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Troisième séance du mardi 4 mai 2004 208e séance de la session ordinaire 2003-2004
vice-président M. le président. La séance est ouverte. (La séance est ouverte à vingt et une heures trente.)
SOLIDARITÉ POUR L'AUTONOMIE DES PERSONNES ÂGÉES ET DES PERSONNES HANDICAPÉES Discussion, après déclaration d'urgence, M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion, après déclaration d'urgence, du projet de loi relatif au dispositif de solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées (nos 1350, 1540). Mme Paulette Guinchard-Kunstler. Je demande la parole pour un rappel au règlement. M. le président. La parole est à Mme Paulette Guinchard-Kunstler, pour un rappel au règlement. Mme Paulette Guinchard-Kunstler. Monsieur le président, je constate que le ministre de la santé et de la protection sociale, M. Douste-Blazy, et le ministre de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale, M. Borloo, ne sont pas présents en séance. Or le débat qui s'ouvre ce soir sur un projet tendant à réorganiser la prise en charge des personnes handicapées et des personnes âgées, en tenant compte de leurs difficultés et de leur fragilité, est de nature à modifier profondément le dispositif de l'assurance maladie lui-même. Voilà pourquoi il me semble important que le ministre de la santé, que nous avons entendu ce matin dans le cadre du débat sur l'assurance maladie, vienne nous expliquer comment le dispositif que nous commençons à examiner aujourd'hui va s'articuler précisément avec ce dernier débat. Le présent projet risque aussi d'avoir des conséquences sur le droit du travail et de remettre en cause le dispositif des 35 heures. Il me semble donc indispensable que le ministre de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale vienne, lui aussi, exposer sa position sur ce projet de loi. En conséquence, monsieur le président, je vous demande une suspension de séance d'une demi-heure afin de permettre à ces deux ministres de nous rejoindre pour s'expliquer sur ce dossier qui est essentiel. (Exclamations sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.) M. le président. Madame Guinchard-Kunstler, le Gouvernement est représenté. L'absence de ces deux ministres n'altère en rien la qualité de nos débats et ne fait pas obstacle à ce que vous défendiez les motions de procédure déposées par votre groupe. Cela dit, la suspension est de droit. Je vous accorde une dizaine de minutes. M. Christian Estrosi. C'est beaucoup trop ! Suspension et reprise de la séance M. le président. La séance est suspendue. (La séance, suspendue, est reprise à vingt et une heures cinquante.) M. le président. La séance est reprise. La parole est à M. le ministre délégué aux personnes âgées. M. Hubert Falco, ministre délégué aux personnes âgées. Monsieur le président, mesdames et messieurs les députés, la France doit accompagner cette grande révolution sociale qu'est le vieillissement. Elle doit le faire à travers une politique réaliste, responsable, solidaire, fraternelle et pérenne. Après la prestation spécifique dépendance et l'allocation personnalisée d'autonomie, qui ont constitué une étape significative dans la prise en charge sociale de la perte d'autonomie... M. Gérard Bapt. Tout à fait ! M. le ministre délégué aux personnes âgées. ...le projet de loi que le Gouvernement vous soumet aujourd'hui vient poser les bases institutionnelles d'une prise en charge globale du vieillissement dans notre pays. C'est un texte fondateur que nous soumettons à vos suffrages car il envisage la question de la dépendance dans sa globalité, il lui attribue une ressource propre et pérenne et il crée un organisme spécifiquement dédié au financement de ce nouveau risque social. L'unité vivante d'un peuple repose sur la solidarité entre ses générations. De l'enfance à l'âge avancé, chacune d'elles doit avoir sa place dans notre société. La considération que l'on marque aux personnes âgées est toujours à la mesure de l'attachement que l'on éprouve pour son pays et son histoire. Un pays fort de son passé et confiant dans son avenir est un pays qui se soucie de ses aînés. En 1990, la France comptait 11 millions de personnes âgées de plus de soixante ans ; dix ans plus tard, elles étaient un million de plus. Dès 2010, les Français de plus de soixante ans seront plus nombreux que ceux de moins de vingt ans. Quant au nombre des plus de quatre-vingt-cinq ans, il va doubler d'ici à 2020 pour atteindre 2 400 000. Entre 1960 et 1995, la durée de vie moyenne s'est allongée de plus de six ans pour les hommes et de près de huit ans pour les femmes. Et, depuis 1975, l'espérance de vie à la naissance croît d'une année tous les quatre ans. Ces quelques chiffres parlent d'eux-mêmes : ils témoignent d'une évolution rapide et profonde de notre démographie. Or nos politiques publiques n'ont pas encore pris pleinement la mesure de ce phénomène. M. Gérard Bapt. Loin de là ! M. le ministre délégué aux personnes âgées. Le projet de loi dont nous entamons la discussion ce soir a donc un objectif simple : remettre nos politiques publiques en phase avec notre démographie. Le drame de l'été dernier a accéléré la prise de conscience par notre société du phénomène du vieillissement dans notre pays, mais aussi du retard accumulé dans la prise en charge de nos aînés. Il nous revient de prendre acte de cette révolution de la longévité et de tirer les leçons de l'imprévision du drame de l'été 2003. C'est dans ce but que le Gouvernement a lancé, dès le mois de septembre dernier, l'élaboration concertée d'une réforme de solidarité pour les personnes dépendantes, qui a été annoncée le 6 novembre par le Premier ministre. Ce plan comporte deux parties : un plan « Vieillissement et solidarités », que je vais vous présenter, et un volet « Personnes handicapées », dont vous parlera Mme Montchamp. Le plan « Vieillissement et solidarités » vise quatre objectifs majeurs. Le premier est d'instaurer un système de veille et d'alerte pour prévenir et faire face aux événements climatiques. Les trois autres amplifient considérablement la politique que nous avons mise en œuvre depuis 2002. Il s'agit de satisfaire les besoins de prise en charge nés du vieillissement démographique, de répondre aux souhaits de vie des Français âgés et d'instaurer une véritable organisation gérontologique. Les effets physiologiques très rapides d'un pic de chaleur rendent nécessaire une anticipation météorologique efficace. Dans ce domaine, mesdames et messieurs les députés, il est très vite trop tard. Prévoir et agir en amont est indispensable. C'est pourquoi, sous notre impulsion, l'Institut de veille sanitaire et Météo France ont signé un accord-cadre pour mettre en place un dispositif d'anticipation. Il sera opérationnel le 1er juin prochain. Il permettra de repérer à l'avance les situations météorologiques à risque sanitaire et de prévenir la population en fonction de plusieurs seuils d'alerte. Un réseau de surveillance et d'intervention, en cours de mise en place, remédiera au caractère parcellaire et disséminé des informations qui, l'été dernier, a tant retardé la prise de conscience du drame. Pour garantir la rapidité d'action, une chaîne a été établie, qui va de la prévention par les services météorologiques à l'alerte, puis au déclenchement des opérations par le préfet et, enfin, à l'intervention des services sanitaires et sociaux auprès des personnes âgées et handicapées fragiles recensées dans chaque commune. Des référentiels de bonnes pratiques préventives des risques sanitaires liés à la canicule et à la pollution vont être diffusés et des « plans bleus », équivalents du plan blanc pour l'hôpital, seront bientôt opérationnels dans toutes les institutions accueillant des personnes âgées. La prévention des effets de la canicule appelle également l'installation d'une pièce rafraîchie permettant aux personnes âgées de récupérer en restant au moins trois heures par jour dans un lieu à température maîtrisée. Cette installation devra être achevée avant l'été. C'est pour nous une absolue priorité aujourd'hui : l'engagement de s'équiper pris par 68 % des établissements privés et par 50 % des établissements publics est très insuffisant. Le 10 février, j'ai demandé aux préfets un état des lieux relatif à l'équipement et aux projets d'équipement des établissements en systèmes de traitement de l'air. Je leur ai prescrit de veiller à la mise en place de tels systèmes dans les établissements qui n'ont déclaré aucun projet. Le 26 mars, je leur ai adressé une circulaire avec des orientations et des recommandations sur l'installation de pièces rafraîchies. Pour aider les établissements à s'équiper, le Gouvernement apportera un concours financier important dont le montant sera annoncé dès demain matin, en même temps que le plan canicule. Bon nombre de départements se sont également engagés à accompagner financièrement cet effort. L'incitation financière ne peut toutefois suffire : une action rapide et volontaire de l'ensemble des directeurs d'établissement est également indispensable. Je compte donc sur les élus de la nation pour veiller à ce que les établissements de leur circonscription s'équipent au plus vite. Dans ce domaine, le Gouvernement a besoin de la mobilisation de tous. Ce système de veille et d'alerte est accompagné d'un