|
||
| Accueil > Archives de la XIIe législature > Les comptes rendus > Les comptes rendus intégraux (session ordinaire 2005-2006) |
Question préalable de M. Jean-Marc Ayrault : M. Jean-Paul Chanteguet, Mme la ministre, M. Jérôme Bignon. – Rejet.
MM. Jean Lassalle,
Mme la présidente. La séance est ouverte.
(La séance est ouverte à vingt et une heures trente.)
Mme la présidente. L’ordre du jour appelle la suite de la discussion, après déclaration d’urgence, du projet de loi relatif aux parcs nationaux et aux parcs naturels marins (nos 2347, 2687).
Mme la présidente. J’ai reçu de M. Alain Bocquet et des membres du groupe des député-é-s communistes et républicains une exception d’irrecevabilité déposée en application de l’article 91, alinéa 4 du règlement.
Je vous rappelle que la Conférence des présidents a fixé à trente minutes la durée maximale de l’intervention.
La parole est à M. André Chassaigne.
M. André Chassaigne. Madame la présidente, madame la ministre de l’écologie et du développement durable, mes chers collègues, j’ai la très lourde mission ce soir de vous convaincre de l’irrecevabilité constitutionnelle du projet de loi soumis ce soir à notre assemblée, tâche d’autant plus lourde, voire impossible,…
M. Jérôme Bignon. Eh oui !
M. André Chassaigne. …que ce projet de loi n’est pas sans intérêt.
J’ai donc observé notre Constitution avec la même passion et les mêmes frissons que certains d’entre nous mettent à observer la faune et la flore dans les parcs nationaux. J’ai posé mes jumelles et ouvert délicatement ce projet de loi. J’ai cherché à l’intérieur, scruté, évalué et apprécié en quoi il pouvait y avoir incompatibilité avec notre loi fondamentale, un peu comme si mon ami – faute de pouvoir dire « camarade » – Jean Lassalle cherchait à s’assurer que l’isard qu’il a aperçu sur les contreforts du Pic du Midi d’Ossau était correctement représenté dans son guide du parc national des Pyrénées. Sait-on jamais ? Un imprimeur malintentionné aurait pu y représenter un chamois de la Vanoise ! (Sourires.)
Cet isard, en l’occurrence, c’est la Charte de l’environnement. Je la connais bien. Je l’ai suffisamment travaillée lors de son passage devant notre assemblée et au Congrès, pour l’identifier entre mille et ne pas lui laisser dire n’importe quoi.
Ses considérants comme ses principes sont connus. Ils affirment notamment que « l’environnement est le patrimoine commun des êtres humains » ; que « la préservation de l’environnement doit être recherchée au même titre que les autres intérêts fondamentaux de la nation », et, qu’à ce titre, « toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l’amélioration de l’environnement. »
Certes, au regard de cette Charte de l’environnement, et malgré tous mes efforts, je n’ai pas constaté d’erreur manifeste d’appréciation dans le projet de loi du Gouvernement : ce n’est pas un chamois que je vois sur la photo de mon guide. Mais je n’y reconnais pas nettement, non plus, mon isard. L’image est bien trop floue !
C’est d’abord sur ce problème que je souhaiterais me pencher.
Les parcs nationaux ont été créés en 1960. Il s’agissait à cette époque, alors que le pays était en phase glorieuse de croissance et d’urbanisation, de protéger des territoires exceptionnels, exceptionnels par la richesse de la faune et de la flore, par leur beauté, leur histoire et leur originalité.
Depuis, sept parcs ont été créés, essentiellement dans les massifs montagneux. Ces sept parcs représentent aujourd’hui 0,01 % du territoire national. Les territoires concernés, preuve de l’efficacité du dispositif, ont été remarquablement protégés : un certain nombre d’espèces, parfois vouées à la disparition, ont pu prospérer. Quant aux habitants des régions considérées, ils ont su cultiver une fierté, fierté de vivre à proximité de sites exceptionnels et reconnus comme tels, fierté de participer à la préservation de ces milieux naturels contre toutes sortes de dégradations. Ils se sont construit une identité et aiment leur territoire de vie.
C’est pourquoi il me paraît important que la réforme du statut des parcs nationaux dont l’on débat ce soir s’inscrive clairement dans la continuité de la loi de 1960.
Bien sûr, cette loi a provoqué un certain nombre de dommages collatéraux, comme disent nos amis américains, qu’il est bon d’identifier et de corriger : c’est tout le mérite du premier rapport de notre collègue Giran de les avoir identifiés. Nous partageons globalement son diagnostic : il est nécessaire de toiletter la loi de 1960.
Le principal problème réside aujourd’hui dans la sanctuarisation des parcs nationaux et les conséquences pour les habitants des territoires concernées, qui sont aussi leurs lieux de vie. À ce titre, je ne peux que me féliciter que la nouvelle définition des parcs nationaux inclue désormais le patrimoine culturel.
Il ne s’agit pas évidemment d’opposer brutalement et artificiellement nature et culture, comme le font souvent, à des fins pédagogiques, les professeurs de philosophie devant leurs élèves de terminale. Nous savons bien que presque tous les espaces dits naturels de notre planète ont été redessinés par l’homme : ils sont une somme d’additions et le fruit de métamorphoses. Nous savons aussi que nos cultures sont déterminées par l’environnement dans lequel elles ont grandi et dans lequel elles évoluent. Michel Butor ne disait-il pas que « l’imaginaire est dans le réel » et que « nous voyons le réel par lui » ?
Ces parcs nationaux constituent ainsi moins des sanctuaires naturels que des espaces que notre civilisation juge aujourd’hui vital de protéger. C’est bien pourquoi nous comprenons la nécessité de resserrer les liens pouvant exister entre ces parcs et leur proche environnement, afin de faire mieux partager les objectifs des parcs nationaux par les populations et élus vivant à proximité, mais aussi de mieux intégrer ces parcs dans la vie de ces habitants.
C’est évidemment sur cette base qu’ont pu prospérer les critiques d’un certain nombre de citoyens et d’élus locaux à l’encontre des modes de gestion actuels des parcs nationaux : la prolifération de règles contraignantes, la tutelle de l’État comme la superbe de certains de ses missi dominici, la conception parfois trop étroite de la notion de préservation des milieux naturels, insuffisamment reliée à celle de développement durable, qui conduit à l’impasse quant à l’indispensable présence des hommes.
Une question, cependant, sur ce point : l’exacerbation de ces comportements bureaucratiques et tatillons ne serait-elle pas aussi la malheureuse mais inévitable conséquence du rationnement budgétaire dont sont victimes les parcs nationaux ? Les agents des parcs n’auraient-ils pas davantage de temps pour assumer leur mission pédagogique auprès du public ou améliorer leurs relations avec les élus locaux s’ils étaient plus nombreux ? Ainsi, la volonté du Gouvernement d’assouplir la loi de 1960 n’obéirait-elle pas aussi à une logique comptable que nous ne connaissons que trop ?
C’est bien parce que les budgets de ces parcs sont en berne que beaucoup de leurs salariés sont aujourd’hui inquiets quant à leurs possibles évolutions futures. Je sais que ceux du parc du Mercantour ont lancé sur ce point un mouvement de grève la semaine dernière. Leurs interrogations doivent aussi, bien entendu, être les nôtres ce soir. Quelle ambition pour les parcs sans véritables moyens ?
À l’opposé de ces frustrations, qu’il faut évidemment entendre, le législateur n’en doit pas moins garder à l’esprit un certain nombre de réalités et d’exigences : quelle que soit leur bonne volonté, les élus de terrain sous-estiment parfois l’ampleur de la pression pesant sur ces zones protégées : le développement du tourisme vert et de montagne est un mouvement de fond. Aussi, un certain nombre de promoteurs immobiliers sans scrupules sont évidemment à l’affût du moindre relâchement réglementaire pour parachever leur grande œuvre de bétonnage des plus beaux sites de notre pays. Les évolutions en cours de la loi littoral en sont le meilleur exemple.
N'envisagerait-on pas de construire de nouvelles stations de ski supplémentaires dans la Vanoise ? Quel serait l'impact écologique de tels investissements sur une zone protégée depuis plus de quarante ans ? Il nous faut bien rappeler l'existence de ces pressions à l'aménagement, tant le projet de loi du Gouvernement me paraît empreint d'une touchante naïveté.
En effet, les risques de bétonnage sont réels dans les parcs nationaux de montagne, d’autant qu’ils se trouvent à l’interconnexion de grands massifs qui représentent autant de vastes domaines skiables potentiels. Aujourd’hui, les petites stations de ski situées à 1 500 mètres d’altitude sont fragilisées par le recul de l’enneigement, dû au réchauffement climatique, qui, chacun le sait, va s’accentuer de manière considérable dans les décennies à venir. Les skieurs privilégient aujourd’hui les grandes stations, les plus hautes, qui sont les plus rentables. N’y-a-t-il pas une volonté de certains élus de profiter de cette situation pour créer de nouvelles stations en altitude ? N’est-ce pas là une preuve de la nécessité de protéger le cœur des parcs nationaux contre tout projet de ce type ?
En outre, parce que l'environnement est le patrimoine commun des êtres humains, comme l'affirme la Charte de l'environnement, la protection des sites qui comptent parmi les plus exceptionnels de notre pays ne peut être confiée aux seuls élus des territoires concernés. Elle ne peut évidemment relever que de la nation. Comment ne pas rappeler ces propos de Victor Hugo : « Il y a deux choses dans un édifice : son usage et sa beauté. Son usage appartient à son propriétaire, la beauté à tout le monde. C'est donc dépasser son droit que de le détruire. » Un parc naturel n'est-il pas une cathédrale ? Comme l’a justement dit notre rapporteur, le cœur d’un parc appartient à toute l’humanité. Là se situe toute l'importance de la fonction de directeur de parc national. Serviteur de l’État et de l’intérêt national, il a, comme un préfet, un rôle ingrat mais nécessaire.
La loi de 1960 pose une autre sorte de problème. Les menaces pesant aujourd'hui sur la biodiversité nous interpellent tous. Elles nous invitent évidemment à renforcer les différentes mesures de protection existantes. À ce titre, la création de nouveaux parcs nationaux s'impose.
Plusieurs sont d'ailleurs en projet, que ce soit à la Réunion, en Guyane ou dans les calanques de Marseille. Mais même si ces projets sont très attendus, force est de constater qu’ils avancent lentement, trop lentement, sans toujours prendre en compte les modes de vie des populations locales, particulièrement en Guyane, que vous avez évoquée tout à l’heure, madame la ministre. Faciliter la création de nouveaux parcs doit évidemment figurer parmi nos objectifs.
Diverses sortes de contraintes sont à l'œuvre. L'une d'entre elles, omise dans tous les rapports que j'ai pu lire, est budgétaire. Le fonctionnement d'un parc national coûte cher ; or le Gouvernement a sabré ces dernières années le budget des parcs existants. À tel point que l'on peut s'interroger sur l'opportunité de créer de nouveaux parcs nationaux tant que les parcs existants n'auront pas les moyens de fonctionner.
D'autres contraintes sont de nature juridique. Il serait évidemment souhaitable de les lever, à condition bien sûr qu'elles ne dénaturent pas les missions des parcs nationaux. Un parc national ne peut pas être qu'un simple label. Il ne peut réellement exister que si la circulation, la construction d'aménagements, la chasse ou la cueillette sont effectivement réglementées, ce qui ne signifie pas pour autant qu'ils doivent devenir des sanctuaires.
Certains militent ouvertement pour un rapprochement des statuts des parcs nationaux de ceux des parcs naturels régionaux. Il s'agit évidemment, dans le droit fil des lois de décentralisation, de confier aux seuls élus locaux la lourde responsabilité de la protection de ces sites exceptionnels. Je suis convaincu, comme beaucoup d'entre nous je crois, qu’une telle option est dangereuse. Certes, elle aurait l'avantage de mieux impliquer les différents acteurs politiques, économiques et sociaux du parc dans la définition d'un projet de territoire, un projet, qui, mieux partagé, permettrait à chacun de se l'approprier. Mais, élu d'une circonscription dont les limites recouvrent en grande partie le territoire du parc régional du Livradois-Forez, je vois bien que les enjeux comme la logique de ces deux catégories de parcs sont différentes.
