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le 9 octobre 2001

N° 3298

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 3 octobre 2001.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN ⁽¹⁾ SUR LE PROJET DE LOI (N° 3218) portant règlement définitif du budget de 2000,

PAR M. DIDIER MIGAUD,

Rapporteur général,

Député.

--

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Lois de règlement.

La Commission des finances, de l'économie générale et du Plan est composée de : M. Henri Emmanuelli, président ; M. Michel Bouvard, M. Jean-Pierre Brard, M. Yves Tavernier, vice-présidents ; M. Pierre Bourguignon, M. Jean-Jacques Jégou, M. Michel Suchod, secrétaires ; M. Didier Migaud, Rapporteur Général ; M. Maurice Adevah-Poeuf, M. Philippe Auberger, M. François d'Aubert, M. Dominique Baert, M. Jean-Pierre Balligand, M. Gérard Bapt, M. François Baroin, M. Alain Barrau, M. Jacques Barrot, M. Christian Bergelin, M. Éric Besson, M. Alain Bocquet, M. Augustin Bonrepaux, M. Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, M. Christian Cabal, M. Jérôme Cahuzac, M. Thierry Carcenac, M. Gilles Carrez, M. Henry Chabert, M. Jean-Pierre Chevènement, M. Didier Chouat, M. Alain Claeys, M. Charles de Courson, M. Christian Cuvilliez, M. Arthur Dehaine, M. Yves Deniaud, M. Michel Destot, M. Patrick Devedjian, M. Laurent Dominati, M. Julien Dray, M. Tony Dreyfus, M. Jean-Louis Dumont, M. Daniel Feurtet, M. Pierre Forgues, M. Gérard Fuchs, M. Gilbert Gantier, M. Jean de Gaulle, M. Hervé Gaymard, M. Jacques Guyard, M. Edmond Hervé, M. Pierre Hériaud, M. Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, M. Michel Inchauspé, M. Jean-Pierre Kucheida, M. Marc Laffineur, M. Jean-Marie Le Guen, M. Maurice Ligot, M. François Loos, M. Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, M. Louis Mexandeau, M. Gilbert Mitterrand, M. Pierre Méhaignerie, M. Jean Rigal, M. Gilles de Robien, M. Alain Rodet, M. José Rossi, M. Nicolas Sarkozy, M. Gérard Saumade, M. Philippe Séguin, M. Georges Tron, M. Jean Vila.

SOMMAIRE

-

Pages

INTRODUCTION 7

PREMIÈRE PARTIE : PRÉSENTATION GÉNÉRALE 9

I.- DES PRÉVISIONS AUX RÉSULTATS 9

A.- DES PERFORMANCES ÉCONOMIQUES REMARQUABLES EN DÉPIT DE CERTAINS OBSTACLES 9

1.- Un environnement international globalement favorable malgré le ralentissement de la croissance américaine en fin d'année 9

2.- Une croissance économique française soutenue et riche en emplois 10

B.- L'ÉQUILIBRE GÉNÉRAL 13

1.- Les grandes composantes de l'équilibre de la prévision à l'exécution 13

2.- En raison des baisses d'impôts prévues par les lois de finances de l'année, la réduction du déficit marque un ralentissement 17

C.- LES RESSOURCES 19

1.- Des recettes fiscales globalement proches des prévisions 21

2.- Des recettes non fiscales en augmentation 23

3.- Les résultats des comptes spéciaux du Trésor 27

D.- L'ÉVOLUTION DES DÉPENSES 32

1.- Le respect de la norme d'évolution des dépenses retenue par le Gouvernement 32

2.- Les dépenses ordinaires civiles 35

3.- Les dépenses civiles en capital 45

4.- Les dépenses militaires 48

5.- Les prélèvements sur recettes 51

II.- LA GESTION DES AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES 56

A.- LES MODIFICATIONS DU MONTANT DES CRÉDITS PAR DES ACTES RÉGLEMENTAIRES 60

1.- Caractéristiques générales 60

2.- La balance des reports de crédits 65

3.- La poursuite de la remise en ordre des fonds de concours 67

4.- Les rétablissements de crédits : une progression confirmée 71

5.- Un recours très limité à la procédure du décret d'avance 73

6.- Des annulations de crédits en réduction sensible 75

7.- Les augmentations de crédits gagées par des ressources nouvelles 81

B.- LES REPORTS DE CRÉDITS À L'EXERCICE 2001 ET LES INTERVERSIONS D'EXERCICES 82

1.- Les reports de crédits à l'exercice 2001 82

2.- Les interversions d'exercices 88

C.- LES MODIFICATIONS DE LA RÉPARTITION DES CRÉDITS 94

1.- Les répartitions de crédits globaux 95

2.- Les transferts de crédits 97

3.- Les virements de crédits 98

4.- Les imputations irrégulières 99

III.- LES MODIFICATIONS DE CRÉDITS DEMANDÉES DANS LE PROJET DE LOI DE RÈGLEMENT 101

A.- LE BUDGET GÉNÉRAL 104

1.- Les dépassements et ouvertures de crédits 104

2.- Les annulations de crédits 115

B.- LES BUDGETS ANNEXES 119

1.- Les dépassements de crédits 119

2.- Les annulations de crédits 120

C.- LES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR 121

DEUXIÈME PARTIE : EXAMEN EN COMMISSION 123

I.- AUDITION DE M. FRANÇOIS LOGEROT, PREMIER PRÉSIDENT DE LA COUR DES COMPTES ET DE M. JEAN-RAPHAËL ALVENTOSA, CONSEILLER-MAÎTRE 123

II.- EXAMEN DES ARTICLES 131

Article premier : Résultats généraux de l'exécution des lois de finances pour 2000 131

Article 2 : Recettes du budget général 132

Article 3 : Dépenses ordinaires civiles du budget général 133

Article 4 : Dépenses civiles en capital du budget général 135

Article 5 : Dépenses ordinaires militaires du budget général 136

Article 6 : Dépenses militaires en capital du budget général 137

Article 7 : Résultats du budget général de 2000 138

Article 8 : Résultats des budgets annexes 139

Article 9 : Comptes spéciaux dont les opérations se poursuivent en 2001 140

Article 10 : Comptes spéciaux définitivement clos au titre de l'année 2000 144

Article 11 : Pertes et profits sur emprunts et engagements de l'Etat 145

Article 12 : Reconnaissance d'utilité publique de dépenses comprises dans une gestion de fait 147

Article 13 : Transport aux découverts du Trésor des résultats définitifs de 2000 154

TABLEAU COMPARATIF 157

ANNEXES 165

I.- Réponses de la Cour des comptes aux questions posées par le Rapporteur général 165

Question n° 1 : Les dépassements irréguliers de crédits 167

Question n° 2 : La charge de l'apurement des aides financées par le FEOGA-Garantie 171

Question n° 3 : Le coût du non-respect d'obligations communautaires 173

Question n° 4 : Les dépenses d'action internationale 175

Question n° 5 : Le programme « Nouveaux services - nouveaux emplois » 178

Question n° 6 : Le régime budgétaire des autorités administratives indépendantes 180

II.- Réponses du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et de la secrétaire d'Etat au budget aux questions posées par le Rapporteur général 191

Question n° 1 : Dépenses de personnel 193

Question n° 2 : Dépenses de fonctionnement 196

Question n° 3 : Dépenses d'intervention 201

Question n° 4 : Dépenses en capital - Autorisations de programme 205

Question n° 5 : Dépenses en capital - Crédits de paiement 208

Question n° 6 : Crédits de fonds spéciaux 210

DEUXIÈME PARTIE

EXAMEN EN COMMISSION

I.- AUDITION DE M. FRANÇOIS LOGEROT,
PREMIER PRÉSIDENT DE LA COUR DES COMPTES
ET DE M. JEAN-RAPHAËL ALVENTOSA, CONSEILLER-MAÎTRE

La Commission des finances, de l'économie générale et du Plan a procédé, le mercredi 3 octobre 2001, à l'audition de M. François Logerot, Premier président de la Cour des comptes, et de M. Jean-Raphaël Alventosa, Conseiller-maître, sur le projet de loi (n° 3218) portant règlement définitif du budget 2000.

M. François Logerot, Premier président, a souligné la nouvelle présentation du rapport sur l'exécution des lois de finances, qui témoigne d'un effort pour plus de concision et de lisibilité et contient de nouveaux développements relatifs aux résultats de l'exécution budgétaire, traités dans un chapitre spécifique avec les problèmes de financements et de dette, ainsi qu'un développement particulier concernant la comptabilité générale de l'Etat.

