arme chimique, 800 fois inférieur à celui d'une arme nucléaire et 2 000 fois inférieur à celui des armes conventionnelles. Le volume et le poids réduit des agents pathogènes utilisés facilitent également leur transport, notamment lors des passages de frontières. Contrairement aux explosifs ou armes conventionnelles, ces produits sont aisément dissimulables. Le caractère dual des agents et équipements biologiques rend tout contrôle extrêmement difficile.

L'attrait de certaines armes biologiques est lié en outre à leur capacité épidémique. Une épidémie de variole non contrôlée aurait une évolution exponentielle, un cas de variole non pris en charge en créant 2 000.

3. Un traitement retardé par l'absence de détection en temps réel

Par ailleurs, aucun moyen de détection d'alerte et de contrôle n'est opérationnel à l'heure actuelle, seuls des dispositifs militaires étant en cours de développement. Si l'attentat n'a pas été revendiqué, il est probable que seule une augmentation anormale du nombre de cas d'une maladie attirera l'attention des services de santé publique. Faire alors la preuve que les cas observés n'ont pas une origine naturelle, mais relèvent d'une agression bioterroriste, risque de s'avérer délicat. En 1984, il a fallu plus d'un an pour découvrir l'origine provoquée de l'intoxication alimentaire de 750 habitants de la petite ville de Dalles dans l'Oregon. Des adeptes de la secte Rajneesh avaient contaminé avec des salmonelles les « salad-bars » de la ville, afin d'agir sur les résultats des élections locales. Outre une quarantaine d'hospitalisations, cette affaire avait provoqué des réactions hystériques de la population, alors même que l'origine provoquée de cette contamination n'avait pas été confirmée. Le diagnostic lui-même peut être source de difficultés et retarder toute réaction adéquate. Les symptômes ne sont souvent pas spécifiques en début de maladie. Or, le traitement contre la peste ou le charbon doit être mis en œuvre dans des délais très courts pour être effica family: 'Arial'; font-size: 10pt; color: Black">1. L'acquisition des souches pathogènes ou toxines reste relativement aisée

L'accessibilité à des souches pathogènes semble relativement plus aisée qu'à des précurseurs d'agents chimiques de guerre, en raison de la variété de leurs origines possibles : sources naturelles, collections de culture (commerciales, de recherche ou de santé publique), produits issus de programmes biologiques étatiques offensifs ou défensifs. Certains agents pathogènes peuvent se trouver facilement dans la nature (cadavres d'animaux ou spores présentes dans le sol), dans des régions où se produisent des épidémies. C'est le cas notamment du charbon, responsable dans nos campagnes des « champs maudits », et qui reste endémique. Plusieurs dizaines de cas sont répertoriés en France presque chaque année (une quinzaine dans le Jura en juin 2003 par exemple). Responsable d'intoxications alimentaires (botulisme) en raison de la toxine qu'elle produit, Clostridium botulinum est également une bactérie qui se retrouve partout, notamment dans les conserves artisanales mal stérilisées et bombées, qui laissent échapper du gaz à leur ouverture. L'incidence mondiale de la peste a également augmenté dans les années 90 avec des cas de souches particulièrement résistantes à Madagascar. Autre exemple, en 1992, des membres de la secte Aum avaient tenté de se procurer des souches du virus Ebola lors d'une mission au Zaïre.

Le problème de ce type d'approvisionnement vient toutefois de la multiplicité des sous-espèces d'un même agent dont certaines souches sont extrêmement virulentes pour la cible choisie (homme, animal ou végétal) alors que d'autres le sont beaucoup moins. Plus de 600 variantes de Clostridium botulinum ont ainsi été identifiées, avec chacune des aptitudes à produire plus ou moins facilement de la toxine botulinique. Sélectionner à partir de l'environnement un agent très pathogène demande donc du temps et le test de plusieurs souches, sans résultat garanti. Une des raisons avancées pour expliquer l'échec des tentatives d'utilisation du bacille du charbon et de la toxine botulinique par la secte Aum est l'erreur faite lors du choix de la souche : la souche de Clostridium botulinum utilisée aurait très peu produit de toxine et celle de charbon aurait été en fait la souche vaccinale.

Autre mode d'accès aux souches d'agents pathogènes, les collections de culture sont conservées dans des hôpitaux, laboratoires, universités ou dans certains sites industriels. Ces souches servent notamment de référence pour le diagnostic des maladies et l'identification précise des agents qui en sont responsables. La toxine botulinique est par ailleurs de plus en plus utilisée comme composant de produit pharmaceutique. Il est aussi possible de se procurer des souches auprès d'organismes qui en font le commerce tel l'American Type Culture Collection (ATCC). S'il était très facile il y a quelques années de se procurer n'importe quel agent pathogène, le cas de Harry Larris a entraîné un renforcement de la législation aux Etats-Unis. Ce membre d'une organisation raciste avait essayé de se procurer des souches de peste auprès de cet organis 'Arial'; font-size: 10pt; color: Black">2. L'acquisition des capacités de production, de stabilisation et de purification : une difficulté variable selon les agents

Comme l'a montré notamment la polémique sur la découverte de camions suspectés d'abriter des laboratoires mobiles en Irak, la production d'agents biologiques ne demande pas d'installations très importantes. Contrairement aux armes chimiques ou nucléaires, une production artisanale à petite échelle est possible. Ce critère n'est pas anodin pour une organisation terroriste qui recherche avant tout la clandestinité.

Les équipements nécessaires à la production d'agents biologiques ne sont pas spécifiques. Un fermenteur utilisable pour la production de yaourts, d'antibiotiques ou de vaccins peut tout à fait convenir. Ce caractère dual rend d'autant plus difficile tout contrôle en la matière. L'acquisition de milieux de culture dans le commerce est aisée et il est également possible de fabriquer son propre milieu à partir de bouillon de poule ou de bœuf.

La facilité de production est variable selon les agents. Les virus sont plus difficiles à cultiver que les bactéries et survivent peu longtemps en dehors de l'organisme hôte. Leur stockage sous forme infectieuse nécessite une chaîne de froid stricte.

Les risques liés à la manipulation des agents font intervenir la notion de confinement. Le niveau 4 (sécurité maximum), qui n'est pas à la portée de tous les terroristes, pourrait notamment être requis pour la manipulation des virus très pathogènes tels que la variole. Toutefois, le travail à petite échelle permet de minimiser les risques. De plus, les Britanniques ont produit de grandes quantités de charbon durant la seconde guerre mondiale dans de simples laboratoires de classe 2, technologie aujourd'hui facilement accessible.

La formation universitaire de techniciens pour l'industrie pharmaceutique et les biotechnologies a crû de façon exponentielle et le nombre de personnes à même de produire des agents est considérable. Le rôle d'Internet en tant que vecteur de vulgarisation des connaissances doit être souligné.

3. La délicate maîtrise des multiples paramètres de dispersion, facteur limitant du risque bioterroriste

Une arme biologique n'est pas seulement constituée par un agent pathogène. Ce dernier doit être associé à un vecteur, c'est-à-dire à un moyen de dispersion. Condition essentielle de l'efficacité d'une arme biologique, ce vecteur doit permettre de préserver la virulence de l'agent pathogène au moment de la dispersion.

La destruction de certains agents biologiques par le choc thermique engendré par l'explosion d'une bombe est une des limites de ce mode de dissémination. Seuls 1 à 2 % des agents demeureraient viables, ce qui ne veut pas dire au demeurant qu'ils atteindraient leur cible.