Les parcs nationaux reposent, avant toute chose, sur un impératif : protéger de toute atteinte un site naturel rendu exceptionnel par la diversité, la rareté de sa faune et de sa flore ou la qualité de son paysage. Il s’agit bien de protéger une cathédrale de la nature. À situation exceptionnelle, traitement exceptionnel.
Les parcs régionaux reposent, quant à eux, plus simplement, sur un projet de développement partagé par les acteurs politiques, économiques et sociaux d'un territoire désireux de faire vivre ses particularités comme de marquer son caractère. Ils s'apparentent bien plus à ce que pourraient être les pays qu'aux parcs nationaux. Mais la procédure qui vise à les créer, à l’initiative des élus et des populations, doit être validée par l’État, en ce qui concerne notamment le périmètre et la charte. Les directeurs des parcs régionaux ne disposent pas de pouvoir réglementaire et de police et les chartes de territoire ne sont pas opposables aux tiers. C'est là un point fondamental : contrairement à ce que pensent de nombreux libéraux, tous les problèmes ne peuvent se régler par des seules démarches contractuelles, la puissance publique s'exprime aussi par un droit unilatéral.
Si l'on devait écouter les inconditionnels d’une décentralisation sans limites, en occultant ces différences et en rapprochant les modes de gestion, on prendrait évidemment un risque énorme : celui de réduire notre capacité à préserver de toute artificialisation excessive les sites protégés par les parcs nationaux.
En outre, nous le savons tous, les parcs nationaux français se situent au sommet de la hiérarchie des espaces naturels protégés. Ils relèvent aujourd'hui de la catégorie 2 – « aire protégée gérée principalement dans le but de la conservation des écosystèmes et à des fins récréatives » – sur une grille de cotation établie par l’Union mondiale pour la nature et en comportant six. Seul le parc national des Cévennes a un classement inférieur, en catégorie 5, en raison de la reconnaissance d'un droit de chasse en faveur des propriétaires des terrains situés dans le parc. À ce titre, toute entreprise de déclassification irait à contre-courant de cette dynamique internationale qui vise à développer les parcs nationaux et encourager les coopérations techniques et scientifiques en leur sein. Il s'agit bien sûr de se mobiliser au niveau mondial pour protéger la biodiversité de notre planète.
Au regard de cette analyse, toute entreprise de réforme du statut des parcs nationaux devrait d'abord être marquée par le sceau de la prudence. Et je reconnais cette prudence dans le rapport de notre collègue Giran, même si je peux en contester certains points. Je la retrouve nettement moins dans le projet qui nous est présenté par le Gouvernement : par ses imprécisions, il pourrait être dangereux.
Ainsi, deux questions méritent un éclaircissement : celle du périmètre des parcs et celle de l'articulation entre droit unilatéral et droit des contrats.
Notre rapporteur avait distingué ce qu'il appelait le cœur des parcs de leur zone périphérique. Chacune de ces zones devait être régie par un régime juridique différent : dans le cœur, zone la plus sensible, la politique de préservation des milieux naturels doit rester un impératif. Le droit unilatéral de la puissance publique s'impose par rapport à toute autre exigence. En périphérie, le parc s'engage dans une démarche contractuelle avec les communes, dans le respect de leur libre administration. Son rôle est de chercher à rendre compatibles, sur cette zone, protection de la nature et développement durable, en intégrant aux côtés des fonctions écologiques des fonctions économiques et sociales. Sa mission revient donc à travailler avec les élus locaux, à les assister dans la mesure de leurs trop faibles moyens, afin d'élaborer si possible un projet pertinent de développement du territoire considéré et donc de remporter une meilleure adhésion des élus et des populations au projet écologique du parc national.
La distinction est claire, même si sa concrétisation sur le terrain peut l'être moins. C'est pourquoi je ne comprends pas que, dans sa mouture soumise à discussion, le projet de loi du Gouvernement reste aussi évasif, notamment s’agissant de la question du régime juridique du cœur comme de la périphérie des parcs nationaux.
L'exposé des motifs du projet de loi justifie cette confusion par la nécessité de ne plus opposer le cœur aux espaces environnants des parcs, ceux-ci devant constituer une communauté de destin. Fort bien. Mais cesser de distinguer ces différentes zones, c’est finalement risquer de les assimiler. C'est bien là que réside la dangerosité potentielle de ce projet de loi.
Le statut final des zones périphériques prête aussi à débat. Selon le rapport de notre collègue Giran, au nom de la commission des affaires économiques, « cette zone périphérique doit constituer une sorte de “ zone-tampon ” entre le parc et l'extérieur, destinée à accueillir et héberger le public, qui ne peut l'être au sein même du parc. Elle a été conçue aussi comme une zone de compensation des contraintes imposées dans les territoires compris dans le parc national. »
Une telle définition ne peut qu'inquiéter : s'il s'agit de multiplier les aménagements et les équipements en zone périphérique, afin de relancer l'exploitation économique des parcs nationaux, ou encore de bétonner nos montagnes en bordure de ces parcs, nous avons toutes les raisons de nous inquiéter. Avec de tels préjudices potentiels, nous sommes loin de la contractualisation sur le développement durable que d'autres parties de ce rapport appellent de leurs vœux.
M. Patrick Ollier, président de la commission des affaires économiques, de l’environnement et du territoire. Tout à fait !
M. André Chassaigne. En outre, une question demeure : quelle assurance avons-nous que les futurs cœurs des parcs nationaux disposent d’un périmètre équivalent aux territoires actuels des parcs nationaux et que ce changement de dénomination juridique ne soit pas une occasion de réduire, par un détricotage aux justifications diverses, le périmètre des zones actuellement protégées ?
Là où l'ambiguïté de ce projet de loi frise véritablement l'inconstitutionnalité,…
Mme Nelly Olin, ministre de l’écologie et du développement durable. Allons, allons, vous n’arrivez pas à y croire vous-même !
M. André Chassaigne. …c'est bien dans la multiplicité des renvois au pouvoir réglementaire qu’il prévoit. Je vous rappelle, madame la ministre, que le domaine de la loi, défini par l'article 34 de notre Constitution, intègre désormais la définition des principes fondamentaux de la protection de l'environnement. Vous l’avez d’ailleurs souligné en affirmant que la limite entre le législatif et le réglementaire n’était plus la même. Et c'est pourtant sur des points essentiels que le Gouvernement prévoit de modifier, par décret, le régime juridique des parcs nationaux.
La question des pouvoirs du président du conseil d'administration des parcs ou celle du poids des élus locaux qui y siègent n’est pas technique : renforcer ce poids, jusqu'à ce que les élus deviennent fortement majoritaires dans ces instances reviendrait à opérer de facto la décentralisation des parcs nationaux. Cela reviendrait simplement à faire rentrer par la fenêtre l'idée que vous prétendez officiellement proscrire. En effet, le directeur du parc pourrait avoir, face à un conseil d'administration hostile, de grandes difficultés à résister aux pressions à l'aménagement de certains élus. Le risque est d’occulter des effets pervers par le cercle vertueux d’une apparente décentralisation, voire d’une démocratisation.
Le premier rapport Giran recommande que ces conseils d'administration soient composés de 30 % de représentants de l'État, de 40 % d'élus locaux et de 30 % de personnalités qualifiées, parmi lesquelles figureraient, je l’espère, des agriculteurs, des forestiers et des associations de protection de l'environnement. Une telle proposition me paraît parfaitement équilibrée. Mais connaissons-nous vraiment l'avis du Gouvernement sur cette question ? Sommes-nous assurés que le décret qu'il prendra sur ce point ne contribuera pas à sous-représenter les fonctionnaires de l'État ? Nullement.
De la même façon, des renvois au pouvoir réglementaire sont prévus pour des questions aussi déterminantes que la réglementation des travaux, notamment dans les espaces urbanisés et non urbanisés du cœur des parcs, ou la réglementation des activités. Ce sont des points importants qu’il revient au seul législateur de déterminer. Ainsi, les personnes résidant dans un parc national pourraient être autorisées, par décret, au titre de la compensation des désagréments occasionnés par l’existence de ce parc, à bénéficier d’un droit spécifique, notamment de cueillette ou de chasse sur le territoire du parc. Je n’ai pas d’opposition de principe à formuler contre cette idée. Mais qui me garantit que le décret prévoira ce que devra être la réaction des pouvoirs publics en cas d’abus de ce droit d’usage, notamment si, par exemple, ce résident commercialise auprès des touristes le fruit de sa cueillette ? Pour ce problème, qui se pose actuellement dans plusieurs régions de France, des éclaircissements législatifs s’imposeraient.
En dernier lieu, je ne peux que déplorer l’absence, dans ce projet de loi, de toute référence à l’intérêt scientifique des parcs nationaux. Ceux-ci ne sont appréhendés que dans leur dimension économique. La relégation des conseils scientifiques des parcs au niveau réglementaire est parfaitement révélatrice de cet état d’esprit.
M. Michel Bouvard. Il n’y a pas lieu de parler de relégation, puisqu’ils ne figurent pas dans la loi actuelle.
M. André Chassaigne. N’oublions pas que l’intérêt de ces parcs n’est pas qu’esthétique. Leur richesse est également scientifique. Il est donc nécessaire de donner à cette dimension toute la place qui devrait être la sienne dans l’organigramme des parcs.
Vous m’avez bien compris : les réserves des députés communistes et républicains sur ce projet de loi tiennent à sa rédaction, que l’on pourrait qualifier de fausse ou d’ambiguë. Insidieusement, il tend bien à réduire la spécificité des parcs nationaux dans notre pays. Nos réticences sont partagées par beaucoup d’entre vous, mes chers collègues. Elles ont été levées en partie par les très nombreux amendements adoptés, sous l’égide de notre rapporteur, en commission des affaires économiques. S’ils devaient être adoptés, au même titre que d’autres, qui seront, semble-t-il, tout aussi pertinents, nous ne nous opposerions pas à l’adoption de ce projet de loi.
Encore faudrait-il, pour que l’on s’exprime sur ce texte, que vous repoussiez l’exception d’irrecevabilité. Or la pertinence de mon argumentation vous amènera sans doute à voter cette motion comme un seul homme, ce que je vous engage bien entendu à faire. (Sourires.– Applaudissements sur les bancs du groupe des député-e-s communistes et républicains et du groupe socialiste.)
M. Patrick Ollier, président de la commission. Pourquoi « comme un seul homme » ?
M. André Chassaigne. C’est une vieille expression française. J’ai cherché en vain le moyen de la mettre au féminin.
Mme la présidente. Disons « comme un seul être humain ».
La parole est à Mme Nelly Olin, ministre de l’écologie et du développement durable.
Mme Nelly Olin, ministre de l’écologie et du développement durable. Monsieur le député, nous vous avons écouté avec attention, car vous avez pris le problème avec beaucoup d’humour et d’intelligence, ce qui ne vous a pas empêché de tenir des propos très sérieux.
Mais, vous le savez, la procédure de création d’un parc national est lourde. Sans s’abriter derrière la difficulté du lancer des enquêtes publiques ou la trop grande proximité des échéances électorales, il nous faut aujourd’hui aborder un sujet que nous ne voulons plus remettre à demain. Cela fait trop longtemps que nous attendons cette occasion pour accepter de le différer sous quelque prétexte que ce soit.
Je suis par conséquent décidée à faire des parcs nationaux une priorité budgétaire pour 2007 et j’ai bien entendu votre message m’invitant à dégager les moyens nécessaires à cette nouvelle ambition, car c’en est une, non seulement pour les parcs nationaux existants, mais aussi pour les nouveaux parcs à créer.