accroissement sans précédent - à hauteur de 4 milliards d'euros d'ici à 2007 - des moyens consacrés à la prise en charge et à l'encadrement des personnes âgées. Le plan alloue ainsi 400 millions d'euros supplémentaires par an à l'allocation personnalisée d'autonomie et garantit la pérennité de son financement. Il accélère la médicalisation des services à domicile et des établissements : 470 millions d'euros supplémentaires y sont consacrés en 2004. La signature, dès cette année, de 2 000 conventions tripartites permettra de médicaliser 160 000 lits. Sachez qu'aujourd'hui à peine le tiers des 650 000 lits existants le sont. M. Gérard Bapt. Forcément ! On a perdu un an ! M. le ministre délégué aux personnes âgées. Le plan crée également 10 000 places nouvelles en établissement d'ici à 2007, soit l'équivalent de près de 150 nouvelles maisons de retraite. Enfin, sur une période de quatre ans, 15 000 soignants seront recrutés en établissement, et 10 000 pour travailler à domicile. La montée en charge du plan sera progressive : elle se fera au rythme des capacités d'embauche de personnels soignants. Les quotas de formation ont déjà été fortement relevés ; le développement de la validation des acquis de l'expérience élargira encore les possibilités de recrutement. Un tel effort financier est aussi destiné à mieux répondre au choix de vie des Français âgés. Il vise tout d'abord à leur permettre de conserver le plus longtemps possible le mode de vie qu'ils ont choisi. La plupart d'entre eux souhaitent en effet demeurer à leur domicile. Nous devons les y aider. Dans ce but, nous créons 17 000 places dans les services de soins infirmiers à domicile, 4 000 places d'hébergement temporaire et 8 000 places d'accueil de jour dédiées à la prise en charge des personnes atteintes de la maladie d'Alzheimer ou d'affections apparentées. Actuellement, nous disposons d'à peine une place de soins infirmiers à domicile pour sept personnes âgées de plus de soixante-quinze ans, ce qui est très insuffisant. Des dispositifs innovants sont également encouragés, tels que des places d'accueils de jour itinérants, des accueils de nuit et des gardes itinérantes de nuit. Ce souci de satisfaire les choix de vie de chacun nous amène également à étoffer la palette des modes d'hébergement proposés, afin de mieux répondre aux besoins et aux souhaits de nos concitoyens. Ainsi, pour éviter qu'une personne n'ait à choisir entre le « tout établissement » et le « tout domicile », nous encouragerons une formule intermédiaire, les petites unités de vie et les résidences intégrées, qui préservent l'intégration des personnes concernées au cœur des villes et des villages. Enfin, le plan prévoit la création d'une véritable organisation gérontologique fondée sur la proximité et sur une meilleure articulation entre les secteurs sanitaire et social. C'est dans le cadre général de ce plan et pour contribuer à sa mise en œuvre effective que s'inscrit le projet de loi dont nous allons débattre. C'est donc à la lumière de ce plan que ce texte doit être considéré et évalué. Le projet de loi a un double objet : il institue le plan de veille et d'urgence ; il accompagne cette véritable révolution sociale qu'est le vieillissement en renforçant et en organisant le financement de l'aide aux personnes en perte d'autonomie. Je vais essentiellement évoquer les mesures relatives aux personnes âgées, tandis que Mme Montchamp abordera celles propres aux personnes handicapées. Mais ce discours à deux voix ne doit pas faire oublier la nouveauté radicale du texte, qui consiste à traiter globalement de la perte d'autonomie, qu'elle soit due à l'âge ou au handicap. Le plan de veille et d'urgence vise à parer aux situations de risques exceptionnels. Chaque département devra se doter d'un plan. Il sera préparé par le préfet et par le président du conseil général. Sa mise en œuvre sera décidée par le représentant de l'Etat ; elle déclenchera l'intervention des services sanitaires et sociaux auprès des personnes âgées et des personnes handicapées qui auront été recensées, à leur demande, par les communes. La deuxième partie du projet de loi vise à rattraper le retard accumulé dans la prise en charge de nos personnes âgées ou handicapées. Il renforce considérablement les moyens des politiques consacrées à la perte d'autonomie. Le drame de l'été dernier a révélé que l'effort de la société en faveur des personnes dépendantes était insuffisant, malgré la création de la prestation spécifique dépendance puis de l'allocation personnalisée d'autonomie. Le nombre important de décès en maison de retraite a également souligné les besoins accrus de médicalisation. Ils résultent de l'âge de plus en plus avancé des pensionnaires, qui les expose davantage aux risques sanitaires. La mise en place de la PSD puis de l'APA et le plan de médicalisation ont amorcé une réponse collective. Mais l'action engagée n'était pas suffisamment financée. D'une part, il manquait 1,2 milliard d'euros en 2003 pour financer l'APA - 800 000 demandes ont été enregistrées à la fin de l'année dernière. D'autre part, au rythme du conventionnement réalisé entre 2000 et 2002, il aurait fallu de très nombreuses années pour renforcer correctement le taux d'encadrement en personnel soignant des maisons de retraite médicalisées. Je le rappelle, 330 conventions seulement ont été signées entre l'année 2000 et le début de l'année 2002, alors qu'il y a près de 8 000 établissements. C'est pourquoi nous avions déjà accéléré le mouvement : 1 100 conventions ont été conclues en 2002, dont 700 au second semestre. Mesdames et messieurs les députés, une bonne intention sans financement pérenne n'engage à rien ; des décisions réalistes accompagnées du financement requis, voilà qui est autrement plus responsable. C'est pourquoi ce projet de loi apporte les financements nécessaires pour pérenniser les dispositifs antérieurs, les développer et accélérer leur mise en œuvre. Il ne se contente pas de donner une base juridique au plan, il le finance et le fait sans recourir à un prélèvement obligatoire supplémentaire. Mme Paulette Guinchard-Kunstler. Qu'est-ce que c'est, alors ? M. le ministre délégué aux personnes âgées. La journée de solidarité est en effet fondée sur une double rupture : au lieu de ponctionner un peu plus la richesse présente, le projet est gagé par la création de richesses nouvelles, grâce à une journée de travail supplémentaire dans l'année. M. Gérard Bapt. Non payée ! M. le ministre délégué aux personnes âgées. Son affectation est garantie par son versement à une caisse nationale de solidarité pour l'autonomie. L'idée de financer un plan d'action en faveur des personnes âgées et des personnes handicapées par l'instauration d'une journée de solidarité n'est pas nouvelle. Elle a déjà été avancée par plusieurs associations. L'Allemagne la met en œuvre avec succès depuis quelques années. Cette idée a été soutenue par cent députés dans un appel publié le 26 juin 2003 par le journal La Vie. La liste comprenait des parlementaires de toutes tendances politiques : la gauche n'était pas en reste puisque MM. Fabius, Ayrault, Terrasse, Bianco, Migaud, Le Drian et Mme Lebranchu, notamment, faisaient partie des signataires. M. Maxime Gremetz. Mais aucun communiste ! Vous ne pouvez affirmer qu'ils représentaient toutes les tendances politiques ! M. le ministre délégué aux personnes âgées. Soit. M. Maxime Gremetz. Notez-le ! M. le ministre délégué aux personnes âgées. J'en prends note. M. le président. Monsieur Gremetz, il me semble que le message est passé ! Mme Paulette Guinchard-Kunstler. Il fallait le dire ! M. Gaëtan Gorce. Maxime tient à défendre le calendrier catholique ! M. le ministre délégué aux personnes âgées. Admettez tout de même que l'idée était largement partagée sur les bancs de cette assemblée. Cette journée concrétise une des valeurs fondatrices de notre République : la fraternité. Il ne s'agit pas, comme on a pu l'entendre ici ou là, d'un jour sanction : nos concitoyens ne sont pas des enfants que l'on punit mais des adultes soucieux de solidarité et prêts à en assumer la responsabilité. Les Français sont généreux : ils se mobilisent chaque année par millions... M. Jean Le Garrec. Justement ! M. le ministre délégué aux personnes âgées. ...pour apporter leurs dons à la recherche médicale. Je suis convaincu qu'au fond d'eux-mêmes nos concitoyens, dans leur très grande majorité, sont prêts à travailler une journée supplémentaire pour exprimer leur solidarité avec leurs aînés et avec les personnes handicapées. Certains ont voulu voir dans cette mesure une tentative de mettre à bas la réduction du temps de travail. Mais quel effort cela représente-t-il au demeurant ? Sept heures par an ! Plusieurs députés du groupe socialiste. Sept heures non payées ! M. Maxime Gremetz. Cela ne s'est jamais vu ! M. le ministre délégué aux personnes âgées. Sept heures, mesdames et messieurs les députés, soit 4 % des 175 heures libérées par la réduction du temps de travail, et 0,4 % du temps de travail total. Belle remise en cause des 35 heures ! M. Maxime Gremetz. Toute peine mérite salaire ! M. le ministre délégué aux personnes âgées. En quoi consistera la journée de solidarité - réclamée, je le répète, sur les bancs de l'Assemblée, de droite comme de gauche ? (« Non ! » sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des