N° 2775.- Rapport de M. Didier Migaud, rapporteur général, sur le projet de loi de finances rectificative pour 2000.- Tome I : examen en commission.

Document mis

en distribution

le 5 décembre 2000

N° 2775

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 30 novembre 2000.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN ⁽¹⁾ SUR LE PROJET DE loi de finances rectificative pour 2000 (n° 2704),

PAR M. DIDIER MIGAUD

Rapporteur général,

Député.

TOME II

volume 1

EXAMEN EN COMMISSION

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Lois de finances rectificatives.

La Commission des finances, de l'économie générale et du Plan est composée de :

M. Henri Emmanuelli, président ; M. Michel Bouvard, M. Jean-Pierre Brard, M. Yves Tavernier, vice-présidents ; M. Pierre Bourguignon, M. Jean-Jacques Jégou, M. Michel Suchod, secrétaires ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; M. Maurice Adevah-Poeuf, M. Philippe Auberger, M. François d'Aubert, M. Dominique Baert, M. Jean-Pierre Balligand, M. Gérard Bapt, M. François Baroin, M. Alain Barrau, M. Jacques Barrot, M. Christian Bergelin, M. Éric Besson, M. Alain Bocquet, M. Augustin Bonrepaux, M. Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, M. Christian Cabal, M. Jérôme Cahuzac, M. Thierry Carcenac, M. Gilles Carrez, M. Henry Chabert, M. Didier Chouat, M. Alain Claeys, M. Yves Cochet, M. Charles de Courson, M. Christian Cuvilliez, M. Arthur Dehaine, M. Jean-Pierre Delalande, M. Francis Delattre, M. Yves Deniaud, M. Michel Destot, M. Patrick Devedjian, M. Laurent Dominati, M. Julien Dray, M. Tony Dreyfus, M. Jean-Louis Dumont, M. Daniel Feurtet, M. Pierre Forgues, M. Gérard Fuchs, M. Gilbert Gantier, M. Jean de Gaulle, M. Hervé Gaymard, M. Jacques Guyard, M. Pierre Hériaud, M. Edmond Hervé, M. Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, M. Michel Inchauspé, M. Jean-Pierre Kucheida, M. Marc Laffineur, M. Jean-Marie Le Guen, M. Maurice Ligot, M. François Loos, M. Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, M. Pierre Méhaignerie, M. Louis Mexandeau, M. Gilbert Mitterrand, M. Jean Rigal, M. Alain Rodet, M. José Rossi, M. Nicolas Sarkozy, M. Gérard Saumade, M. Philippe Séguin, M. Georges Tron, M. Jean Vila.

SOMMAIRE

____

Pages

^___

EXAMEN EN COMMISSION 7

PREMIÈRE PARTIE

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

Article 1^er : Régime fiscal des exploitants d'ouvrages de circulation routière à péages 7

Article 2 : Affectation au Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC) de la part Etat du droit de consommation sur les tabacs manufacturés perçu en 2000 25

Article 3 : Consolidation du financement du budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) 30

Article 4 : Modification des ressources du compte d'affectation spéciale n° 902-24 « Compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés » 42

Article 5 : Abandon de créances détenues au compte spécial du Trésor n° 903-05 « Prêts du Fonds de développement économique et social » 49

Article additionnel après l'article 5 : Création d'un compte de commerce n° 904-22 « Gestion active de la dette de l'État » 54

Article 6 : Equilibre général 67

DEUXIÈME PARTIE

MOYENS DES SERVICES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS APPLICABLES À L'ANNÉE 2000

Opérations à caractère définitif

Budget général

Article 7 : Dépenses ordinaires des services civils.- Ouvertures 73

Article 8 : Dépenses en capital des services civils.- Ouvertures 75

Article 9 : Dépenses ordinaires des services militaires.- Ouvertures 76

Article 10 : Dépenses en capital des services militaires.- Ouvertures 77

Budget annexes

Article 11 : Budgets annexes.- Ouvertures 78

Comptes d'affectation spéciale

Article 12 : Compte d'affectation spéciale.- Ouvertures 79

Opérations à caractère temporaire

Article 13 : Compte de prêt.- Ouvertures 81

Article 14 : Compte d'avance du Trésor.- Ouvertures 83

autres dispositions

Article 15 : Ratification des crédits ouverts par décret d'avance 86

Article 16 : Modification de la répartition du produit de la redevance affectée au financement des organismes du secteur public de la communication audiovisuelle (compte d'affectation spéciale n° 902-15) 87