L'épandage de type agricole est toujours possible, mais requiert pour être efficace des études sophistiquées sur la dynamique des aérosols (la vitesse de l'avion influe notamment sur la taille des aérosols). Les conditions climatiques lors de la dissémination des agents vont aussi influer sur leur viabilité et la répartition du nuage d'aérosol. Les terroristes doivent connaître ces facteurs, qui sont variables selon les agents, pour obtenir une arme efficace. Sans protection, la perte de virulence des bactéries dans l'environnement est de 10 % par minute alors que pour les virus elle avoisine les 30 %, ceux-ci étant très sensibles aux UV. Seules les spores de bactéries comme celles du charbon ont une durée de vie beaucoup plus longue. Le cas du Dark Harvest en 1981 est très intéressant à cet égard. Ce groupe terroriste avait prélevé des échantillons de terre dans l'île de Gruinard, qui avait été contaminée avec le bacille du charbon en 1941 dans le cadre du programme biologique offensif du Royaume-Uni. Le groupe déposa ces échantillons près du laboratoire militaire de Porton Down, en indiquant les raisons de son acte : si rien n'était fait, Gruinard serait inhabitable pour les deux à dix siècles à venir. Les échantillons examinés montrèrent effectivement la présence à haute concentration de bacille du charbon. L'île fut finalement décontaminée, le gouvernement britannique expliquant que la décision, déjà prise auparavant, ne devait rien à la publicité engendrée par l'acte terroriste.

La contamination de la chaîne alimentaire de manière artisanale est plus discrète, mais la cible reste plus limitée. Elle pose néanmoins des problèmes de traçabilité, en raison notamment de l'industrialisation de la préparation des aliments. Comme l'a indiqué le directeur général de la santé au rapporteur, il est déjà très difficile de retirer un colorant cancérigène du réseau de distribution alimentaire en temps normal, car celui-ci se retrouve dans toutes sortes de préparations culinaires et produits dérivés. De plus, chaque suspicion portant sur les aliments se traduit par une baisse très significative de la consommation avec des conséquences économiques considérables.

La contamination par voie cutanée peut être la source de l'infection pour le charbon, la tularémie ou la variole. Cette contamination peut se faire par l'intermédiaire d'un vecteur : poudre contenue ou non dans des enveloppes, pointe de parapluie enduite de ricine (assassinat de Georgi Markhov en 1978 par les services secrets bulgares). Ce vecteur n'est pas indispensable dans le cas d'une forte contagion inter-humaine (variole, fièvres hémorragiques).

Le dernier paramètre à prendre en compte pour une utilisation terroriste est la connaissance préalable du niveau immunitaire de la population cible. La variole représente un danger dans la mesure où cette maladie ayant été déclarée comme éradiquée de la surface de la planète par l'OMS (derni biologiques lié à leur sensibilité aux facteurs environnementaux et la difficulté de maîtriser dans la durée et l'espace les effets lors de leur diffusion qui ont restreint leur utilisation tactique sur les champs de bataille. Cependant, la probabilité d'emploi d'agents pathogènes ou de toxines, produits de façon plus artisanale et en quantité plus réduite par des groupes non étatiques est sans doute plus forte, compte tenu de la différence des finalités poursuivies : impact psychologique, panique et désorganisation majeure de la société.

L'expert américain David Franz constatait en 1998 que l'éventail des agents pouvant être employés par des terroristes était beaucoup plus large que pour un usage militaire. Mettant en rapport la probabilité d'occurrence d'événements terroristes et le nombre de victimes, il estimait que le terrorisme par des individus ou petits groupes développant des armes artisanales est le plus probable, mais que dans ces conditions le nombre de victimes serait peu important. Le degré d'occurrence de canulars serait encore supérieur. Les pourcentages de succès de « biocrimes » de personnalités semblent également plus élevés.

4. Les progrès des biotechnologies et du génie génétique, facteur aggravant à moyen ou long terme ?

Au début de 2001, dans un article du Journal of Virology, des scientifiques australiens indiquaient que l'insertion d'un gène dans le virus mousepox (provoquant chez les rongeurs une pathologie ressemblant fortement à la variole) avait de façon inattendue rendu ce virus mortel chez les souris, qui y étaient auparavant résistantes. Destinée à l'origine uniquement à rendre les souris stériles, l'expérience pourrait indiquer la voie à suivre pour produire des virus humains capables de contourner le système immunitaire. De même, en juillet 2002, un microbiologiste de l'université de New York décrivait dans Science la façon d'assembler un poliovirus à partir de simples produits chimiques vendus dans le commerce et de machines à synthétiser l'ADN. Les perspectives entrouvertes par le génie génétique sont illimitées et inquiétantes : le virus camelpox ne diffère de celui de la variole que de trois gènes. Mais s'il est aujourd'hui facile d'introduire un plasmide de résistance (aux antibiotiques) dans une souche du bacille du charbon, la modification génétique du virus de la variole est beaucoup plus difficile et nécessiterait une infrastructure lourde et coûteuse, difficilement accessible à des organisations terroristes. On entrerait dès lors dans une logique de terrorisme d'Etat. De plus, une autorégulation et un mécanisme de concurrence s'exercent dans le milieu naturel et il n'est pas certain que de tels organismes génétiquement modifiés ou hybrides survivent très longtemps une fois disséminés dans l'environnement.

C. L'ARME BIOLOGIQUE, ARME DE DÉSORGANISATION MASSIVE

1. Une menace av&e

Cette menace d'attentat, si elle s'inscrit dans la continuité de tentatives déjà explorées par des sectes à visée apocalyptique telle Aum, est liée à l'idéologie et aux buts poursuivis par la nouvelle génération de terroristes apparue dans les années 90. L'utilisation de moyens non conventionnels par des mouvements contestataires internes ou irrédentistes n'est pas envisageable, car elle implique une barrière psychologique difficilement franchissable. Le caractère aveuglément meurtrier de ce type d'attentat serait en contradiction avec leurs visées politiques et les décrédibiliserait par rapport à l'opinion publique. En revanche, sectes apocalyptiques et organisations terroristes relevant du fanatisme religieux partagent une idéologie fondée sur la destruction d'autrui ou le cas échéant l'éradication des « ennemis d'Allah ». Leur but n'est pas de négocier ou de rallier l'opinion publique à leur cause, mais d'anéantir les « impies » avec un effet létal maximum.

De nombreux rapports de services de renseignement indiquent qu'Oussama Ben Laden a effectué de multiples tentatives de fabrication de poisons, gaz, toxines, agents biologiques et substances radioactives. Al Qaïda disposait en Afghanistan de cinq camps de formation spécialisés dans le domaine chimique et biologique, dont celui de Derounta. Des notes sur des recherches d'informations sur l'acquisition de micro-organismes et équipements scientifiques témoignent de l'existence d'un programme d'arme biologique. Les interrogatoires de Khaled Sheikh Mohamed ont confirmé son existence, tout en révélant que son développement avait été freiné par des difficultés à se procurer la souche de l'anthrax. Toutefois, les spécialistes scientifiques de l'organisation n'ayant pas été arrêtés, ces recherches semblent s'être redéployées en Iraq du Nord, en Géorgie et Tchétchénie, conduisant à la formation du réseau Zarqawi, spécialisé dans les opérations terroristes non conventionnelles. Ainsi, les premiers renseignements recueillis font état d'un laboratoire de fabrication de poisons (cyanure, ricine) qui auraient été testés sur des animaux et qui auraient pu être contenus sous différentes formes (liquide, gaz, pommades pouvant enduire des poignées de portes...), dans le camp de Kurmal, situé dans le Kurdistan irakien et détruit par les bombardements américains.

Des arrestations ont étayé ces craintes. Le 5 janvier 2003, la police britannique a découvert dans un appartement londonien un laboratoire artisanal dans lequel des traces de ricine, de résine de nicotine et des graines de ricin ont été relevées, ainsi qu'un document sur la recette de fabrication de la ricine. De plus, l'organisation de Ben Laden s'était intéressée aux techniques d'épandage aérien agricole. En effet, Zacarias Moussaoui avait suivi des cours de pilotage et conduit des recherches sur les techniques d'épandage.

L'intérêt d'Al Qaïda porte essentiellement sur des substances chimiques et biologiques simples (charbon, toxine botulinique, ricine) fabriquées de façon artisanale, limitées en quantité et en qualit&eacut family: 'Arial'; font-size: 10pt; color: Black">2. Terrorisme et programmes biologiques étatiques : « l'équation de tous les dangers » ?

Le risque de voir des groupes terroristes armés par des « Etats-voyous » ne peut être exclu, même s'il ne peut selon toute vraisemblance concerner que des Etats considérablement affaiblis. La plus-value politique d'un tel soutien reste néanmoins très incertaine, alors que les risques de représailles très lourdes ne sont plus virtuels, comme l'ont montré les opérations en Afghanistan.