Une autre innovation de ce rapport a consisté, pour la Cour des comptes, à s'essayer à une approche synthétique de l'exécution par ministère, dans l'esprit de la loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001. Cette nouvelle approche, encore expérimentale, n'a pu concerner que quelques ministères, en raison du retard mis à faire parvenir en temps utile à la Cour, les comptes rendus de gestion budgétaire pour l'exercice 2000. Cette situation appelle donc un effort à venir de la part des ministères.

Les comptes rendus de gestion témoignent d'une volonté d'engager, dès à présent, le processus conduisant d'une administration de moyens à un management par objectif, conformément à l'esprit de la loi organique relative aux lois de finances précitée. Cette nouvelle approche s'ordonne autour des notions de programmes, d'objectifs à atteindre, de mesure des coûts pour y parvenir et de la mise au point d'indicateurs permettant de rendre compte de l'écart entre ces objectifs et les résultats effectivement atteints.

Dans le rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2000, ces synthèses ont concerné les crédits de l'Environnement, de la Culture et de la communication, de l'Education nationale, de l'Emploi, de la Santé, les concours financiers aux collectivités locales, l'agrégat « Police nationale », ainsi que les crédits de la Justice et de la Défense. En outre, une monographie a été consacrée aux crédits de l'Equipement et des transports, ensemble particulièrement complexe et aux structures fluctuantes.

Abordant les recommandations particulières tirées par la Cour des comptes de son analyse de l'exécution des lois de finances pour 2000, M. François Logerot a relevé qu'elles étaient sans doute moins nombreuses qu'au titre de l'exercice précédent, les choix relatifs aux recettes non fiscales ayant notamment été soumis à l'approbation du Parlement, à l'occasion de la discussion de deux lois de finances rectificatives, dans des conditions moins opaques que précédemment.

S'agissant des recettes recouvrées en 2000, la Cour des comptes se félicite de la baisse, tant en valeur absolue qu'en valeur relative, du montant des fonds recouvrés par voie de fonds de concours. Ce résultat traduit l'effort engagé pour réintégrer le produit de ces fonds dans les recettes non fiscales. Cet effort doit être poursuivi, aucune dépense de fonctionnement de l'Etat ne devrait plus être financée sur des crédits issus de fonds de concours. S'agissant des prélèvements sur recettes, la Cour des comptes prend acte de la clarification apportée, à cet égard, par la loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001, mais souligne qu'ils contribuent à l'extrême complexité des relations financières entre l'Etat et les collectivités locales que certaines initiatives parlementaires n'ont fait d'ailleurs que renforcer.

Abordant les dépenses du budget général, M. François Logerot a insisté sur le caractère manifestement peu clair et l'insuffisance des documents budgétaires concernant le coût et la gestion des pensions civiles et militaires de retraite. Il est nécessaire de faire apparaître une comptabilisation spécifique de la dépense à ce titre au sein d'une annexe budgétaire, dans l'attente de la création du compte d'affectation spéciale prévu à l'article 21 de la loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001.

En ce qui concerne la gestion de la dette de l'Etat, d'importants progrès sont possibles dans son suivi comptable et extra-comptable, en particulier au moyen d'une comptabilité annexe unifiée de celle-ci, suivant des méthodes proches de celles utilisées par les établissements de crédit. Enfin, les relations financières entre l'Etat et la COFACE appellent une clarification qui n'est pas encore intervenue malgré les dispositions de l'article 37 de la loi de finances rectificative pour 1997. Enfin, les éléments d'information fournis par le Gouvernement demeurent très insuffisants s'agissant de l'élaboration des comptes de bilan de l'Etat. Il n'existe pas aujourd'hui de référence comptable en ce domaine, même si le projet de loi de finances pour 2002 permet des progrès en la matière.

M. François Logerot a relevé que la structure et le contenu du rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exécution des lois de finances seront à l'avenir substantiellement modifiés, du fait de l'entrée en vigueur progressive, à compter du 1^er janvier 2002, de la loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001. En particulier, la Cour des comptes substituera un contrôle de la qualité de la gestion au seul contrôle de l'imputation budgétaire. Par ailleurs, l'analyse de l'exécution budgétaire à destination du Parlement devra faire une place aux conditions du respect des engagements européens de la France.

M. François Logerot a insisté sur le fait que la démarche de certification des comptes de l'Etat, qui incombera à la Cour des comptes en application de la loi organique du 1^er août 2001, constitue une nouveauté totale par rapport à la démarche de la déclaration de conformité. Elle nécessitera un examen de la fiabilité des méthodes comptables utilisées pour garantir la fidélité et la sincérité de la situation financière de l'Etat.

La Cour des comptes réfléchit enfin aux modalités selon lesquelles le principe du contradictoire, qui est une caractéristique même de ses travaux, pourrait être plus complètement mis en _uvre à l'occasion de la préparation du rapport concernant l'exécution des lois de finances. Cela suppose toutefois de commencer beaucoup plus en amont l'examen de l'exécution des lois de finances, afin que les gestionnaires des crédits puissent répondre beaucoup plus tôt qu'aujourd'hui aux premières observations de la Cour. En conséquence, les travaux de la Cour des comptes devront probablement commencer avant même que l'exercice examiné ne soit terminé.

M. Didier Migaud, Rapporteur général, a d'abord relevé que les conditions générales d'exécution du budget 2000 étaient satisfaisantes.

Il a ensuite souligné que le projet de loi portant règlement définitif du budget 2000 sera soumis au vote de l'Assemblée nationale avant la discussion, en première lecture, du projet de loi de finances pour 2002, anticipant ainsi sur l'application de l'article 41 de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances. Ayant salué les efforts accomplis par la Cour des comptes pour avancer le dépôt de son rapport sur l'exécution des lois de finances 2000, qui ont pleinement contribué à cette anticipation, le Rapporteur général s'est félicité de la qualité des relations entre la Cour des comptes et la Commission des finances. Il a souhaité connaître les difficultés rencontrées par la Cour pour disposer, en temps utile, des informations nécessaires à l'inscription dans ce calendrier qui appelleraient, à l'avenir, un effort de la part des services financiers.

La Cour des comptes ayant insisté sur la nécessité de poursuivre l'action en vue de l'amélioration des comptes de l'Etat, le Rapporteur général a observé que les premiers comptes rendus de gestion anticipent sur les futurs rapports annuels de performance prévus par la loi organique du 1^er avril 2001. Il a souhaité connaître les améliorations de la présentation des comptes de l'Etat indispensables pour se rapprocher des conditions de certification que requerra la mise en _uvre de la nouvelle loi organique.

Le Rapporteur général a ensuite souligné que les délais prévus pour la pleine application de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances, que d'aucuns ont pu considérer comme excessivement longs, apparaissent néanmoins indispensables au Gouvernement aussi bien qu'à la Cour des comptes.

Il a souhaité connaître l'analyse de la Cour des comptes, qui apparaît réservée, sur la pratique des contrats de gestion entre les services dépensiers et la direction du budget. Ces contrats sont une procédure pertinente à la condition de ne pas se transformer en un outil offrant au ministère de l'économie et des finances un contrôle accru sur les autres ministères, en contradiction avec la volonté, qu'exprime la nouvelle loi organique, de permettre une plus grande souplesse de gestion.

Le Rapporteur général a enfin souhaité connaître l'appréciation de la Cour des comptes sur l'évolution, pour l'exercice 2000, des dépenses d'investissement.

M. François Logerot, Premier président de la Cour des comptes, a relevé que le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie avait consenti des efforts certains pour une parution de plus en plus précoce des documents budgétaires d'exécution, malgré la persistance d'une période complémentaire. En 2000, les délais ont été similaires à ceux observés en 1999, quelques jours ayant même pu être « gagnés » s'agissant des résultats définitifs des recettes et des comptes définitifs par ministère. En ce qui concerne les procédures de report, sources d'importantes difficultés auparavant, leur clôture, dès le 9 mars, représente une avancée de deux mois, qui a directement contribué au dépôt du projet de loi de règlement dès le tout début du mois de juillet. La seule véritable anomalie concerne la publication, plus tardive que d'habitude, du Compte Général de l'Administration des Finances. Il n'existe donc plus de difficulté insurmontable pour la réalisation du rapport de la Cour des comptes sur l'exécution des lois de finances, dans la conception actuelle de ce rapport. A l'avenir, c'est-à-dire à compter de la réalisation du rapport en vue du règlement du budget de l'exercice 2005, le nouveau rôle de certification reconnu à la Cour lui imposera de revoir ses méthodes, tout en garantissant l'avancée au 1^er juin de la date de présentation de son rapport.

