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 N° 3428 -- ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 29 novembre 2001. AVIS PRÉSENTÉ AU NOM DE LA COMMISSION DE LA DÉFENSE NATIONALE ET DES FORCES ARMÉES (1) , PAR M. Jean-Yves LE DRIAN, Député. -- (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Voir les numéros : 3384 et 3427. Lois de finances rectificatives. La commission de la défense nationale et des forces armées est composée de : M. Paul Quilès, président ; M. Robert Gaïa, M. Jean-Claude Sandrier, M. Michel Voisin, vice-présidents ; M. Pierre Lellouche, Mme Martine Lignières-Cassou, M. Jean-Claude Viollet, secrétaires ; M. Jean-Marc Ayrault, M. Alain Barrau, M. Jacques Baumel, M. Jean-Louis Bernard, M. André Berthol, M. Jean-Yves Besselat, M. Bernard Birsinger, M. Loïc Bouvard, M. Jean-Pierre Braine, M. Jean Briane, M. Marcel Cabiddu, M. Antoine Carré, M. Bernard Cazeneuve, M. Guy-Michel Chauveau, M. Alain Clary, M. François Cornut-Gentille, M. Charles Cova, M. Michel Dasseux, M. Jean-Louis Debré, M. François Deluga, M. Renaud Donnedieu de Vabres, M. Jean-Pierre Dupont, M. François Fillon, M. Christian Franqueville, M. Yves Fromion, M. Yann Galut, M. René Galy-Dejean, M. Roland Garrigues, M. Henri de Gastines, M. Bernard Grasset, M. Jacques Heuclin, M. François Hollande, M. Jean-Noël Kerdraon, M. François Lamy, M. Claude Lanfranca, M. Jean-Yves Le Drian, M. Georges Lemoine, M. François Liberti, M. Jean-Pierre Marché, M. Franck Marlin, M. Jean Marsaudon, M. Christian Martin, M. Guy Menut, M. Gilbert Meyer, M. Michel Meylan, M. Jean Michel, M. Jean-Claude Mignon, M. Charles Miossec, M. Alain Moyne-Bressand, M. Arthur Paecht, M. Jean-Claude Perez, M. Robert Poujade, M. Jean-Pierre Pujol, Mme Michèle Rivasi, M. Jean Roatta, M. Michel Sainte-Marie, M. Bernard Seux, M. Guy Teissier, M. Émile Vernaudon, M. Aloyse Warhouver, M. Pierre-André Wiltzer. INTRODUCTION 7 PREMIÈRE PARTIE : LA GESTION DES CRÉDITS DE LA DÉFENSE EN 2001 11 I. - LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS 11 II. - L'ABONDEMENT DES CRÉDITS ORDINAIRES 13 A. LE FINANCEMENT DES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES 13 1. Des surcoûts stables 13 2. Une couverture des besoins large, mais non totale 15 B. LES AUTRES OUVERTURES DE CRÉDITS 20 1. Les crédits de fonctionnement de la Gendarmerie 20 2. Les autres crédits ouverts 21 III. - LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS AU BUDGET D'ÉQUIPEMENT 22 A. DES OUVERTURES D'AUTORISATIONS DE PROGRAMME IMPORTANTES ET BIENVENUES 22 B. LES ANNULATIONS DE CRÉDITS D'ÉQUIPEMENT 25 1. Des annulations importantes sans grande influence sur la dépense 25 2. Un mode de gestion qui atteint ses limites 31 DEUXIÈME PARTIE : LES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES DE LA FRANCE EN 2001 35 I. - PRÉSENTATION GÉNÉRALE 35 A. LE PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE, SUPPORT LOGIQUE DU CONTRÔLE DES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES 35 B. LES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES CONDUITES PAR LA FRANCE EN 2001 37 II. - LES OPÉRATIONS DANS LES BALKANS 39 A. L'ADMINISTRATION ET LE MAINTIEN DE LA PAIX AU KOSOVO 40 1. Le mandat des missions internationales 40 2. La MINUK 41 3. La KFOR 42 B. L'APPUI À LA PAIX CIVILE EN BOSNIE-HERZÉGOVINE 43 1. La SFOR 43 2. Les missions d'observation et de police 45 III. - LA PRÉSENCE ET L'ACTION MILITAIRES DE LA FRANCE EN AFRIQUE 46 A. DES MISSIONS DIVERSIFIÉES 46 B. LES FORCES PRÉPOSITIONNÉES ET LES OPÉRATIONS BILATÉRALES 47 1. Une action préventive permanente 47 2. Des opérations bilatérales peu nombreuses, mais importantes 49 C. LES OPÉRATIONS MULTILATÉRALES D'OBSERVATION ET DE MAINTIEN DE LA PAIX 51 IV. - LES AUTRES OPÉRATIONS 53 A. LES OPÉRATIONS AU MOYEN-ORIENT 53 1. La surveillance des accords entre Israël et les pays arabes 54 2. Le maintien de la paix au Sud-Liban 55 3. Le contrôle coercitif de l'Irak 56 B. LES AUTRES OPÉRATIONS CONDUITES PAR LA FRANCE 57 V. - RÉCAPITULATIF DES ACTIONS MILITAIRES EXTÉRIEURES DE LA FRANCE EN 2001 59 TROISIÈME PARTIE : LA RÉFORME DE DCN 63 I. - UNE ENTREPRISE CONFRONTÉE À DE PROFONDES ÉVOLUTIONS SECTORIELLES 63 A. UN HÉRITAGE SÉCULAIRE 63 B. UN ENVIRONNEMENT CONCURRENTIEL EN COMPLÈTE MUTATION 65 1. Un défi d'efficacité industrielle et commerciale 65 2. Une entreprise disposant de réelles perspectives de développement 66 C. UN PETIT NOMBRE DE COMPÉTITEURS AYANT TOUTEFOIS DÉJÀ RENFORCÉ LEURS CAPACITÉS 69 D. DES CONTRAINTES DE GESTION INCOMPATIBLES AVEC UNE ACTIVITÉ INDUSTRIELLE 71 