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N° 765
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
DOUZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 2 avril 2003.
RAPPORT D'INFORMATION
DÉPOSÉ
en application de l'article 145 du Règlement
PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN
sur
le contrôle des dépenses publiques et
l'amélioration des performances de l'État
ET PRÉSENTÉ
PAR MM. Pierre MÉHAIGNERIE et Gilles CARREZ,
Députés.
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Finances publiques.
INTRODUCTION 5
PREMIÈRE PARTIE : LA PERFORMANCE DES DÉPENSES PUBLIQUES, VECTEUR ESSENTIEL DE LA RÉFORME DE LA GESTION PUBLIQUE 11
A.- L'EVALUATION, NOTION MULTIFORME 12
B.- LA PERFORMANCE, NOTION PRÉCISE 16
DEUXIEME PARTIE : LA NOTION DE MISSION ET DE PROGRAMME, POINT CENTRAL DE LA RÉFORME 17
A.- LA COHÉRENCE DES MISSIONS ET DES PROGRAMMES, CONDITION NECESSAIRE DE LA RÉFORME 17
B.- LA COHÉRENCE DES MISSIONS ET PROGRAMMES, CONDITION INSUFFISANTE DE LA RÉFORME BUDGETAIRE 18
TROISIEME PARTIE : LA MAÎTRISE DES DEPENSES PUBLIQUES, ÉLÉMENT NÉCESSAIRE DU RENOUVEAU DES FINANCES PUBLIQUES 23
A.- DES PROPOSITIONS SANS SUITE... 23
B.- ... AU SUIVI DES PROPOSITIONS 32
PROPOSITIONS 33
EXAMEN EN COMMISSION 35
ANNEXES 37
La réduction et le redéploiement des dépenses publiques ne sont ni un dogme, ni une fin en soi, ni un exercice qui s'imposerait au Parlement uniquement du fait d'une conjoncture budgétaire difficile. Au contraire, la maîtrise des dépenses publiques doit être la résultante de la réforme de l'État et d'une réflexion sur les structures administratives et sur les modalités de la gestion publique. Elle implique la mise en œuvre d'une véritable évaluation des dépenses publiques, qui, aujourd'hui fait défaut.
Le débat que votre Assemblée tiendra, dans le cadre de la séance d'initiative parlementaire mensuelle réservée au groupe de l'Union pour un Mouvement Populaire (UMP), le 8 avril, a pour objectif de préciser les contours de la notion de performance, et de situer la ma&ic août 2001 mettait fin à une longue série d'échecs et remédiait à des situations insatisfaisantes : 36 tentatives de révision de l'ordonnance portant loi organique du 2 janvier 1959 n'avaient pas abouti alors que la nomenclature était obsolète et ne responsabilisait pas les gestionnaires. Les conditions du débat budgétaire comme les pouvoirs des parlementaires étaient ressentis comme très contraignants, tandis que la régulation budgétaire modifiait durablement l'autorisation parlementaire, sans contrôle efficace. C'est ce déséquilibre entre le Parlement et l'exécutif comme l'absence de liberté des gestionnaires qui ont motivé l'abrogation de l'ordonnance de 1959 et l'adoption - à l'unanimité - de la nouvelle loi organique.
La réforme budgétaire, induite par cette loi, est particulièrement ambitieuse, puisqu'elle doit amener à repenser la dépense publique en fonction de ses finalités et des objectifs qu'elle doit permettre d'atteindre et non plus à se contenter de fixer des budgets de moyens. L'abandon des chapitres, plafonds de dotations regroupés « par nature ou par destination » et des titres au profit d'une nomenclature en programmes et en missions impose de s'interroger sur les finalités des dépenses publiques : des crédits, pourquoi faire ? Cette modification de la nature même de la dépense publique constitue l'enjeu majeur de la nouvelle loi organique. Il paraîtrait pour le moins paradoxal que celle-ci puisse se traduire par un abaissement des droits du Parlement ou par une déresponsabilisation des gestionnaires publics, alors qu'elle poursuit les objectifs contraires.
Il convient donc, d'ores et déjà, que le Parlement, dans son ensemble, débute une réflexion sur la notion de performance des dépenses publiques, afin d'orienter la future nomenclature budgétaire.
Pour autant, des considérations évidentes quant au niveau actuel de la dépense publique ne peuvent pas être aujourd'hui absentes du débat. Les tableaux ci-après rappellent à l'évidence, et avec une certaine brutalité, le mouvement à long terme d'augmentation incompressible des dépenses publiques. S'agissant du budget de l'État, celles-ci sont passées, en crédits votés, de 215 à 287 milliards d'euros au cours des dix dernières années. S'agissant des budgets exécutés, ces chiffres sont passés de 221,85 milliards d'euros à 280,1 milliards d'euros. Cette progression aboutit à l'idée que les dépenses de l'État ne diminuent jamais, ne se stabilisent jamais et qu'elles augmentent à long terme de manière irréversible , alors même que le rôle de la puissance publique se modifie.
Les dépenses nettes de l'État, hors recettes d'ordre et fonds de concours, ont systématiquement augmenté depuis 1991, à la seule exception de l'année 2000. Leur taux de progression est extrêmement variable. En exécution, il a par exemple dépassé 6,5 % en 1992, 5 % en 1999 et 4 % en 1993 et 1994.