En ce qui concerne la rénovation de la comptabilité de l'Etat, la procédure de certification suppose l'élaboration d'un référentiel. Des progrès doivent être accomplis en matière de comptabilisation des charges et produits en droits constatés, ainsi que pour le hors bilan, notamment s'agissant des garanties accordées par l'Etat. En ce qui concerne son patrimoine immobilier, l'Etat doit réaliser des progrès notables dans la simple connaissance de celui-ci. Une enquête récente sur le patrimoine du ministère de la culture a montré que la connaissance même de sa consistance physique restait lacunaire. Il est également indispensable que la valeur marchande de ce patrimoine soit évaluée avec davantage de précision, de même que celle du patrimoine financier de l'Etat. Toutes ces questions seront résolues de manière nécessairement progressive, de sorte que certains éléments du patrimoine de l'Etat ne seront pas immédiatement certifiables.

Il manque encore des normes précises de certification, un travail d'harmonisation étant en cours sur plan international. La Fédération internationale des comptables (IFAC) a réuni un comité en charge du secteur public au sein duquel la France est représentée par un magistrat de la Cour des comptes et un haut fonctionnaire du ministère de l'économie et des finances. Les normes ainsi définies n'auront pas la valeur d'un engagement international. Elles permettront néanmoins d'efficientes comparaisons, sur lesquelles pourront s'appuyer les organismes extérieurs et les marchés financiers. Au sein de ce comité, la France est soucieuse de préserver la reconnaissance d'une spécificité de l'action des collectivités publiques, certains Etats, telle la Nouvelle-Zélande, appliquant intégralement les normes de comptabilité privée à leur action publique.

L'appréciation des contrats de gestion soulève des questions délicates. Le respect de l'autorisation budgétaire délivrée par le Parlement ne peut être exclusif de la possibilité, pour le Gouvernement, de procéder aux ajustements budgétaires indispensables, pour faire face à une évolution de la conjoncture nationale ou internationale, comme le démontrent les récents événements.

Il a rappelé que la Cour des comptes se livrait, traditionnellement, à une analyse approfondie de la régulation budgétaire menée par le Gouvernement. La Cour a ainsi critiqué le caractère excessif des annulations de crédits auxquelles procède, par simple arrêté, le ministre des finances. Sur ce point, la pratique des annulations de crédits est allée au-delà du texte de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.

Les contrats de gestion peuvent se révéler parfois « léonins », alors qu'ils devraient traduire un véritable accord entre le ministère dépensier et le ministère de l'économie et des finances. En témoigne, par exemple, la levée trop tardive des blocages de crédits, par les contrôleurs financiers, pour que les gestionnaires puissent les consommer. Cette dérive peut être notamment observée pour le budget des Transports aériens, celui de la Météorologie, ou de l'Enseignement scolaire. En outre, certaines pratiques liées aux contrats de gestion vont clairement au-delà de ce qu'autorise l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, qui ne prévoit ni procédure de mise en réserve, ni programmation des reports.

Cette pratique soulève donc d'indéniables difficultés au regard du respect de l'autorisation budgétaire délivrée par le Parlement. A cet égard, M. François Logerot a souligné les apports de la loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001. Son article 14 institue une forme plus solennelle d'annulations de crédits : celles-ci interviendront par décret, les commissions des finances des deux assemblées en étant informées auparavant. Ce dispositif apparaît de nature à enserrer la régulation budgétaire dans des limites plus raisonnables que celles observées actuellement.

M. François Logerot a rappelé que lors des travaux préparatoires à la nouvelle loi organique, la Cour des Comptes avait suggéré l'idée de prévoir des crédits optionnels en loi de finances initiale, dont l'ouverture interviendrait, ou non, en cours d'année, en fonction de l'évolution de la conjoncture. Cette formule n'a pas été expressément retenue dans la nouvelle loi organique, elle pourrait néanmoins se révéler intéressante, en cours de gestion, dès lors que l'information du Parlement serait garantie.

Abordant la question des dépenses d'investissement, M. Jean-Raphaël Alventosa, Conseiller-maître, a indiqué qu'à défaut de pouvoir, dès à présent, expliciter l'enchaînement conduisant à une insuffisante consommation des crédits d'investissement de l'Etat, plusieurs éléments pouvaient néanmoins être mis en évidence.

Il a tout d'abord indiqué que les moyens accordés à ce titre aux services ont fortement augmenté en 2000, passant, en crédits de paiement, de 32,9 millions d'euros (215,8 millions de francs) en 1999 à 35,2 milliards d'euros (230,7 milliards de francs) en 2000, en hausse pour la deuxième année s'agissant des dépenses civiles. Le rapport dépenses d'investissement/dépenses de fonctionnement s'améliore donc légèrement en 2000. Parallèlement, les crédits d'investissement sont relativement peu dépensés. Ainsi, les crédits dépensés en 2000 ne représentent que 58% des crédits inscrits en loi de finances initiale. Cette situation se vérifie, non seulement pour le titre V, mais également pour les crédits du titre VI.

L'explication d'une telle sous-consommation apparaît difficile à synthétiser. Plusieurs observations peuvent néanmoins être faites :

- le marché de l'immobilier s'est retourné en 2000, les projets immobiliers de l'Etat ont donc souffert d'une forme d'éviction de la part des professionnels du bâtiment au profit de projets plus rentables pour eux ;

- par nature, les opérations immobilières de l'Etat se révèlent complexes, la finalisation des projets ne pouvant être menée en regard de la mise à disposition des crédits. Un tel décalage est notamment observé pour les ministères de la culture, de l'environnement, des finances, et de l'équipement ;

- l'augmentation du nombre d'opérations d'investissement au cours des deux dernières années a pu faire apparaître un phénomène de goulets d'étranglement ;

- l'augmentation des crédits de paiement dévolus à des opérations d'investissement n'est pas relayée par une organisation adaptée des services gestionnaires. La Cour des comptes a pu l'observer pour les ministères de la culture, de l'environnement, de l'équipement, des finances ou de la défense ;

- enfin, les applications informatiques, liée à la modernisation du système comptable de l'Etat, sont en cours de rénovation, ce qui peut expliquer un moindre taux de consommation des crédits.

Le Rapporteur général a souligné qu'il conviendrait sans doute de tirer les conséquences d'écarts excessifs entre les ouvertures de crédits et leur consommation. Il a pris l'exemple de la faible consommation des crédits ouverts au Fonds national de solidarité pour l'eau.

M. François Logerot, Premier président de la Cour des comptes, a insisté sur la nécessité de distinguer l'exécution budgétaire des engagements budgétaires. La sous-consommation des crédits de paiement est parfois imputable à des erreurs d'appréciation dans la mise au point des échéanciers de réalisation, jusqu'à en arriver, parfois, à constater des reports de crédits de paiement supérieurs aux montants alloués en loi de finances initiale.

Un même phénomène de sous-consommation s'observe, en amont, au stade des autorisations de programme. Celles-ci peuvent donner lieu à des engagements, voire à des affectations, pendant une ou deux années, alors même que les projets d'investissement qu'elles sous-tendent, ne peuvent être lancés, les ministères concernés se montrant avant tout attentifs aux « effets d'affichage ». Rien n'interdit pourtant de mener des études préalables aux projets d'investissement sans demander au Parlement le vote d'autorisations de programme. Ce phénomène est aggravé lorsque les services chargés de la gestion immobilière ne disposent pas des moyens et des compétences requises. Les travaux de la mission d'évaluation et de contrôle de la Commission des finances (MEC) ont ainsi mis en exergue la lenteur avec laquelle les projets d'investissement du ministère de la justice se concrétisaient, notamment ceux relatifs aux tribunaux et aux établissements pénitentiaires.

Ayant relevé que le rapport de la Cour des comptes sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2000 soulignait que l'écart entre les crédits d'investissement votés en loi de finances initiale et les crédits disponibles après les modifications législatives et réglementaires intervenues en cours d'exercice passe de 30,9% en 1999 à 40,6% en 2000, soit une augmentation de près de 10 points, M. Charles de Courson s'est interrogé sur les raisons d'un tel écart, l'explication pouvant se trouver dans le niveau élevé de la régulation budgétaire pratiquée en matière d'investissements. La part des dépenses en capital de l'Etat ne cesse de chuter, passant de 9,1% du montant total des dépenses de l'Etat en 1997 à 8,1% en 2000. L'Etat continue donc d'accroître ses dépenses de fonctionnement et de réduire ses dépenses d'investissement, cette diminution étant accentuée en exécution.