député-e-s communistes et républicains.) Comme l'a indiqué le Premier ministre, elle sera fixée librement et après concertation, tant dans le secteur privé que dans le secteur public. Ce n'est qu'à défaut de trouver une autre solution que le lundi de la Pentecôte sera travaillé. Les salariés et les fonctionnaires donneront un peu de leur temps mais ne perdront aucun pouvoir d'achat, contrairement à ce qu'auraient entraîné les augmentations de cotisation salariale ou les suppléments d'impôts appelés par certains parlementaires. La rémunération des salariés n'est donc aucunement modifiée. M. Augustin Bonrepaux. Mais vous les taxez ! M. Maxime Gremetz. Ils travaillent pour rien ! M. le ministre délégué aux personnes âgées. Les employeurs publics et privés restitueront au profit de la solidarité nationale la valeur ajoutée produite par la journée supplémentaire de travail. Cette restitution prendra la forme d'une contribution patronale dont le niveau a été estimé à 0,3 % des salaires et traitements. M. Christian Estrosi. Réformons les 35 heures ! M. Pierre Cohen. Le Gouvernement n'osera pas ! Vous êtes une minorité à le demander ! M. le président. Mes chers collègues, veuillez écouter le ministre. M. le ministre délégué aux personnes âgées. La solidarité des Français sera équitablement répartie : les salariés et les fonctionnaires y participeront ; les travailleurs indépendants et les agriculteurs aussi, qui s'acquitteront de la contribution dès lors qu'ils emploient au moins un salarié. Cet effort ne reposera pas uniquement sur ceux qui travaillent, comme on l'a parfois entendu dire, puisque les revenus du capital seront redevables d'une participation du même montant, à l'exception des produits de l'épargne populaire. Les personnes âgées modestes ne seront donc pas touchées. Cette nouvelle recette permettra de mobiliser chaque année environ 2 milliards d'euros et cette ressource croîtra avec la richesse nationale. Son versement à une caisse nationale de solidarité pour l'autonomie et la transparence complète du dispositif en garantiront l'affectation : les Français doivent être certains du bien-fondé de leur effort. Afin que la journée de solidarité corresponde bien à des actions en faveur des personnes dépendantes, âgées ou handicapées, le produit de cette journée ne sera pas fondu dans le budget de l'Etat ou dans les comptes de la sécurité sociale, mais affecté à un organisme bien identifié, et, pour assurer sa transparence, celui-ci sera institué sous forme d'établissement public national à caractère administratif et ses organes de surveillance associeront les élus, les partenaires sociaux et les représentants des milieux associatifs. Des interrogations se sont néanmoins exprimées à l'égard de cet organisme, dont la dénomination de « caisse » a pu, en effet, induire en erreur sur les intentions du gouvernement. Nous n'avons pas choisi ce terme en référence aux caisses de sécurité sociale mais pour bien marquer notre volonté de mettre en place une politique forte et globale en faveur des personnes âgées et des personnes handicapées. Etant donné l'urgence dans laquelle nous sommes amenés à légiférer, il va de soi que le présent projet de loi ne peut définir tous les contours de cette structure. Ils font actuellement l'objet d'une réflexion que nous avons confiée à M. Briet et à M. Jamet, dont le rapport nous sera remis au mois de juin. Sur cette base, et à partir des orientations de la réforme de l'assurance maladie, nous définirons alors, après concertation, ses missions définitives. Une autre interrogation a pu apparaître sur une éventuelle dérive vers une sécurité sociale à deux vitesses. Mesdames et messieurs les députés, il ne saurait être question de mettre en place un dispositif qui amènerait à un démantèlement de la sécurité sociale ou à un système d'assurance maladie cloisonné selon les âges. La nouvelle caisse, tout comme le fonds de financement de l'APA, vient en complément des caisses de sécurité sociale existantes. Elle n'est nullement destinée à se substituer à l'une ou l'autre d'entre elles. M. René Couanau. Très bien ! M. le ministre délégué aux personnes âgées. Les personnes âgées continueront bien évidemment de relever de la caisse nationale d'assurance maladie pour tout ce qui concerne leurs soins. A cette prise en charge sanitaire, la nouvelle caisse apporte une prestation nouvelle : la prise en charge de la dépendance. Son premier objectif, comme je l'ai indiqué, est de pérenniser le financement complémentaire que nous avons instauré en 2003 pour sauvegarder l'allocation personnalisée d'autonomie : 400 millions d'euros s'ajouteront désormais chaque année au dixième de point de CSG déjà affecté au fonds de financement de l'APA, le FAPA. L'emprunt de même montant, contracté au titre de 2003, sera remboursé dès cette année, par anticipation. La Caisse sera ainsi en mesure de mettre un terme, de manière durable, à la grave impasse financière dont nous avons hérité. Le deuxième objectif de la caisse, c'est de financer le plan « Vieillissement et solidarités », c'est-à-dire la médicalisation des établissements, la modernisation des services d'aide à domicile, la création de places et le renforcement du personnel. Elle financera également des actions en matière d'animation et de prévention de la perte d'autonomie. A compter de 2005, le champ d'action de la Caisse sera étendu à la perte d'autonomie résultant du handicap. Le projet de loi que je viens de vous présenter s'inscrit dans une politique d'ensemble. Il représente une étape dans une dynamique de modernisation plus vaste de notre système social. Sur les 650 000 places en hébergement, seul un tiers des lits sont médicalisés à ce jour ; à domicile, nous comptons en moyenne une place de SSIAD pour sept personnes âgées de plus de soixante-quinze ans ; enfin, 135 000 personnes sont atteintes chaque année de la maladie d'Alzheimer et nous manquons déjà de places en accueil de jour et en hébergement temporaire. Dans ces conditions, comment pourrions-nous expliquer à nos concitoyens qu'il faut encore attendre un an pour obtenir des moyens indispensables pour préserver la dignité de nos aînés ? Mesdames, messieurs les députés, ce projet de loi vous propose de construire un partenariat d'un type nouveau pour répondre à des besoins nouveaux : La réforme privilégie un mode de gestion décentralisé, fondé sur la proximité et adossé à une organisation nationale garante de l'utilisation exclusive de la nouvelle ressource au bénéfice des personnes dépendantes ; La nouvelle caisse ne démembre nullement l'organisation actuelle de la sécurité sociale mais maintient son unité et préserve l'universalité de l'assurance maladie, en refusant toute prise en charge différenciée des soins aux personnes âgées ; Enfin, la réforme initie pour la première fois dans la protection sociale de notre pays une logique de prise en charge globale de la perte d'autonomie, que celle-ci soit due à l'âge ou au handicap, sans préjuger à ce stade des évolutions à venir. On peut toujours faire mieux et plus, et il faut toujours conserver à l'esprit cet objectif. Reconnaissons néanmoins que ce projet de loi constitue une véritable avancée face au défi du vieillissement. Les circonstances tragiques qui en ont accéléré l'élaboration doivent nous rappeler l'impérieuse nécessité d'anticiper les évolutions sociales et économiques de notre pays, fussent-elles taboues comme l'est encore le vieillissement. Plutôt que de bercer les Français d'illusions,... M. Maxime Gremetz. Ils n'en ont pas, n'ayez crainte ! M. le ministre délégué aux personnes âgées. ...nous avons choisi un langage de vérité et de responsabilité. Nous demandons un effort, mais c'est un effort responsable car il n'ampute pas le pouvoir d'achat de nos concitoyens, c'est un effort juste (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des député-e-s communistes et républicains) car il est équitablement réparti, et c'est un effort qui fait honneur aux Français car il est généreux. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.) M. Pierre Cohen. On ne leur a pas demandé leur avis ! M. le président. La parole est à Mme la secrétaire d'Etat aux personnes handicapées. Mme Marie-Anne Montchamp, secrétaire d'Etat aux personnes handicapées. Monsieur le président, mesdames, messieurs les députés, le ministre délégué aux personnes âgées vient de rappeler l'évolution rapide et profonde de notre démographie ainsi que la nécessité de remettre nos politiques publiques en phase avec notre démographie. Je souhaite lever d'emblée l'ambiguïté de l'expression « vieillissement de la population ». Une population vieillit parce qu'un nombre insuffisant de naissances ne permet pas le remplacement des générations. Ce n'est pas le cas de la France. La natalité y est plus forte qu'ailleurs en Europe... Mme Christine Boutin. Elle n'est pas suffisante ! Mme la secrétaire d'Etat aux personnes handicapées. ...et c'est d'autant plus remarquable que nous sommes parvenus à concilier natalité et activité professionnelle des femmes. Une population vieillit aussi lorsque l'espérance de vie s'accroît et, avec elle, la durée moyenne de vie. C'est le cas de la France. Le nombre de centenaires continuera d'augmenter. C'est un événement heureux pour le bénéficiaire, pour sa famille, pour la société tout entière. L'allongement de la durée de la vie est l'aboutissement du rêve de toutes les générations qui nous ont précédés. Mais il multiplie malheureusement les situations de dépendance et crée, par conséquent, une charge supplémentaire pour les familles et pour la société. Nous savons tous que le grand âge emporte le plus souvent avec lui la perte partielle ou totale d'autonomie. Et nous savons aussi que les femmes sont plus nombreuses que les hommes aux âges élevés de la vie. M. Maxime Gremetz. C'est une grave inégalité ! Et on n'arrive pas à les rattraper ! Mme la secrétaire d'Etat aux personnes handicapées. A ce constat démographique, nous devons ajouter un constat strictement financier. La disparition du conjoint signifie la réduction mécanique de la pension de retraite et, par conséquent, des ressources du survivant. Nous devons y ajouter encore le constat sociologique de l'isolement, qui tient davantage aux contraintes de la mobilité géographique qu'au desserrement parfois évoqué des liens familiaux. Mme Paulette Guinchard-Kunstler. Ce n'est pas ce qu'a dit le Gouvernement au mois d'août ! Mme la secrétaire d'Etat aux personnes handicapées. La famille est forte, en France, mais les conditions de vie de notre monde moderne rendent les liens familiaux moins efficaces. Dans ces conditions, il est légitime de solliciter la solidarité nationale pour prévenir les conséquences vitales de l'isolement, pour prendre en charge la perte d'autonomie, pour organiser les services individuels et collectifs auxquels ont droit les personnes les plus âgées. Il ne s'agit pas de compassion : elles ont le même droit que tout citoyen à vivre leur vie, fût-ce dans des conditions toujours plus difficiles. La solidarité envers le grand âge ne peut être l'expression d'une quelconque idéologie. Elle est avant tout un acte de citoyenneté partagée. Le projet de loi que j'ai l'honneur de présenter devant vous, avec mon collègue Hubert Falco, est très attendu par les personnes âgées. Il est aussi très attendu par les personnes handicapées. Les personnes handicapées vivent elles-mêmes la révolution de la longévité. L'espérance de vie s'est accrue pour les personnes handicapées à la naissance, pour celles qui sont atteintes de maladies dégénératives, pour tous les adultes handicapés. Les progrès de la médecine permettent aujourd'hui aux personnes handicapées de vivre beaucoup plus longtemps, mais cette évolution heureuse se transforme en une source d'angoisse pour leurs parents : « Que va-t-il devenir lorsque nous ne serons plus là ? » Se pose, en outre, le redoutable problème des personnes handicapées vieillissantes. Il est difficile de chiffrer la population des personnes handicapées. Dans son enquête HID, l'INSEE attire l'attention sur les significations du handicap qui peuvent varier selon les situations sociales et les points de vue des acteurs concernés : personnes ayant une incapacité, personnes utilisant une aide technique ou humaine, personnes limitées dans certaines activités en raison de leur état de santé, personnes bénéficiant d'une reconnaissance sociale et donc désignées comme handicapées, personnes estimant avoir un handicap. Dans ces conditions, ce que l'INSEE appelle le « noyau dur du handicap » est estimé à 1,2 million de personnes, celles qui déclarent à la fois une ou plusieurs incapacités, une limitation des activités et une reconnaissance d'un taux d'incapacité ou d'invalidité. On ne saurait pour autant oublier que la population handicapée, entendue au sens large, serait de l'ordre de 5,3 millions de personnes, celles qui ne déclarent qu'une ou plusieurs incapacités, sans restriction d'activité ni reconnaissance administrative. Quels que soient les effectifs de la population handicapée, une chose est certaine : les personnes handicapées ne trouvent pas dans notre pays la réponse adaptée à leurs besoins et à leur projet de vie, en institution ou à domicile. Malgré les efforts continus des gouvernements successifs, la réponse en institution est loin d'être satisfaisante. Les listes d'attente sont longues pour tous les types d'établissement - social, médico-social, d'enseignement, de travail protégé -, pour les enfants comme pour les adultes. Nous manquons cruellement de foyers pour adultes et de maisons pour les personnes handicapées vieillissantes. Quand je vois une personne porteuse d'une trisomie 21 âgée de quarante ans ou un adulte autiste dans un hôpital psychiatrique, je ne peux m'empêcher de penser que la société porte une lourde responsabilité, car ce n'est pas là sa place. Aussi criant est le déficit de réponse adaptée à domicile. Ni l'allocation compensatrice de tierce personne, à la charge des départements, ni les services d'auxiliaires de vie, financés par l'Etat, ni le remboursement par l'assurance maladie des aides techniques inscrites à la liste des produits et prestations remboursables par l'assurance maladie, ne sont aujourd'hui à la hauteur du droit que revendiquent légitimement les personnes handicapées. C'est l'ambition, vous le savez, d'un autre projet de loi, celui relatif à «l'égalité des droits et des chances, à la participation et à la citoyenneté des personnes handicapées », voté en première lecture par le Sénat et dont nous débattrons très prochainement, que d'apporter aux personnes handicapées les réponses adaptées qu'elles souhaitent. M. René Couanau. Très bien ! Mme la secrétaire d'Etat aux personnes handicapées. Conformément à l'engagement du Président de la République, il est fondé sur le droit à la compensation du handicap pour augmenter l'autonomie des personnes handicapées : transport, logement, vie quotidienne. Tel qu'il a été voté en première lecture, le projet de loi comporte notamment la création d'une prestation personnalisée de compensation destinée à couvrir les dépenses de toute nature liées aux besoins spécifiques des personnes handicapées, qu'il s'agisse d'aides techniques, humaines, animalières ou d'aménagement du logement, qui permettent à la personne handicapée d'être autant que possible à égalité de chances avec les personnes qui ne subissent pas d'incapacités. Ce droit à compensation, vous l'aviez inscrit dans l'article 53 de la loi du 17 janvier 2002, dite loi de modernisation sociale. Mme Paulette Guinchard-Kunstler. Tout à fait ! Mme la secrétaire d'Etat aux personnes handicapées. Vous l'avez encore évoqué à l'article 1er de la loi du 4 mars 2002 en précisant que la compensation du handicap relève de la solidarité nationale. Mme Paulette Guinchard-Kunstler. Exact ! Mme la secrétaire d'Etat aux personnes handicapées. Nous avions le devoir de lui donner un contenu car le droit à compensation pour les personnes handicapées est la condition du plein exercice de leur citoyenneté. Ainsi, l'aide à la dépendance des personnes âgées et le droit à la compensation pour les personnes handicapées sont fondamentalement liés par l'exigence de citoyenneté, le droit à vivre une vie digne quelles que soient les conditions liées à l'âge, à la maladie, à l'accident auxquelles chacun d'entre nous peut se trouver provisoirement ou durablement confronté. Aux uns et aux autres, la société tout entière se doit de garantir le maximum d'autonomie possible, la plus grande participation possible à la vie en société, le plus grand exercice de sa citoyenneté. Ce devoir de solidarité - je devrais dire : ce devoir de fraternité - s'exprime de multiples manières. La perte d'autonomie est quasi irréversible au regard de l'âge des personnes dépendantes. L'APA leur apporte heureusement l'aide à l'accomplissement des gestes courants de la vie quotidienne. Il n'en va pas nécessairement de même pour les personnes handicapées qui, le plus souvent, sont davantage en recherche d'autonomie qu'en perte d'autonomie. En outre, une autonomie insuffisante peut être liée à une déficience autant qu'à l'environnement. Je pense bien sûr aux personnes dont le handicap a une composante physique, sensorielle ou auditive. L'autonomie peut parfois emporter des risques pour la personne elle-même ou pour un tiers. Je pense alors aux personnes handicapées mentales dont il faut encadrer l'autonomie, en particulier par la protection juridique, et aux personnes souffrant d'un handicap psychique, dont il faut organiser les formes souples de suivi et d'accompagnement. Dans tous les cas, la compensation du handicap vise à maintenir ou à restaurer la plus grande autonomie possible et ne saurait être confondue avec l'aide qui est due aux personnes âgées dépendantes. J'en viens maintenant à la création de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, la CNSA. Le projet de loi qui vous est soumis est l'aboutissement de l'annonce faite le 6 novembre dernier par le Premier ministre. Cette annonce est novatrice. Elle porte l'espoir d'un nouveau paradigme de la protection sociale. Pour la première fois, le risque dépendance-autonomie est reconnu comme un risque autonome. Car c'est un risque vrai, universel et irréductible. C'est un risque vrai, un risque physique, comme la maladie ou l'accident, dont elle est une conséquence parfois inévitable, qui exige à la fois une compensation financière et une compensation en biens et services. C'est un risque universel, un risque pour tous, détaché de la condition de salarié : naissance, maladie, accident, vieillissement peuvent engendrer une situation