Il convient également de considérer l'acte isolé d'un chercheur ayant accès aux agents pathogènes mis en œuvre dans le cadre d'un programme étatique offensif, voire défensif (piste envisagée aux Etats-Unis pour l'envoi des plis piégés avec la souche d'anthrax Ames issue des laboratoires militaires américains). Si l'on en croit les Etats-Unis, au moins 13 Etats poursuivraient actuellement un programme d'armes biologiques, dont la Syrie, l'Iran, l'Iraq, la Corée du nord et la Libye. Aucun renseignement fiable n'a permis à ce jour de confirmer les thèses véhiculées par certaines analyses américaines sur les liens entre les programmes biologiques officieux d'« Etats-voyous » et des mouvements radicaux.

La désintégration du bloc soviétique a pu être l'occasion pour de nombreux chercheurs brutalement démobilisés de vendre leur savoir-faire ou des matières premières vers les « Etats-voyous », voire, avec la complicité de la mafia russe, vers des groupes terroristes tels que ceux de la nébuleuse salafiste. Le complexe Biopreparat, qui servait de couverture civile au programme militaire biologique de l'ex-URSS, employait plus de 40 000 personnes à la fin des années 80. Si l'on ajoute les installations qui dépendaient directement du ministère de la défense et du ministère de l'agriculture, ce chiffre atteint les 70 000 personnes. Or, le salaire actuel d'un biologiste russe ne dépasse pas la centaine de dollars par mois. En outre, la fin des financements consacrés aux programmes militaires biologiques et les difficultés économiques liées à la chute du régime soviétique n'ont pas permis de maintenir la sécurité de tous les sites détenant des souches de pathogènes dangereux, installations qui pour certaines sont de très grande dimension (le centre de Vektor comporte par exemple 6 étages sur 2 000 m2, le centre d'Obolensk 30 000 m2). L'état de délabrement de certains sites peut donc conduire à des détournements de matériels et d'agents biologiques. Aucun élément avéré ne vient cependant étayer ces hypothèses à l'heure actuelle.

3. Le défi majeur de l'agroterrorisme

La menace d'un terrorisme dirigé contre les plantes et les animaux est aggravée par la vulnérabilité des sites agricoles (abattoirs, élevages), d'accès aisé et non protégés, et par la facilité de se procurer des matières infectieus des résultats des analyses. Les services vétérinaires disposent déjà d'une planification aux niveaux national et local avec des fiches réflexes, leur permettant d'agir en cas de signalement d'un cas suspect par un agriculteur. Assurant un maillage du territoire, ils fonctionnent par systèmes d'astreinte et sont rapidement mobilisables. Il est donc possible de contenir par des mesures extrêmement lourdes (abattage du troupeau) une épizootie qui répond à une évolution naturelle ; il n'est cependant pas certain qu'il en serait de même lors d'une épidémie provoquée, déplacée et alimentée par des foyers multiples choisis par les terroristes.

Même si aucun exemple de terrorisme sur les plantes n'est connu, il convient de rappeler que les Etats-Unis et l'URSS dans les années 50, et plus récemment l'Iraq, avaient développé des agents biologiques contre les cultures vivrières (rouille du riz et du blé). Là encore, l'appauvrissement actuel des races de céréales plantées les rend plus vulnérables à des actions ciblées.

II.  - LA MISE EN œUVRE PROGRESSIVE D'UNE RÉPONSE NÉCESSAIREMENT MULTIFORME

A. LA PRÉVENTION

1. L'impasse diplomatique du désarmement sans vérification : la politique de non-prolifération est-elle encore un préalable à la lutte contre le bioterrorisme ?

Les traités de désarmement ne lient pas les organisations terroristes, mais, comme il a déjà été indiqué, une partie de la menace bioterroriste pourrait venir de produits liés à des programmes étatiques offensifs. On peut donc penser qu'une convention d'interdiction des armes biologiques peut avoir un impact indirect en rendant le terrorisme biologique plus complexe, donc moins attractif. Après la première guerre mondiale, le protocole de Genève, dont la France est dépositaire, a prohibé dès 1925 l'emploi des armes biologiques en cas de conflit armé. Il n'a cependant pas permis d'éviter l'atrocité des expérimentations faites sur 3 000 prisonniers chinois par l'unité 731 des forces japonaises au cours de l'occupation de la Mandchourie entre 1932 et la fin de la seconde guerre mondiale.

Ce protocole a été complété par la convention du 10 avril 1972 sur l'interdiction de la mise au point, de la fabrication et du stockage des armes biologiques ou à toxines et sur leur destruction. Cette convention, entrée en vigueur en 1975, interdit l'acquisition, la production et le stockage des agents biologiques et toxines « de nature et en quantité telles qu'elles n'ont pas de justification prophylactique, protectrice ou pacifique » ou encore d'armes, d'équipements ou de vecteurs propres à permettre une utilisation hostile ou militaire de ces agents et toxines. De plus, il est interdit à tout Etat de favoriser le développement de ces produits.

Ce constitué entre 1972 et 1990 l'arsenal d'armes biologiques le plus important jamais réalisé, sans jamais être inquiétée malgré l'incident de Sverdlovsk en 1979 (fuite de spores de charbon d'un laboratoire ayant entraîné une centaine de morts). Seules les défections de Vladimir Pasechnik, puis de Ken Alibek en 1992 ont permis de mettre à jour l'étendue du programme biologique soviétique.

C'est en raison de ces faiblesses liées à l'absence d'un régime de vérification que la France avait à juste titre tardé à ratifier ce texte (loi n° 84-547 du 4 juillet 1984), tout en reprenant les principes posés par la convention dans la loi n° 72-467 du 9 juin 1972 interdisant la mise au point, la fabrication, la détention, le stockage, l'acquisition et la cession d'armes biologiques ou à base de toxines.

Conscients des limites de la convention, les Etats parties ont tenté de mettre à profit les conférences d'examen quinquennales pour en améliorer le fonctionnement. En 1986 et 1991, les négociations aboutirent à l'adoption de mesures de confiance, destinées à accroître la transparence sur les activités biologiques, sans toutefois les rendre obligatoires. Le bilan décevant de ces mesures facultatives ne se fit pas attendre : seuls 13 Etats avaient fait ces déclarations en 1987, 36 en 1990. De 1987 à 1997, 50 % des Etats parties avaient fourni des données et seulement 9 % d'entre eux l'avaient fait de façon systématique. Un comité d'experts techniques et scientifiques, le groupe VEREX, fut chargé de 1991 à 1994 d'évaluer les mesures de vérification qu'il était possible de mettre en œuvre (déclarations obligatoires de programmes et d'installations, visites de ces installations, possibilités de demandes de clarification) et, à l'issue de ses conclusions, un groupe ad hoc prépara un projet de protocole juridiquement contraignant.

Les négociations d'un protocole de vérification additionnel à la convention de 1972 ont finalement abouti à un échec en novembre 2001, sous la pression des Etats-Unis. Les difficultés de la négociation s'expliquent par plusieurs facteurs mettant en cause la faisabilité même d'un régime de surveillance dans le domaine biologique :

- le souci des Etats-Unis de réduire l'impact du futur protocole sur l'industrie biotechnologique et leur infrastructure de biodéfense (conséquences en terme de vulnérabilité, caractère flou de la frontière entre programmes défensif et offensif). Le secteur des biotechnologies, soumis à une concurrence très rude, redoute de se voir soumis à des inspections, qui mettraient à mal le secret industriel (problème de propriété intellectuelle) ;

- un protocole qui ne serait appliqué qu'aux pays possédant une recherche et une industrie biotechnologique développée s'apparente à de l'autoflagellation. De plus, l'absence de signature de la convention par Israël et ses conséquences sur l'attitude des pays arabes posent le problème de l'universalité de cette norme. Contrairement au TNP, devenu q style="font-family: 'Arial'; font-size: 10pt">- les pays non-alignés se sont appuyés sur l'article X de la convention pour réclamer la libre circulation des matières et savoir-faire en biotechnologie.