M. Alain Rodet s'est interrogé sur l'évaluation du produit retiré de la vente de ses actifs immobiliers par le ministère de la défense.

En réponse à M. Charles de Courson, M. Jean-Raphaël Alventosa, Conseiller-maître, a indiqué que les liens avec la régulation budgétaire apparaissaient plus ténus en 2000 - dans la mesure où les annulations ont été sensiblement moins élevées cette année-là qu'en 1999 - par rapport à des causes plus générales, même s'il est encore trop tôt pour en tirer une théorie. Les constatations tirées de l'analyse de dix budgets différents se rapportent à l'organisation, à la gestion des services ainsi qu'à l'adaptation des systèmes informatiques. Les crédits d'investissement augmentent marginalement plus que les autres, mais sont moins consommés.

La gestion du parc immobilier du ministère de la défense n'est pas source de difficultés particulières pour l'identification de ses résultats. Globalement, les ventes connaissent une assez faible rentabilité, compte tenu des spécificités propres aux actifs cédés (casernes, entrepôts,...).

M. Gilbert Gantier a souligné le caractère excessivement succinct des données relatives aux engagements de l'Etat, au titre des retraites des fonctionnaires, dans la présentation de ses engagements hors bilan. Les masses en cause sont pourtant considérables et engagent les finances de l'Etat pour les décennies à venir. Il y aurait lieu de procéder à une analyse plus fine de ces engagements.

M. François Logerot, Premier président de la Cour des comptes, a observé que le chiffrage des charges de pensions des agents de l'Etat était difficile à déterminer et politiquement sensible. Il serait néanmoins utile qu'un tel chiffrage figure en annexe au budget. S'agissant de l'évaluation à long terme de l'engagement de l'Etat à ce titre, elle nécessite des calculs complexes intégrant des paramètres divers, y compris en ce qui concerne l'âge effectif de cessation d'activité d'un grand nombre de fonctionnaires par rapport à la limite d'âge « théorique » de soixante ans. L'Etat ne pourra plus longtemps, à la fois, favoriser ces départs précoces et faire face à l'alourdissement prévisible des charges de retraite. La Cour des comptes a engagé un examen approfondi de cette question, compte tenu de ses conséquences en termes d'équilibre global la sécurité sociale.

M. Charles de Courson a relevé que pour la Cour des comptes, la totalité du produit des amendes forfaitaires de la circulation devrait être reversée aux collectivités locales, et non le seul produit des amendes forfaitaires simples, le Trésor public s'appropriant illégalement deux milliards de francs au détriment des collectivités locales.

M. Jean-Raphaël Alventosa, Conseiller-maître, a indiqué que la Cour des comptes avait procédé à une première analyse, strictement juridique, de cette question, laquelle devait nécessairement être complétée par une mise en perspective globale, en termes budgétaires, incluant notamment la prise en compte des charges de recouvrement.

II.- EXAMEN DES ARTICLES

Article premier

Résultats généraux de l'exécution des lois de finances pour 2000.

Le présent article récapitule les résultats définitifs de la loi de finances initiale et des deux lois de finances rectificatives pour 2000.

Les opérations à caractère définitif du budget général et des comptes d'affectation spéciale ainsi que des budgets annexes, font apparaître un excédent de charges de 190,15 milliards de francs, au lieu de 218,33 milliards de francs en loi de finances initiale.

Les opérations à caractère temporaire (hors opérations avec le FMI) font apparaître un découvert de 0,9 milliard de francs, alors qu'il était prévu, en loi de finances initiale, un excédent de 2,99 milliards de francs. Si l'on tient compte des opérations avec le FMI au cours de l'année (- 12,49 milliards de francs), le solde des opérations à caractère temporaire est négatif et s'établit à - 13,39 milliards de francs.

Le découvert global du budget de l'Etat s'établit donc ainsi :

- solde général d'exécution : - 203,54 milliards de francs ;

- solde d'exécution hors opérations avec le Fonds monétaire international (FMI), qui conditionne le découvert à financer en trésorerie : - 191,05 milliards de francs, contre - 215,33 initialement prévus ;

- solde d'exécution hors opérations avec le FMI et le Fonds de stabilisation des changes (FSC) : - 191,22 milliards de francs contre - 215,33 milliards de francs prévus initialement.

La différence (24,10 milliards de francs) est inférieure à l'écart constaté en 1999 (30,55 milliards de francs) mais supérieure à celui constaté en 1998 (10,37 milliards de francs) et en 1997 (17,11 milliards de francs).

Par rapport à l'exécution du budget 1999, le déficit budgétaire est réduit de 14,8 milliards de francs.

Le découvert s'établit ainsi à 2,1% du PIB, contre 2,3% en 1999, 2,9% en 1998 et 3,3% en 1997.

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La Commission a adopté l'article premier sans modification.

Article 2

Recettes du budget général.

Le présent article fixe, pour 2000, le montant définitif des recettes brutes ⁽¹⁾ du budget général à 1.896,75 milliards de francs, en hausse de 3,05% par rapport à 1999.

Après déduction des remboursements et dégrèvements d'impôts, les recettes s'établissent à 1.528,55 milliards de francs, soit une augmentation, par rapport à 1999, de 1,1% (17 milliards de francs).

Dans le même temps, le PIB en valeur s'est accru de 4%.

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La Commission a adopté l'article 2 sans modification.

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Article 3

Dépenses ordinaires civiles du budget général.

Le présent article arrête à 1.804,66 milliards de francs le total, pour 2000, des dépenses ordinaires civiles brutes du budget général. Elles sont en hausse de 1,5%, soit 26,57 milliards de francs, par rapport à 1999.

La ventilation des dépenses par titre montre, qu'en 2000, la hausse globale n'a pas été également répartie. La charge de la dette publique et des dépenses en atténuation de recettes (Titre premier) a progressé à 5,9%. On observe par ailleurs que les dépenses d'intervention du titre IV sont en diminution de 5,1%.

Les dépenses par titre sont les suivantes :

- titre premier : Dette publique et dépenses en atténuation de recettes : 625,7 milliards de francs, soit une augmentation de 34,8 milliards de francs par rapport à l'année précédente. En valeur relative, la progression est de 5,9% après 3,24% en 1999, +11,04% en 1998, +2,03% en 1997 et +7,5% en 1996 ;

- titre II : Pouvoirs publics : 4,8 milliards de francs, soit une augmentation de 0,14 milliard de francs et une hausse de 3% par rapport à 1999, après +4,45% en 1999, +3,7% en 1998, +2,6% en 1997 et +5,9% en 1996 ;

- titre III : Moyens des services : 689,18 milliards de francs, soit de 17,9 milliards de francs, en hausse de 2,7%, après +2,1% en 1999, +3,7% en 1998, +2,3% en 1997 et +3,4% en 1996 ;

- titre IV : Interventions publiques : 484,98 milliards de francs, en baisse de 26,29 milliards de francs (- 5,1%) par rapport à l'année 1999, pour laquelle on avait constaté une augmentation de 30,32 milliards de francs (+6,3%). Lors des exercices antérieurs, la baisse avait été de 0,9% en 1998, de 1,3% en 1997 et de 3,3% en 1996.

Les dépenses ordinaires civiles nettes des remboursements et dégrèvements d'impôts s'établissent à 1.436,46 milliards de francs, soit une diminution de - 0,9% par rapport à 1999, après une hausse de 3,62% en 1999, de 1,80% en 1998, de 1,9% en 1997 et de 2,5% en 1996.

Le présent article propose les modifications suivantes :

- des ouvertures complémentaires de crédits, pour 7,61 milliards de francs, soit 0,42% des dépenses. Cette proportion est légèrement inférieure à celle constatée en 1999 (0,92%), mais supérieure à celle de 1998 (0,89%) qui était identique à celle de 1997, et inférieure à celle 1996 (1,44%). La presque totalité des crédits complémentaires demandés porte sur des crédits à caractère évaluatif. Près des trois quarts du montant des ouvertures proposées concernent trois chapitres budgétaires : le chapitre 15-01 du budget des Charges communes « Dégrèvements, remises et annulations, remboursements et restitutions sur contributions directes » pour un montant de 3,54 milliards de francs, le chapitre 44-91 du même budget « Encouragements à la construction immobilière - Primes à la construction » pour un montant de 1,21 milliard de francs et le chapitre  46-71 du budget de l'Emploi « Fonds national de chômage » pour un montant de 831 millions de francs ;

- des annulations de crédits non consommés, pour 6,63 milliards de francs, soit 0,37% des dépenses effectives correspondantes, contre 0,48% en 1999, 0,54% en 1998, 0,58% en 1997 et 0,56% en 1996.