ou un état de dépendance, selon que celle-ci est plus ou moins durable. C'est un risque irréductible à d'autres risques et dont la spécificité consiste notamment en besoins d'aides humaines et techniques pour accomplir les actes courants de la vie quotidienne ou participer à la vie sociale. C'est un risque nouveau, qui n'existait pas ou qui n'existait que peu en 1945, lorsque Pierre Laroque bâtissait son plan ambitieux de sécurité sociale avec l'idée de ne pas accroître les inégalités en raison de l'occurrence d'un risque financier lié à la maladie, à la vieillesse, à la famille, à un accident du travail. La reconnaissance de ce risque nouveau s'accompagne, en outre, de la définition de moyens nouveaux, institutionnels et financiers, car le Gouvernement a choisi de sortir des sentiers traditionnels de la sécurité sociale pour jeter les bases d'une protection sociale fondée sur la solidarité nationale. En invitant les Français et les Françaises à travailler un jour de plus chaque année au profit des personnes dépendantes, du fait d'un handicap ou de l'âge, le Gouvernement établit le lien entre l'obligation individuelle et l'obligation commune et générale de venir en aide aux plus fragiles d'entre nous, conformément à notre nature même, qui est de vivre ensemble. Dans son discours du 6 novembre, le Premier ministre a employé l'expression « fraternité » pour donner son sens à la journée de travail supplémentaire. Il a appelé à l'engagement personnel et à la solidarité de tous les Français. Il a demandé à chaque Français de « donner un peu de soi-même ». Je crois pouvoir dire que le Premier ministre, a eu une formule juste et certainement fondatrice. L'enjeu de notre société, devenue trop technique, trop bureaucratique, trop froide, est bien d'aller au-delà de la solidarité purement comptable, faite de transferts sociaux anonymes, pour enclencher une solidarité citoyenne, cette solidarité du corps social vivant une communauté de destin, une communauté de valeurs, une fraternité. D'autres pays ont fait face à de nouveaux besoins avec de nouveaux moyens. L'Allemagne, qui a inventé les assurances sociales, a donné l'exemple, en 1993, en créant une assurance dépendance financée par la suppression d'un jour férié. C'est aussi dans cette voie que réfléchissent d'autres pays européens, comme l'Italie. Faut-il rappeler qu'en Allemagne cette réforme a été votée à l'unanimité, majorité CDU-CSU et opposition SPD-Verts, et que les puissants syndicats allemands l'ont approuvée ? Personne n'y a vu un quelconque démantèlement de l'Etat social allemand. Mme Paulette Guinchard-Kunstler. On ne peut pas comparer. Mme la secrétaire d'Etat aux personnes handicapées. Le ministre lui-même, Norbert Blüm, a conduit la réforme avec son secrétaire d'Etat, Werner Tegtmeier, membre du SPD. Et faut-il rappeler qu'à cette époque la durée conventionnelle du travail était encore en Allemagne de 38 heures par semaine, la métallurgie ne passant aux 35 heures que le 1er octobre 1995 ? Dans un contexte plus difficile que celui que nous connaissons aujourd'hui en France, les Allemands ont fait le choix de l'innovation créatrice en prélevant sur les ressources en temps libre plutôt que sur les revenus monétaires. Pour la première fois, un progrès social était possible sans réduire le niveau de vie, sans alourdir la charge des assurés sociaux, sans compromettre la compétitivité des entreprises, mais en mobilisant la ressource la plus répandue : le temps libre. Osons, à notre tour, dire que la protection sociale à visée universelle ne peut plus reposer sur la seule redistribution des revenus monétaires, quel que soit le mode de prélèvement. La création de la CNSA permet ainsi de répondre à quatre préoccupations majeures exprimées par les associations de personnes handicapées. En premier lieu, elle dégage un financement substantiel, pérenne et individualisé pour le nouveau droit à compensation : 5 milliards de francs, soit 850 millions d'euros. Au total, des moyens considérables sont alloués à la prise en charge de la dépendance-autonomie : 9 milliards d'euros supplémentaires d'ici à 2008, soit 20 % de crédits en plus pour la dépendance. Pour les personnes handicapées, le droit à compensation, c'est d'abord la liberté de choisir son mode de vie, non pas d'être enfermées en institution, ni même dans le choix exclusif entre le domicile et l'établissement, mais de trouver la réponse adaptée là où on le souhaite, soit à domicile, soit en établissement. C'est aussi l'égalité des droits et des chances. Pour les personnes handicapées, cela signifie être en mesure de faire face aux charges spécifiques engendrées par le handicap. En deuxième lieu, il s'agit d'associer, dans un mode de gouvernance nouveau, les personnes handicapées à la gestion des aides qui leur sont destinées. Sans anticiper sur la deuxième loi CNSA et la concertation qui suivra la remise du rapport de MM. Briet et Jamet, nous souhaitons que la CNSA inaugure un mode nouveau de gouvernance qui ferait une place égale aux personnes handicapées et aux personnes âgées à côté des représentants des pouvoirs publics et des partenaires sociaux. C'est ainsi que sera garantie l'indispensable égalité de traitement sur l'ensemble du territoire. En troisième lieu, il s'agit de distinguer la compensation du handicap de la prise en charge de la dépendance des personnes âgées, la dépendance ne constituant qu'une des dimensions du handicap. L'aide aux personnes âgées dépendantes relève d'une logique de la solvabilité, d'une aide à la personne pour l'accès à un besoin collectif reconnu, de la réduction des inégalités dans l'accès aux biens publics. Le droit à compensation évoque d'emblée l'égalité des conditions et conduit à neutraliser le coût financier des aménagements nécessaires afin de maintenir les mêmes conditions de vie avant et après l'occurrence du handicap. Enfin, il s'agit d'amorcer la création d'une nouvelle branche de la protection sociale qui consacrera à terme le passage définitif de l'aide sociale à la solidarité nationale. Droit universel, le droit à compensation sera ouvert sans condition de ressources à toute personne handicapée, quel que soit son âge. La création de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie matérialisera à la fois le changement de niveau et de nature de l'effort social de la nation. Mesdames, messieurs les députés, le texte sur lequel vous êtes invités à vous prononcer est porteur d'une réforme sociale sans précédent. Il n'est pas l'achèvement d'un édifice ancien. Il marque l'avènement d'un ordre social nouveau. Il fournit l'architecture institutionnelle et le financement de deux dispositifs ambitieux, l'un pour les personnes âgées, que Hubert Falco vous a présenté, l'autre pour les personnes handicapées, que j'aurai l'honneur de vous présenter dans quelques jours. Je souhaite que nous soyons guidés, tout au long de la discussion, par cette perspective nouvelle de protection sociale, ouverte avec la conviction que la vie vaut la peine d'être vécue quel que soit l'âge ou le handicap. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.) M. le président. La parole est à M. le rapporteur de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales. M. Denis Jacquat, rapporteur de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales. Monsieur le président, madame et monsieur les ministres, mes chers collègues, nous avons souvent entendu, depuis quelques semaines, des voix s'élever pour demander le report de ce projet de loi, tandis que d'autres expliquaient qu'il arriverait trop tard pour prévenir les conséquences d'une éventuelle canicule. Les détracteurs de ce texte semblent avoir oublié ses conséquences concrètes : il permettra, par un réel effort de solidarité nationale, de dégager près d'un milliard d'euros dès cette année et plus de deux milliards chacune des années suivantes. Cet argent servira à financer des milliers de places supplémentaires en établissement à moderniser l'aide à domicile, à recruter et former des personnels aidant les personnes en perte d'autonomie, à pérenniser le financement de l'APA et à financer le droit à compensation du handicap. J'y insiste : ces moyens nouveaux serviront à des actions supplémentaires, à un effort au profit des personnes âgées et des personnes handicapées. Qui parmi nous pourrait expliquer qu'il est trop tôt pour agir, qu'il faut attendre je ne sais quelle réforme, attendre les conclusions de la mission confiée à deux hauts fonctionnaires, ou attendre les résultats de la réforme de l'assurance maladie ? Voici près de trente ans que l'action en faveur de la perte d'autonomie s'enlise dans les débats institutionnels. Le « cinquième risque », la « cinquième branche », la gestion par la sécurité sociale ou par les départements sont des questions réelles. Chacun de nous peut avoir ses convictions. Elles ne doivent pas paralyser l'action. M. René Couanau. Très bien ! M. Denis Jacquat, rapporteur. La canicule n'a fait que précipiter une prise de conscience inéluctable : les personnes en perte d'autonomie sont de plus en plus nombreuses. La perte d'autonomie nous touche de plus en plus, directement, par nos parents ou nos amis. Il y a urgence à agir ! A défaut d'être critiquable dans ses objectifs, ce texte le serait-il dans ses moyens ? Le Gouvernement s'est appuyé sur de nombreux