II. - DES MARCHÉS SOUMIS AU JEU DES ALLIANCES INDUSTRIELLES ET COMMERCIALES 73 A. LA CONCEPTION ET LA FABRICATION DE SOUS-MARINS 73 B. LES CONSTRUCTIONS DE BÂTIMENTS DE SURFACE 75 C. LES ACTIVITÉS LIÉES À LA FABRICATION DES TORPILLES 76 III. - D'INDISPENSABLES GARANTIES À DONNER AUX PERSONNELS 77 A. L'EXISTENCE DE PRÉCÉDENTS AU SEIN DU SECTEUR PUBLIC 77 B. UNE OBLIGATION EN RAPPORT DES EFFORTS DÉJÀ ACCOMPLIS 78 C. LA SITUATION PARTICULIÈRE DES OUVRIERS DE L'ÉTAT 80 D. LA QUESTION DE LA RECONNAISSANCE DES CADRES DE L'ORDRE TECHNIQUE 81 IV. - LES DISPOSITIONS DE L'ARTICLE 36 DU PROJET DE LOI 82 TRAVAUX EN COMMISSION 87 I. - AUDITION DE M. ALAIN RICHARD, MINISTRE DE LA DÉFENSE 87 II. - AUDITION DU GÉNÉRAL JEAN-PIERRE KELCHE, CHEF D'ÉTAT-MAJOR DES ARMÉES 92 III. - AUDITION DE M. JEAN-MARIE POIMBOEUF, DIRECTEUR DE DCN 99 IV. - AUDITION DES REPRÉSENTANTS DES SYNDICATS DE DCN 104 V. - EXAMEN DE L'AVIS 111 AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 117 Mesdames, Messieurs, Le projet de loi de finances rectificative pour 2001 comporte plusieurs dispositions justifiant une saisine de la Commission de la Défense. D'abord, les mouvements de crédits opérés en gestion sont d'une grande amplitude. La Commission a pu constater qu'elles recouvraient d'abord un financement des dépenses d'opérations extérieures qui, en 2001 n'obérait pas le fonctionnement courant des armées, ni leur équipement. La revue qui est faite par votre rapporteur de ces opérations montre aussi toute leur importance et tout leur intérêt. Ensuite, les autorisations de programme ouvertes en gestion permettent d'une part le financement intégral par la France de la commande souhaitée d'avions de transport A 400 M et d'autre part celui d'une première tranche d'équipements destinés à la réponse à des menaces d'agression du type de celle du 11 septembre à New York. Enfin, le projet de loi contient les éléments d'une évolution statutaire de DCN. Dans le contexte de la construction navale militaire en complète mutation en Europe mais aussi dans les chantiers américains, une activité industrielle en régie d'Etat n'apparaît plus adaptée du fait des contraintes administratives et de gestion qu'elle impose à l'entreprise, si l'on souhaite que DCN affirme son incontestable savoir-faire sur son marché national comme à l'exportation. PREMIÈRE PARTIE : I. - LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS L'exécution de la loi de finances pour 2001 au ministère de la Défense n'aura pas échappé aux mouvements de crédits traditionnels : abondement des crédits de fonctionnement, annulations de crédits d'équipement. L'arrêté d'annulation du 21 mai 2001 a annulé 300 millions de francs de crédits d'équipement. Il était associé à un décret d'avance qui n'a ouvert aucun crédit au ministère de la Défense. Le décret d'avance n° 2001-918 du 8 octobre 2001, dont la ratification est demandée par l'article 16 du projet de loi, a ouvert pour la Défense 3,362 milliards de francs de crédits de paiement, répartis entre 2,742 milliards de francs pour les rémunérations et 620 millions de francs pour le fonctionnement. Le décret d'avance a notamment permis de couvrir la totalité des surcoûts de rémunération entraînés par les opérations extérieures, et une partie de ceux de fonctionnement. L'arrêté d'annulation qui lui était associé a annulé le même montant de crédits de paiement au budget d'équipement, soit 3,362 milliards de francs. Le projet de loi de finances rectificative ouvre au ministère de la Défense 910 millions de francs de crédits supplémentaires, soit 900 millions de francs de crédits de fonctionnement, ouverts par l'article 13, et 10 millions de francs de crédits de subventions d'équipement, au chapitre 67-10 (il s'agit d'un ajustement de la subvention à l'ONERA), ouverts à l'article 14. L'arrêté d'annulation du 14 novembre 2001 qui lui est associé annule 2,414 milliards de francs de crédits de paiement au budget d'équipement du ministère de la Défense. En cours d'année, le titre III aura ainsi été abondé de 4,262 milliards de francs, soit 2,742 milliards de francs au titre des rémunérations et 1,120 milliard de francs au titre du fonctionnement. En revanche, par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale, les crédits d'équipement sont diminués de 6,076 milliards de francs, ou plutôt de 6,066 milliards de francs, si l'on tient compte de l'ouverture de 10 millions de francs de crédits pour l'ONERA. Le solde fait, comme à l'accoutumée, apparaître une contribution nette du ministère de la Défense à l'équilibre budgétaire de l'année. En 2001, cette contribution est de 1,804 milliard de francs, soit près d'1 milliard de francs (957,5 millions de francs) de moins qu'en 2000. Le tableau ci-après récapitule ces mouvements : PRINCIPAUX MOUVEMENTS DE CRÉDITS BUDGÉTAIRES