La cinquième conférence des Etats parties s'est conclue le 14 novembre 2002 par un résultat a minima. Celui-ci préserve l'acceptation d'un nouveau processus multilatéral de suivi, en dépit de l'échec du protocole de vérification. Pour parvenir à l'accord des Etats-Unis, les Etats parties se sont limités à l'examen de cinq mesures :

- adoption de mesures nationales pour mettre en œuvre les interdictions édictées par la convention, y compris la promulgation de lois pénales ;

- adoption de mécanismes nationaux pour sécuriser les micro-organismes pathogènes et les toxines ;

- renforcement des moyens internationaux pour faire face aux effets des cas d'emploi allégué d'armes biologiques ;

- renforcement des efforts nationaux et internationaux de surveillance, de détection et de diagnostic des maladies infectieuses ;

- adoption de codes de conduite à l'intention des scientifiques.

Plus que le contenu de ces mesures, qui sont pour la plupart déjà en vigueur ou en passe de l'être dans les pays occidentaux, l'essentiel a été la poursuite d'un processus multilatéral sous la forme d'un cycle de trois réunions annuelles des Etats parties, d'une semaine chacune, d'ici la sixième conférence d'examen en 2006. Il ne faut pas s'y méprendre, une page du contrôle des armements a été tournée. On est passé d'une logique de désarmement multilatéral à une volonté de coordination entre Etats animés de bonnes intentions. La norme d'interdiction des armes biologiques est rendue inopérante, au moment où le monde s'accorde pour estimer que la menace issue d'Etats proliférants ou de groupes terroristes n'a jamais été aussi forte.

2. Contrôle des exportations et réglementation des biens à double usage : un instrument indispensable en mal d'universalité

a) Régime international de fournisseurs et réglementation européenne

À défaut d'une norme internationale réellement efficace et contraignante, des règles de contrôle des exportations de produits biologiques ou chimiques militarisables ont été fixées sur une base volontaire par des pays fournisseurs au sein du groupe Australie. La création de cette instance informelle est intervenue après la révélation en 1984, par la commission spéciale d'enquête des Nations Unies, du fait que l'Iraq avait acquis auprès des pays occidentaux des produits nécessaires à de la refuser sur la base de la clause dite attrape-tout (catch all). Le groupe Australie a adopté lors de sa séance plénière de juin 2002 des lignes directrices (guidelines) devant régir la délivrance des licences pour les produits chimiques et biologiques sensibles, à l'instar des directives du Missile Technology Control Regime (MTCR) dans le domaine des missiles. Il a également décidé à cette occasion d'exercer un contrôle plus sévère sur les fermenteurs, diminuant la limite de volume de 100 à 20 litres, afin de s'adapter aux nouveaux défis posés par le bioterrorisme.

Le groupe Australie, bien qu'il soit utile à la lutte contre la prolifération biologique, est fortement décrié par les Etats non alignés, qui le jugent discriminatoire et de nature à entraver les transferts de technologie nécessaires à leur développement.

Les décisions du groupe Australie, bien qu'elles émanent d'une instance informelle, créent du droit. En effet, si la France n'a pas, à l'instar de certains pays européens, une législation ou une réglementation de transcription des décisions du groupe, les aménagements de ses listes de contrôle sont repris par l'article 11 du règlement européen L159 1 334 du 30 juin 2000, directement applicable.

Ce règlement européen, modifié par le règlement 2432/2001 du 20 novembre 2001, établit la liste d'un certain nombre de biens pour lesquels toute exportation en dehors de la communauté européenne doit faire l'objet d'une demande de licence d'exportation, soumise à une consultation interministérielle. Un certificat d'usage final et une clause de non-réexportation constituent des assurances élémentaires de ce type de procédure dont le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie est le principal acteur.

b) Une réglementation nationale récente sur la détention et les transferts internes de souches

Au niveau national, l'arrêté du 22 septembre 2001 (J.O. du 26 septembre 2001 - page 15201) a instauré une traçabilité jusqu'alors inexistante dans le domaine biologique, en réglementant la mise en œuvre, l'importation, l'exportation, la détention, la cession à titre gratuit ou onéreux, l'acquisition et le transport de certains agents pathogènes et toxines. Cette réglementation prend la forme d'un système d'autorisations délivrées par l'agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS), d'inscriptions sur un registre spécial et d'états annuels récapitulatifs, analogue à celui existant pour les stupéfiants. Les agents recensés de la menace bioterroriste ont été classés dans la liste I des substances vénéneuses par un arrêté du même jour. Ce renvoi au régime des stupéfiants doit permettre en outre la criminalisation de l'utilisation frauduleuse de ces agents pathogènes. Le bien-fondé de l'adoption de cette réglementation au niveau international a été mis en avant par le secrétariat gén&eac demandes émanant de l'industrie. Cependant, les effets pervers de cette réglementation ont été soulignés par les scientifiques rencontrés par le rapporteur, qui déplorent le rallongement des délais pour l'obtention des souches ainsi que le coût lié à la sécurisation de leur transport. Rebutés par une procédure lourde et complexe, de petits laboratoires n'enverraient même plus leurs souches au centre national de référence (CNR) compétent pour leur caractérisation. Or, l'activité des CNR, qui jouent un rôle majeur dans le diagnostic et l'identification des souches par micro-organisme, repose exclusivement sur ces envois. Un système aménagé pour les CNR, sur la base d'un régime déclaratif, permettrait de s'adapter au mieux aux besoins des utilisateurs. Il pourrait s'intégrer à la révision du dispositif actuellement en cours.

Le directeur général de l'AFSSAPS a néanmoins indiqué que le délai moyen de délivrance des autorisations était de huit jours et qu'il n'avait donc rien de comparable aux délais imposés par la réglementation européenne des biens à double usage, de l'ordre de 6 à 7 mois.

3. Le cas russe

La reconversion des scientifiques russes impliqués dans les programmes soviétiques d'armes de destruction massive est traitée dans le cadre du Centre international de science et de technologie (ISTC) de Moscou, créé en novembre 1992 par un accord signé par la Russie, le Japon, les Etats-Unis et la Commission européenne. Ce centre a pour objectif de donner aux scientifiques issus de l'ex-URSS la possibilité de mener des programmes de recherche à des fins pacifiques par un système de bourses. Entre 1994 et 2000, 2 200 anciens membres du programme biologique soviétique, dont 745 qui se trouvaient au cœur du système, ont reçu des fonds internationaux et 30 des 50 instituts civils ont été concernés.

Sur la base d'informations de l'ISTC, un rapport du General Accouting Office d'avril 2000 estime à 15 000 le nombre de scientifiques sous-payés susceptibles de présenter un risque de prolifération : 5 000 personnes représentent un risque direct dans le domaine biologique tandis que 10 000 autres possèdent des aptitudes pour adapter un agent biologique à un vecteur militaire.

Le sommet de Kananaskis du G8 en juin 2002 a donné un nouvel élan à la lutte contre la prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs en instaurant un partenariat mondial. 20 milliards devront être dégagés sur dix ans pour appuyer des projets de coopération à cet effet, dont la Russie devrait être le premier bénéficiaire.

Les mesures prises dans un cadre international pour apporter des financements aux entreprises de l'ancien complexe Biopreparat et développer des programmes en coopération présentent de multiples intérêts :

- p bioterrorisme. Un certain nombre d'agents de la menace bioterroriste (charbon, variole, botulisme, peste) étant commun aux agents de guerre biologique, l'acquis des recherches menées et l'accès aux pathogènes développés permettront la mise au point de moyens prophylactiques et thérapeutiques en conséquence. En particulier, ces actions offrent la possibilité de faire réaliser des expérimentations sur des souches de la variole (pour la mise au point d'un vaccin de troisième génération notamment) que la France et les autres pays européens ne sont pas autorisés à détenir.