Au total, les crédits sont majorés de 0,97 milliard de francs, soit 0,05% des dépenses ordinaires civiles.

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La Commission a adopté l'article 3 sans modification.

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Article 4

Dépenses civiles en capital du budget général.

Le présent article propose d'arrêter le montant définitif des dépenses civiles en capital pour 2000, à 103,16 milliards de francs, en hausse de 3,66 milliards de francs, soit 3,7%, par rapport à 1999.

Cette hausse des dépenses civiles en capital intervient après une année de hausse (+2,06% en 1999) et deux années consécutives de baisse (- 2,06% en 1998 et - 8,33% en 1997). Elle résulte d'une augmentation des subventions d'investissement accordées par l'Etat du titre VI, de 4,06 milliards de francs alors que les investissements exécutés par l'Etat du titre V poursuivent leur baisse (0,37 milliard de francs de moins qu'en 1999).

Comme chaque année, les dépenses constatées sont supérieures aux crédits initiaux (81,04 milliards de francs), en raison de l'importance des reports et des fonds de concours. Elles sont cependant inférieures aux crédits ouverts (154,33 milliards de francs). Le taux de consommation des crédits ouverts est en diminution, puisqu'il s'est élevé à 66,8% comparé au taux de 70,9% en 1999. Il était de 73,5% en 1998, 76,1% en 1997 et de 76,5% en 1996. Le taux de consommation des crédits du titre V est passé, pour sa part, de 62,4% à 58,5%

Aucune ouverture de crédits complémentaires n'est proposée. L'annulation de crédits non consommés ne porte que sur un montant de 57,21 francs.

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La Commission a adopté l'article 4 sans modification.

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Article 5

Dépenses ordinaires militaires du budget général.

Cet article vise à arrêter à 111,11 milliards de francs le montant des dépenses ordinaires militaires du budget général pour 2000. Ces dépenses figurent au titre III du budget de la Défense (Moyens des armes et services). Elles sont en légère augmentation, de 1,77 milliard de francs, par rapport à 1999, contrairement à l'exercice précédent où l'on avait constaté une légère diminution, de 21 millions de francs, par rapport à 1998.

Les dépenses effectives sont assez proches du total net des crédits ouverts (113,13 milliards de francs), mais très inférieures aux crédits initiaux (159,88 milliards de francs), en raison de l'importance des transferts et répartitions.

Les ouvertures de crédits complémentaires demandées dans le cadre du présent projet de loi de règlement sont très faibles (161 millions de francs).

Les crédits destinés aux moyens de fonctionnement de l'armée qui n'ont pas été consommés s'élèvent à 453 millions de francs et une demande d'annulation correspondante est présentée.

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La Commission a adopté l'article 5 sans modification.

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Article 6

Dépenses militaires en capital du budget général.

Cet article tend à fixer à 70,11 milliards de francs le montant définitif des dépenses militaires en capital (équipement et subventions d'investissement) du budget général. L'augmentation par rapport aux dépenses de 1999 (69 milliards de francs) est de 1,6%.

Cette évolution rompt légèrement avec le processus de ralentissement des dépenses entrepris depuis plusieurs années et particulièrement marqué en 1998 où l'on avait constaté une baisse de 9,3%.

Les demandes d'ajustement ne portent que sur des centimes.

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La Commission a adopté l'article 6 sans modification.

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Article 7

Résultats du budget général de 2000.

Cet article propose d'arrêter à 192,29 milliards de francs l'excédent des dépenses figurant aux articles 3 à 6 sur les recettes mentionnées à l'article 2, contre 215,2 milliards de francs en 1999, 252,33 milliards de francs en 1998 et 269,22 milliards de francs en 1997.

La prévision initiale était établie sur la base d'un déficit supérieur, d'un montant de 218,33 milliards de francs, ramené à 203,92 milliards de francs après les deux lois de finances rectificative.

La progression des dépenses, en cours d'exercice, a été, hors dégrèvements et remboursements d'impôts, de 38,82 milliards de francs.

Celle des recettes a été, nette des dégrèvements et remboursements, de 64,85 milliards de francs.

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La Commission a adopté l'article 7 sans modification.

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Article 8

Résultats des budgets annexes.

Le présent article propose d'arrêter à 109,3 milliards de francs les dépenses et les recettes des budgets annexes en 2000, soit un montant en progression de 1,96% par rapport à celui constaté en 1999 (107,2 milliards de francs).

La progression des recettes et dépenses des budgets annexes avait été de 2,4% en 1999, 3,4% en 1998 et de 0,82% en 1997 (on avait enregistré une stagnation en 1996).

Ainsi que l'indique le tableau suivant, deux budgets annexes connaissent une progression de leurs recettes et de leurs dépenses assez significative : les Monnaies et médailles (+19%) ; la Légion d'Honneur (+7,7%).

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La Commission a adopté l'article 8 sans modification.

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Article 9

Comptes spéciaux dont les opérations se poursuivent en 2001.

L'arrêt des résultats des comptes spéciaux du Trésor dont les opérations se poursuivent en 2001 figure au paragraphe I du présent article, qui totalise, pour chaque catégorie de comptes, les recettes et dépenses de l'exercice 2000. Il mentionne par ailleurs les autorisations de découverts complémentaires, ainsi que les ouvertures et annulations de crédits, demandées dans le présent projet de loi.

En 2000, les opérations sur les comptes spéciaux du Trésor se sont élevées à 585,47 milliards de francs en dépenses et à 573,92 milliards de francs en recettes. Par rapport à l'exercice 1999, les dépenses et les recettes sont respectivement en hausse de 1,87% et 2,27%.

Les ouvertures de crédits complémentaires demandées dans le présent projet de loi s'élèvent à 38,6 milliards de francs, soit un montant sensiblement moins élevé que le montant ouvert lors de l'adoption de la loi de règlement pour 1999, qui s'élevait à 81,53 milliards de francs.

La presque totalité des ouvertures de crédits demandées, soit 38,57 milliards de francs, concerne le compte d'avances n° 903-58 « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics ». Cette demande d'ouvertures de crédits correspond à la constatation comptable d'opérations d'avances réalisées durant l'exercice 2000, qui ont donné lieu au remboursement des sommes avancées au cours du même exercice. Il ne s'agit donc pas, à proprement parler, d'ouvertures nettes de crédits.

Lesdites avances ont pour origine la résiliation d'un contrat d'emprunts entre l'Agence centrale des organismes d'intervention dans le secteur agricole (ACOFA), établissement public chargé notamment du versement de certaines subventions communautaires aux agriculteurs français susceptibles d'en bénéficier, et une banque commerciale. Afin de procéder aux versements de ces subventions, l'ACOFA doit en effet emprunter les fonds correspondants, car les services communautaires payeurs n'interviennent qu'ex post, au moment d'ailleurs où la France verse à l'Union européenne la quote-part dont elle est débitrice au titre des politiques communautaires correspondantes. Le Gouvernement, après la résiliation évoquée, a choisi en 2000 de verser lui-même à l'ACOFA les avances nécessaires aux versements auxquels elle procède et ce, par l'intermédiaire du compte d'avances n° 903-58. Ces avances ont été remboursées au cours de l'exercice 2000 par l'ACOFA, par versement sur ce même compte, après que les fonds communautaires ont été versés à cette agence. Il semble que la modification du financement des avances de l'ACOFA ait un résultat positif s'agissant de la dépense publique. En effet, le ministère de l'agriculture est en charge du financement des intérêts issus des avances faites à l'ACOFA ⁽²⁾. L'utilisation du compte d'avances n° 903-58 lui permet de bénéficier des taux d'intérêt appliqués pour les bons du Trésor à taux fixes et à intérêts précomptés (BTF), soit une charge financière moins élevée que celle issue d'un prêt bancaire classique.

Par ailleurs, il faut relever que le montant des ouvertures de crédits concernant le compte d'affectation spéciale n° 902-24 « Compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés » ne s'élève, pour l'exercice 2000, qu'à un montant de 32,4 millions de francs, alors que les crédits initiaux ouverts sur ce compte s'élevaient à 16,94 milliards de francs, ce qui signifie que contrairement aux deux exercices précédents, le volume et le montant des opérations réalisées sur ce compte n'ont pas été sous-évaluées en loi de finances initiale pour 2000.