S'agissant des autorisations de programme, le projet de loi de finances rectificative ouvre, en son article 14, 23,7 milliards de francs d'autorisations de programme pour la seconde partie du financement du programme A 400 M et le renforcement de plusieurs moyens, notamment des moyens héliportés de l'armée de Terre et du GIGN, dans le cadre de la lutte antiterroriste à la suite des attentats du 11 septembre dernier. L'arrêté d'annulation du 14 novembre 2001 annule en revanche 2,2 milliards de francs d'autorisations de programme du titre III, devenues inexploitables, et 516,5 millions de francs d'autorisations de programme des titres V et VI, soit un total de 2,716 milliards de francs. Le solde de gestion pour 2001 aboutit donc à des ouvertures d'autorisations de programme supplémentaires de près de 21 milliards de francs pour des commandes à passer. II. - L'ABONDEMENT DES CRÉDITS ORDINAIRES Comme chaque année, le titre III aura donc été fortement abondé en gestion, de 4,04 % de son montant initial. Les raisons des ouvertures sont bien connues : il s'agit pour les deux tiers du financement des opérations extérieures, qui entraînent de forts surcoûts en matière de dépenses de rémunérations et de fonctionnement, et pour le tiers restant de divers postes spécifiques tel le carburant opérationnel, dont les cours fluctuent en fonction de celui du pétrole en dollars et du dollar en francs, ou les dépenses de loyers de la Gendarmerie, du fait du redéploiement de cette arme et de l'insuffisance de casernements préexistants dans les zones de redéploiement, ou encore des mesures ponctuelles telles que l'application du plan « Sapin » à la Défense ou les mesures indemnitaires prises pour le passage à l'euro fiduciaire. A. LE FINANCEMENT DES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES Le financement des opérations extérieures aura cette année encore été le premier poste d'abondement des crédits ordinaires du ministère de la Défense. En 2001, les surcoûts liés à ces opérations auront représenté 2,774 milliards de francs au titre III, soit très précisément 65,1 % de l'abondement total, et 516 millions de francs au titre V. Le total, de 3,29 milliards de francs, est très proche de celui de 2000. SURCOÛTS LIÉS AUX OPÉRATIONS EXTÉRIEURES
La raison en est simple. Comme on le verra en détail dans la deuxième partie du présent rapport, les opérations extérieures conduites en 2001 auront été très similaires à celles conduites en 2000. Mêmes opérations, reconduites d'une année sur l'autre, mêmes effectifs, même intensité : comme le Général Jean-Pierre Kelche, Chef d'état-major des Armées, l'a exposé à votre Commission, c'est en 2002 que des changements devraient être enregistrés, avec les évolutions à venir de la FINUL et de la SFOR, voire de la KFOR, sans parler des événements de l'Afghanistan, trop tardifs pour apparaître dans le cadre du présent projet de loi de finances rectificative. Les 2,774 milliards de francs du titre III se partagent en surcoûts de fonctionnement (carburant pour les équipements, logement et transport des forces...) et surcoûts de rémunération. On sait en effet que les militaires, tant qu'ils sont en opération à l'étranger, perçoivent des rémunérations spécifiques, dont la principale est l'indemnité de sujétion pour séjour à l'étranger (ISSE), qui multiplie par 2,5 environ leur rémunération de base, pendant leur temps de séjour sur la zone d'opérations extérieures. La clé de partage habituelle est de 70 % des surcoûts environ pour les crédits de rémunération, et 30 % pour le fonctionnement. C'est encore le cas en 2001. On trouvera ci-dessous le détail de ces surcoûts, par catégorie et par armée, aux termes de prévisions établies par le ministère de la Défense. SURCOÛTS DES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES EN 2001
2. Une couverture des besoins large, mais non totale La couverture des surcoûts dus aux opérations extérieures est depuis 1998, globalement correcte. Tel est encore le cas cette année. Il reste néanmoins que cette couverture présente toujours diverses insuffisances, sur lesquelles il convient d'attirer l'attention. Le tableau ci-après présente la ventilation des surcoûts et l'état de leur financement. LE FINANCEMENT DES SURCOÛTS DU TITRE III