TITRE II

DISPOSITIONS PERMANENTES

mesures concernant la fiscalité

Article 17 : Suppression de la majoration de 3% applicable aux contribuables ayant opté pour le paiement mensuel de l'impôt 90

Article 18 : Exonération des primes des médaillés olympiques 113

Article 19 : Allégement de droits d'enregistrement pour certaines opérations d'intérêt général 119

Article 20 : Exonération des impôts dus sur certains transferts effectués au profit d'établissements publics ou de collectivités locales 124

Article 21 : Simplification des formalités pesant sur les débitants de tabac 129

Article 22 : Modernisation des formalités déclaratives et de paiement des grandes entreprises 137

Article 23 : Fixation des coefficients de majoration des valeurs locatives servant de base aux impôts directs locaux en 2001 152

Article 24 : Aménagement de la taxe pour frais de chambres d'agriculture 159

Article 25 : Modification de la taxe sur les achats de viandes 168

Article 26 : Aménagement de la taxe générale sur les activités polluantes 183

Article 27 : Suppression des droits de sceau perçus à l'occasion des naturalisations, des réintégrations et des libérations d'allégeance française 236

autres dispositions

Article 28 : Fixation des plafonds des redevances cynégétiques 242

Article 29 : Fixation du montant du droit d'inscription à l'examen du permis de chasser 255

Article 30 : Modification de l'article L. 35-6 du code des postes et télécommunications relative au secret des correspondances émises par la voie des télécommunications 259

Article 31 : Affectation au Fonds national pour l'emploi (FNE) d'une partie du produit de la cotisation versée par les employeurs licenciant des salariés âgés de plus de 50 ans 268

Article 32 : Versement d'une contribution à l'Etat par les organismes collecteurs paritaires agréés au titre du congé individuel de formation et du compte de temps de formation 272

Article 33 : Codification du reversement aux collectivités locales de certaines astreintes prononcées par les juridictions administratives 276

Articles additionnels après l'article 33 :

Extension du mécanisme de garantie de la dotation globale de fonctionnement des établissements publics de coopération intercommunale 286

Transfert des contentieux transfusionnels à l'Etablissement français du sang 288

TABLEAU COMPARATIF 291

ÉTATS ANNEXÉS 341

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 343

EXAMEN EN COMMISSION

La Commission des finances, de l'économie générale et du Plan a procédé à l'examen du présent projet de loi de finances rectificative pour 2000 au cours de sa réunion du 29 novembre 2000.

PREMIÈRE PARTIE

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

Article premier

Régime fiscal des exploitants d'ouvrages
de circulation routière à péages.

Texte du projet de loi :

I. - Le h du 1 de l'article 266 et l'article 273 ter du code général des impôts sont abrogés à compter du 1^er janvier 2001.

II. - A l'article 257 du code général des impôts, il est inséré un 7° ter ainsi rédigé :

« 7° ter les livraisons à soi-même d'ouvrages de circulation routière donnant lieu à la perception de péages soumis à la taxe sur la valeur ajoutée. ».

III. - A l'article 266 du code général des impôts, il est créé un 7 ainsi rédigé :

« 7. En ce qui concerne les livraisons à soi-même d'ouvrages de circulation routière visées au 7° ter de l'article 257, la taxe sur la valeur ajoutée est assise sur le prix de revient total des ouvrages. ».

IV. - L'article 269 du code général des impôts est ainsi modifié :

1° Le 1 est complété par un e ainsi rédigé :

« e. pour les livraisons à soi-même mentionnées au 7° ter de l'article 257, au moment de la mise en service » ;

2° Au a du 2, les mots : « b, c et d du 1 » sont remplacés par les mots : « b, c, d et e du 1 ».