Dans mon intervention liminaire, j’ai précisé que nous consacrerions les moyens nécessaires et que nous nous adapterions en fonction des spécificités des territoires. Je tiens à préciser que, sans cette assurance, je n’oserais pas vous présenter une réforme aussi ambitieuse. Je suis consciente, je le répète, que le budget pour 2006 n’est pas à la hauteur des besoins, après deux années pendant lesquelles les fonds de roulement ont été mobilisés pour boucler le fonctionnement et l’investissement. Mais, comme je l’ai rappelé, je suis heureuse de vous annoncer que, avec l’accord du Sénat, le Gouvernement redéploiera pour cette année 2,2 millions d’euros pour abonder la dotation budgétaire des sept parcs nationaux existants, car nous avons bien conscience qu’il s’agit d’une nécessité.
J’éprouve le plus grand respect – en doutiez-vous ? – pour les personnels qui se dévouent sans compter dans les parcs nationaux, pour leur passion et leur attachement à la loi de 1960. Je sais ce qu’elle représente encore pour eux, aujourd’hui, en termes d’innovation et d’exigence. Mais je comprends aussi qu’ils se montrent vigilants. Nous touchons en effet à ce que la nature nous a légué de plus extraordinaire et à ce qui les a, au plus profond d’eux-mêmes, motivés pour le métier qu’ils exercent aujourd’hui. Il nous appartient, à nous autres, responsables politiques, d’aider la société à évoluer sans traumatisme, plutôt que de nourrir leur crainte, tout particulièrement sur un sujet qui nous appelle tous à la plus grande humilité, en tant que citoyens et en tant que décideurs.
Nous devons prendre en considération à la fois la nature, qu’il faut protéger, et les hommes, ce qui n’est pas toujours facile, car il faut penser non seulement à ceux qui nous l’ont léguée, mais aussi à ceux qui fréquentent les parcs ou qui y travaillent. Qui peut soutenir aujourd’hui que le contexte scientifique, social ou juridique n’a pas changé en quarante-cinq ans ? Qui peut soutenir qu’une loi de 1960 aurait en elle-même la capacité de digérer ces évolutions ? Certainement pas vous, monsieur Chassaigne, à moins que vous cherchiez à faire du parti communiste le premier parti conservateur de France.
M. André Chassaigne. Ce qu’il n’est pas !
M. Michel Bouvard. Conservateur ou rétrograde ?
Mme la ministre de l’écologie et du développement durable. Le Gouvernement est aussi attaché que vous au patrimoine de la nation et nous désirons tous une loi qui soit un motif de fierté pour la France dans le monde entier. Rien ne serait plus insupportable que d’aboutir à un texte que nos partenaires internationaux considéreraient comme une régression par rapport à celle de 1960. J’ai au contraire l’ambition, avec chacun d’entre vous, de poursuivre l’œuvre de conservation entreprise par les pères fondateurs de nos parcs nationaux à la française, à l’heure où nous constatons que d’autres pays partagent désormais nos interrogations et nos réflexions.
Vous comprenez pourquoi, monsieur Chassaigne, je ne souscris pas à la dernière phrase de votre intervention. Néanmoins, je vous remercie de la courtoisie de vos propos. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire et du groupe Union pour la démocratie française.)
Mme la présidente. La parole est à M. le président de la commission des affaires économiques, de l’environnement et du territoire.
M. Patrick Ollier, président de la commission des affaires économiques, de l’environnement et du territoire. Monsieur le député, vous avez développé avec talent des arguments de fond auxquels Mme la ministre vient de répondre. Sur ce plan, je n’ai donc rien à ajouter.
Mais, en tant que président de la commission, je tiens à me référer au règlement de l’Assemblée nationale. En effet, le Conseil constitutionnel est interpellé par une exception d’irrecevabilité qui impose, au titre de l’article 91-4 du règlement de l’Assemblée nationale, de déterminer si le texte est ou non constitutionnel.
Or vous voyez en moi un président de commission heureux car, malgré tous les efforts que vous avez déployés, vous n’avez réussi à trouver aucun motif d’inconstitutionnalité, ce qui me fait plaisir. En ce sens, vous nous avez facilité la tâche. En effet, nos collègues ne verront aucun inconvénient à rejeter cette motion qui vous aura au moins permis de développer des arguments de fond, même si elle ne vous en a offert aucun qui puisse être retenu au titre de l’irrecevabilité constitutionnelle.
Je vous invite donc, mes chers collègues, à voter contre cette exception d’irrecevabilité.
Mme la présidente. Dans les explications de vote, La parole est à M. René-Paul Victoria.
M. René-Paul Victoria. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, lors de la réunion de la commission des affaires économiques du 22 novembre dernier, M. Chassaigne a jugé favorablement les dispositions de ce projet de loi, tout en soulignant la nécessité d’une évolution du cadre législatif. Il a même indiqué que son groupe n’avait pas d’opposition majeure à formuler à l’encontre de ce texte. Vous aurez compris que, durant les quarante-cinq minutes de son intervention, j’aie ressenti de sa part une certaine difficulté à aller jusqu’au bout de son argumentation.
Les questions qu’il a posées trouvent réponse dans le texte qui nous est soumis. Quarante-cinq ans après la loi du 22 juillet 1960, celui-ci vise à rénover le cadre législatif applicable aux parcs nationaux. Il s’agit pour nous de défendre une politique exemplaire de protection de notre patrimoine naturel, dans ce qu’il a de plus exceptionnel.
Dois-je rappeler les trois principales priorités de ce projet de loi, brillamment développées dans le rapport Giran ? Le texte vise d’abord à renforcer la cohérence territoriale des parcs en développant un véritable projet de territoire entre le cœur du parc lui-même et la zone périphérique, ensuite à démocratiser le fonctionnement des parcs en favorisant leur appropriation par les populations locales et les élus locaux, enfin à garantir un haut niveau de protection et à assurer un plus grand rayonnement de nos parcs nationaux pour nous-mêmes, c’est-à-dire pour la France, mais aussi pour l’Europe et le monde.
Ce texte accorde une place importante à l’outre-mer, qui représente un des éléments constitutifs de la grandeur de notre pays. Le fait qu’on reconnaisse aujourd’hui toute sa valeur et toute sa richesse dans le patrimoine national nous va droit au cœur.
Au-delà de nos clivages politiques, il est urgent de voter ce texte. Notre projet commun n’est-il pas de laisser un patrimoine aux générations à venir ?
C’est pour cette raison, madame la ministre, que le groupe de l’Union pour un mouvement populaire ne votera pas l’exception d’irrecevabilité. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)
M. André Chassaigne. Dommage !
Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Paul Chanteguet.
M. Jean-Paul Chanteguet. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, au cours de sa brillante intervention, André Chassaigne a fait preuve de grandes connaissances en matière zoologique, ainsi que d’une parfaite connaissance des parcs nationaux et des parcs naturels régionaux.
Il a évoqué un certain nombre de craintes, en particulier en ce qui concerne le renvoi au domaine réglementaire. Nous aussi, nous souhaiterions connaître le contenu du décret d’application. Peut-être certains parlementaires en ont-ils eu connaissance, mais ce n’est pas le cas de M. Chassaigne ni des députés du groupe socialiste.
M. Chassaigne a mis en avant des dispositions particulièrement équilibrées et terminé son intervention par une interrogation, puisqu’il s’est demandé si nous devions voter l’exception d’irrecevabilité.
M. Patrick Ollier, président de la commission des affaires économiques. Il n’avait pas l’air très convaincu !
M. Jean-Paul Chanteguet. Peut-être, mais, par solidarité, le groupe socialiste votera cette motion. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des député-e-s communistes et républicains.)
Mme la présidente. Je mets aux voix l’exception d’irrecevabilité.
(L’exception d’irrecevabilité n’est pas adoptée.)
Mme la présidente. Je constate que, bien que l’exception d’irrecevabilité n’ait pas été adoptée, M. Chassaigne a eu droit à des félicitations unanimes.
Mme la présidente. J’ai reçu de M. Jean-Marc Ayrault et des membres du groupe socialiste une question préalable, déposée en application de l’article 91, alinéa 4, du règlement.
Je vous rappelle que la Conférence des présidents a fixé à trente minutes la durée maximale de l’intervention.
La parole est à M. Jean-Paul Chanteguet.
M. Jean-Paul Chanteguet. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, le groupe socialiste au nom duquel j’interviens à l’occasion de l’examen du projet de loi sur les parcs nationaux et les parcs naturels marins a pris la décision d’opposer la question préalable que je m’apprête à défendre devant vous. Elle sera l’occasion pour nous, au-delà des arguments avancés pour expliquer qu’il n’y a pas lieu de délibérer, dont la portée et le bien-fondé peuvent être discutés, d’assumer notre rôle de parlementaires en nous exprimant sur des sujets qui relèvent de notre responsabilité et de notre compétence, et en faisant part de nos analyses, de nos critiques, mais aussi de nos réflexions et de nos propositions.
Madame la ministre, nous comprenons les raisons qui vous ont conduite à présenter ce projet de loi très ciblé sur les parcs nationaux et les parcs naturels marins, et nous reconnaissons leur pertinence.
Il est vrai que le contexte administratif, culturel, pénal, constitutionnel et international a changé depuis la loi de 1960 portant création des parcs nationaux.
Il est vrai que la loi actuelle, qui ne tient pas compte des spécificités des territoires d’outre-mer, ne facilite pas la création des parcs nationaux en projet en Guyane et à la Réunion.
Il est vrai aussi que, compte tenu des enjeux que représente le milieu matin en matière de biodiversité, de l’importance de nos zones maritimes françaises, qui représentent plus de 11 millions de kilomètres carrés dans trois océans, du littoral français métropolitain, dont la longueur est de 5 500 kilomètres, et de nos engagements internationaux en matière de protection de la diversité biologique marine et de création de terres marines protégées, notamment en Méditerranée, en Atlantique nord, dans la zone des Caraïbes, dans l’Océan indien et dans le Pacifique, il est urgent d’agir et de mettre en œuvre le plan d’action Mer de la stratégie nationale pour la biodiversité.
Madame la ministre, la priorité pour l’Assemblée nationale n’est pas de délibérer sur le projet de loi que vous nous soumettez, aussi utile soit-il, mais sur un texte fondant une nouvelle politique du patrimoine naturel en faveur de la biodiversité, texte qui nous avait d’ailleurs été annoncé par l’un de vos prédécesseurs. La biodiversité est une dimension essentielle du vivant qui recouvre la diversité génétique, celle des espèces et des écosystèmes. Elle est un enjeu vital pour les sociétés humaines, en raison des biens et services qu’elle procure, qu’il s’agisse des grands services écologiques – l’épuration de l’eau et de l’air, la régulation du climat, la pollinisation, la régénération de la fertilité des sols –, des biens primaires nécessaires à l’agriculture comme à l’industrie ou de services tels que ceux que les prés salés rendent à la production ostréicole de la baie du Mont-Saint-Michel.
La beauté de nos paysages, la richesse et la variété de nos espaces naturels, l’extraordinaire biodiversité qui subsiste dans nos régions sont exceptionnelles en Europe. La France métropolitaine, qui occupe moins de 12 % de la surface du continent européen, possède ainsi 40 % de la flore européenne. La richesse de sa biodiversité est mondialement reconnue, qu’il s’agisse de ses écosystèmes terrestres ou marins. Sur les 238 principales éco-régions identifiées par le WWF international, 17 sont françaises, dont 14 situées outre-mer.
Toutefois, cette biodiversité s’effondre, dans le monde comme en France. En France métropolitaine, 49 espèces de mammifères sur 135, soit 36 %, sont considérées comme menacées. C’est également le cas de 51 espèces d’oiseaux sur 276, de 17 espèces de poissons d’eau douce sur 76 et de 13 espèces de reptiles sur 33. S’agissant des insectes, dont 39 000 espèces ont été recensées en France, et des mollusques, les chiffres sont moins précis, mais la diminution des populations semble tout aussi inquiétante. De même, 486 espèces ou sous-espèces végétales sont en sursis, 19 % des vertébrés ont disparu ou sont gravement menacés et 50 % des zones humides ont été détruites au cours des dernières décennies.
La dégradation constatée ne concerne donc pas qu’une minorité d’espèces, mais bien l’ensemble de l’équilibre écologique. Hubert Reeves et d’autres grands scientifiques évoquent à cet égard une sixième grande extinction d’espèces après celle des dinosaures, qui est la plus célèbre.