· Les surcoûts prévisibles en matière de rémunérations sur cette année de 2,038 milliards de francs. Compte tenu de l'inscription devenue habituelle d'un provisionnement de 160 millions de francs en loi de finances initiale, le surcoût de rémunérations en cours d'année par rapport aux crédits inscrits en loi de finances initiale est de 1,878 milliard de francs. Votre rapporteur peut exposer ici que le titre III aura été abondé en gestion de l'ensemble de ces crédits par le décret d'avances n° 2001-918 du 8 octobre 2001. Sur les 2,742 milliards de francs ouverts pour les dépenses de personnels du ministère de la Défense par son article 1er, 1,878 milliard de francs avaient en effet pour cause le financement des dépenses de personnel supplémentaire pour la conduite des opérations extérieures. Cette situation amène à une double conclusion. D'une part, sur le plan budgétaire, il faut souligner que, pour la 4ème fois depuis 1998, les surcoûts de rémunération entraînés par les opérations extérieures sont intégralement couverts, à 100 %, par des ouvertures de crédits supplémentaires. Le financement du recours aux armées en service commandé pour l'appui à la politique étrangère de notre pays ne pèse donc pas, pour ce qui est des rémunérations, sur le budget de fonctionnement du ministère de la Défense. Tel n'ayant pas toujours été le cas par le passé, il convient de s'en féliciter. D'autre part, eu égard à cet abondement à 100 %, il faut souligner que l'adoption de l'article 16 du projet de loi de finances rectificative vaut approbation du financement de l'ensemble des opérations extérieures menées par la France en 2001, dont l'analyse sera faite dans la deuxième partie du présent rapport. · Les opérations extérieures sont aussi cause de dépenses de fonctionnement supplémentaires par rapport aux coûts de fonctionnement des forces en métropole. En 2001, les prévisions de surcoûts de fonctionnement se montent à un total de 735 millions de francs, répartis entre 535 millions de francs pour le fonctionnement courant proprement dit, 171 millions de francs pour l'alimentation et 29 millions de francs pour l'entretien programmé du matériel. Ces besoins auront été couverts à hauteur de 270 millions de francs par le décret d'avance du 8 octobre 2001, à hauteur de 44 millions de francs par le décret de virement du 9 novembre 2001, et à hauteur de 160 millions de francs, soit 80 millions de francs pour l'armée de l'Air et 80 millions de francs pour l'armée de Terre, par le présent projet de loi de finances rectificative. Traditionnellement, seules les dépenses supplémentaires exposées pour le fonctionnement courant donnent lieu à remboursement au ministère de la Défense. Le remboursement n'est cependant jamais parfait. En 2000 il aura été de 74 %, laissant 160 millions de francs à la charge du budget de la défense. En 2001 il est de 89 %, et laisse 59 millions de francs à la charge du budget du ministère. Cette situation faisant apparaître une amélioration sensible pour 2001, on pourrait peut-être s'en satisfaire. Il reste qu'un examen plus approfondi indique que les bases sur lesquelles elle est construite ne pourront sans doute pas perdurer trop longtemps. En effet, ces 59 millions de francs s'ajoutent à 171 millions de francs de surcoûts estimés pour l'alimentation et 29 millions de francs pour l'entretien programmé du matériel. Ce sont ainsi 259 millions de francs de surcoûts du titre III qui ne sont pas couverts par des crédits supplémentaires. Le taux de couverture des surcoûts de fonctionnement, dont le total est ainsi de 735 millions de francs, descend alors à 64,7 %, laissant un tiers des surcoûts à la charge du ministère de la Défense. Cette situation pose plusieurs difficultés. D'abord, ces surcoûts sont réels. Ainsi, en matière d'alimentation par exemple, assurer le ravitaillement d'une force en opérations extérieures entraîne des coûts de transport sans rapport avec les coûts en métropole. Ensuite, il s'avère aussi que traditionnellement, le ministère de la Défense ne demande pas de couverture pour l'ensemble des surcoûts de fonctionnement qu'il identifie. Ainsi, il a été indiqué à votre rapporteur que les surcoûts de fonctionnement des services (Service de santé des Armées, Service des essences des Armées) quoique donnant lieu à évaluation, ne faisaient pas l'objet de remboursement spécifiques. De ce fait, la présentation des remboursements fait apparaître une majoration de ceux-ci par rapport à la réalité. Tel est encore le cas en 2001. Les 35 millions de francs inscrits à la ligne « services communs » en remboursement