L'intérêt de ces travaux est parfois sous-estimé dans notre pays et il fait l'objet d'une prise de conscience récente. Les Américains ont su mobiliser très tôt quelques-unes des meilleures équipes russes sur ces thématiques et tirer largement parti de leur savoir-faire. À titre d'exemple, ils collaborent déjà depuis une dizaine d'années avec le centre Vektor. 18 millions de dollars ont ainsi été dépensés depuis huit ans en sécurisation des laboratoires (système de vidéosurveillance) et projets de recherche communs. Les Etats-Unis ont souhaité pour les années 2000 à 2004 multiplier par dix leur engagement financier dans ce domaine en général. Ils viennent d'ailleurs d'annoncer le 15 septembre 2003 la signature d'un contrat de 1,7 million de dollars en vue de soutenir la coopération entre le Center for Integration of Medecine and Innovative Technology de Boston et l'ISTC de Moscou. Cette annonce intervient dans le cadre de la « Bio-Industry Initiative », lancée par George Bush et Vladimir Poutine en 2001 en vue de contrer la menace bioterroriste par des partenariats américano-russes de recherche. Si l'Europe ne se mobilise pas assez rapidement, son effort pourrait se trouver cantonné à une simple assistance à des équipes peu créatives.

Dans le cadre du partenariat mondial G8, la France a proposé à la Fédération de Russie un programme pluriannuel de biosécurité. Il s'agit du premier développement de relations bilatérales dans le domaine biologique entre la France et la Russie. Une première mission française a eu lieu du 13 au 17 avril 2003 à Novossibirsk pour identifier les besoins en la matière et procéder ensuite à une étude de faisabilité des différents projets. Les informations recueillies doivent être évaluées et validées dans le cadre du groupe présidé par le professeur Dormont, qui a été chargé par l'AFSSAPS de la définition des nouveaux axes de recherche et développement relatifs aux thérapeutiques contre les agents du bioterrorisme. Le montant des financements nationaux nécessaires devra être accru afin de mener à terme ces actions de longue durée.

D'une façon générale, au vu de l'ampleur de la tâche, ces actions, certes positives, ne seront pas suffisantes. Étant donné la réalité matérielle des installations et leur étendue, des choix devront nécessairement être faits. Tout ne pourra pas être réhabilité et la bonne réussite de ces projets dépendra de la volonté de la partie russe d'œuvrer en toute transparence dans l' établissements recevant du public (réseaux souterrains par exemple). Le premier objectif de ces groupes de travail, auxquels sont associés les opérateurs privés, est de sensibiliser les exploitants aux risques liés au bioterrorisme et de leur permettre d'appréhender leurs vulnérabilités. Dans un second temps, il s'agira d'élaborer des recommandations, voire des règles, en concertation avec ces professionnels.

Si la sécurisation des laboratoires de haute sécurité de type P3 ou P4 est dorénavant renforcée, la sécurité des autres établissements ou des laboratoires universitaires ne semble pas assurée. La menace d'ingérence ou d'intrusion étrangère (acquisition de connaissances et transferts de souches) n'est pas toujours suffisamment prise en compte. Les difficultés de collecte du renseignement dans la lutte contre la menace bioterroriste sont encore plus prégnantes pour les transferts de savoir-faire, très peu détectables, que pour les transferts de matériels ou d'agents biologiques. La bonne réussite de cette tâche est conditionnée à la collaboration de la communauté scientifique, qui, contrairement à la communauté nucléaire, n'a pas toujours conscience des implications de ses travaux en matière de prolifération.

Dans les faits, le contrôle des stagiaires s'avère délicat. La direction de la surveillance du territoire (DST) n'est finalement informée de la présence de stagiaires étrangers qu'a posteriori, les dossiers n'étant pas souvent remplis. Les moyens humains et financiers affectés au suivi animé par le SGDN et le réseau des hauts fonctionnaires de défense (à travers les fonctionnaires de sécurité et de défense affectés dans les établissements publics) restent insuffisants. Par ailleurs, l'accès à l'information scientifique et au savoir-faire est libre. Les thèses des bibliothèques du CNRS à Nancy sont par exemple en consultation directe.

Si certains scientifiques se sont montrés sensibles à la lutte contre le bioterrorisme, cela ne signifie pas pour autant que la majorité d'entre eux soit prête à accepter des mesures de précaution susceptibles d'entraver leurs pratiques, fondées sur des échanges de souches et une forte coopération internationale. La sensibilisation des acteurs doit être renforcée dans les prochaines années notamment au travers des colloques et congrès, mais aussi d'instructions interministérielles. Les conférences dispensées par la DST doivent être poursuivies. Cette sensibilisation pourrait également s'accompagner d'un rappel des interdictions posées par la convention d'interdiction des armes biologiques au cours du cursus universitaire.

Une polémique s'est fait jour aux Etats-Unis sur la liberté de publication des travaux scientifiques. Si l'article sur le virus mousepox déjà cité a été qualifié d'énorme erreur, huit membres républicains du Congrès critiquèrent celui sur le poliovirus comme étant « un document pouvant éventuellement permettre à des terroristes de produire à peu de frais des pathogènes humains » et appelèrent les éditeurs de travaux était déjà soumise au système du « pairs review » (relecture par les pairs).

5. La protection des réseaux d'eau

Face au risque de contamination des réseaux d'eau (par la toxine botulinique notamment), des dispositions spécifiques ont été prises. La circulaire n° 2001/87 de la direction générale de la santé du 11 octobre 2001 relative au renforcement des mesures de protection des installations de production et de distribution d'eau destinée à la consommation humaine prévoit plusieurs types de mesures s'inscrivant dans le cadre du plan Vigipirate renforcé (niveau d'alerte orange) :

- renforcement de la sécurité des sites et de la protection physique des réseaux de distribution d'eau : surveillance anti-intrusion, alarmes ;

- renforcement de la sécurité dans les entreprises d'embouteillage d'eau ;

- demande d'actualisation des plans de secours spécialisés « eau potable » pour tenir compte des contaminations chimique et biologique d'origine délibérée ;

- mise en place de tests de détection de la toxine botulinique ;

- renforcement préventif de la stérilisation des réseaux d'eau sous la forme d'une augmentation de la chloration : 0,3 mg/l en sortie de réservoirs et 0,1 mg/l en tout point du réseau. Le goût de l'eau a donc changé avec la prise en compte de la menace bioterroriste.

Les avis des personnes auditionnées sont néanmoins restés divergents sur l'efficacité des mesures de surchloration des réseaux d'eau. Le directeur général de la santé lui-même a ainsi indiqué qu'une chloration de l'eau à 0,3 mg par litre lui semblait nécessaire pour pouvoir détruire complètement la toxine botulinique. Or, actuellement, cette quantité ne dépasse pas 0,1 mg par litre à la sortie du robinet et 60 % du territoire hexagonal seulement serait couvert, certains endroits étant difficiles d'accès et tous les exploitants ne disposant pas de matériel automatique de chloration (la chloration manuelle est assez difficile à réaliser). Néanmoins, la toxicité serait atténuée et la chute brutale du taux de chlore (liée à sa consommation) à un endroit donné constitue un indicateur d'alerte. Tout dépendra du point d'injonction de la toxine. Les agressions de type biologique des réseaux d'eau potable peuvent être exécutées à différents endroits de la chaîne de l'eau, y compris à partir de branchements particuliers : la ressource (source superficielle, nappe souterraine), le traitement, l'adduction, le stockage (réservoirs et château d'eau), la distribution, l'installation de l'abonné. L'efficacité sera cependant maximale lorsque l'injection sera pratiquée entre le point de stérilisation et le consommateur d'eau potable. Les opérateurs privés ont été associés à ces travaux qui portent notamment sur les méthodes de recherche des vulnérabilités, la gestion des crises touchant l'eau potable, la surveillance de la qualité de l'eau, l'organisation des laboratoires et la recherche. La gestion des perturbations importantes ou significatives sur les réseaux publics de distribution d'eau devrait faire l'objet d'une circulaire d'ici la fin de l'année. Il serait souhaitable qu'à cette occasion, puissent être clarifiées dans les contrats d'affermage ou de délégation de service public de l'eau potable les responsabilités entre l'opérateur, le maire et le préfet en matière de gestion de crise et les obligations de moyens imposées à l'opérateur pour faire face à une défaillance (personnels, matériels, information du public). Aucune disposition ne prévoit actuellement les modalités d'une mise à disposition dans le cadre d'une mutualisation au niveau zonal des moyens d'intervention et de secours pour l'eau potable, qui pour l'essentiel appartiennent aux grands opérateurs privés. Au niveau départemental, les services opérationnels (préfecture, services départementaux d'incendie et de secours, services de police et de gendarmerie) doivent pouvoir instantanément identifier le réseau d'eau concerné par une agression, les populations concernées, et disposer de la liste d'astreinte des gestionnaires de réseaux sur une base partagée.