La déstructuration des habitats est actuellement la cause directe la plus importante du déclin de la diversité des espèces animales et végétales, en France comme dans le monde. Les espaces naturels et ruraux reculent devant l’urbanisation, si consommatrice d’espace. En dix ans, la surface urbanisée s’est accrue de 30 %. Aujourd’hui, ces espaces sont morcelés par les infrastructures, pollués, détruits par une exploitation intensive ou condamnés à la fermeture, facteur d’homogénéisation des milieux.
L’enjeu est d’autant plus important que seulement 2,5 % de notre territoire est protégé au titre de la nature ou des paysages. Cette protection est assurée par les sept parcs nationaux couvrant près de 370 000 hectares en zone centrale, les 156 réserves naturelles, les 170 réserves biologiques domaniales gérées par l’Office national des forêts, les 520 arrêtés de biotope, les 2 700 sites classés au titre de la loi de 1930 sur les sites et les monuments naturels, ainsi que par l’acquisition de 70 000 hectares par le Conservatoire du littoral et de 6 000 hectares par les conservatoires régionaux des espaces naturels.
Or l’ensemble des espaces naturels et ruraux, soit plus de 90 % de notre territoire, sont concernés. L’équilibre des écosystèmes dépend en effet de ces espaces immenses qui regorgent de nappes, sont parcourus par les rivières, abritent près du tiers des forêts, comportent des sols parmi les plus riches de la planète et hébergent la très grande majorité de la faune et de la flore, notamment celle qui est protégée.
Les acquis de la politique française de la protection de la nature et des paysages sont positifs, mais ils sont limités. Une politique ciblée sur des espèces particulières, même emblématiques, ou sur des espaces particuliers, même très riches en biodiversité, et visant principalement à réduire l’impact le plus direct des activités humaines sur ces espèces ou ces espaces apparaît aujourd’hui insuffisante pour répondre aux enjeux de la conservation durable de la biodiversité. C’est donc une politique plus globale portant sur l’ensemble des espèces et des espaces, une politique du patrimoine naturel pour la biodiversité, qu’il faut concevoir. Compte tenu des résultats obtenus jusqu’à présent et des expériences qui ont été menées, il est grand temps de proposer les principales orientations d’une telle politique.
Je note malgré tout avec satisfaction, madame la ministre, que, comme vos prédécesseurs, vous rappelez régulièrement les engagements internationaux pris par la France dans ce domaine. Tout d’abord, notre pays a signé la convention sur la diversité biologique en 1992 à Rio, qui reconnaît les menaces qui pèsent sur le vivant et fixe trois objectifs : la conservation des diverses formes de vie, l’utilisation durable de ses composantes pour ne pas mettre en péril les capacités de renouvellement des milieux naturels, ainsi que l’accès aux ressources génétiques et le partage juste des bénéfices découlant de leur utilisation.
Ensuite, par la voix du Président de la République, Jacques Chirac, la France a tenu à sonner l’alarme au sommet mondial du développement durable de Johannesburg en août 2002. Souvenons-nous de ses déclarations : « Notre maison brûle et nous regardons ailleurs. La nature mutilée, surexploitée, ne parvient plus à se reconstituer et nous refusons de l’admettre. » Et il ajoutait : « L’homme, pointe avancée de l’évolution, peut-il aujourd’hui devenir l’ennemi de la vie ? C’est le risque que, aujourd’hui, nous courons par égoïsme ou par aveuglement. » Si, à Johannesburg, l’objectif était de ralentir la perte de biodiversité d’ici à 2010, l’Union européenne a adopté, en 2001, l’objectif plus ambitieux de la stopper à la même échéance.
La France a également adhéré à de nombreuses autres conventions internationales ou régionales et a ratifié plusieurs accords relatifs à la protection de la biodiversité : la convention RAMSA, relative aux zones humides, celle de Berne, relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel en Europe, celle de Bonn, relative à la conservation des espèces migratrices appartenant à la faune sauvage, et celle de Washington, relative au commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction. Notre pays s’est également engagé dans la commission baleinière internationale et a lancé l’initiative française pour les récifs coralliens.
Par ailleurs, je me dois de rappeler que Mme Roselyne Bachelot a lancé une démarche stratégique nationale en faveur de la diversité biologique, qui vise à stopper la perte de biodiversité d’ici à 2010, tout en valorisant et en gérant les territoires de façon durable. Cette démarche a fait l’objet, en février 2004, d’une communication qui devait être suivie, en juin de la même année, par la présentation des éléments opérationnels de mise en œuvre et des plans d’action prioritaires. Pendant plus de vingt mois, nous les avons attendus, en vain. Le 23 novembre dernier, vous avez enfin présenté en conseil des ministres sept plans d’action sectoriels dans les domaines de l’agriculture, la mer, le patrimoine naturel, l’urbanisme, les infrastructures, l’aménagement du territoire et l’action internationale. Mais, à leur lecture, c’est la déception qui prévaut car, pour l’essentiel, ces plans ne font que rappeler des décisions qui ont déjà été prises. Et ce ne sont pas quelques mesures nouvelles, comme l’exonération partielle des droits de mutation à titre gratuit pour les espaces naturels exceptionnels ou la déduction des revenus fonciers des frais de travaux de gros entretien et de restauration effectués en vue de la sauvegarde des sites naturels d’intérêt exceptionnel, qui vous permettront de développer et de mettre en œuvre une politique ambitieuse en faveur de la biodiversité. Du reste, les principales organisations de protection de la nature, comme l’UICN, la Fondation Nicolas Hulot, France nature environnement, la Ligue pour la protection des oiseaux, la Ligue ROC et le WWF, tout en soulignant l’effort de mobilisation du Gouvernement, ont tenu à rappeler qu’il restait encore beaucoup à faire et que les propositions faites constituaient « des petits pas pour de grands enjeux. »
Madame la ministre, est-il normal que la représentation nationale n’ait pas à débattre de la disparition de la biodiversité, qui constitue pourtant, après le réchauffement climatique, la plus grande problématique environnementale actuelle ? Il est vrai que cela n’est guère surprenant lorsque l’on sait que, selon une étude intitulée Les Parlementaires et l’environnement, 5 % seulement de ces derniers considèrent que la protection des paysages, de la faune et de la flore doit être une priorité de l’action du Gouvernement.
Les responsabilités de la France en matière de préservation de la biodiversité sont considérables, non seulement parce que notre pays, présent en Europe, en Méditerranée et dans les trois grands océans de la planète, abrite des richesses naturelles d’importance mondiale, mais aussi parce qu’il est l’un des plus impliqués dans la crise environnementale que traverse actuellement la planète. Face à ces enjeux, la responsabilité du Gouvernement est grande. C’est donc d’un engagement politique fort que notre pays a besoin, s’appuyant sur une politique rénovée du patrimoine naturel pour la biodiversité ainsi que sur des moyens financiers à la hauteur des objectifs ambitieux qui ont été fixés et des engagements internationaux qui ont été pris.
L’ampleur des défis nécessite la mobilisation de tous, y compris des parlementaires, qui doivent en débattre dans les meilleurs délais. En défendant cette motion de procédure, je souhaite contribuer à l’ouverture de ce large débat, en avançant des idées et en explorant différentes pistes. Pour nous, cette politique rénovée doit être fondée sur les principes généraux de respect du patrimoine naturel et de la biodiversité, et de gestion concertée des espèces et des espaces.
La rénovation des statuts et des modalités de gestion des espèces et des espaces naturels est une nécessité. L’article L. 110-1 du code de l’environnement dispose que les espèces animales et végétales font partie du patrimoine commun de la nation. Mais, dans les années 1970, est apparue la notion de patrimoine commun de l’humanité, dont la convention de l’UNESCO du 16 novembre 1972 consacre le contenu environnemental en évoquant la protection du patrimoine mondial, culturel et naturel. Ce concept de droit international confère notamment aux fonds marins, à l’eau ou à l’atmosphère le statut de res communis et oblige les États à respecter ces biens publics, dont ils ne sont que les dépositaires. Aussi le droit français devrait-il tirer les conséquences de ce concept patrimonial des espèces animales et végétales en abandonnant la notion de res nullius au profit de celle de res communis.
En tant que bien de tous, l’individu d’une espèce sauvage devrait alors bénéficier du respect qu’un propriétaire doit, en vertu du code rural et du code pénal, à son animal. Ne faut-il pas reconnaître que, comme le sous-sol, tout être vivant qui n’est pas propriété d’une personne privée, c’est-à-dire qui n’est ni domestique ni tenu en captivité, est en fait propriété publique ? Dès lors, l’individu d’une espèce faunistique qui se trouverait, même momentanément, sur le territoire français serait propriété de l’État et bénéficierait des devoirs que ce propriétaire a envers lui, en particulier ceux explicités à l’article L. 214-1 du code rural, qui dispose que tout animal, en tant qu’être sensible, doit être placé par son propriétaire dans des conditions compatibles avec les impératifs biologiques de son espèce.
Compte tenu de ses multiples engagements internationaux, la France doit veiller à la conservation de la biodiversité, c’est-à-dire à la conservation de toutes les espèces animales et végétales qui sont sur son territoire et qui font partie du patrimoine de l’humanité et du patrimoine commun de la nation.
Toutes les espèces doivent être conservées et il ne peut y avoir que deux statuts simples : protection stricte ou conservation suivie.
Si la nécessité s’en fait sentir, ou si une demande est exprimée, l’État peut engager une gestion dynamique et concertée de l’espèce, sur la base d’observations scientifiques et de larges consultations, qui dans le cas où les enjeux socio-économiques sont importants, pourrait déboucher sur le recours à la commission nationale du débat public, voire sur une enquête publique, lors d’une réintroduction ou d’un prélèvement d’envergure.
Nous proposons de passer d’un état réglementaire d’interdiction au projet concerté d’une dynamique des espèces. Nous considérons aussi qu’il faut sortir de la politique de protection limitée à quelques espaces naturels, pour construire une politique globale de conservation de la richesse de notre espace naturel et rural. La préservation des sols, tant en quantité – face à l’érosion, à l’urbanisation et aux infrastructures – qu’en qualité, doit s’appuyer sur une reconnaissance de l’appartenance des sols au patrimoine commun de la nation.
De plus, dans notre droit de l’environnement devrait être intégré explicitement le concept de liaisons écologiques, celles-ci constituant des éléments d’intérêt général pour l’armature écologique du territoire national.
La mise en œuvre de cette politique du patrimoine naturel ne peut se fonder que sur des moyens financiers conséquents. C’est donc une nouvelle fiscalité pour le patrimoine naturel qu’il faut définir. Un mécanisme approchant celui mis en place pour les collectivités territoriales n’ayant pas atteint un certain quota de logements sociaux pourrait être créé. On pourrait, par exemple, considérer que les collectivités territoriales disposant d’espaces naturels et ruraux en quantité ou en surface inférieurs à un seuil correspondant à la moyenne nationale d’espaces naturels et ruraux verseraient des sommes à d’autres collectivités situées, elles, au-dessus de cette moyenne, en appliquant un coefficient multiplicateur à celles comportant des espaces protégés ou faisant partie du réseau écologique national. Il s’agit tout simplement d’un système de transfert de crédits de la ville vers la campagne.
D’autres sources de financement sont envisageables. L’État pourrait, par exemple, instituer une fiscalité adaptée et spécifique, qui s’appliquerait à une assiette large, dont le taux serait faible et le rendement, lié à l’activité économique, important, comme cela a été fait dans les années 1970 pour financer la réhabilitation des logements anciens avec la taxe additionnelle au droit au bail.
Deux taxes additionnelles à assiette large et taux faible pourraient être étudiées. L’une, à la taxe foncière sur les propriétés bâties ; il s’agirait de taxer l’artificialisation par le bâti, par le béton. L’autre, sur les péages autoroutiers ; il s’agirait de taxer l’artificialisation par les infrastructures, c’est-à-dire par le bitume.