de frais de fonctionnement face au besoin estimé de 64 millions de francs ne correspondent pas à une partie de cette somme, mais à un besoin supplémentaire. Il s'agit de couvrir une hausse de la cotisation de la France au budget militaire de l'OTAN due aux dépenses engagées par l'organisation au Kosovo, dépense qui n'était pas prévue en évaluation. En réalité, aucune couverture n'est fournie pour satisfaire les besoins correspondant aux 64 millions de francs inscrits en évaluation. Pour une correcte appréciation du taux de remboursement, il convient alors d'ajouter au total des évaluations les 35 millions de francs destinés à l'OTAN au titre des besoins de fonctionnement à satisfaire. Le besoin est alors de 770 millions de francs. Les surcoûts non couverts se montent alors à 294 millions de francs. La couverture, de 474 millions de francs, correspond à 61,6 % du besoin. · Enfin, il convient d'évoquer aussi la couverture des besoins du titre V. Les surcoûts entraînés pas les opérations extérieures en crédits du titre V ne sont habituellement pas couverts par des abondements. Sans doute considère-t-on que le ministère doit pouvoir trouver, au sein du titre V, de quoi pouvoir aux besoins supplémentaires de rechanges et de réparations induits par les opérations extérieures sans empiéter sur ses dépenses d'acquisition de matériels neufs, les crédits d'équipement n'étant chaque année pas dépensés en totalité. Cette interprétation va cependant être de plus en plus difficile à soutenir. D'abord, il faut là aussi souligner le caractère vérifiable du besoin exprimé. En opérations extérieures, le matériel est beaucoup plus sollicité ; il fonctionne aussi dans un environnement beaucoup plus difficile qu'en métropole. Ainsi, eu égard à l'usage intensif qui en est fait et à la qualité relative des routes, le train de pneus d'un VBL en opération extérieure doit être changé chaque année, au lieu de tous les dix ans en usage normal. Les opérations extérieures sont ainsi considérées comme l'une des raisons de la diminution du taux de disponibilité des matériels actuellement constatée. Plus encore, les opérations extérieures sont cause d'une augmentation du taux d'attrition des matériels. Ainsi 20 VBL (véhicules blindés légers) ont été perdus au Kosovo et en Bosnie-Herzégovine. Comment seront-ils remplacés ? Ensuite, pour une même intensité, l'impact des opérations extérieures sur le titre V est nettement plus élevé qu'il y a quelques années. En effet, on sait que l'intégralité des crédits d'entretien programmé des matériels et de maintien en condition opérationnelle, autrefois répartis entre le titre III et le titre V, a été progressivement basculée sur le titre V. Dès lors, ignorer les surcoûts du titre V est moins facile qu'autrefois. De plus, avec la généralisation des structures interarmées pour l'entretien du matériel, il est certain que des grilles d'entretien différenciées vont être mises en place pour l'entretien et le renouvellement des matériels en opérations extérieures. Cela aura forcément un impact sur le titre V. Comme on le verra plus avant, on assiste aussi à une reprise de la consommation des crédits du titre V : les marges pour financer sans abondement les surcoûts dus aux opérations extérieures diminuent d'autant. Enfin, on sait que pour 2002, les crédits d'équipement diminuent par rapport à 2001. S'ils restent supérieurs aux crédits qui seront effectivement dépensées en 2001, permettant sans doute l'exécution du programme d'achat, c'est avec de faibles marges d'exécution. Dès lors, on voit que le Gouvernement devra sans doute progressivement s'engager vers un abondement des crédits du titre V pour le financement des surplus de dépenses d'équipement générés par les opérations extérieures. L'exécution du budget 2001 est sans doute l'une des dernières qui permet d'ignorer ce financement. B. LES AUTRES OUVERTURES DE CRÉDITS Les ouvertures de crédits de fonctionnement, par le projet de collectif budgétaire ne concernent pas seulement les opérations extérieures. On l'a vu, celles-ci n'y concourent que pour 160 millions de francs. Or 900 millions de francs de crédits de fonctionnement sont ouverts par le collectif. Ces crédits se ventilent ainsi : OUVERTURES DE CRÉDITS PROPOSÉES PAR LE PROJET