V. - L'article 270 du code général des impôts est ainsi modifié :

1° Les dispositions actuelles deviennent le I de cet article ;

2° Il est ajouté un II ainsi rédigé :

« II. - La liquidation de la taxe exigible au titre des livraisons à soi-même mentionnées au 7° ter de l'article 257 peut être effectuée jusqu'au 31 décembre de la deuxième année qui suit celle au cours de laquelle est intervenue la mise en service des ouvrages concernés, lorsque les éléments constitutifs du prix de revient de ces ouvrages ne sont pas tous déterminés à la date de mise en service.

La mise en service est, en tout état de cause, déclarée à l'administration dans un délai d'un mois. ».

VI. - Les dispositions des II, III, IV et V sont applicables aux ouvrages mis en service à compter du 12 septembre 2000.

VII. - Les exploitants d'ouvrages de circulation routière dont les péages sont soumis à la taxe sur la valeur ajoutée peuvent formuler des réclamations contentieuses tendant à l'exercice du droit à déduction de la taxe sur la valeur ajoutée ayant, le cas échéant, grevé à titre définitif les travaux de construction et de grosses réparations qu'ils ont réalisés à compter du 1^er janvier 1996 au titre d'ouvrages mis en service avant le 12 septembre 2000.

Le montant restitué est égal à l'excédent de la taxe sur la valeur ajoutée qui a ainsi grevé les travaux sur la taxe sur la valeur ajoutée afférente aux péages qui n'a pas été acquittée du 1^er janvier 1996 au 11 septembre 2000.

VIII. - Chaque bien d'investissement ouvrant droit à déduction de la taxe sur la valeur ajoutée dans les conditions prévues au VII est inscrit dans la comptabilité de l'entreprise pour son prix d'achat ou de revient diminué d'une quote-part du montant restitué. Cette quote-part est déterminée en appliquant au montant restitué le rapport entre le prix d'achat ou de revient du bien hors taxe sur la valeur ajoutée et le prix d'achat ou de revient hors taxe sur la valeur ajoutée de l'ensemble des biens retenus pour le calcul de cette restitution.

La quote-part définie à l'alinéa précédent est limitée à la valeur nette comptable du bien auquel elle s'applique. L'excédent éventuel est compris dans les produits exceptionnels de l'exercice en cours à la date de la restitution.

L'amortissement de chaque bien d'investissement est, pour l'assiette de l'impôt sur les bénéfices, calculé sur la base du prix de revient diminué dans les conditions prévues au premier alinéa.

Exposé des motifs du projet de loi :

Cet article a pour objet de mettre en conformité avec la sixième directive du Conseil, le régime de TVA applicable aux exploitants d'ouvrages de circulation routière à péages.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend à modifier le régime de la TVA applicable aux investissements réalisés par les exploitants d'ouvrages de circulation routière à péages. Il s'agit d'adapter le droit fiscal français aux conclusions de la décision de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) du 12 septembre 2000 relative au régime de TVA applicable aux redevances acquittées par les usagers des ouvrages de circulation routière à péages afin d'obtenir le droit de les utiliser, que ces ouvrages soient des ponts, des tunnels ou des routes.

Les dispositions du présent article, relatives uniquement au régime des investissements des exploitants d'ouvrages de circulation routière, s'intègrent dans un contexte plus large qui a trait à la nature du service rendu par les personnes qui permettent l'usage d'une telle infrastructure contre la perception d'une redevance. Avant d'analyser le dispositif proposé par le Gouvernement, il convient de décrire ce contexte.

I.- Le contentieux communautaire relatif à la nature du droit d'utilisation de certains ouvrages de circulation routière

Le contentieux communautaire relatif à la nature du droit d'utilisation de certains ouvrages de circulation routière est ancien. Par une lettre du 26 avril 1984, la Commission a demandé aux autorités françaises de présenter leurs observations sur le régime d'imposition à la TVA des concessionnaires d'autoroutes en France, dont la principale caractéristique était l'absence de soumission à la TVA des redevances de péage acquittées par les automobilistes, en contrepartie de l'impossibilité de déduire la taxe ayant grevé les investissements des exploitants.