travaux consacrés à la prise en charge du risque d'autonomie et sur des modèles en vigueur dans d'autres pays - à commencer par l'Allemagne. Le Premier ministre a ainsi pu annoncer, dès le 6 novembre 2003, les grandes lignes d'une réforme majeure, visant à créer une nouvelle branche de la protection sociale, dont le présent projet de loi constitue l'étape fondatrice. Ce texte représente une réforme fondamentale à deux titres. Pour la première fois, il est proposé de traiter de la perte d'autonomie dans sa globalité et dans sa diversité : seront ainsi prises en compte, outre les personnes âgées dites dépendantes, les personnes handicapées. D'autre part, le Gouvernement crée les moyens financiers pérennes et sanctuarisés de sa prise en charge, sans lier ces actions nouvelles à la définition immédiate d'un cadre institutionnel, surmontant ainsi l'un des facteurs majeurs de blocage de la réforme. Le drame que la France a vécu l'été dernier ne permet plus de tergiverser. La première des réformes à mettre en œuvre est une meilleure identification des personnes en situation de perte d'autonomie : c'est l'objet du titre Ier. La canicule a montré que trop de nos compatriotes demeurent isolés et souffrent de la solitude. Par la mise en œuvre d'un plan d'alerte au niveau départemental et par la création d'un recensement au niveau communal, il s'agit de restaurer les liens de la solidarité au quotidien, et pas seulement en cas d'urgence. La commission a souhaité enrichir ce dispositif en l'élargissant à un public plus large que les seules personnes strictement en perte d'autonomie. Elle l'a également rendu plus opérant, en prévoyant que la demande de recensement puisse émaner non seulement de la personne concernée, mais également de tiers tels que des parents, des services sociaux ou des professionnels de santé. La commission a également tenu à proposer un amendement permettant d'éviter que ce dispositif au service de l'intérêt général n'engage la responsabilité pénale des maires. La deuxième urgence - et c'est le cœur même du projet de loi - consiste à se donner les moyens de mieux prendre en charge la perte d'autonomie. Paradoxalement, le financement de la perte d'autonomie, s'il est assuré par de très nombreux acteurs, n'est pas assuré correctement. En témoignent, par exemple, les difficultés rencontrées dans la mise en œuvre de l'APA : il a été nécessaire, en 2003, d'apporter des correctifs à ce dispositif, et même de recourir à l'emprunt pour en assurer la sauvegarde. La solution suppose un effort de solidarité nationale. Le projet prévoit ainsi, dans son titre II, d'instituer une journée de solidarité dans le secteur privé et la fonction publique. Il faut, à ce stade, nuancer l'assimilation généralement faite de cette mesure à la suppression d'un jour férié - en particulier le lundi de Pentecôte. L'objectif n'est pas de supprimer un jour férié, mais de créer un jour de travail supplémentaire pour accroître la richesse nationale et de financer, à partir de ce surplus de richesse, des actions nouvelles. La suppression d'un jour férié n'est que l'une des modalités possibles de mise en place d'une telle journée. L'article 2 du projet de loi permettait déjà de retenir d'autres moyens. La commission a, en outre, adopté plusieurs amendements qui vont dans le sens d'une plus grande souplesse. Le principe est désormais celui du libre choix des modalités de cette journée de solidarité, aussi bien dans le secteur privé que dans la fonction publique. Je vous rappelle que la négociation collective permettra d'effectuer cette journée de solidarité n'importe quel jour précédemment non travaillé, voire sous forme d'heures réparties sur plusieurs jours. Ce n'est qu'à défaut de toute autre possibilité que la journée de solidarité sera fixée au lundi de Pentecôte, lequel continuera, grâce à deux amendements de la commission, de figurer sur la liste des jours fériés légaux. La commission a également voulu préciser les conditions d'application de cette journée aux salariés à temps partiel, en CDD ou en intérim : chacun devra effectuer une journée de solidarité, mais dans les conditions les plus satisfaisantes pour lui. La richesse issue de cette journée supplémentaire permettra de demander aux employeurs une contribution qui, ajoutée à un prélèvement sur les revenus du capital et du patrimoine, permettra de dégager chaque année près de deux milliards d'euros. L'exercice de la solidarité s'accompagnera ainsi d'un maintien du pouvoir d'achat des Français et de la compétitivité des entreprises françaises. J'insiste une fois encore sur le fait qu'il s'agira d'actions supplémentaires et non, par quelque tour de passe-passe comptable, d'actions financées autrement : ces fonds seront confiés à un organisme de protection sociale, la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, qui garantira leur bon usage. Le titre III prévoit, en effet, une affectation sans ambiguïtés des moyens dégagés. L'apparition du nouveau risque que constitue la perte d'autonomie justifie pleinement la création d'une nouvelle branche de la protection sociale. Celle-ci s'appuiera sur un nouvel organisme de protection sociale, la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie - la CNSA - ainsi que sur une organisation et un mode de gouvernance dont les modalités ne sont qu'ébauchées par le projet de loi et qui seront précisés à partir de la réflexion et de la concertation engagées et de l'évolution d'autres réformes, comme celles de l'assurance maladie ou de la décentralisation. Dans l'immédiat, il est indispensable de garantir aux Français que la journée de solidarité ne sera pas un avatar de la défunte vignette automobile. Les articles 9 et 10 du projet de loi définissent de façon précise l'affectation des moyens nouveaux qui serviront à pérenniser le financement de l'APA, à financer le renforcement de la médicalisation des établissements et services hébergeant ou prenant en charge des personnes en perte d'autonomie et à financer la modernisation des services d'aide à domicile et les actions en matière d'animation et de prévention de la perte d'autonomie. Cependant, recueillir et sanctuariser ces moyens ne règle pas tous les problèmes, notamment pas ceux qui sont liés à leur emploi, et les auditions ont fait apparaître de nombreuses interrogations sur le titre III du projet de loi. La réflexion sur les modalités de prise en charge de ce risque doit être menée avec soin. L'urgence ne doit pas conduire à la précipitation dans la définition des modalités de gestion des nouvelles ressources. Le calendrier est, en effet, complexe. Compte tenu de l'importance de l'action des départements, la gestion du risque perte d'autonomie ne peut pas être séparée des évolutions de la décentralisation. Par ailleurs, le projet de loi relatif à l'égalité des droits et des chances des personnes handicapées est, lui aussi, un élément déterminant pour la gestion du nouveau risque. Dès lors, le champ, le montant et les modalités d'octroi de cette nouvelle prestation devront être définis avant que les contours de la CNSA ne soient clarifiés. Compte tenu de l'importance des dépenses assurées par l'assurance maladie en faveur des personnes en perte d'autonomie, sa réforme revêt naturellement une dimension essentielle. De même, on peut s'interroger sur la pertinence du périmètre actuel de l'ONDAM médico-social après la mise en œuvre du projet de loi. Enfin, on ne peut, en lien avec la réflexion sur la nature et le rôle de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, que s'interroger sur une éventuelle modification du périmètre des lois de financement de la sécurité sociale. En conséquence, le présent projet de loi ne prétend pas régler l'ensemble des problèmes relatifs au risque de la perte d'autonomie. Le Premier ministre a, d'ailleurs, chargé deux hauts fonctionnaires, MM. Briet et Jamet, d'une mission visant à définir les contours de la CNSA, le périmètre précis de ses activités, ses modalités de fonctionnement et de financement. Le projet peut néanmoins être précisé sur certains points même si les débats en commission ont parfois fait apparaître l'existence de conceptions divergentes. Entre un nouveau mode de gestion bâti de toutes pièces et la création d'une cinquième branche de la sécurité sociale, l'éventail des choix est largement ouvert et suscite de nombreuses interrogations. Si un certain nombre de garanties sont déjà posées par le projet de loi et les engagements pris par le Gouvernement, elles méritent sans doute d'être complétées et précisées dès maintenant. J'ai donc proposé à la commission de préciser la structure des organes dirigeants de la CNSA et leur composition, qui devra être largement ouverte à d'autres représentants que les acteurs traditionnels du paritarisme, notamment aux représentants du monde associatif. Sans préjuger de ses missions futures, il faut aussi préciser dès maintenant les missions que la CNSA devra assumer dès sa création. Elle ne saurait pour moi être une simple « gare de triage » des financements. Il faut affirmer clairement qu'elle doit veiller au respect de l'égalité de traitement sur le territoire. Enfin, une réforme d'une telle ampleur suppose un effort en termes de contrôle. Les défauts de la prestation spécifique dépendance et les tâtonnements de l'APA montrent le caractère indispensable d'un réel pilotage du dispositif et la nécessité de mettre en œuvre une véritable culture non seulement de contrôle, mais également d'évaluation. Avec le présent texte et les adaptations qu'il faudra lui apporter une fois définitivement fixés le champ et les modalités d'action de la CNSA, le Parlement n'aura pas pour autant achevé sa tâche. Je souhaite que s'instaure un débat régulier, peut-être à l'occasion de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, sur ce pan majeur de notre politique sociale. Les personnes en perte d'autonomie ont trop longtemps été laissées dans l'ombre, dans nos travaux comme dans la société. Il nous appartient, avec la mise en place de cette cinquième branche de la protection sociale, de les sortir de cette obscurité et de les placer au cœur du débat social. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.) M. le président. La parole est à M. le président de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales. M. Jean-Michel Dubernard, président de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales. Monsieur le président, madame et monsieur les ministres, mes chers collègues, l'honneur du politique est de protéger les plus fragiles, et la fin de notre session parlementaire illustrera cette fonction protectrice de l'Etat, avec la discussion de plusieurs grands textes sociaux, qu'il s'agisse du texte relatif à la modernisation de la sécurité sociale, du plan national de la cohésion sociale ou du projet de loi que nous abordons aujourd'hui. Celui-ci est le premier volet du chantier législatif consacré à la dépendance et au handicap. Le Gouvernement a, en effet, décidé de s'attaquer au problème de la perte d'autonomie dans sa globalité et dans sa diversité. Le texte examiné au Sénat sur l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, qui constitue le deuxième volet de ce chantier, va rénover les modalités de prise en charge des personnes handicapées, avec, notamment, la création d'un véritable droit à compensation du handicap, financé par un dispositif « pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées » instaurant une nouvelle ressource pour la prise en charge de la perte d'autonomie, quelle qu'en soit l'origine. Vous avez, monsieur le ministre, rappelé les chiffres : aujourd'hui, un million de personnes ont quatre-vingt-cinq ans ou plus. Actuellement, 20 % des adultes ont déjà, dans leur entourage proche, un parent qui ne peut vivre seul. En reculant l'âge de la mort, les progrès sociaux et ceux de la médecine ... M. Bernard Accoyer. Grâce à vous, monsieur le professeur ! M. Jean-Michel Dubernard, président de la commission. ... ont créé une situation sans précédent dans l'histoire de l'humanité : il est devenu fréquent de connaître, en fin de vie, ce « décroist » dont parlait Montaigne : une longue période de dégradation où les capacités physiques et mentales, s'altèrent progressivement. Notre société vit depuis trop longtemps dans le refoulement de cette réalité. Le credo contemporain rejette le vieillissement, le déclin. Plus grave encore, le grand âge sort du champ familial et familier, il est mis à l'écart. Les personnes âgées n'ont souvent trouvé dans la société, comme réponse à leurs angoisses et à leurs difficultés, que mutisme et déni. C'est toute l'ambiguïté d'une société vieillissante qui allonge la durée de vie tout en déconsidérant la vieillesse. J'ajoute que la question de leur prise en charge s'avère complexe dans nos pays de plus en plus individualistes, où la solitude prend l'ampleur d'une épidémie. Le plus terrible défi des Etats providence est aujourd'hui de protéger et de secourir les individus sans démanteler les solidarités privées et, en l'espèce, les solidarités familiales. Car plus personne ne sait fixer les frontières souhaitables de l'intervention sociale. Toutes ces raisons expliquent sans doute pourquoi, en dépit d'une multitude d'ouvrages parus sur ce sujet depuis le rapport Laroque en 1962 - que vous avez cité, madame la secrétaire d'Etat - notre société n'a pas su anticiper le vieillissement de la population. L'été dernier, les Français ont assisté, en s'en rendant compte bien tardivement, au drame sanitaire auquel nul n'était préparé : la canicule et ses tragiques conséquences ont mis en lumière les carences de nos politiques publiques. Cette crise a hâté la prise de conscience de notre responsabilité, dans une perspective similaire à celle, il y a plus de soixante ans, du philosophe Benjamin : « La force des choses conduit à la catastrophe. » En d'autres termes, il n'est plus possible de ne rien faire. Mais que faire ? Malgré la création de la prestation spécifique dépendance, puis de l'allocation personnalisée d'autonomie, l'effort de notre pays reste insuffisant. L'élaboration d'une politique globale en faveur des personnes dépendantes est devenue une ardente obligation. Le 6 novembre dernier, le Gouvernement a annoncé un « plan de solidarité en faveur des personnes âgées dépendantes et des personnes handicapées ». Il a tout mis en œuvre pour que le financement de l'APA soit assuré en 2003. Grâce à ce projet de loi, nous allons enfin nous donner les moyens de bâtir une véritable politique de prise en charge des personnes dépendantes, tant à domicile qu'en établissement. Avec une particularité, mes chers collègues : cette politique, nous allons la financer ! M. Augustin Bonrepaux. Avec les déficits ? M. Jean-Michel Dubernard, président de la commission. La première mesure, la première priorité qui justifie à elle seule l'examen en urgence de ce texte, c'est la prévention de toute crise analogue à celle de l'an passé. La gouvernance n'est pas seulement une gestion du présent, elle relève aussi de la prudence, de l'estimation de l'incertain et de l'anticipation du pire. Ce projet de loi met sur pied un dispositif de veille et d'alerte qui doit permettre l'intervention des services sanitaires et sociaux auprès des personnes les plus vulnérables en cas de risque exceptionnel, climatique ou autre. Le texte répond aussi, dans ses titres II et III, à notre deuxième grande préoccupation : le renforcement des moyens disponibles grâce au produit d'une « journée de solidarité », c'est-à-dire d'une journée de travail supplémentaire dans l'année. Chaque Français aura ainsi l'occasion, au-delà du financement collectif de la protection sociale, de faire personnellement un geste de solidarité. L'idée n'est pas inédite en Europe. En Allemagne,... M. Jean Le Garrec. Mais les Allemands sont les Allemands ! M. Jean-Michel Dubernard, président de la commission. ...le gouvernement d'Helmut Kohl avait emprunté une voie comparable pour créer l'assurance dépendance. Grâce à ce geste symbolique, ce ne sont pas moins de 9 milliards d'euros en quatre ans qui seront offerts par les Français pour améliorer les conditions de vie des personnes âgées et des handicapés. Ce geste aura valeur de symbole, mais il aura aussi des retombées considérables : il permettra la pérennité du financement de l'APA, l'accélération de la médicalisation des établissements, la création de milliers de places nouvelles en maison de retraite, en hébergement temporaire, en accueil de jour, dans les services de soins infirmiers à domicile, ainsi qu'une très forte augmentation du taux d'encadrement avec 15 000 soignants recrutés sur quatre ans en établissement et 10 000 à domicile. Fallait-il supprimer le lundi de Pentecôte, ou un autre jour férié ? Il y a eu beaucoup de débats autour des modalités pratiques de cette journée de travail supplémentaire. Vu de Sirius, mais surtout vu l'enjeu, ces difficultés de mise en place ne m'ont jamais semblé insurmontables ou rédhibitoires. La solution de bon sens c'est, bien sûr, la souplesse. Tel est le sens des modifications que nous avons adoptées en commission. Cette journée dite « de solidarité » pourra être définie assez librement. Je rappelle que, dans le secteur privé, le choix sera arrêté par les partenaires sociaux, au niveau de la branche ou de l'entreprise. C'est seulement en l'absence d'accord que la journée de solidarité sera fixée au lundi de Pentecôte. Dans le secteur public, le choix sera opéré de manière décentralisée. Dans la fonction publique territoriale, la journée sera fixée par délibération de l'organe exécutif de l'assemblée territoriale compétente après avis du comité technique paritaire ; dans la fonction publique hospitalière, elle sera déterminée par les directeurs des établissements de santé après avis du comité technique d'établissement ; dans la fonction publique d'Etat, elle sera arrêtée par le ministre compétent après avis du comité technique paritaire et, pour l'éducation nationale, sur proposition des recteurs pour les services et les établissements. Ici encore, c'est uniquement en cas de désaccord que l'option du lundi de Pentecôte sera retenue. Celle-ci devient dans toute cette architecture l'option par défaut, mais conserve tout de même sa valeur symbolique. Ce jour de travail supplémentaire s'avère déjà un puissant symbole de solidarité. Il permettra d'accompagner la grande révolution sociale qu'implique le vieillissement. Loin d'être un sacrifice supplémentaire, il relève de l'égoïsme intelligent. C'est offrir à nos parents, nos proches, nos aînés en général, plus de soins, plus d'attention et des conditions d'existence plus dignes ; c'est leur