Les ressources ainsi collectées serviraient à la gestion du réseau écologique national. Elles permettraient de financer les subventions versées aux collectivités territoriales gestionnaires et les contrats passés avec les propriétaires fonciers s’engageant dans des actions de préservation et de gestion des milieux.
La dernière piste de réflexion que je voudrais aborder devant vous – et qui mériterait d’ailleurs un débat – concerne la valeur économique de la biodiversité et du patrimoine naturel, qu’il faudra bien un jour reconnaître et prendre en compte.
Aujourd’hui, le propriétaire, l’exploitant ou l’usager d’un élément du patrimoine naturel est fondé à recevoir des aides financières et à se voir reconnaître la possibilité d’une valorisation de son bien. Néanmoins, l’approche contractuelle ou conventionnelle développée actuellement au travers des contrats d’agriculture durable ou des contrats Natura 2000 n’est pas suffisante. En effet, il y a un tel fossé économique entre la valeur foncière du terrain à bâtir ou bâti et un terrain encore naturel et rural, qu’il faut réfléchir à de nouveaux mécanismes correcteurs.
L’idée d’un double marché de droits sur le patrimoine naturel, dont l’un porterait sur l’artificialisation du foncier et l’autre sur l’usage de ce foncier, paraît intéressante. Par exemple, toute construction nouvelle de bâtiment ou d’infrastructure ne pourrait être autorisée que si le demandeur a acquis des droits auprès d’un propriétaire foncier d’un espace classé en zone N d’un plan local d’urbanisme.
De même, chaque année, l’habitation ou l’occupation à titre professionnel d’un bâtiment, ou la gestion d’une infrastructure, ne pourraient se poursuivre qu’en achetant un droit d’usage à l’exploitant d’un espace classé en zone N d’un plan local d’urbanisme. Ce système de droits échangeables constituerait à notre sens un bon outil pour donner une valeur à la nature.
J’en viens maintenant au deuxième argument que je souhaite présenter dans le cadre de cette question préalable. Nous considérons, madame la ministre, qu’il n’est pas cohérent de délibérer sur un texte portant sur ces outils au service de la protection la nature que sont les parcs nationaux, dont l’un des objets est de faciliter l’émergence de nouveaux parcs, alors que les crédits affectés en 2006 au programme d’actions 153 de votre ministère, « Gestion des milieux et de la biodiversité », sont en forte diminution.
À ce sujet, la lecture des rapports sur la mission « Écologie et développement durable » présentés par nos collègues Christophe Priou et Philippe Rouault est très instructive. Les chiffres parlent d’eux-mêmes. Pour le développement du réseau des espaces réglementés, les autorisations d’engagement diminuent de 11,9 % et les crédits de paiement de 6,3 %. Pour l’incitation à la gestion durable du patrimoine naturel, les autorisations d’engagement sont stables, alors que les crédits de paiement diminuent de 6,8 %. Pour les parcs naturels régionaux, la chute est sévère : les crédits de paiement diminuent de 19,6 % et les autorisations d’engagement de 26,8 %. Pour les réserves de biosphère, au nombre de dix, les moyens sont aussi en baisse. Pour les réserves naturelles, les crédits de paiement inscrits en 2006 s’élèvent à 11,43 millions d’euros, ce qui représente une baisse de 11 % par rapport aux paiements prévus en 2005. Pour Natura 2000, nous relevons une légère augmentation des crédits en 2006 par rapport à 2005, mais ce ne sont pas les 2,5 millions d’euros inscrits pour la signature de quelque 1 000 contrats qui permettront à la France de rattraper son retard considérable dans ce domaine.
Enfin, pour les parcs nationaux, au-delà de la diminution des crédits, de plus de 17 % sur trois ans, nous relevons des déclarations qui ne peuvent manquer de nous inquiéter et de nous donner à réfléchir.
C’est tout d’abord Christophe Priou, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, qui précise, au sujet de l’avenir des parcs nationaux que « la question de leur financement devait être abordée, tant il paraît évident que le désengagement du Gouvernement mériterait une analyse des possibilités de financement alternatif de ces établissements publics. »
C’est ensuite le président de la commission des affaires économiques, Patrick Ollier, qui lors de la commission élargie du 2 novembre dernier, déclarait que « s’agissant des parcs nationaux, il nous faut trouver une solution de financement. Je m’en suis entretenu avec le président Méhaignerie et je compte beaucoup sur son aide. Je comprends bien que l’on ne puisse créer une dotation supplémentaire, mais les efforts du Parlement et du Gouvernement doivent converger vers une autre formule qui permette, hors dotation spéciale, de trouver les crédits nécessaires. Nous aurons en effet du mal à faire voter la loi fin novembre si nous ne sommes pas sûrs de l’existence des moyens financiers permettant de faire fonctionner ces parcs. »
Que nous préparez-vous donc, madame la ministre ? L’État n’ayant plus les moyens de financer sa politique de préservation et de gestion des milieux, dont les crédits ne représentent que 0,05 % du budget, je crains fort, et beaucoup d’autres avec moi, que ne se dessinent de nouveaux transferts de charges, en particulier vers les collectivités territoriales.
Je sais que vous êtes consciente de l’érosion dramatique de la biodiversité, de ses conséquences sur le fonctionnement de notre planète et de la nécessité d’une mobilisation générale de la société, en particulier de nos responsables politiques. Malheureusement, je regrette que votre ambition se limite à ce texte sur les parcs nationaux et les parcs naturels marins, alors que notre pays a besoin d’une politique nouvelle du patrimoine naturel.
C’est pourquoi j’invite tous mes collègues à voter cette question préalable. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des député-e-s communistes et républicains.)
Mme la présidente. La parole est à Mme la ministre.
Mme la ministre de l’écologie et du développement durable. Monsieur le député, je ne suis pas bien sûre de comprendre la logique de cette question préalable, mais au moins suis-je d’accord avec vous sur l’urgence d’une politique pour la biodiversité.
Vous nous reprochez de présenter devant le Parlement un projet de loi ambitieux et novateur, au motif que la politique du Gouvernement manquerait, en matière de biodiversité, d’ambition et d’innovation.
Permettez-moi de vous préciser que ce gouvernement est le premier à avoir adopté une stratégie nationale pour la biodiversité, dont le présent projet de loi constitue de toute évidence une pierre fondatrice – certainement pas la seule, loin s’en faut.
Comme vous l’avez souligné, sept premiers plans d’action ont déjà été établis par les ministères concernés, et trois autres vont suivre. Contrairement à ce que vous pensez, les plans d’action ne manquent pas d’ambition, et les mesures fiscales que vous contestez sont au contraire très novatrices et ouvrent des voies nouvelles.
Pour la première fois, la biodiversité est devenue un sujet mobilisateur pour l’ensemble du Gouvernement, et le choix de faire porter les plans d’action par chaque ministère représente une option de responsabilisation, donc une certitude d’engagement dans la durée.
On a sans doute déjà fait beaucoup dans le passé pour développer des politiques de protection et de gestion de la nature. Mais, aujourd’hui, force est de constater que ces politiques se sont révélées insuffisantes, car la diversité biologique demeure menacée. C’est pourquoi la stratégie poursuivie par le Gouvernement, notamment à travers ce projet de loi, s’appuie sur deux axes. D’une part, il faut conserver, mais aussi renforcer et moderniser le droit des espaces protégés, qui demeurent fondamentaux. D’autre part, il faut développer des politiques partenariales, et nous pouvons pour cela nous appuyer sur l’expérience réussie des parcs naturels régionaux et des premiers comités de pilotage des sites Natura 2000. C’est la raison pour laquelle nous avons choisi d’impliquer les différents ministères, dans leur fonctionnement quotidien, ainsi que d’associer fortement les élus locaux à la gestion des zones périphériques de nos parcs nationaux. De là aussi le choix de créer des parcs naturels marins.
Il vous semble que le Gouvernement n’a pas les moyens des ambitions qu’il affiche. En tant que ministre de l’écologie et du développement durable, j’ai effectivement des projets qui justifieraient un budget plus important, mais tous mes prédécesseurs ont été logés à la même enseigne. Nous devons également tenir compte de la situation économique générale de la France. En tout état de cause, les parcs nationaux représenteront une priorité dans mon budget pour 2007.
Mon expérience d’élue locale et de maire m’a conduite à me sentir pleinement comptable des deniers publics, et je suis persuadée qu’en matière de biodiversité, l’appropriation des plans d’action sectoriels pour la biodiversité est un choix gagnant. Je fais pleinement confiance à mes collègues du Gouvernement pour trouver des solutions qui leur permettront d’atteindre les objectifs en matière de biodiversité que leur a fixés le Premier ministre. Mais attention : les résultats concrets de leurs choix au regard des plans sectoriels devront être évalués publiquement et contradictoirement.
Sur un tel sujet, nous ne pouvons pas être dans une logique partisane. Je peux comprendre des approches radicalement divergentes sur des sujets économiques ou de société. Mais sur des questions comme celle qui nous occupe ce soir, une telle approche ne serait pas à la hauteur de ce que nos concitoyens peuvent attendre de leurs élus nationaux.
La loi de 1960, demeurée fragile, mérite d’être révisée. Je dirai, sans chercher à polémiquer, que les anciens ministres de l’écologie du gouvernement de Lionel Jospin le savent bien, d’ailleurs. Ils ne peuvent nier qu’ils étaient eux aussi arrivés à la conclusion qu’il fallait refonder la politique des parcs nationaux.
Le Gouvernement a le souci d’être à l’écoute des acteurs concernés, sans exclusive. Il a une approche non partisane, profondément respectueuse de la loi de 1960 et du travail des conseils d’administration, des directeurs et des agents des établissements publics des parcs nationaux depuis quarante-cinq ans.
Toute réforme peut éveiller des interrogations, des craintes, voire des peurs, et c’est normal. Mais, comme mes deux prédécesseurs, j’ai attaché beaucoup de prix à rencontrer ceux qui exprimaient des inquiétudes, à les rassurer lorsque celles-ci étaient sans objet, et à trouver, avec le rapporteur, des solutions quand il pouvait y avoir un risque que ces craintes soient un tant soit peu fondées. Je salue d’ailleurs le rapporteur, qui a souhaité, comme moi, lever ces inquiétudes et conserver l’équilibre général du projet.
Vous nous avez appelés, monsieur Chanteguet, à la mobilisation et à l’ambition. Nous partageons cette volonté. Je souhaite donc que le groupe socialiste, ayant ce même beau projet de préserver la biodiversité, nous accompagne. Laissons le temps au débat parlementaire de démontrer le caractère infondé de cette question préalable. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)
Mme la présidente. Dans les explications de vote, la parole est à M. Jérôme Bignon, pour le groupe UMP.
M. Jérôme Bignon. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, l’article 91-4 de notre règlement dispose que la question préalable a pour objet de montrer qu’il n’y a pas lieu de délibérer.
M. Jean-Paul Chanteguet. Très bien !
M. Jérôme Bignon. Le paradoxe socialiste, exprimé avec talent par notre collègue Chanteguet, pourrait se résumer ainsi : surtout ne délibérons pas car il est urgent d’agir ! Je ne surprendrai personne en soutenant, au nom du groupe UMP, que cette étonnante proposition doit être rejetée. Il y a au contraire urgence à délibérer sur le texte qui nous est soumis : urgence pour les parcs nationaux et pour les aires marines.
La législation fondatrice des parcs nationaux date de 1960. Si le bilan est positif, il doit être néanmoins regardé avec attention car il n’est que de constater que, depuis quarante-cinq ans, les choses ont changé. La décentralisation est intervenue, une nouvelle gouvernance est souhaitée, les usages ont évolué, les exigences en matière de biodiversité se sont transformées. Enfin, il faut s’interroger sur le fait que, depuis quinze ans, aucun parc n’ait vu le jour. Les projets de parc en Guyane, à la Réunion et dans les calanques sont bloqués par le dispositif actuel. Curieusement, cela ne vous empêche pas, monsieur Chanteguet, de soutenir qu’il ne faut rien faire. Pourtant, comme le disait Mme la ministre, cette situation, qui n’est pas nouvelle, aurait pu être prise en compte entre 1997 et 2002. Vous ne l’avez pas fait.