Enfin, le présent article prévoit d'autoriser un découvert d'un montant de 69,05 milliards de francs sur le compte de prêts n° 906-05 « Opérations avec le fonds monétaire international », qui n'est pas doté en loi de finances initiale. Ce solde est constitué, d'une part, du solde débiteur constaté sur ce compte par la loi de règlement de l'exercice 1999, soit 56,56 milliards de francs et, d'autre part, du solde débiteur des opérations effectuées en 2000 avec le fonds monétaire international (FMI), soit 12,49 milliards de francs. Ce découvert est la manifestation comptable du montant des créances que la France détient sur le FMI. Il semble que ledit montant soit, sur le long terme, en augmentation constante. Ce constat s'explique par l'augmentation progressive du montant des quotes-parts que les pays membres du FMI doivent tenir à sa disposition, mais aussi par l'accumulation, au fil du temps, des défauts de remboursements sur les avances et les prêts que le FMI consent à certains de ses membres.

Le paragraphe II du présent article arrête les soldes débiteurs ou créditeurs des comptes spéciaux, pour chaque catégorie de comptes, pour l'exercice 2000.

A la date du 31 décembre 2000, les soldes débiteurs cumulés des comptes spéciaux du Trésor s'élevaient à 300,06 milliards de francs, contre 286,87 milliards de francs au 31 décembre 1999, ce qui constitue une dégradation assez prononcée de ce résultat comptable. Les soldes créditeurs constituent un montant stable au 31 décembre 2000, soit 30,66 milliards de francs, par rapport au montant constaté au 31 décembre 1999, soit 30,43 milliards de francs.

Au total, le solde global est débiteur pour un montant de 269,4 milliards de francs. La tendance observée s'agissant de l'exercice 1999 s'amplifie puisqu'une nouvelle dégradation du solde global des comptes spéciaux du Trésor est constatée en 2000, comme l'illustre le tableau suivant.

Le paragraphe III du présent article tend à énumérer les soldes comptabilisés au paragraphe II pour lesquels il est proposé qu'ils fassent l'objet d'un transport aux découverts du Trésor en application de l'article 35 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 et non pas d'un report à la gestion 2001. Il s'agit des soldes suivants :

- le solde débiteur du compte d'opérations monétaires n° 906-01 « Pertes et bénéfices de change », pour un montant de 2,01 milliards de francs. Le solde débiteur constaté sur le compte n° 906-01 s'élevait à 137,45 millions de francs en 1999. Le montant pour lequel il est proposé, comme chaque année, un transport aux découverts du Trésor est donc sensiblement supérieur au montant correspondant de la gestion 1999 ;

- les soldes des comptes de prêt représentatifs des annulations de dettes en capital et en intérêts pour l'exercice 2000, annulations mises en _uvre au bénéfice des pays les moins avancés, selon des dispositifs adoptés en lois de finances initiales ou rectificatives, en application d'accords et d'engagements internationaux. Pour 2000, ces soldes s'élèvent à 526,8 millions de francs ;

- le solde du compte de prêt représentatif des abandons de créances détenues sur la société nouvelle du journal l'Humanité, en application du I de l'article 6 de la loi de finances rectificative pour 2000 du 30 décembre 2000, pour un montant de 13 millions de francs. Les créances évoquées ont pour origine le versement d'avances remboursables versées en 1991 et 1993 ;

- le solde du compte de prêt représentatif des abandons de créances détenues sur l'Agence France-presse (AFP), en application du II de l'article 6 de la loi de finances rectificative pour 2000 du 30 décembre 2000 et de l'article 2 de la loi de finances rectificative pour 1999, pour un montant global de 90 millions de francs, dont 45 millions de francs ont déjà été l'objet d'un transport aux découverts du Trésor en vertu de l'article 9 de la loi portant règlement définitif du budget 1999. Les créances correspondantes ont pour origine le versement d'un prêt participatif accordé par l'Etat en 1991 ;

- le solde du compte d'avances n° 903-52 « Avances aux départements sur le produit de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur » représentatif de l'absence de recouvrement de la vignette en application de l'article 6 de la loi de finances pour 2000. En vertu dudit article, le compte d'avances n° 903-52 a permis, en 2000, le versement aux départements des sommes correspondant aux produits votés pour la vignette par les conseils généraux au titre de cet exercice, alors qu'il n'a pas été abondé en recettes en 2000, première année de la suppression de ladite vignette au bénéfice, notamment, des particuliers. En conséquence, on constate sur le compte d'avances n° 903-52 14,46 milliards de francs en dépenses et 3,43 milliards de francs en recettes, soit un déficit d'un montant de 11,03 milliards de francs, qu'il est ainsi proposé de transporter aux découverts du Trésor. On peut noter que cette somme constitue le montant exact constaté de l'allégement fiscal correspondant, au titre de l'année 2000, sans prise en compte, cependant, des non-recouvrements en 2001 au titre de l'exercice 2000.

Le paragraphe IV du présent article propose de ramener le montant du plafond de remises de dettes relatif à la mise en _uvre du fonds de conversion de Libreville de 4 milliards de francs, montant fixé par l'article 95 de la loi de finances rectificative pour 1992 (n° 92-1476), à 2,36 milliards de francs. Le fonds de conversion de Libreville était initialement destiné au financement, par des remises de dettes, de projets de développement de quatre pays, le Cameroun, le Congo, la Côte d'Ivoire et le Gabon, qui n'étaient pas éligibles aux dispositifs d'annulations de dettes appelés Dakar I et Dakar II, respectivement mis en _uvre en 1989 et 1994. En 1998, un nouveau programme multilatéral de remises de dettes au bénéfice des pays pauvres très endettés a été initié, pour lequel le Cameroun, la Côte d'Ivoire et le Congo devraient être éligibles. En conséquence, depuis 1998, le fonds de conversion de Libreville n'est plus utilisé. Cependant, entre 1992 et 1998, il a permis la remise de dettes au bénéfice des quatre pays évoqués pour un montant global de 2,36 milliards de francs. Il est donc proposé de fixer le montant du plafond de remises dettes du fonds de conversion de Libreville au niveau des remises de dettes déjà réalisées, afin de signifier de façon comptable son obsolescence et sa clôture.

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La Commission a adopté un amendement rédactionnel présenté par votre Rapporteur général (amendement n° 1) et l'article 9 ainsi modifié.

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Article 10

Comptes spéciaux définitivement clos au titre de l'année 2000.

Cet article vise à arrêter les résultats d'un compte d'affectation spéciale définitivement clos au 31 décembre 2000.

Il s'agit du compte n° 902-26 « Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables », créé par l'article 47 de la loi n° 94-1162 du 29 décembre 1994. Le compte n° 902-26 a été clos par l'article 35 de la loi de finances initiale pour 2001. Ainsi, à compter du 1^er janvier 2001, les crédits correspondants ont été intégrés au sein du budget général, pour des raisons et selon des modalités que votre Rapporteur général a évoquées dans son rapport relatif à la loi de finances initiale pour 2001 ⁽³⁾.

Il est proposé que le solde créditeur du compte d'affectation spéciale n° 902-26, d'un montant de 4,2 milliards de francs, soit transporté en atténuation des découverts du Trésor.

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La Commission a adopté l'article 10 sans modification.

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Article 11

Pertes et profits sur emprunts et engagements de l'Etat.

Le c) de l'article 35 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 précise que le compte de résultat de l'année comprend « les profits ou les pertes résultant éventuellement de la gestion des opérations de trésorerie dans des conditions prévues par un règlement de comptabilité publique ». Le présent article décrit la nature de ces pertes et profits et propose d'en transporter le solde, débiteur, au compte permanent des découverts du Trésor.

En 2000, le solde débiteur de ces pertes et profits s'élève à 4,41 milliards de francs, soit un montant équivalent à celui du solde débiteur constaté en 1999, qui s'élevait 4,82 milliards de francs.

Les annuités non supportées par le budget général ou un compte spécial du Trésor ont représenté 4,28 milliards de francs, dont 3,45 milliards de francs au titre des remboursements de créances de TVA. Il faut relever que ces remboursements, considérés comme des pertes de trésorerie, constituent en fait des pertes imputables au budget de l'Etat qui, à ce titre, devraient être intégrées dans le calcul du solde budgétaire.

Le reste des annuités non supportées par le budget général ou un compte spécial du Trésor s'élève à 829 millions de francs. Comme en 1999, l'Etat a pris en charge en 2000 les annuités dues par deux organismes, le Fonds spécial des grands travaux à hauteur de 79 millions de francs et la société de développement de véhicules automobiles, filiale de Renault, à hauteur de 750 millions de francs.