Les réseaux d'eau relèvent en effet d'un service public vital pour la Nation, mais dont l'Etat n'est pas le principal opérateur. Cet éclatement entre de multiples acteurs, qui fait la particularité de ce service public, n'est pas sans conséquence. Un programme de sensibilisation devra être mis en place pour convaincre les responsables des 30 000 réseaux d'eau publics d'accepter les efforts budgétaires nécessaires. La mise en place des mesures demandées par la circulaire d'octobre 2001 a révélé que certaines collectivités étaient réticentes à investir dans la sécurisation de l'eau potable, les pires difficultés étant rencontrées dans certaines petites régies municipales. Ces mesures ont été chiffrées à environ 80 millions d'euros pour les seuls réseaux d'eau de la zone de défense Est, soit 10 euros en moyenne par habitant (dont 50 % pour la mise en sécurité des sites et 35 % pour l'augmentation de la chloration). Si aucune mesure spécifique d'accompagnement des maîtres d'ouvrage (maires, présidents de syndicats) n'était prévue, certaines agences de l'eau, telles l'agence Rhin-Meuse en zone de défense Est, ont néanmoins accepté de verser à titre exceptionnel des subventions pour les travaux de mise en conformité vis-à-vis de la circulaire. À l'heure actuelle, tous les réseaux d'eau potable ne sont pas encore sécurisés, ni même conformes aux exigences de la circulaire d'octobre 2001. Le groupe de travail du SGDN aboutit à un programme souhaitable avoisinant les 2 milliards d'euros, dont il suggère de répercuter le coût sur la facture d'eau dans la limite d'une augmentation de 2 à 3 % du prix de l'eau. Cette contrainte va obliger à étaler sur plusieurs dizaines d'années la mise en œuvre de mesures pourtant jugées indispensables.

6. Le réseau de surveillance épidémiologique, clé de voûte du dispositif

Contrairement aux risques chimiques, nucléaires et pyrotechniques, la réponse au bioterrorisme ne se limite pas à l'organisation de la sécurité et des secours. En effet, le risque biologique pose le problème fondamental du diagnostic, qui non seulement s'avérera délicat (premiers signes cliniques non spécifiques), mais se décomposera en deux étapes : identification de l'agent, imputation à une action criminelle. En l'absence de moyens de détection, il faut pouvoir reconnaître le plus vite possible les cas suspects, grâce à un niveau de connaissance suffisant, et activer un réseau d'information performant permettant de prendre les mesures qui s'imposent. A fortiori lorsqu'il s'agit d'agents pathogènes extrêmement contagieux pour lesquels une stratégie doit être mise en place pour isoler les patients suspects.

Aux Etats-Unis, le Center for Disease Control d'Atlanta a été mis en place dès les années 50 en raison de la menace d'une attaque biologique soviétique. Il a établi notamment un recensement et une classification des agents de la menace selon le tableau ci-dessous. La catégorie A comprend les micro-organismes les plus dangereux, car ils peuvent être disséminés facilement ou transmis entre patients ; ils sont associés à un taux de mortalité élevé et sont susceptibles d'aboutir à des réactions de panique. La catégorie B inclut des micro-organismes plus difficiles à disséminer qui provoquent des maladies moins graves ou qui demandent des conditions de culture plus complexes. Ils nécessitent cependant une surveillance spécifique. Enfin, la catégorie C renvoie aux maladies émergentes et aux micro-organismes génétiquement modifiés.

En France, la surveillance épidémiologique correspond à une préoccupation plus récente, remontant aux années 1990. La surveillance de l'état sanitaire de la population relève de l'institut national de veille sanitaire (INVS), chargé de détecter la menace en coordonnant l'ensemble des données sur les maladies infectieuses, de donner l'alerte, de procéder aux enquêtes nécessaires et de donner les recommandations adéquates à la direction générale de la santé. Cette surveillance s'exerce d'abord par le système de déclaration obligatoire et immédiate de toute maladie pouvant nécessiter une intervention sanitaire à l'échelon national ou local.

La liste des maladies à déclaration obligatoire figurant dans le décret n° 99-363 du 6 mai 1999 a ainsi été complétée par des infections causées par les agents pathogènes ou toxines susceptibles d'être utilisés dans le cas d'un acte terroriste : botulisme, fièvres hémorragiques, peste, brucellose et surtout charbon. Tout médecin ou responsable de service de biologie ou de laboratoire d'analyses de biologie médicale, public ou privé, est tenu de signaler sans délai un cas avéré ou suspecté d'une maladie énumérée à la direction départementale des affaires sanitaires et sociales. Dans un second temps, la DDASS transmet une fiche de notification à l'institut de veille sanitaire aux fins d'analyse épidémiologique.

De plus, la surveillance épidémiologique ne se limite pas à cette liste. Cette procédure de signalement obligatoire et sans délai s'applique également aux syndromes infectieux ou toxique aigu associé à des phénomènes inhabituels : symptômes inhabituels, origine difficilement explicable, survenue groupée de maladies non répertoriées, mais liées à des agents infectieux ou toxiques peu fréquents, en particulier lorsqu'elles surviendraient dans des conditions inhabituelles d'exposition (tularémie dans une population n'ayant pas consommé de viande de rongeurs par exemple). Néanmoins, si la détection de phénomènes anormaux est un élément essentiel de la surveillance (elle a permis par exemple de repérer aux Etats-Unis l'émergence d'une épidémie du virus West Nile), il serait souhaitable de généraliser la déclaration obligatoire à tous les agents du bioterrorisme recensés.

L'INVS est actuellement en train de développer ses équipes locales à travers les cellules interrégionales d'épidémiologie (CIRE). Dans le cadre des moyens affectés au plan Biotox, l'INVS a bénéficié de 26 nouveaux postes, qui permettront notamment de renforcer l'accueil en région et de former de nouveaux épidémiologistes de terrain. Au niveau national, l'INVS est actuellement en train de développer, en collaboration avec le CNRS, un logiciel de modélisation d'une épidémie de type variole. La veille sanitaire doit é géographiquement. En effet, la souche identifiée était commune et provenait d'un même stock de saucisse à tartiner. Le rôle des CNR est donc primordial dans l'organisation du diagnostic et l'identification des souches utilisées, ainsi que dans l'évaluation à la sensibilité aux antibiotiques de micro-organismes dont l'étude ne peut être réalisée par les laboratoires hospitaliers. Il importe de créer des CNR pour chaque risque identifié. À cet égard, des centres consacrés spécifiquement à la tularémie, la brucellose et la toxine du ricin (classées comme agents A et B du bioterrorisme par le CDC d'Atlanta) devraient être créés.

En cas d'alerte sanitaire, la direction générale de la santé a mis en place une liste de diffusion à destination des professionnels de santé, afin de pouvoir les avertir en temps réel par message électronique et de les mobiliser. Il s'agit du service DGS-urgent. Cependant, il est peu probable que l'ensemble des médecins généralistes soit sensibilisé par ce biais, car, outre la nécessité de disposer d'une adresse électronique, il appartient aux médecins de faire la démarche de s'inscrire préalablement. Moins de 15 000 médecins l'ont accomplie actuellement. Ce rapport d'information contribuera peut-être à faire connaître plus largement ce système.

7. La formation des professionnels de santé, préalable à la veille sanitaire et à la gestion de crise

L'efficacité de la surveillance épidémiologique dépendra de la bonne formation des professionnels de santé. En l'absence de détection, le premier diagnostic sera assuré par un médecin généraliste, qui risque fort d'assimiler un cas de variole à une varicelle grave, en l'absence de sensibilisation. La formation des cliniciens est également fondamentale, car une personne contaminée risque de se présenter finalement au service des urgences d'un hôpital, le premier diagnostic du médecin généraliste n'étant pas le bon.