1. Les crédits de fonctionnement de la Gendarmerie Le premier poste des crédits de fonctionnement ouverts par le projet de loi de finances rectificative concerne la Gendarmerie. Il est ouvert 570 millions de francs de crédits pour l'arme. Sur ce total 30 millions de francs concernent l'informatique. La modernisation de celle-ci a en effet été considérable. En conséquence, il a fallu par exemple doubler le nombre de lignes téléphoniques spécialisées, d'où des surcoûts non prévus. Ensuite, 140 millions de francs sont affectés au fonctionnement de la Gendarmerie, cette fois pour combler le report de charges constaté début 2001. C'est ainsi 170 millions de francs que le projet de collectif consacre au fonctionnement de la Gendarmerie. Ces montants s'ajoutent à 400 millions de francs destinés à contribuer à l'apurement de la dette sur les loyers de la Gendarmerie. On a vu plus haut en effet que, les gendarmes étant statutairement logés et les redéploiements aboutissant à accroître les effectifs dans des localisations où l'Etat ne dispose pas de logements, la difficulté est réglée par la prise en location par l'Etat, pour le compte de ses gendarmes, de logements dans des conditions de droit commun. S'ajoute à cette difficulté l'obligation de loger les nouveaux agents, dont 4 300 gendarmes adjoints, dont les conditions de logement diffèrent évidemment de celles traditionnellement offertes aux gendarmes auxiliaires qu'ils remplacent, et qui étaient des personnels appelés. Les crédits de fonctionnement de la Gendarmerie n'étant pas calibrés pour tenir compte de ce besoin, un besoin de financement permanent s'est progressivement constitué. On estime l'insuffisance du financement dans ce domaine à 400 millions de francs par an environ. Avec 170 millions de francs en décret d'avance et 400 millions de francs en collectif, la dette, de 350 millions de francs au début de la gestion 2001 est ainsi ramenée à 190 millions de francs début 2002. Il faut donc souligner l'effort fait sur l'année en faveur des crédits de fonctionnement de la Gendarmerie, puisque, compte tenu du décret d'avance, c'est de 740 millions de francs que le budget de fonctionnement initial de la Gendarmerie aura été abondé au cours de l'exercice 2001. Parmi les autres causes d'abondement, il faut d'abord noter l'impact sur le ministère de la Défense des mesures de revalorisation des traitements dites du plan Sapin (355 millions de francs), et les coûts indemnitaires liés à la mise en place de l'euro fiduciaire (139 millions de francs). Les ouvertures de crédits nécessaires ont été effectuées par le décret d'avance. Les insuffisances de dotations liées à la différence constatée entre le cours moyen du carburant sur l'année et le cours retenu lors de la construction du budget ont donné lieu à ouverture de 180 millions de francs de crédits en décret d'avance, et 100 millions de francs en projet de loi de finances rectificative, 70 millions de francs pour l'armée de l'Air et 40 millions de francs pour l'armée de Terre, soit un total de 290 millions de francs. Enfin, la dette de la France au budget militaire de l'OTAN (les crédits votés en loi de finances initiale sont régulièrement insuffisants) sont abondés de 60 millions de francs. Enfin, pour être exhaustif, votre rapporteur doit mentionner que ces ouvertures sont complétées par un décret de virement du 9 novembre 2001 et un arrêté de répartition du 6 novembre 2001 permettant des redéploiements internes au titre III pour un total de 782 millions de francs au profit des chapitres de rémunérations des militaires (essentiellement l'indemnité militaire) pour 587 millions de francs et des salaires ouvriers, pour 103 millions de francs, et 174 millions de francs au profit des chapitres de fonctionnement pour couvrir outre les besoins en opérations extérieures déjà mentionnés, divers soldes pour les carburants et divers besoins de gestion. Il faut noter une absence au sein du collectif, l'apurement de la dette du ministère de la Défense envers la SNCF. Cette dette est aujourd'hui de 228 millions de francs. Le projet de loi de finances pour 2002 prévoit 106 millions de francs pour la stabiliser. Il est sans doute regrettable que, alors que le 20 décembre prochain doit être signée la nouvelle convention entre le ministère de la Défense et la SNCF, et que la dette subsistante est de 228 millions de francs, le ministère de la Défense n'ait pu obtenir les fonds souhaités, soit 114 millions de francs en collectif 2001 pour apurer la moitié de cette dette, l'autre moitié devant alors être apurée en collectif 2002. Néanmoins, et malgré ces lacunes, il s'avère que l'exécution du budget en 2001 ne devrait pas entraîner de reports de charges excessifs pour l'exercice 2002. En effet, même si le montant précis des reports est difficile à évaluer aujourd'hui, eu égard à la