Les charges financières relatives aux dotations aux amortissements sur les emprunts se sont élevées en 2000 à 6,34 milliards de francs. A contrario, la part annuelle des primes sur les emprunts de l'Etat constitue un solde positif d'un montant de 5,97 milliards de francs.

Le solde des pertes et profits relatifs aux opérations de rachat d'emprunts d'Etat effectués au cours de l'année 2000 est débiteur pour un montant de 3 milliards de francs. Le solde des pertes et bénéfices de change est créditeur pour un montant de 1,89 milliard de francs.

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La Commission a adopté l'article 11 sans modification.

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Article 12

Reconnaissance d'utilité publique de dépenses
comprises dans une gestion de fait.

Le présent article propose de reconnaître d'utilité publique une série de dépenses relevant de la gestion de fait.

On rappellera que, conformément à une définition classique, la gestion de fait consiste dans le maniement irrégulier de deniers publics par des personnes qui ne sont pas comptables publics ou qui n'agissent pas sous le contrôle ou pour le compte de comptables publics.

Constitue ainsi une gestion de fait tout maniement de deniers publics ou de sommes assimilées (les deniers privés réglementés) selon des modalités non conformes aux règles de compétence des comptables publics prévues par les textes relatifs à la comptabilité publique.

I.- La gestion de fait

A.- Les règles de la comptabilité publique

Les règles de la comptabilité publique sont fondées sur le respect de trois principes :

- la nécessité d'une autorisation préalable aux opérations de recettes et de dépenses publiques ;

S'agissant des dépenses et des recettes de l'Etat, cette autorisation préalable est donnée par le Parlement, lors du vote de la loi de finances. En ce qui concerne les seules dépenses, les opérations ne peuvent ainsi être effectuées qu'après avoir été autorisées par le corps délibérant (le Parlement, dans la loi de finances de l'année, pour les dépenses de l'Etat) et dans les limites posées par les autorisations budgétaires.

- le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables ⁽⁴⁾ ;

Ce principe implique le contrôle des comptables sur les actes des ordonnateurs. Il s'agit d'un contrôle de régularité formelle qui comprend plusieurs opérations, notamment l'obligation de vérifier l'autorisation de percevoir les recettes et, en dépenses, la vérification de l'habilitation de l'ordonnateur, de l'imputation de la dépense, de la disponibilité des crédits, de l'intervention des contrôles antérieurs, ainsi que de la justification de l'existence des dettes de l'administration.

- le principe de la reddition des comptes d'exécution des opérations financières, selon lequel les ordonnateurs rendent compte de leur administration aux corps délibérants, c'est à dire au Parlement s'agissant de l'Etat, et les comptables au juge des comptes.

Lorsqu'elle est conforme aux règles qui découlent de ces principes, la gestion est régulière.

A l'opposé, la gestion de fait consiste soit dans la confusion des fonctions d'ordonnateur et de comptable, de la part des ordonnateurs, pour s'affranchir notamment du contrôle des comptables et, ainsi, du respect des autorisations budgétaires, comme de l'obligation de rendre compte, soit, d'une manière plus générale, dans le fait d'usurper les fonctions de comptable de droit.

Ceux qui se rendent responsables d'une gestion de fait sont qualifiés de comptables de fait. En outre, les tiers peuvent engager leur responsabilité dans une gestion de fait sans détenir ou recevoir les fonds. Dans ce cas, ils peuvent être déclarés solidairement comptables de fait.

On observera qu'une gestion de fait ne constitue pas nécessairement une gestion occulte.

La gestion occulte n'est en effet caractérisée que lorsque les agissements irréguliers des comptables de fait sont accompagnés de simulations ou de dissimulations.

B.- La reddition de leurs comptes à la Cour des comptes
par les comptables de fait

Comme les comptables de droit ⁽⁵⁾, les comptables de fait doivent rendre compte de leur gestion au juge des comptes. S'agissant des deniers de l'Etat, le juge des comptes est la Cour des comptes.

De manière plus précise, aux termes de l'article 60-XI de la loi du 23 février 1963, toute personne qui, sans avoir la qualité de comptable public ou sans agir sous son contrôle et pour le compte d'un comptable public, s'ingère dans le recouvrement de recettes affectées ou destinées à un organisme public doit, sans préjudice de poursuites devant la juridiction pénale, rendre compte au juge des comptes de l'emploi des fonds ou valeurs qu'elle a irrégulièrement détenus ou maniés.

Les mêmes principes s'appliquent aux personnes qui reçoivent ou manient directement ou indirectement des fonds ou valeurs extraits irrégulièrement de la caisse d'un organisme public et à celles qui, sans avoir la qualité de comptable public, procèdent à des opérations portant sur les fonds ou valeurs n'appartenant pas aux organismes publics, mais que les comptables publics sont exclusivement chargés d'exécuter en vertu de la réglementation en vigueur.

Amenée à se prononcer sur de tels agissements, la Cour des comptes procède à plusieurs opérations successives, à l'occasion d'une procédure qui est essentiellement écrite, organisée conformément au principe du double arrêt ou jugement, qui permet de concilier l'absence des parties à l'audience avec le principe du contradictoire.

· En premier lieu, la Cour formule un arrêt provisoire permettant de notifier aux comptables de fait les charges relevées contre eux et leur enjoint de se justifier. Ainsi, cet arrêt provisoire :

- déclare une ou plusieurs personnes, physiques ou morales, comptables de fait ; en application d'une jurisprudence constante, lorsqu'une même gestion de fait implique plusieurs coauteurs, ceux-ci sont déclarés solidairement tenus des obligations et responsabilités qui en résultent ;

- énonce les opérations constitutives de la gestion de fait, sans en fixer, en principe, le montant, sauf de manière purement indicative, afin de ne pas préjuger du règlement du compte ;

- impartit à toute personne déclarée comptable de fait un délai pour discuter la qualification, ou, à défaut, pour rendre le compte de sa gestion et remettre les fonds ou valeurs qu'il détiendrait encore entre les mains du comptable de droit compétent ; ce délai est, en pratique, de deux mois.

Une fois que l'arrêt déclaratif provisoire est notifié, celui qui est présumé le comptable de fait est tenu de répondre dans le délai qui lui est imparti. Il peut demander à compléter ses observations écrites par des observations orales présentées à l'audience, en vue de l'arrêt définitif.

· En deuxième lieu, la Cour rend un arrêt définitif qui statue sur la valeur des justifications produites et, en conséquence, confirme ou infirme la décision provisoire, ou rectifie ses premières conclusions. L'arrêt définitif a l'autorité de la chose jugée.

Dans cette situation, la Cour « alloue » le montant des dépenses en cause, puis arrête provisoirement la ligne de compte.

C.- Le sens du vote du Parlement et de la reconnaissance d'utilité publique sollicitée

La Cour des comptes a souhaité disposer d'une procédure permettant d'apurer et de régulariser rétroactivement les gestions de fait, et a ainsi pris l'habitude d'inclure dans l'arrêt définitif une injonction aux comptables de fait de deniers de l'Etat de produire une décision du Parlement statuant sur l'utilité publique des dépenses en cause.

Cette reconnaissance ne règle pas le problème de la régularisation comptable, qui n'est pas du ressort du Parlement, mais du juge des comptes, c'est-à-dire de la Cour des comptes.

L'acte demandé au Parlement tend à reconnaître rétroactivement l'utilité publique des dépenses que les comptables de fait prétendent avoir effectuées dans l'intérêt de l'Etat. Il vaut, pour les ressources, autorisation d'encaisser des recettes, a posteriori, et, pour les charges, ouverture rétroactive de crédits.

Ainsi pourvue d'un fondement juridique équivalent à un budget propre, la gestion de fait peut alors faire l'objet de la régularisation comptable.

Survenant après l'exécution des dépenses, la reconnaissance d'utilité publique constitue également une approbation de ces dépenses.

Afin d'éviter tout risque de conflit, la vérification de la Cour précède ainsi l'examen du Parlement, lequel statue sur l'utilité publique des dépenses que la Cour a provisoirement allouées.

D'un point de vue formel, la reconnaissance d'utilité publique des dépenses de gestion de fait des deniers de l'Etat est accordée, comme toute autre autorisation budgétaire, par le Parlement, à l'initiative du Gouvernement, dans une loi de règlement, laquelle présente le caractère d'une loi de finances conformément à l'article 2 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.

Par ailleurs, on rappellera qu'à défaut d'autorisation, la perception d'impôts, de droits ou taxes fiscales et parafiscales dans une gestion de fait constituerait une exaction, dont les auteurs répondraient non aux organismes publics mais aux parties lésées.