Nous le faisons aujourd’hui car, comme vous l’avez souligné, le Président de la République s’y est engagé. En outre, un remarquable travail d’expérimentation a été conduit par le président Ollier en 1995 et, dès 2003, notre collègue Giran s’est intéressé de très près à la question des parcs nationaux. Notre réflexion est aujourd’hui mûre et nous sommes prêts à faire évoluer ce dispositif qui n’a que trop attendu.
Pour les aires marines, vous avez montré l’urgence à agir en insistant sur le rôle particulier que doit jouer la France en la matière dans le concert des nations. Notre pays, deuxième puissance maritime du monde, est en effet présent sur tous les océans grâce à ses territoires d’outre-mer. Nos responsabilités vis-à-vis des générations futures sont immenses, et vous l’avez remarquablement montré en invoquant les exigences de maintien de la biodiversité. Nous devons donc nous inscrire, comme le prescrit le chapitre 17 de l’Agenda 21 de Rio, dans une coopération internationale de haut niveau.
Vous l’avez dit de façon fort documentée, monsieur Chanteguet, la biodiversité de nos zones marines, tout spécialement outre-mer, est d’une particulière richesse. Pourtant, notre culture n’est pas tournée vers la mer. Au regard d’autres grands pays occidentaux, qui eux ont développé cette culture maritime depuis longtemps, il est donc urgent pour nous d’effectuer une révolution copernicienne. Il ne faut pas tarder une journée de plus pour mettre en œuvre cette nouvelle approche de la gestion de la mer.
Oui, il est grand temps d’avancer. Le Président de la République a d’ailleurs doté notre pays d’un nouvel outil d’intervention sur la mer. J’ai apprécié la façon dont vous avez rappelé le fort engagement de Jacques Chirac en ce domaine – Johannesburg, l’IFRECOR, la charte constitutionnelle. J’ai écouté avec beaucoup d’intérêt les propositions que vous avez faites et qui me semblent aller dans le bon sens. Elles méritent d’être étudiées car elles compléteront assurément l’œuvre engagée aujourd’hui par Mme Olin, qui commence à marquer le chemin dans le ministère qu’elle exerce au service de l’écologie et du développement durable. Vos propositions devront cependant être examinées dans une autre enceinte et à un autre moment. Elles n’ont en effet qu’un rapport lointain avec les mesures concrètes qui nous sont présentées aujourd’hui pour faire avancer, à très brève échéance, deux champs très importants en matière de préservation.
Pour toutes ces raisons, le groupe UMP ne votera pas la question préalable. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)
Mme la présidente. Je mets aux voix la question préalable.
(La question préalable n’est pas adoptée.)
Mme la présidente. La parole est à M. Jean Lassalle.
M. Jean Lassalle. Madame la présidente, madame la ministre, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, je veux tout d’abord, de crainte de l’oublier ensuite, rendre hommage à ceux qui, depuis très longtemps, travaillent à l’élaboration de ce texte. Patrick Ollier s’en souviendra, nous étions alors deux jeunes présidents de parcs nationaux, les premiers élus locaux à présider un parc national.
M. Michel Bouvard. Et Pierre Dumas ?
M. Jean Lassalle. Il ne l’est pas resté.
Nous étions confrontés à une situation difficile. Ce qui me revient aujourd’hui à la mémoire, madame la ministre, c’est la fureur des débats qui ont présidé à la création du parc national des Pyrénées, dans les années 1965-1967. Encore en culottes courtes, je ne perdais néanmoins rien de ce qui se disait. Mon père et mes oncles, tous bergers, avaient choisi de soutenir cette idée nouvelle de créer un parc national sur un territoire où, vingt ans plus tôt, ils étaient résistants ou passeurs d’hommes. Ils avaient en effet une certaine idée du territoire sur lequel ils vivaient, et de l’humanité.
Malheureusement, lorsque le parc vit enfin le jour, mon père et mes oncles furent rangés du côté des traîtres car, dans l’esprit de l’immense majorité des gens, il n’aurait pas fallu créer ce parc. Le député qui en avait soutenu l’idée fut d’ailleurs battu aux élections législatives suivantes. Un certain trouble persista pendant des années. Des hommes que j’ai bien connus ne sont plus jamais retournés de leur vie sur le territoire du parc, ayant le sentiment que ces espaces n’étaient plus leurs, qu’ils leur avaient été arrachés. Certains de ces hommes, très âgés aujourd’hui, sont encore en vie.
Tout le monde a rendu hommage à Dédé le Rouge, notre collègue André Chassaigne, pour la qualité de son exposé. Ne voulant pas lui faire défaut, je le ferai à mon tour. Son intervention était effectivement très belle. Mais avec le tempérament et le caractère que je lui reconnais, il me semble que si un parc national avait été créé dans son Massif central natal, il serait peut-être plus réservé sur la façon dont il convient d’appréhender ce texte. Cela étant, j’ai beaucoup aimé sa citation de Victor Hugo : « L’usage appartient au propriétaire, la beauté à tout le monde. »
Il ne me viendrait jamais à l’idée de demander à M. le maire de Paris ou à M. le ministre de la culture ce qu’ils font pour entretenir l’Arc de Triomphe ou la Tour Eiffel. Dieu sait pourtant si j’en suis fier ! Je vis donc toujours très mal que des voix s’élèvent de toutes parts et par milliers pour me demander ce que je fais, moi, et ce que font mes frères de la montagne, de moins en moins nombreux et de plus en plus dispersés, pour entretenir ce que nous aimons tant, nous aussi, et qui est si beau. Ces territoires immaculés ont été soigneusement entretenus, et même embellis, par la main de l’homme et par des siècles d’amour partagé. Cette longue chaîne de l’histoire des hommes, qu’aucune guerre ni aucune catastrophe – et elles n’épargnèrent jamais notre pays – n’avait réussi à rompre, s’est brisée depuis trente ou quarante ans.
Certes, ce n’est pas le parc national qui en est la cause. J’ai d’ailleurs appris à travailler avec lui. Mais notre société est plus sensible, et c’est sans doute naturel, à la beauté des espaces à léguer à nos enfants qu’à ceux qui les ont entretenus et enrichis pendant des siècles. Je le dis comme je le pense, et je sais que je ne suis pas le seul dans ce cas : ces territoires sont en danger. Ils sont superbement beaux mais ils sont en danger parce que l’une des espèces les plus répandues dans le monde, et c’est heureux, est précisément en train de disparaître dans cette zone, je veux parler de l’homme. Et avec lui, c’est le savoir-faire, le savoir-être, c’est l’identité à laquelle nous sommes tous si attachés et qui se conjuguait si heureusement avec un territoire, qui est en train de s’éteindre à son tour, brouillant un peu plus encore, dans ce monde perturbé, le peu de repères restant à nos concitoyens.
M. André Chassaigne. Les raisons sont ailleurs !
M. Jean Lassalle. Certes, mais puisque nous avons l’occasion ce soir de parler des parcs nationaux, faisons-le sérieusement.
Le parc national des Pyrénées, comme les autres, a été une réussite pour ce qui est de la préservation de la biodiversité, de la faune et de la flore. Nous pouvons être fiers de ces sept formidables joyaux pour notre pays. Les parcs nationaux ont suscité de nouvelles façons d’être et ont permis aux populations citadines de retrouver la nature. À un moment où nous nous sentions abandonnés par la société tout entière, ils ont été un prélude d’espoir.
Mais sur le plan humain, le compte n’y est pas. Leur réussite n’est pas aussi évidente. Comme je l’ai indiqué en commission, si nous avions recensé les populations lors de la mise en place des parcs nationaux – que les hommes vivent sur leur périmètre, comme dans les Cévennes, ou en périphérie – nous aurions aujourd’hui la désagréable surprise de voir à quel point ils se sont vidés de leurs populations.
Aussi aimerais-je trouver les mots justes, madame la ministre, pour vous dire combien je souhaite que ce toilettage de la loi fondatrice de juillet 1960 permette d’engager une nouvelle dynamique. Je vous l’assure, nos territoires ne sont pas en danger. S’ils ont pu être menacés dans le passé, ce n’est plus le cas aujourd’hui. Mais nous devons relancer une nouvelle dynamique pour que les hommes et les femmes qui sont nés dans ces territoires, qui parfois aiment tant ces pays qu’ils ont fait le choix d’y vivre, puissent le faire dignement et encouragent leurs amis, leurs frères, leurs cousins à faire de même.
Notre pays ne retrouvera pas son équilibre s’il ne retrouve pas l’équilibre de ses territoires. Je préside l’Association des populations de montagne du monde, et je constate que ce phénomène est général. Dans le monde entier, un immense torrent dévale les montagnes, traverse les campagnes, décramponnant les hommes pour les précipiter dans ces banlieues inhumaines où, vous le savez bien, les attendent des barbus, des nationalistes, des gens sans espoir.
Si John Steinbeck devait réécrire aujourd’hui Les raisins de la colère, ce merveilleux roman, pour mettre en scène ce qui se passera dans les quinze prochaines années, 450 pages ne suffiraient pas : quinze, voire vingt volumes seraient nécessaires pour décrire les tragédies qui nous attendent mais que nous ne soupçonnons pas.
Nous avons recensé un certain nombre de problèmes particulièrement difficiles, mais il en est un dont nous ne nous soucions pas assez, c’est la relation de l’homme à son territoire. Nous ne pouvons plus laisser les banlieues s’enfler d’hommes venus des montagnes d’Asie, d’Afrique ou des Andes. Ne trouvant pas leur place au cœur des villes, ils s’entassent dans les banlieues. Il ne faudrait pas qu’après les banlieues, les campagnes brûlent à leur tour, abandonnées aux ravages des feux de forêt, dévastées par les torrents parce que l’homme n’est plus là pour les entretenir.
Notre civilisation est suffisamment intelligente, compétente et soucieuse de démocratie pour, à l’occasion d’un débat comme celui-ci, se poser les véritables questions : comment faire en sorte que les hommes – pourquoi pas avec un peu de bonheur – vivent de nouveau sur tout le territoire ? Comment les y encourager ?
Vous avez cité quelques pistes…
M. Jean Launay. Quelles sont les vôtres, monsieur Lassalle ?
M. Jean Lassalle. Je ferai simplement une restriction : il ne faudrait pas que la zone d’adhésion devienne une auberge espagnole où les plus éloignés de la zone cœur, qui souffrent le moins du contexte géopolitique, contrairement par exemple aux maires de ces territoires, viennent brouiller les cartes.
M. Jean Launay. C’est beau la poésie, mais avez-vous des solutions à nous proposer ?
M. Jean Lassalle. Pour le reste, il importe d’inventer de nouveaux métiers et de donner un nouveau souffle à notre action. Oui, nos jeunes aiment la nature, mais cela ne doit pas être sous la contrainte. Celle-ci ne règle pas les problèmes, nous l’avons appris avec la question de l’ours, qui pourtant nous préoccupait tous depuis vingt ou trente ans. Il faut gagner l’adhésion des hommes et faire appel à leur sens des responsabilités. Pour cela, il nous faut entreprendre un grand chantier de conscientisation pour réconcilier les hommes avec la nature, et, demain, ils seront fiers d’occuper à nouveau leurs campagnes, leurs montagnes, leurs territoires. Alors, les hommes des villes, réconciliés avec eux-mêmes, sauveront les ours et ouvriront des perspectives à notre jeunesse.
À ce stade du débat, même si je sais que je vais déplaire à tout le monde, je me dois de redire mon opposition à la directive habitat. Ce n’est pas un décret de Bruxelles, fût-il accepté par les chefs d’État de toutes les nations, qui va sauver la situation. C’est la raison pour laquelle j’ai déposé un amendement – qui n’a aucune chance d’aboutir mais soulagera ma conscience – pour demander un moratoire pour l’application de Natura 2000 (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste). Je souhaite que le dispositif Natura 2000 ne soit pas mis en œuvre avant plusieurs années, afin de permettre à la France de renégocier avec la Communauté européenne.