La conjoncture rend également nécessaire une réflexion sur la dérive des dépenses publiques. Dans un r dans l'ensemble des dépenses publiques (87,3 milliards d'euros, soit 34,8 % des dépenses civiles du budget général) cette augmentation ne paraît pas pouvoir être poursuivie à l'avenir. Le risque est grand de voir les marges de manœuvre budgétaire absorbées par des dépenses de fonctionnement, alors que les dépenses d'intervention régresseraient ou stagneraient.
Il convient d'ajouter à cet élément le fait que toute augmentation des dépenses aura un effet d'autant plus négatif qu'il interviendra dans une situation où le déficit budgétaire est important. Or, comme votre Rapporteur général l'a constaté, le déficit général d'exécution, en 2002, atteint 42.299 millions d'euros, alors que la loi de finances initiale avait, de façon très peu réaliste, situé ce chiffre à 30,45 milliards d'euros. L'écart constaté entre le collectif de l'été 2002 et la loi de finances initiale est de 51 %. L'écart entre le déficit du collectif et le déficit finalement exécuté n'est que de 7 %. Quoi qu'il en soit, le niveau atteint par le déficit, et la dérive structurelle qu'il traduit, ne permettent pas d'envisager de nouvelles augmentations de dépenses qui auraient pour effet l'aggravation du déficit.
Au sens du traité de Maastricht, le besoin de financement des administrations publiques atteint 3,1 % du PIB en 2002 (contre 1,4 % du PIB en 2000 et en 2001). La France est donc, vis-à-vis de la Communauté européenne, dans une situation qui doit également conduire à une réflexion sur la limitation des dépenses publiques.
Tout converge donc, à la fois la situation budgétaire actuelle, ses incidences européennes, le mouvement structurel d'augmentation des dépenses publiques, et surtout la rénovation de notre droit budgétaire, pour que l'évaluation des performances des crédits publics soit au centre des préoccupations de votre Assemblée nationale et des pouvoirs publics. La qualité du service public doit être sans cesse améliorée, mais elle ne passe pas nécessairement par l'accroissement systématique des moyens.
C'est donc cet ensemble de motifs, à la fois liés à la conjoncture la plus récente, à la nécessité d'intégrer la notion de performance comme un élément clé de l'analyse de la dépense publique et de suivre au plus près la mise en œuvre de la réforme budgétaire, qui justifie la tenue d'un débat parlementaire.
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Crédits initiaux |
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1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
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1. Opérations définitives |
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a. Budget général |
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Dépenses ordinaires civiles nettes |
138,38 |
144,68 |
151,20 |
157,86 |
171,02 |
176,52 |
187,86 |
193,11 |
196,66 |
207,98 |
207,05 |
214,19 |
219,25 |
223,94 |
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Dépenses civiles en capital |
12,50 |
14,13 |
13,66 |
13,54 |
13,58 |
13,14 |
12,87 |
10,97 |
11,01 |
12,01 |
12,35 |
12,22 |
12,15 |
12,80 |
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Dépenses militaires |
35,18 |
36,35 |
36,65 |
37,45 |
36,98 |
37,11 |
36,81 |
37,10 |
36,32 |
37,12 |
37,02 |
37,31 |
37,67 |
39,96 |
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Sous-total Budget général |
186,05 |
195,16 |
201,52 |
208,85 |
221,58 |
226,78 |
237,54 |
241,17 |
243,99 |
257,11 |
256,42 |
263,72 |
269,07 |
276,71 |
|
b. Comptes d'affectation spéciale |
2,05 |
2,13 |
2,32 |
4,90 |
3,32 |
4,23 |
6,79 |
8,12 |
9,30 |
7,11 |
6,55 |
12,49 |
10,30 |
11,70 |
|
Total Opérations définitives |
188,10 |
197,29 |
203,84 |
213,75 |
224,90 |
231,00 |
244,34 |
249,30 |
253,30 |
264,23 |
262,97 |
276,21 |
279,37 |
288,41 |
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2. BAX (pour mémoire) |
12,45 |
13,28 |
13,88 |
14,77 |
14,85 |
15,34 |
15,39 |
15,44 |
15,80 |
16,10 |
16,18 |
16,44 |
17,18 |
17,73 |
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3. Opérations temporaires |
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a. Comptes dotés de crédits |
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- comptes d'affectation spéciale |
0,04 |
0,03 |
0,02 |
0,02 |
0,02 |
0,02 |
0,01 |
0,01 |
0,01 |
0,01 |
0,00 |
0,01 |
0,00 |
0,00 |
|
- comptes de prêts |
2,20 |
2,34 |
2,40 |
2,70 |
2,44 |
2,49 |
1,08 |
0,61 |
0,93 |
0,82 |
0,66 |
0,53 |
0,84 |
1,52 |
|
- comptes d'avances |
31,60 |
34,10 |
36,74 |
38,93 |
44,98 |
49,05 |
51,23 |
54,32 |
56,42 |
57,09 |
57,84 |
55,64 |
54,64 |
57,51 |
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Sous-total Comptes dotés de crédits |
33,85 |
36,47 |
39,16 |
41,65 |
47,45 |
51,56 |
52,32 |
54,94 |
57,36 |