proposer aujourd'hui une qualité de vie que nous désirerons demain pour nous-mêmes. (Vifs applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.) M. Gérard Bapt. Je demande la parole pour un rappel au règlement. M. le président. La parole est à M. Gérard Bapt, pour un rappel au règlement. M. Gérard Bapt. Mon rappel au règlement se fonde sur l'article 58 du règlement de notre assemblée. Cet après-midi, pendant les questions d'actualité, M. le Premier ministre a mis en cause gravement le président de notre groupe, Jean-Marc Ayrault, ainsi que plusieurs autres députés socialistes, notamment Mme Hélène Mignon ici présente et moi-même, qui avons signé un engagement en approuvant la proposition parue il y a quelques mois dans l'hebdomadaire La Vie. M. le Premier ministre a gravement déformé la portée de ce texte. M. Jean-Yves Le Bouillonnec. En effet ! M. Gérard Bapt. Grâce à la diligence de Mme Paulette Guinchard-Kunstler, j'ai sous les yeux ce texte, que nous avons signés avec bien d'autres députés appartenant à différents groupes. M. Bernard Accoyer. C'est ce qu'a dit le Premier ministre, et nous étions tous d'accord ! M. Gérard Bapt. Je vous le lis : « 75 % des Français se disent prêts à faire don de l'équivalent financier d'une journée de travail pour améliorer la situation des personnes handicapées en France. Seriez-vous prêt à soutenir au sein de l'Assemblée nationale une initiative qui irait dans ce sens ? » Nous sommes très nombreux, sur tous les bancs, à faire don de notre temps à des œuvres d'intérêt collectif ou humanitaire. Mais ce sont des dons et des initiatives d'intérêt strictement privé. (Exclamations sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.) Et cela n'a rien à voir avec la suppression d'un jour férié ! M. Bernard Accoyer. Coupeur de cheveux en quatre ! Epsilonien ! M. Gérard Bapt. Voilà pourquoi nous n'acceptons pas que M. le Premier ministre ait voulu faire croire à une contradiction de notre part (Exclamations sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire),... M. Bernard Accoyer. Elle est évidente ! M. Gérard Bapt. ...quand nous nous opposons à ce projet de loi sur la suppression d'un jour férié. Il n'y a aucune contradiction dans notre attitude. De surcroît, le chef du Gouvernement a voulu ajouter une accusation à son entreprise de culpabilisation : nous serions opposés à une forme de solidarité, apparentée d'ailleurs à de la charité. Une telle entreprise se conjugue avec la dénonciation d'une supposée paresse française et rejoint aussi la tentative de culpabilisation des partisans des 35 heures par l'UMP, notamment par MM. Fourgous et Novelli. M. René Couanau. Il faut oser tenir de tels propos après les hauteurs atteintes par le discours du président de la commission ! M. Bernard Accoyer. C'est petit ! M. Gérard Bapt. M. le Premier ministre, après son absence et celle de son gouvernement pendant la canicule, a tenté de culpabiliser les familles, puis les médecins généralistes, et maintenant l'opposition ! Mais nous ne nous sentons absolument pas coupables, d'autant que tous les partenaires sociaux ont exprimé leur opposition à ce projet de loi. M. le ministre, Mme la secrétaire d'Etat, M. le président de la commission et M. le rapporteur se solidarisent avec une démarche complètement contraire aux attentes de tous les partenaires sociaux, qui ont clairement dénoncé ce texte. La semaine dernière, M. Fragonard, auditionné par la mission d'information sur l'assurance maladie, a souligné l'inquiétude du Haut conseil devant la perspective de l'autonomisation des soins aux personnes âgées, contradictoire avec le principe d'unicité du régime de la sécurité sociale. M. Jean-Michel Dubernard, président de la commission. C'est hors sujet ! M. Gérard Bapt. Mon rappel au règlement vise donc à obtenir une suspension de séance pour que M. le Premier ministre puisse venir nous expliquer (Exclamations sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire) pourquoi il a imposé, malgré l'avis d'une partie de l'UMP, un texte rejeté par tous les partenaires sociaux, qui contredit de surcroît son discours de concertation en matière de réforme de l'assurance maladie. Pourtant, il paraît si attaché à la concertation qu'il l'a même inscrite dans sa loi sur le dialogue social ! Donnons le temps au Premier ministre de venir lui-même nous expliquer la contradiction dans laquelle il s'est mis tout seul ! (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste.) M. Bernard Accoyer. C'est pitoyable ! M. le président. J'aurais été heureux, cher Bernard Accoyer, de citer le nouveau président du groupe UMP dans ses interventions, mais je le serai encore plus si je peux apprécier son silence pendant que je réponds à M. Bapt. (Sourires.) Monsieur Bapt, je ne pense pas que votre intervention correspondait à l'esprit d'un rappel au règlement, qui doit se fonder sur le déroulement de nos séances. (« Mais si ! » sur les bancs du groupe socialiste.) Cela dit, la suspension de séance est de droit, mais M. le ministre délégué aux personnes âgées souhaite s'exprimer. Vous avez la parole, monsieur le ministre. M. le ministre délégué aux personnes âgées. Monsieur le président, mesdames et messieurs les députés, je voudrais simplement apporter une précision. M. Gérard Bapt a parlé du soutien signé et publié dans le journal La Vie du 26 juin 2003. Ce soutien était très clair, puisque le texte demandait aux députés d'être prêts à faire don de l'équivalent d'une journée de travail pour améliorer la situation des personnes handicapées en France ! (« Très bien ! » et applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire. - Exclamations sur les bancs du groupe socialiste.) M. le président. La séance est suspendue. Suspension et reprise de la séance M. le président. La séance est suspendue. (La séance, suspendue à vingt-trois heures dix, est reprise à vingt-trois heures vingt-cinq.) M. le président. La séance est reprise. M. le président. J'ai reçu de M. Jean-Marc Ayrault et des membres du groupe socialiste une exception d'irrecevabilité, déposée en application de l'article 91, alinéa 4, du règlement. La parole est à Mme Paulette Guinchard-Kunstler. Mme Paulette Guinchard-Kunstler. Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat aux personnes handicapées, monsieur le ministre délégué aux personnes âgées, mes chers collègues, j'aimerais tout d'abord revenir sur le débat qui a été lancé par le Premier ministre cet après-midi. Car nous sommes là au cœur de la question du financement de la prise en charge de la perte d'autonomie. Quand Jean-Marc Ayrault et beaucoup d'autres ont signé l'appel qui a été publié l'an dernier par un hebdomadaire, c'est bien de don qu'il s'agissait. Quand on parle de don, on parle d'un acte libre et individuel (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste), alors que vous, vous êtes en train - en vous appuyant, comme l'a très justement dit Gérard Bapt tout à l'heure, sur la culpabilité des Français face à la difficulté qu'ils semblent avoir à appréhender le dossier des personnes âgées - d'organiser une obligation du don. On est très loin, et cela, je vous demande de l'entendre, on est très loin de la grande idée de ceux qui ont créé au lendemain de la Seconde Guerre mondiale l'ensemble du dispositif d'assurance collective, de la protection sociale. M. Jean-Yves Le Bouillonnec et Mme Marylise Lebranchu. Très juste ! Mme Paulette Guinchard-Kunstler. Quand Jean-Marc Ayrault et beaucoup d'autres ont signé cet appel, c'est à titre individuel qu'ils s'engageaient, ils ne parlaient pas de l'organisation politique d'un financement public de la prise en charge des personnes âgées. Il fallait que ce soit dit. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste.) J'ajoute que cela, qui est au cœur du débat sur la prise en charge de la perte d'autonomie, sera aussi au cœur du débat sur l'assurance maladie. Allons-nous recourir en permanence à la culpabilisation des Français ou sommes-nous prêts, madame la secrétaire d'Etat, monsieur le ministre, à faire en sorte, tous ensemble, qu'un vrai dispositif collectif soit mis en place. Je voudrais revenir sur un autre point. Au début de la séance, à l'occasion d'un rappel au règlement, j'ai demandé à ce que M. Borloo et M. Douste-Blazy soient présents dans cet hémicycle pour s'expliquer sur cette « grande réforme », comme vous dites. Ils ne sont pas venus. Et avec tout le respect que j'ai pour vous, madame la secrétaire d'Etat, monsieur le ministre, je ne peux pas m'empêcher de penser que c'est là l'illustration du peu d'intérêt que porte ce gouvernement au dossier des personnes âgées et des personnes handicapées et à l'enjeu de son financement. (Exclamations sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.) M. Denis Jacquat, rapporteur. Ce sont des ministres d'importance qui sont là ! Mme Paulette Guinchard-Kunstler. Ecoutez-moi avant de réagir. Ni M. Borloo, ministre de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale, ni M. Douste-Blazy, ministre de la santé et de la protection sociale, ne sont présents... Mme Marie-Hélène des Esgaulx. D'autres ministres sont là ! Mme Paulette Guinchard-Kunstler. ...alors que, c'est évident, les décisions qui seront prises à l'Assemblée nationale, à l'issue de nos débats, sont de nature à modifier en profondeur non seulement l'organisat |