M. Yves Cochet. C’est pourtant une ministre UDF qui l’a présenté !
Mme la présidente. Monsieur Cochet, seul M. Lassalle a la parole, et pour quelques minutes !
M. Jean Lassalle. Monsieur Cochet, je ne vous interromprai pas, alors laissez-moi conclure !
Je veux que la question soit tranchée par le suffrage universel, car dans certains villages, 80 % des habitants ont voté non à la Constitution européenne à cause de Natura 2000. Nous pouvons continuer dans cette voie, mais cela ne me plaît pas et je ne pense pas que ce soit la bonne voie.
Madame la ministre, le groupe UDF votera ce projet de loi. A titre personnel, je ne pourrai le faire (Rires sur divers bancs), non pour ce que représente ce texte mais parce que mon vote est intimement lié au sort de mon amendement sur Natura 2000 qui, je le crains, ne sera pas accepté. Je m’abstiendrai donc.
J’espère qu’un jour, les hommes et les femmes des villes, réconciliés avec eux-mêmes, feront progresser les parcs nationaux et ouvriront des perspectives à la jeunesse.
Mme la présidente. La parole est à M. Jérôme Bignon.
M. Jérôme Bignon. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, j’indique d’emblée que le groupe de l’UMP, au nom duquel je m’exprime ce soir, se félicite de la présentation de ce texte. Avant d’expliquer les raisons de cette satisfaction, je voudrais saluer le travail éminent accompli par notre rapporteur Jean-Pierre Giran, la finesse de son analyse et la clairvoyance des solutions qu’il préconise, saluer la contribution essentielle du président Ollier, dont l’expérience sera très utile pour nos débats, saluer enfin la qualité des échanges au sein de notre commission. J’espère qu’il en sera de même dans cette enceinte.
Au-delà de ces congratulations, je voudrais remercier le Gouvernement d’avoir maintenu son cap avec persévérance et opiniâtreté en engageant la réforme des parcs nationaux et en nous proposant de doter la France d’un nouvel outil pour mieux protéger les aires marines.
Mme Wangari Maathai, ministre de l’environnement du Kenya et prix Nobel de la paix en 2004, nous disait il y a quelques mois que travailler à la conservation de la nature demande trois qualités : patience, persévérance et détermination !
M. Jean-Louis Dumont. Il faut beaucoup de patience, en effet !
M. Jérôme Bignon. L’action du Gouvernement s’inscrit résolument dans cette perspective. De l’agenda de Rio à la Charte de l’environnement, nous suivons ensemble un long chemin, et ce projet de loi relatif aux parcs nationaux et aux parcs naturels marins en est une étape.
Je tenterai tout d’abord de préciser les enjeux des parcs nationaux avant de m’attarder sur certains aspects de ce texte. Nos sept parcs nationaux représentent 370 000 hectares d’espaces protégés d’une très grande valeur et un million d’hectares en zone périphérique. Le premier des enjeux fondamentaux de ces parcs est de protéger des territoires d’une qualité exceptionnelle, ce patrimoine commun auquel nous sommes tous très attachés, de façon quasi affective, comme vient de l’exprimer avec émotion et talent notre collègue Lassalle dont nous avons senti l’immense passion qu’il voue à son beau territoire. Un autre enjeu, pédagogique, est d’accueillir des millions de visiteurs, ce qui contribue à l’éducation citoyenne au service de la protection de la nature. Dernier enjeu : les parcs participent au développement économique, social et culturel de la zone périphérique, malgré les difficultés qui ont été évoquées. Certes, celles-ci sont réelles, mais que seraient devenues ces zones sans la création des parcs ? Nous pouvons en être certains, la désertification que nous craignons se serait déjà produite.
N’étant pas élu d’une région de parcs mais d’une région littorale où la nature est extraordinairement bien préservée, je mesure combien cette préservation est un instrument de développement. Il nous reste à en convaincre la population.
Depuis 1960, il y a quarante-cinq ans, le monde a beaucoup changé, comme notre pays et notre sensibilité à la nature. Les sept parcs ont été créés en 1960, mais rien ne s’est passé depuis 1989. Nous avons connu quelques échecs et plusieurs projets sont figés en attendant que soit pris en compte le nouveau contexte scientifique. Afin de contribuer à la sauvegarde de la biodiversité, tant attendue par notre collègue Chanteguet, il faut prendre en compte le nouveau contexte juridique et institutionnel, notamment la décentralisation dont on n’a pas su tenir compte pour permettre aux parcs d’évoluer, et satisfaire l’exigence d’une nouvelle gouvernance alliant transparence et partenariat.
Ce projet de loi, et c’est un motif de satisfaction, est fidèle à l’esprit des parcs nationaux à la française voulus en 1960. Il s’inspire aussi de nombreux rapports et doit beaucoup à Patrick Ollier et à Jean-Pierre Giran.
La réforme est nécessaire. Comme le rapporteur et Mme la ministre, notre groupe en est convaincu. Il nous faut agir dans quatre directions : unifier le périmètre du parc naturel autour d’un territoire, faire en sorte que les gens qui y vivent s’approprient les parcs nationaux, passer, selon les termes de Patrick Ollier, du parc imposé au parc accepté, et enfin, pour reprendre l’expression qui figure dans le rapport de Jean-Pierre Giran, passer du décret au contrat. C’est ce que suggère l’éminent directeur d’un grand quotidien du soir et cette piste doit nous inspirer. Il nous faut enfin adapter le texte de 1960 aux spécificités des projets de création, notamment outre-mer, en garantissant un très haut niveau de protection de notre patrimoine, car cette nécessaire évolution ne doit pas affadir l’exigence fondamentale qu’est la conservation de notre immense patrimoine commun.
S’agissant des parcs marins, je note que, selon les études scientifiques les plus récentes, 99 % des espèces marines ne sont pas encore connues. De nombreux scientifiques sont convaincus que l’essentiel de la biodiversité de la planète se trouve dans la mer. Ils estiment que, pour maintenir une telle biodiversité, il faudrait protéger rapidement 10 à 15 % des océans, en particulier près des rivages, là où se concentre l’essentiel de la biodiversité.
La France, avec ses 11 millions de km2 d’espaces maritimes, soit dix-neuf fois sa surface, est le deuxième espace maritime au monde. Elle dispose à elle seule de 3 % des mers et des océans de la planète. De plus, elle est la seule présente sur les trois grands océans et bénéficie d’une extraordinaire représentativité des milieux marins. Son patrimoine marin est sans équivalent. Sans le savoir, la France est peut-être au premier rang de la biodiversité. Celle-ci est particulièrement riche outre-mer, avec 55 000 km2 de récifs coralliens et de lagons, soit 10 % de la surface totale de ces écosystèmes, ce qui place la France au quatrième rang mondial derrière l’Australie, l’Indonésie et les Philippines.
La Nouvelle-Calédonie possède la seconde plus grande barrière récifale au monde, le lagon de Mayotte est un des dix lagons du monde représentant une double barrière de corail, la Polynésie française regroupe près de 20 % des atolls coralliens du monde. C’est dire si notre responsabilité est grande pour faire face aux enjeux mondiaux du patrimoine naturel marin français.
N’ayant pas ou ayant peu conscience de ces enjeux, notre pays, en l’espace de quarante ans, n’a mis que 0,0001 % de sa superficie maritime en aire protégée marine : un record mondial de sous-représentation. Ce chiffre est à comparer à celui de l’Équateur qui a mis 12,5 % de sa mer en aire marine protégée, ou de l’Australie, avec 7,5 %.
La France doit rattraper son retard. Elle vient en effet de se doter d’une stratégie nationale de développement durable, vous l’avez dit, madame la ministre, et d’une stratégie nationale de biodiversité qui confèrent toutes les deux une ambition et un rôle spécifique aux aires marines protégées et à la gestion intégrée des zones côtières.
Le projet de création de nouveaux parcs naturels marins va concourir à la connaissance du patrimoine marin, à la politique de protection de l’environnement et au développement durable en mer dans les eaux intérieures et dans la mer territoriale.
Le projet du Gouvernement prévoit la création d’une agence dédiée spécifiquement à ces nouveaux parcs.
Les prérogatives de cette agence doivent, à notre sens, être étendues. Ce nouvel établissement public doit en effet, aussi, se consacrer à promouvoir l’ensemble des outils de protection de la mer dans la zone économique exclusive, afin de créer un véritable réseau national d’aires marines protégées. Pour ce faire, il conviendrait que le domaine public maritime du Conservatoire du littoral, les réserves naturelles marines de France, les parcs nationaux marins, le Réseau Natura 2000 – et Dieu sait si j’encourage, à la différence de notre collègue Lassalle, le Réseau Natura 2000 marin, qui est en retard –, mais aussi les aires marines protégées du Pacifique sud soient intégrés à cette politique de l’agence pour les parcs naturels marins et que leurs organismes respectifs soient étroitement associés à l’administration et au fonctionnement de la nouvelle agence.
Ce champ de compétence élargi permettrait à la nouvelle agence de disposer, dès sa création, d’un socle représentatif d’aires marines protégées, confortant ainsi une nécessaire politique française pour la protection de la mer. Il permettrait de répondre ainsi aux engagements internationaux de la France dans le domaine de l’environnement marin. L’agence serait chargée de la mise en cohérence des outils de gestion créés au fil des années. À chaque problématique un outil adapté proposé dans la concertation.
En mer, traditionnellement, la pratique d’un État régalien fort n’est plus en phase avec la concertation souhaitée par nos concitoyens aujourd’hui. La mer, et cela est spécialement vrai quand elle est en lien étroit avec la terre, ne doit plus rester le domaine réservé des institutions gouvernementales. L’appropriation par les populations, l’implication des élus seront d’autant plus efficaces que la recherche d’un consensus sera la ligne de conduite. Je sais, madame la ministre, que vous avez le souci d’écouter et de répondre à toutes les inquiétudes et à toutes les espérances de tous les élus et des populations.
Alain écrivait qu’il n’y a pas de bonheur possible sans le soutien du courage. La conservation sur terre et sur mer doit contribuer, comme toute action politique, au bonheur des populations concernées. Favoriser la transmission de ce patrimoine naturel, terrestre et marin, aux générations qui viennent nécessitera encore et toujours courage et détermination. Le groupe UMP est prêt à apporter cette contribution en votant ce texte. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)
Mme la présidente. La parole est à Mme Chantal Robin-Rodrigo.
Mme Chantal Robin-Rodrigo. Madame la présidente, madame la ministre, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, le projet de loi qui nous est présenté vise à régir la politique des parcs nationaux et à amender la loi de 1960 qui a permis leur création. Son champ d’application inclut les parcs nationaux à venir, les parcs naturels marins, mais aussi les parcs existants.
Ce texte appelle de ma part un certain nombre de remarques, d’une part sur des dispositions qui peuvent avoir un impact négatif si elles sont adoptées en l’état, d’autre part, sur un manque d’anticipation par rapport aux évolutions des politiques communautaires.
Élue d’une circonscription qui abrite en partie, comme celle de mon ami Jean Lassalle, le parc national des Pyrénées, je m’interroge sur la plus-value qu’une nouvelle loi pourrait apporter par rapport à l’existant.
Certes, la loi de 1960 devait être toilettée eu égard à plusieurs éléments sur lesquels je reviendrai rapidement. Néanmoins, certaines dispositions de ce projet risquent de compromettre un équilibre de fait qui existe dans ce parc depuis maintenant trente-huit ans.
Le texte comporte des éléments qui plaident en faveur d’une loi nouvelle. J’en retiendrai trois : la prise en compte des grandes lois de décentralisation adoptées vingt et trente ans après la loi de 1960 ; par voie de conséquence, la nécessaire implication des élus locaux, de la société civile dans la vie du parc, notamment pour appréhender la compétence de développement durable, ce que nous retrouvons dans ce projet ; l’officialisation du parc national comme territoire de projet.
Or, pour ce qui concerne le parc national des Pyrénées, cette dimension est déjà en partie réalisée dans les faits depuis maintenant deux générations de contrat de plan. Certes, c’est le seul parc national qui dispose d’un droit de tirage sur le contrat de plan État-région, et sa relation avec les deux régions Midi-Pyrénées et Aquitaine anticipe largement les dispositions de la nouvelle loi.