Quant aux dépenses, à défaut de reconnaissance d'utilité publique, elles ne peuvent être que rejetées par le juge des comptes, c'est-à-dire par la Cour des comptes, comme des dépenses payées sans autorisation préalable ou sans crédits.

Elles restent alors à la charge personnelle des comptables de fait conformément aux principes de la responsabilité personnelle pécuniaire des comptables publics.

II.- Le cas d'espèce soumis au Parlement : la gestion de fait du Centre national de coopération des bibliothèques

Au cours des années 1980, la bibliothèque publique de Massy a connu de profondes modifications. Un premier arrêté ministériel, daté du 12 janvier 1984, a procédé à son rattachement au ministère de la culture et de la communication, comme service extérieur de la direction du livre et de la lecture. Un deuxième arrêté ministériel, du 10 janvier 1986, lui a donné la dénomination de Centre national de coopération des bibliothèques publiques (CNCBP). Un troisième arrêté, du 5 mai 1987, a donné au ministère de la culture l'autorisation d'encaisser le prix des prestations fournies par le Centre.

Sur le plan financier, le CNCBP a été pourvu d'une régie d'avances par arrêté du 2 septembre 1986 et d'une régie de recettes par arrêté du 29 janvier 1990.

Néanmoins, antérieurement à la mise en place effective d'une régie de recettes, des recettes relatives à l'activité du CNCBP ont été encaissées par le biais de deux associations :

- l'Association pour la promotion et l'extension de la lecture (APPEL), d'avril 1988 jusqu'en 1990 ;

- l'association Bibliothèques en coopération, à partir d'août 1989 et jusqu'en 1990 également.

Pour l'APPEL, ces recettes ont consisté, notamment en droits d'inscription aux stages, participations aux journées d'études et produits des ventes de périodiques, catalogues et photocopies, ainsi que produits des locations d'expositions et de cassettes.

En ce qui concerne Bibliothèques en coopération, il s'agit de frais pédagogiques des stages et des produits provenant des journées d'études et opérations de formations sur place, des publications, de la location de films documentaires et expositions itinérantes ainsi que de la fourniture de photocopies.

La Cour des comptes a considéré que ces recettes étaient le résultat de l'activité du CNCBP et non des deux associations APPEL et Bibliothèques en coopération, puisque les moyens en matériel, locaux et personnels étaient pour l'essentiel financés sur les crédits du budget de l'Etat et a noté que ces recettes étaient d'une nature identique à celles qui devaient être encaissées par le régisseur des recettes du CNCBP, conformément à l'arrêté du 29 janvier 1990 créant une recette au sein de ce centre. La Cour a de plus observé qu'aucune recette n'avait été encaissée au budget de l'Etat au titre de l'activité du CNCBP, pendant la période d'intervention des associations, alors que celle-ci avait antérieurement donné lieu à des recettes budgétaires.

La Cour a ainsi jugé que les associations APPEL et Bibliothèques en coopération s'étaient immiscées sans titre dans l'encaissement des recettes de l'Etat, et devaient rendre compte de l'emploi de ces recettes.

Dans un premier arrêt du 11 septembre 1992, elle a déclaré provisoirement conjointement et solidairement comptables de fait, d'une part, l'un des deux anciens directeurs du CNCBP, M. Pascal Sanz et l'APPEL au titre des opérations pour lesquelles est intervenue cette dernière et, d'autre part, les deux anciens directeurs du CNCBP, MM. Pascal Sanz et Jean-François Bargot, chacun pour la part le concernant, ainsi que l'association Bibliothèques en coopération pour les opérations dans lesquelles celle-ci était intervenue.

Un deuxième arrêt, du 5 janvier 1994, a statué définitivement sur la qualité de comptable de fait des personnes précitées et, fixant provisoirement la ligne de compte, a demandé des justifications supplémentaires. Cet arrêt a également prévu, provisoirement, une amende d'un montant de 2.000 F, pour gestion de fait, à l'encontre de M. Pascal Sanz.

Par un troisième arrêt, du 22 mai 1995, que la Cour des comptes a fixé avec plus de précision, la ligne de compte, arrêt qui a, par ailleurs, précisé qu'il n'y avait pas lieu de condamner M. Pascal Sanz à une amende pour gestion de fait.

S'agissant des opérations pour lesquelles est intervenue l'APPEL, les comptes ont provisoirement été fixés ainsi qu'il suit :

- la recette a été admise pour 273.190,95 francs ;

- la dépense a été allouée pour 212.763,73 francs.

La différence entre les recettes et les dépenses, soit 60.427,22 francs correspond à une somme de 50.000 francs reversée à l'Association Bibliothèques en coopération et une somme de 10.427,22 francs reversée au Trésor public le 8 mars 1993.

Les dépenses ont essentiellement consisté en frais de déplacement, de restauration, de location et décoration de salles de sport, cotisations à des associations professionnelles et inscriptions à des journées d'études.

En ce qui concerne les opérations pour lesquelles est intervenue l'association Bibliothèques en coopération, la Cour des comptes a rejeté dans son arrêt du 22 mai 1995 une dépense de 6.000 francs correspondant à des avances sur rémunérations accessoires. La Cour a notamment relevé que les comptables de fait n'étaient pas habilités à consentir des avances sur rémunérations accessoires aux agents concernés puisqu'ils n'étaient pas chargés de payer leurs rémunérations principales et que ces rémunérations accessoires n'avaient, au surplus, aucun fondement légal, réglementaire ou contractuel. Elle a fixé provisoirement les comptes ainsi qu'il suit :

- la recette a été admise pour 560.045,47 francs, y compris les 50.000 francs reversés par l'APPEL ;

- la dépense a été allouée pour 340.863,75 francs.

La différence, soit 219.181,72 francs correspond à une somme de 216.257,56 francs, reversée au Trésor public le 8 mars 1993, et à une somme de 2.924,16 francs qu'il a été enjoint à M. Pascal Sanz et, solidairement avec lui, à l'association Bibliothèques en coopération de reverser dans la caisse d'un comptable du Trésor.

Aucune condamnation pour gestion de fait n'est intervenue puisque la Cour a levé, dans son arrêt de 1995, la condamnation provisoire prévue par celui de 1994 à l'encontre de M. Pascal Sanz.

Naturellement, les dépenses n'ont été admises que sous réserve de la reconnaissance de leur utilité publique par le Parlement, c'est-à-dire par l'autorité budgétaire compétente.

Cette gestion de fait ne soulevant aucune difficulté sérieuse, votre Rapporteur général vous propose d'adopter, sans modification, l'article 12, qui prévoit la reconnaissance d'utilité des dépenses comprises dans la gestion de fait de l'APPEL pour un montant de 212.763,73 francs et de celles relevant de la gestion de fait de l'association Bibliothèques en coopérative, pour un montant de 340.863,75 francs.

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La Commission a adopté l'article 12 sans modification.

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Article 13

Transport aux découverts du Trésor des résultats définitifs de 2000.

Conformément au dernier alinéa de l'article 35 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, le dernier article de la loi de règlement récapitule le compte de résultat de l'année et autorise son transfert au compte permanent des découverts du Trésor, au sein de la comptabilité patrimoniale de l'Etat.

a) Le paragraphe I agrège les sommes suivantes, à transporter en augmentation des découverts du Trésor :

- l'excédent net des dépenses sur les recettes du budget général de 2000, de 192.293,09 millions de francs, inscrit à l'article 7, et qui constitue le solde des recettes arrêtées à l'article 2 et des dépenses arrêtées aux articles 3 à 6 du présent projet ;

- le résultat net du compte spécial du Trésor « Pertes et bénéfices de change », soldé chaque année, pour un montant de 2.014,67 millions de francs (article 9, paragraphe III, du présent projet) ;

- le montant du capital et des intérêts capitalisés afférents à des dettes remises aux pays les moins avancés, pour un total de 526,8 millions de francs, montant visé à l'article 9, paragraphe III ;

- le montant des pertes enregistrées par l'Etat à la suite des abandons des créances détenues sur la société nouvelle du journal L'Humanité (13 millions de francs) et sur l'Agence France-Presse (90 millions de francs), opérations d'un montant total de 103 millions de francs et visées à l'article 9, paragraphe III, également ;

- les pertes et profits sur engagements de l'Etat, dont le solde négatif atteint 4.418,3 millions de francs, suivant les développements de l'article 11 du présent projet ;

- la perte de 11.030,27 millions de francs constatée sur le compte d'avance n° 903-52 « Avances aux dépa