complexité des circuits comptables et à la dispersion de la dépense, un montant de reports net de 300 millions de francs, contre 600 millions de francs l'an dernier, a cependant été indiqué comme vraisemblable à votre rapporteur. De plus, il a été insisté devant votre rapporteur sur le caractère de dépenses de trésorerie des montants ainsi reportés. En réalité, eu égard à la dispersion de la dépense, la direction des affaires financières est obligée d'intégrer dans ses raisonnements une somme de 200 millions de francs de décalage entre les engagements et les paiements effectifs. On voit ainsi qu'avec 300 millions de francs de reports prévisibles, la gestion de l'année 2001 s'avère en fait très bonne et prépare une entrée en gestion 2002 proche de l'équilibre. III. - LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS AU BUDGET D'ÉQUIPEMENT A. DES OUVERTURES D'AUTORISATIONS DE PROGRAMME IMPORTANTES ET BIENVENUES Comme le projet de loi de finances rectificative pour 2000, le présent projet de loi de finances rectificative comporte une très importante ouverture d'autorisations de programme au chapitre 53-81. L'ouverture faite cette année est encore plus importante que l'an dernier, puisqu'elle se monte à 23,7 milliards de francs. Elle correspond en fait à deux opérations. Il s'agit d'une part de l'ouverture de la deuxième tranche d'autorisations de programme pour le financement des 50 avions de transport militaire A 400 M que la France souhaite acquérir auprès d'Airbus Industries. L'intérêt de l'achat de cet appareil est connu : vieillissement et inadaptation des Transall aux nouvelles missions, nécessité d'un avion à la fois tactique et de plus grande capacité d'emport, opportunité de la constitution d'une flotte de transport militaire européenne normalisée, conception et construction d'un nouvel appareil en Europe. Votre rapporteur ne développera pas plus ces points, et il renverra au rapport pour avis de notre collègue Yann Galut sur les crédits de l'armée de l'Air pour 2002 (rapport n° 3324, tome VI) qui présente dans un développement spécifique la problématique de cet appareil. Le coût total pour l'équipement de l'armée de l'Air avec 50 appareils est estimé à 43,7 millions de francs, 20 millions de francs d'autorisations de programme avaient été dégagés l'an dernier, par affectation d'autorisations de programme nouvelles et redéploiement d'autorisations de programme existantes ; l'affectation de 23,7 millions de francs d'autorisations de programme par le présent projet de loi de finances rectificative à l'article 53-81-17 du budget du ministère, consacré à l'A 400 M, permet de signifier à nos partenaires dans ce projet, ainsi qu'à l'industriel, que les instruments sont désormais prêts en France pour la passation de la commande. Il convient de s'en réjouir. La deuxième opération est l'inscription de 3 milliards de francs d'autorisations de programme pour répondre à des besoins exprimés en conséquence des événements du 11 septembre. Le Général Jean-Pierre Kelche l'a indiqué à la Commission de la Défense, l'état-major des Armées a estimé à 9 milliards de francs les ressources nécessaires pour répondre à la menace ainsi apparue. Les 3 milliards de francs ouverts correspondent donc à la première tranche de ce besoin. Le Général Jean-Pierre Kelche a indiqué leur utilisation à la Commission : « Il s'agit d'abord de l'amélioration de l'aéromobilité, en vue d'accroître les capacités des forces spéciales et de renforcer les moyens de réponse au terrorisme maritime et de RESCO (recherche et sauvetage des militaires en opération). Des hélicoptères Cougar devraient être acquis à cet effet. Le deuxième type d'action concerne l'accélération de la modernisation des capacités en matière de renseignement électromagnétique (ROM). Enfin, la troisième catégorie de mesures porte sur l'accélération de l'effort de fabrication de protections contre les agressions biologiques et chimiques ». On notera que le total des autorisations de programme ainsi dégagées (23,7 milliards de francs pour l'A 400 M et 3 milliards de francs pour la réponse aux événements du 11 septembre), soit 26,7 milliards de francs, est supérieur de 3 milliards de francs aux autorisations de programme ouvertes par l'article 14 du projet de loi de finances rectificative. C'est que, comme en 2000, les montants affichés à l'article 14 recouvrent des mouvements plus amples. Qui plus est, la construction du dispositif s'est faite en deux temps. Dans un premier temps, avant le 11 septembre, les 23,7 milliards de francs nécessaires