M. Jean Lassalle. C’est vrai !
Mme Chantal Robin-Rodrigo. Toutefois, pour le parc national des Pyrénées, la plus-value de la loi pourrait être obérée par un risque qu’il ne faut pas négliger et que certains présidents de conseil d’administration de parcs nationaux ont relevé. Je veux parler du risque de transformation des zones périphériques des parcs existants, particulièrement des parcs de montagne. L’article 1er du projet de loi précise que « le parc national est composé de tout ou partie du territoire des communes où sont situés les espaces à protéger, ainsi que de tout ou partie du territoire des communes qui, ayant vocation à faire partie du parc en raison notamment de leur situation, ont décidé d’y adhérer et de concourir volontairement à cette protection. » Cette disposition présente à mes yeux deux types de risques.
Le premier est le retrait possible d’une ou de plusieurs communes, qui mettrait en péril l’intégrité territoriale d’un parc national existant. Sachant qu’un équilibre a tout de même été trouvé depuis quarante ans dans les trois missions du parc : la préservation-conservation, l’accueil et le développement durable des territoires sur lesquels le parc exerce ses compétences. Le mitage ou le grignotage, dont parlait à l’instant Jean Lassalle, de la zone périphérique actuelle ne serait plus une vue de l’esprit.
Le second, a contrario, est l’inclusion de communes qui, à l’origine, n’avaient pas été intégrées. Un rappel historique de la création sous tension du parc national des Pyrénées, il y a trente-huit ans, montre que les communes intégrées au parc national – par décret – en attendaient en retour une plus-value,…
M. Michel Bouvard. Eh oui !
M. Jean Lassalle. Tout à fait !
Mme Chantal Robin-Rodrigo. …qu’on a essayé de traduire dans les Pyrénées par la mise en place d’un développement patrimonial spécifique à ces zones de montagne et qui a été renforcée par le droit de tirage sur le contrat de plan État-région, que j’ai évoqué plus haut. Aujourd’hui, les communes de montagne et leurs estives peuvent réellement bénéficier de l’apport du parc.
On pourrait aboutir alors au paradoxe que certaines communes de montagne se retireraient du parc national, alors que des communes du piémont y adhéreraient et pourraient ainsi bénéficier des avantages du parc, historiquement réservés aux communes de montagne, donc les plus fragiles. L’éparpillement de la zone périphérique est un risque qu’il ne faut pas sous-estimer car il nous conduirait à annihiler les efforts jusque-là entrepris avec succès par le parc.
Pour ne pas déstabiliser les parcs existants, il aurait été plus sage de fixer dans la loi le principe de l’intangibilité des territoires de ces parcs.
M. Michel Bouvard. Ce principe ne figurait pas dans la loi de 1960.
Mme Chantal Robin-Rodrigo. Pour le moins, donnons-nous du temps, ne prenons pas le risque de détruire ce qui a mis quarante ans à se construire.
Car, vous le savez plus que quiconque, madame la ministre, votre volonté de réintroduire des ourses dans notre massif pyrénéen, contre la volonté de tous les élus du Comité de massif, avec une opposition farouche des éleveurs pyrénéens, des chasseurs, des maires, va sans nul doute focaliser colère, amertume, incompréhension, ce qui peut être préjudiciable au devenir du parc national des Pyrénées. Je pense au mitage dont je viens de faire état.
C’est la raison pour laquelle je défendrai au cours de la discussion un amendement visant à ouvrir un délai suffisant pour revoir éventuellement le périmètre des parcs existants.
L’autre particularité qui n’a pas été prise en compte dans le projet de loi est celle de la situation des parcs nationaux qui ont la particularité d’être transfrontaliers : c’est le cas de celui des Pyrénées. Ce dernier constitue avec le parc voisin d’Ordesa et du Mont Perdu, côté espagnol, un espace partagé d’un seul tenant et d’une grande valeur puisque le massif franco-espagnol a été inscrit en 1997 sur la liste du Patrimoine mondial de l’UNESCO.
Il serait opportun qu’une disposition puisse être adoptée pour relever dans la loi le caractère transfrontalier de certains parcs…
M. Michel Bouvard et M. Jean Lassalle. Très bien !
Mme Chantal Robin-Rodrigo. …qui pourraient évoluer, à terme, vers un statut de parc européen.
En effet, même si nous n’en sommes pas encore à ce stade, il convient d’anticiper sur l’évolution de la législation communautaire, notamment dans le cadre de la nouvelle programmation sur la cohésion économique et sociale en cours, qui prévoit un type de structure de gestion de projets transfrontaliers.
C’est à la loi d’ouvrir la possibilité de tels regroupements, et je ne doute pas, madame la ministre, que vous nous entendrez.
Pour conclure, je dirai que, face aux enjeux actuels de conservation de la biodiversité, il apparaît essentiel de conserver cet outil exemplaire de protection que sont les parcs nationaux, car il a largement fait ses preuves, et de ne pas le dévoyer, car c’est le seul outil qui assure la préservation des espaces protégés.
De ce point de vue, je regrette que le texte reste en deçà d’une politique ambitieuse de protection de la nature. Cette politique ne sera un plein succès que si elle tient compte des hommes qui y vivent et se dote de moyens financiers, ce qui n’est pas encore le cas pour l’instant, bien que j’aie entendu tout à l’heure que ce serait vraisemblablement le cas pour 2007. Mais, madame la ministre, ces propositions n’engagent que ceux qui y croient. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste.)
M. François Brottes. Quelle pertinence !
M. André Chassaigne. Superbe intervention !
Mme la présidente. La parole est à M. Michel Bouvard.
M. Michel Bouvard. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, Jérôme Bignon a dit ce qu’il convenait de dire au nom du groupe UMP, et je partage son analyse. Vous me permettrez donc, madame la ministre, de faire part de mon expérience personnelle en tant qu’administrateur du parc national de la Vanoise – le premier –, ayant succédé, il y a vingt ans, au conseil d’administration, à Pierre Dumas, rapporteur du projet de loi de 1960 et président de ce parc pendant de nombreuses années. Le parc national de la Vanoise fut le premier à être présidé par un élu.
Tout d’abord, je remercie Jean-Pierre Giran pour l’immense qualité de son travail, et le Gouvernement pour la concertation qui a pu être menée, notamment avec la commission permanente du Conseil national de la montagne, la caractéristique de beaucoup de ces parcs étant d’être situés dans des zones de montagne.
Pourquoi un texte sur les parcs aujourd’hui ? Parce qu’il y a des blocages, parce que la loi de 1960 a vieilli, parce qu’il faut renouer avec la confiance et mettre fin à la méfiance.
En devenant administrateur du parc de la Vanoise, je me suis demandé comment, d’un parc voulu par la population, porté par les élus, nous en étions arrivés, au fil des décennies, à une situation de divorce et de méfiance et comment nous pouvions renouer avec la confiance. Car la protection de l’environnement ne peut se faire contre la population des régions qui portent cet environnement. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire et du groupe Union pour la démocratie française.)
Il y a maintenant cinquante ans, à une semaine près, le 7 décembre 1955, le conseil général de la Savoie délibérait suite à la publication de Gilbert André, cité tout à l’heure par Jean-Pierre Giran. Je veux d’ailleurs rendre un hommage personnel à Gilbert André, qui a porté la vision politique des parcs français ; c’est à cette vision qu’il nous faut revenir. Je cite la délibération du conseil général de la Savoie : « Il faut que soit constitué dans les hautes vallées de l’Arc et de l’Isère un parc national culturel en vue de deux buts distincts et inséparables : maintenir en place dans d’heureuses conditions la vie des populations autochtones, donner de la santé, du corps et de l’esprit à des milliers d’enfants » – on parlait aussi à l’époque de la création de collèges de montagne.
Le 2 octobre 1957, Gilbert André réunissait à Lyon les personnalités intéressées à la création des parcs nationaux après la parution de son article dans La Revue française. Puis, Pierre Dumas rapportait ici même la loi du 22 juillet 1960 relative à la création des parcs nationaux.
Si je rappelle ces faits, c’est parce qu’il me semble qu’il faut en revenir à l’esprit d’origine. La protection du patrimoine naturel va être assurée par la loi, puisqu’elle conforte les pouvoirs du directeur et reprend des dispositions qui, jusqu’à présent, étaient de l’ordre du décret. Mais il convient aussi de valoriser la vie montagnarde, la culture, la civilisation de l’homme, les éléments permanents de sa présence dans des espaces naturels qu’il a su amener à nous tels qu’ils sont.
M. Jean Lassalle. Très bien !
M. Michel Bouvard. J’ai eu la curiosité de relire les dispositions de la loi montagne du 9 janvier 1985, adoptées à l’unanimité du Parlement.
M. François Brottes. C’est vrai !
M. Michel Bouvard. « Il est inséré après l’article 4 de la loi n° 60-708 du 22 juillet 1960 relative à la création de parcs nationaux, un article 4 bis ainsi rédigé :
« Art. 4 bis. − Les parcs nationaux situés dans les massifs de montagne ont en charge la protection d’espaces naturels sensibles particulièrement remarquables.
« Ils coopèrent avec les régions et les collectivités territoriales pour l’accomplissement de cette mission et pour le développement économique, social et culturel du massif concerné, dans le cadre défini par la présente loi.
« Leur contribution se traduit notamment par leur participation à des programmes de recherche, de formation, d’accueil, d’animation et d’aide technique ainsi que par leur représentation dans les comités de massif. »
Nous sommes bien dans la continuité de la logique qu’ont voulue les promoteurs de la loi de 1960 et les parlementaires qui ont voté la loi montagne de 1985. Il s’agit de faire du parc non seulement un outil de protection, mais aussi un outil d’ouverture, d’adhésion à un projet de développement.
M. Jean Lassalle. Tout à fait !
M. Michel Bouvard. Depuis l’origine des parcs, la question de la zone périphérique se pose. La loi de 1960 stipulait pourtant qu’elle était facultative.
M. Jean Lassalle. C’est vrai !
M. Michel Bouvard. Un orateur citait tout à l’heure le nombre de kilomètres carrés que représentent aujourd’hui les zones périphériques : elles sont devenues des zones majeures. Pourquoi faut-il entrer dans cette logique d’adhésion ? Pourquoi faut-il adapter les outils ? Pourquoi faut-il améliorer la représentation des élus dans les conseils d’administration ? Ce n’est pas qu’on veuille remettre en cause la zone centrale. On m’a prêté à cet égard des propos qui s’expliquent par l’histoire de la Vanoise : à un moment donné, considérant − comme nous y autorisait la loi de 1960 − que le périmètre de la zone centrale n’était ni immuable ni intangible, Gilbert André et moi-même avions souhaité l’adapter. Il s’agissait de prendre un kilomètre carré pour installer une remontée mécanique et de donner 3 000 hectares – 3 000 ! – du cirque des Évettes. L’État, pour cause d’intégrisme, a refusé l’échange, et il a eu grand tort si l’on songe à la qualité environnementale de la région. Ce qui importe, c’est que l’évolution de la zone centrale se fasse au bénéfice du parc et de la protection de l’environnement. Il ne s’agit pas que la zone centrale se transforme en peau de chagrin.
Quant à l’importance de la zone d’adhésion, elle est très simple à démontrer. Dans les années qui viennent, la pression sur les parcs va s’accentuer. Nous sommes dans une civilisation urbaine et les visiteurs seront de plus en plus nombreux. Il faudra réguler cet afflux. Comment gérer le parc, protéger la zone centrale et ses valeurs naturelles, si nous sommes incapables de répartir les touristes sur l’ensemble de l’aire que constitue la zone d’adhésion ? Les associations qui s’interrogent sur ce texte doivent en prendre conscience. Cela suppose qu’on aide les communes, qu’on leur donne les moyens financiers de gérer cette population, de faire du développement. Il faut bien en tenir compte, d’une façon ou d’une autre, dans la DGF.
M. Jean Lassalle. Très bien !
M. Michel Bouvard. Il faut