Outre la formation des agents recrutés sur des missions Biotox (ingénieurs d'études sanitaires et médecins inspecteurs de santé publique) dans les services déconcentrés, le ministère de la santé a prévu d'intégrer dès la rentrée 2003/2004 un module bioterrorisme pour les médecins inspecteurs et les professionnels de santé publique formés à l'école nationale de la santé publique. Il est envisagé d'inscrire prochainement un tel module dans le cursus des études médicales et le programme des instituts de formation aux soins infirmiers. Une réflexion sur une formation post-universitaire se met en outre en place en Rhône-Alpes, à Nancy et à Bordeaux.

En revanche, des fiches et protocoles thérapeutiques diffusés sur le site Internet du ministère de la Santé et de l'AFSSAPS ont seuls été prévus à destination de l'ensemble des professionnels de santé libéraux en activité. Aucun contact n'a été pris avec les conseils d&e cinq jours, qui s'adresse, outre des personnels militaires, à une vingtaine de médecins civils, urgentistes le plus souvent, mais également à des responsables de la sécurité publique (sapeurs-pompiers). Un rythme de trois formations par an est prévu. En raison du public nécessairement restreint de ce programme, la priorité est donnée à la formation de formateurs capables de transmettre une information simple et pratique.

Sur ce modèle, l'INVS met actuellement en place un module de formation au plan Biotox à destination des personnels des CIRE et de tous les professionnels de santé volontaires. Dans le cadre du plan variole, une formation de formateurs à la vaccination a été réalisée en mars 2003, en vue d'être déclinée au niveau des zones.

Enfin, un plan de formation à destination des cliniciens se met progressivement en place en plusieurs étapes. Au niveau national, 42 personnes ont déjà reçu une formation de deux jours, qu'elles devront répercuter auprès d'une quarantaine de personnes au niveau de chacune des zones de défense. Cette étape, qui vient de débuter à Rennes, devrait s'étaler sur sept mois. Puis, ce plan de formation sera décliné au niveau des établissements de santé, publics et privés. Les établissements de référence, qui auront bénéficié en premier de cette formation, serviront aussi de relais au niveau de chaque zone.

B. PLANIFICATION ET INTERVENTION

1. Une planification complexe

a) Le plan Biotox

Aboutissement d'un travail interministériel engagé depuis 1999, le plan Biotox définit les responsabilités de chaque ministère concerné en cas d'acte de terrorisme de nature biologique. Adopté le 26 septembre 2001, il s'agit du dernier né du triptyque des plans gouvernementaux « Pirate » décrivant les conduites à tenir en cas d'acte terroriste non conventionnel. La spécificité du risque biologique n'était en effet pas prise en compte jusqu'à l'automne 2001, cette menace étant alors traitée de façon globale avec le risque chimique dans le cadre du plan Piratox. Le plan d'intervention Biotox prévoit différents types de scénarios (attentat revendiqué ou menace précise, objet suspect ou enveloppe susceptibles de contenir un agent biologique, découverte d'une souche de nature biologique dans un endroit anormal, cas de malade avéré) et peut être déclenché en totalité ou en partie indépendamment du niveau d'alerte du plan Vigipirate. En l'absence de revendication, l'apparition de cas cliniques sera gérée comme une épidémie sous l'égide du ministère de la santé. Cependant, si des mesures renforcées d'ordre public s'avéraient nécessaires, le ministère de l'intérieur assumerait un rôle central. Ce plan gouvernemental est ensuite précisé par des plans ministériels, puis décliné aux niveaux z même certaines zones de défense n'ont pas encore décliné le plan Biotox à leur niveau. Les retards pris sont le plus souvent imputables à la charge de travail importante des services concernés des préfectures et des services déconcentrés, ces travaux de planification ayant été engagés dans la plupart des cas à personnel constant. À ce titre, le ministère de la santé a néanmoins obtenu en loi de finances pour 2002 la création de 76 postes en services déconcentrés répartis de la façon suivante : 10 postes de contractuels en zones de défense (contrats de trois ans renouvelables), 30 postes de médecins inspecteurs de santé publique, 36 postes d'ingénieurs d'études sanitaires. Ces retards tiennent vraisemblablement aussi aux spécificités du risque biologique par rapport aux risques traditionnellement pris en compte dans la planification de défense et de sécurité.

Le dispositif sanitaire d'intervention est organisé de manière géographique, des hôpitaux de référence et laboratoires ayant été désignés pour chacune des zones de défense. Ces hôpitaux accueilleront notamment des unités de décontamination et les SAMU qui leur sont rattachés ont été invités à compléter le cas échéant leurs protocoles d'intervention. Un accroissement des équipements et du matériel de première urgence est prévu afin de renforcer les capacités d'intervention en réanimation. 2 100 respirateurs ont ainsi été commandés à cette occasion, mais le recrutement de médecins réanimateurs reste problématique. De plus, la circulaire du ministère de la santé DHOS/HFD n° 2002/284 du 3 mai 2002 traite de l'organisation du système hospitalier en cas d'afflux de victimes. Elle prévoit l'adaptation des plans blancs des établissements de santé aux risques NRBC, par l'ajout d'annexes spécifiques, déclinées par pathologie (agents contagieux ou non). La procédure d'alerte ainsi définie doit permettre aux établissements de connaître les mesures de protection à prendre pour le personnel, le matériel et les locaux et les protocoles à suivre, de définir leur rôle, notamment par rapport à la prise en charge de patients ou leur transfert sur d'autres établissements, de préciser les services et catégories de personnel à réquisitionner et de connaître la disponibilité des moyens thérapeutiques pouvant être mis à leur disposition et les modes d'acheminement. La circulaire prévoit également la mise en place de plans de formation et attribue aux centres hospitaliers de référence un rôle de coordination technique, conformément à l'organisation zonale retenue pour les risques NRBC. Mais cette circulaire ne résout pas un problème préalable à la capacité de prise en charge d'un afflux de victimes : l'engorgement chronique des services d'urgence, renforcé par l'application conjuguée des 35 heures et d'une directive européenne sur l'intégration des gardes dans le temps de travail des médecins. Par ailleurs, si les cliniques ne sont pas visées par cette circulaire, il faudra les inclure dans le dispositif, car elles constituent la seconde ligne nécessaire. Les victimes potentielles s'adresseront indifféremment aux établissements privés et publics et les CHU de sécurité extrêmement strictes ;

- il peut y avoir un problème combiné de risques chimique, nucléaire, voire pyrotechnique dans le cas d'un colis fermé ;

- il est difficile d'immobiliser ces laboratoires, sans perturber le fonctionnement global d'un hôpital.

Pour ces raisons, il est raisonnable de penser que ces objets suspects doivent être pris en compte par un certain nombre de laboratoires « dédiés ». Au cours de l'automne 2001, il a été fait appel à des laboratoires environnementaux, c'est-à-dire situés hors ministère de la santé : centre d'études du Bouchet de la délégation générale pour l'armement, centre de recherches du service de santé des armées, laboratoires vétérinaires de l'agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFFSA).

Dans le cadre du plan Biotox, des protocoles thérapeutiques ont été également élaborés par l'AFSSAPS et le service de santé des armées. L'AFSSAPS a dressé un bilan de la disponibilité en médicaments et vaccins nécessaires. Un dispositif est mis en place avec le concours des fabricants pour permettre la constitution et la mobilisation si nécessaire de stocks des principaux antibiotiques utiles face au risque bioterroriste. Les antibiotiques de type fluoroquinolones ont été choisis pour leur capacité à couvrir un éventail maximum des risques possibles. Le stock disponible correspond à la quantité permettant d'assurer le traitement préventif à une population exposée d'un million de personnes pour une durée de huit semaines. Par ailleurs, chaque zone de défense dispose de 80 000 jours de traitement. Deux laboratoires sont chargés au plan national de stocker ces médicaments. La distribution auprès de la population se fera directement des stockages intermédiaires vers les lieux de distribution qui pourront être les bureaux de vote. En effet, le retour d'expérience dans le domaine du nucléaire avait montré la défaillance des pharmaciens d'officine en cas d'incident.

b) Le plan variole : une organisation sans précédent

Des plans détaillés ont par ailleurs été mis au point pour certains agents (charbon, variole) ou sont en cours de rédaction (peste pulmonaire, toxine botulinique, tularémie). Contrairement au domaine chimique ou radiologique, il n'est pas possible de faire une seule circulaire. Le plan national de réponse à une menace de variole, défini par le décret n° 2003-313 du 3 avril 2003, détermine les mesures à mettre en œuvre en prévision d'une réapparition de cette maladie, désormais inconnue des médecins. En cas d'agression avérée et de cas confirmé sur le territoire, une stratégie de vaccination de masse a été préparée, avec constitution d'un stock de vaccins et de matériels d'injection et planification de leur emploi sur l'ensemble de la population en deux semaines dans des endroits réquisitionn&ea risquée. D'autres vaccins antivarioleux existent, mais ne sont pas immédiatement disponibles. Les vaccins sur culture cellulaire de deuxième génération sont susceptibles d'avoir les mêmes types de complications, mais sont préparés d'une manière répondant aux normes actuelles de qualité. Ils ne bénéficient pas encore d'autorisation de mise sur le marché en France, mais, aux Etats-Unis, un stock de 210 millions de doses a déjà été commandé et est en cours de fabrication. Les vaccins de troisième génération, obtenus à partir du génie génétique et donc a priori moins toxiques, ne devraient pas être disponibles avant sept à dix ans.