au financement de la commande de 50 A 400 M ont été inscrits au chapitre 53-81. En compensation, l'arrêté d'annulation associé devait supprimer 2,2 milliards de francs d'autorisations de programme du titre III, autorisations de programme devenues inutilisables du fait du transfert de l'entretien programmé du matériel au titre V, et 3,5 milliards de francs d'autorisations de programme du titre V, dont 1,364 milliards de francs au chapitre 53-81 lui-même. Du fait de ces 5,7 milliards de francs d'annulations, les ouvertures nettes d'autorisations de programme correspondant à la mobilisation des 23,7 milliards de francs d'autorisations de programme pour l'A 400 M étaient donc de 18 milliards de francs. L'expression par l'état-major des Armées d'un besoin de financement pour répondre à la menace identifiée du fait des événements du 11 septembre a amené à réviser ce projet. Les 3,5 milliards de francs d'autorisations de programme identifiés au budget d'équipement pour être supprimés ont été réduits à 516,5 millions de francs, tandis que 3 milliards de francs, au lieu d'être annulés, étaient redéployés pour financer le besoin exprimé par l'état-major des Armées pour les événements du 11 septembre ; sur ces 3 milliards de francs, 1,364 milliard de francs étaient redéployés au sein du chapitre 53-81 pour l'achat d'hélicoptères. Le solde positif est ainsi passé de 18 milliards de francs à 21 milliards de francs, 20,984 milliards de francs plus exactement. L'ensemble des mouvements est récapitulé dans le tableau ci-après. AUTORISATIONS DE PROGRAMME
Enfin, pour être complet, votre rapporteur ajoutera que, toujours en termes d'autorisations de programme, le décret de virement du 24 août 2001 a redéployé, notamment à partir du chapitre 53-81, 909 millions de francs au profit du chapitre 55-21 (en fait au profit de la SIMMAD) afin de lancer les marchés nécessaires au redressement de la disponibilité des matériels aéronautiques, et 197 millions de francs au profit du chapitre 57-71 pour le programme SNLE-NG. Ce même décret de virement a aussi permis d'abonder la dotation du programme M 51, au chapitre 51-71, de 394 millions de francs, essentiellement à partir des chapitres 51-61 et 53-81. B. LES ANNULATIONS DE CRÉDITS D'ÉQUIPEMENT 1. Des annulations importantes sans grande influence sur la dépense On l'a vu à l'occasion de la présentation des mouvements de crédits, l'exécution de la loi de finances initiale pour 2001 au ministère de la Défense se traduit, comme à l'accoutumée, par une importante diminution des crédits d'équipement. En 2001, celle-ci est de 6,066 milliards de francs, soit 7,27 % des crédits initiaux. Au bout du compte, du fait de ces annulations, les crédits disponibles au titre de 2001 pour le budget d'équipement de la défense auront été de 77,933 milliards de francs. La répartition des annulations entre les chapitres des titres V et VI ainsi que leurs conséquences sur l'exécution du budget d'équipement, de façon générale et par gouverneur de crédits, figurent aux tableaux ci-après. ANNULATIONS SUR LES TITRES III, V ET VI EN 2001
EXÉCUTION DU BUDGET 2001
Depuis plusieurs années cependant, les annulations de crédits de paiement en capital accompagnent en réalité la consommation réelle des crédits par le ministère. Depuis le début de la législature, qui est aussi le début de l'actuelle programmation, les annulations de crédits en cours d'année n'ont jamais été utilisées comme un moyen de régulation de la dépense ; le solde disponible s'est toujours trouvé supérieur de 6 milliards de francs environ au total des dépenses finales. Celles-ci ont représenté chaque année 92 % environ de ce solde, laissant 8 % environ de marge. La Cour des comptes, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2000, a dressé un récapitulatif de la gestion des crédits de dépense en capital de la défense. EXÉCUTION DU BUDGET D'ÉQUIPEMENT
Jusqu'ici, la question était donc non pas celle du montant des annulations, puisque celles-ci s'avéraient laisser des montants de crédits suffisants pour honorer les paiements, mais celle des raisons qui aboutissent à ce qu'une partie seulement des crédits demandés soit dépensée et celle des conséquences de cette faible dépense sur l'équipement des armées. En synthétisant les analyses de la Cour des Comptes dans son rapport annuel sur l'exécution des lois de finances de chaque année, celles du rapporteur pour avis de la Commission de la Défense sur le projet de loi de finances rectificative des années p | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