La France a été le premier pays européen avec le Royaume-Uni et le troisième pays dans le monde après les Etats-Unis et Israël à adopter une stratégie de vaccination contre la variole. Il s'agit d'une stratégie graduée, articulée autour de cinq niveaux d'alerte :

- aucun cas dans le monde

Vaccination d'une équipe nationale d'intervention pluridisciplinaire capable de mener toutes les actions nécessaires en cas d'acte bioterroriste : enquête épidémiologique, prise en charge médicale, investigations judiciaires, vaccination des sujets contacts, mise en place de mesures de sécurité et de confinement ;

- menace avérée (en l'absence de cas avéré dans le monde)

Ce niveau serait atteint par exemple en fonction des informations obtenues par les services de renseignement ou lors de l'arrestation en France ou à l'étranger d'une personne en possession d'échantillons du virus. La vaccination des équipes zonales serait alors mise en œuvre ;

- survenue d'un cas de variole dans le monde

L'ensemble des intervenants de première ligne (sapeurs-pompiers, police, gendarmerie, SAMU, personnels hospitaliers) serait alors vacciné, soit environ 4 millions de personnes, dont 2 millions pour les professionnels de santé ;

- apparition d'un cas sur le territoire national

À la vaccination des équipes « dédiées » et des intervenants de première ligne, s'ajoute celle des « sujets contacts » du cas et des personnes exposées ;

- survenue sur le territoire français de nombreux cas simultanés

La vaccination en anneaux, qui s'est avérée efficace lors des dernières épidémies dans le monde, et le confinement des cas de variole seraient maintenus autant que possible. Le recours à la vaccination de l'ensemble de la population, planifié en quatorze jours, ne serait envisagé qu'en cas d'impossibilit&eacu risques de complications encourus. Une vaccination de masse en urgence serait prévue en cas avéré de variole dans le monde. Cette stratégie s'inscrit dans la culture américaine de liberté de choix individuel en matière de santé : la vaccination de la population générale n'est pas recommandée, mais sera ouverte à ceux qui insistent pour être vaccinés. Si la disponibilité du vaccin ne pose plus de problème aux Etats-Unis (360 millions de doses), le programme de vaccination se met cependant en place plus lentement que prévu. Si les objectifs de la vaccination obligatoire chez les militaires étaient en voie d'être atteints en avril 2003, il n'en est pas de même en matière de vaccination civile volontaire. Seuls 25 000 professionnels de santé avaient accepté de se faire vacciner. De fortes réticences liées aux effets nocifs du vaccin, à l'absence de dispositions législatives compensatoires ainsi qu'à une perception incertaine du risque d'exposition au virus de la variole constituent les raisons principales de cet échec.

Créée par un décret du 12 février 2003, l'équipe nationale française n'était cependant pas encore non plus complètement constituée en juin 2003. Seules 120 personnes sur les 150 attendues avaient été vaccinées. Les mêmes difficultés ont été rencontrées au niveau local, où des volontaires se sont désistés. Parmi les arguments avancés pour expliquer ce retard, on peut citer la mobilisation des équipes du SAMU avec l'épisode du SRAS, mais aussi l'accumulation de critères cumulatifs à respecter : être volontaire, avoir déjà été vacciné contre la variole sans être trop âgé pour autant, pas de femme enceinte dans le foyer, pas de maladie de peau... En zone de défense Est, sur les 24 premiers examens médicaux, seules 15 personnes ont été retenues.

Si les problèmes de livraison des moyens prophylactiques semblent avoir été anticipés au niveau local, le représentant de la DRASS de Lorraine a évoqué ses craintes liées aux formalités administratives prévues également par la circulaire nationale lors de la vaccination de masse. Ces craintes s'ajoutent aux interrogations sur la capacité de pouvoir mobiliser en cas de vaccination de masse 60 000 médecins et paramédicaux et 54 000 auxiliaires (forces de l'ordre, bénévoles) sur l'ensemble de la zone de défense Est. Il faut pouvoir ratisser large pour ne pas être à la merci des défections de dernière minute ; les ressources en personnel pour constituer les équipes doivent être sûres. Au niveau national, indépendamment des autres professionnels de santé, 80 000 médecins devront être mobilisés au total.

Il n'existe pas d'antécédent d'organisation à cette échelle et il n'est pas possible de se satisfaire d'un schéma théorique. Le moindre détail doit être prévu et anticipé. Des sites adaptés et accessibles, pourvus d'un parking, doivent être recensés pour la vaccination. La mise à disposition de ces locaux doit faire l'objet de conventions très détaillées, qui précisent par exemple la personne & à la prise en compte des grandes épidémies qu'elle ne le fut il y a cinquante ans. En effet, les structures pavillonnaires ayant été abandonnées au profit d'installations modernes, les services des maladies infectieuses sont intégrés dans le bâtiment même de l'hôpital. Le cas de syndrome respiratoire aigu sévère (SRAS) découvert à Tourcoing avait ainsi entraîné la fermeture de la moitié d'un service. Un programme est donc mené par le ministère de la santé en vue de doter les centres hospitaliers de référence, puis les centres hospitaliers universitaires (CHU) dans un second temps, de pavillons isolés avec un couloir de décontamination, des circuits isolés pour les fluides, la réanimation et la radiologie (appareils mobiles) et un service pédiatrique spécifique. Cet isolement des malades hautement contagieux doit permettre à l'hôpital de continuer à fonctionner par ailleurs. Ce programme devrait par exemple permettre de réhabiliter un pavillon du CHU de Lille, qui était voué à la destruction. Dans l'attente de la mise en œuvre de ce programme, les services de maladies infectieuses existants se verront imposer le respect d'un cahier des charges relatif au nombre de chambres d'isolement et à l'organisation du service. La France compte au total aujourd'hui 100 à 150 chambres isolées dans les services de maladies infectieuses et seulement 30 chambres en pression négative. Ce nombre de lits d'isolement sera renforcé dans les prochaines années. Le système hospitalier français a aujourd'hui les moyens pour répondre à un nombre limité de cas hautement contagieux ; il ne pourra pas faire face à l'afflux de milliers de victimes d'un acte de terrorisme massif employant un agent contagieux. Dans ce cas, le déploiement d'hôpitaux de campagne sera une nécessité pour circonscrire la contagion.

Le projet de loi (n° 877) relatif à la politique de santé publique déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale viendra renforcer ce dispositif en accroissant les pouvoirs du ministre de la santé et du préfet en cas de crise sanitaire (en obligeant par exemple un malade contaminé à rester dans des structures d'isolement), en facilitant le travail des centres nationaux de référence et en sanctionnant la détention non autorisée des germes et produits biologiques.

En effet, il n'existe actuellement pas de moyen juridique de contraindre une personne réticente à se faire vacciner ou à rester dans une structure d'isolement, en l'absence de son accord ou d'une décision psychiatrique. Ainsi, si une personne potentiellement suspecte se promenait dans un aéroport ou dans le métro, rien ne permettrait de l'oblige