La France a répondu le 5 juillet 1984 en soutenant notamment que les concessionnaires sont des collecteurs d'impôts en ce qu'ils effectuent un service de perception de taxes, à savoir les péages, en faveur de l'Etat auprès des usagers et qu'ils sont, en conséquence, imposés, en tant qu'assujettis, sur la seule rémunération qui constitue la contrepartie du service rendu à l'Etat.

Cette réponse n'a pas satisfait la Commission qui, par une mise en demeure en date du 12 mars 1986, a demandé au Gouvernement français de présenter ses observations relatives à la position des autorités communautaires, selon laquelle l'activité des concessionnaires d'autoroutes serait une prestation de services rendue aux usagers et non à l'Etat et que le non-assujettissement de cette activité à la TVA constituait, en conséquence, une infraction au droit communautaire de la TVA.

Jusqu'à la décision rendue par la CJCE le 12 septembre 2000, les positions de la Commission et de la France n'ont pas évolué.

Cette décision, sans donner satisfaction à toutes les demandes de la Commission, oblige cependant la France à actualiser ses pratiques et sa législation relatives au régime de TVA des ouvrages de circulation routière à péages.

La CJCE a, en premier lieu, qualifié la mise à disposition d'une infrastructure routière contre une rémunération au profit d'un usager, d'activité économique au sens de l'article 4, paragraphe 2, de la directive 77/388 CEE du 17 mai 1977, dite sixième directive. Elle en déduit qu'il s'agit d'une prestation de services effectués à titre onéreux au sens de l'article 2, point I, de ladite directive. En conséquence, la rémunération évoquée est soumise à la TVA.

En deuxième lieu, la CJCE a examiné la question de l'application éventuelle de l'article 4, paragraphe 5, de la sixième directive, qui dispose que les organismes de droit public ne sont pas considérés comme des assujettis pour les activités ou les opérations qu'ils accomplissent en tant qu'autorités publiques.

A cet égard, la CJCE a admis, comme le soutenait la France, que les concessionnaires des ouvrages évoqués exerçaient leurs activités en tant qu'autorité publique, au regard, notamment, du régime juridique particulier qui est le leur. Cependant, la seconde condition de l'application de l'article 4, paragraphe 5, est que le concessionnaire soit un organisme de droit public.

En conséquence, la CJCE a admis qu'un ouvrage de circulation routière donnant lieu à péage et géré par l'Etat ou par tout autre organisme de droit public, tel que les collectivités territoriales, n'était pas concerné par le droit commun de la TVA. Par contre, dès lors que le concessionnaire est un opérateur de droit privé, le droit commun de la TVA s'applique.

Il peut paraître étonnant qu'un opérateur de droit privé, exerçant une activité « en tant qu'autorité publique » soit considéré comme un assujetti à la TVA du seul fait de sa nature juridique. Cependant, cette solution n'est pas nouvelle et semble bien établie, notamment depuis l'arrêt de la CJCE du 25 juillet 1991, Ayuntamiento de Sevilla.

Il faut noter que par quatre arrêts rendus le même jour relatifs à des affaires analogues concernant le Royaume-Uni, l'Irlande, les Pays-Bas et la Grèce, la CJCE a condamné les deux premiers Etats membres au regard de la nature uniquement de droit privé des concessionnaires des ouvrages routiers et a relaxé les deux autres Etats membres pour la raison inverse. Dans ce contexte, la France se situe ainsi dans une situation intermédiaire.

S'agissant des usagers, les effets concrets de la décision concernant la France entreront en vigueur à compter du 1^er janvier 2001 :

- les automobilistes non assujettis à la TVA paieront une TVA dite « en dedans ». Le montant de la facture du péage ne sera pas modifié, mais ce prix inchangé comprendra une TVA au taux normal de 19,60%. Il s'agit donc d'un manque à gagner pour le concessionnaire, d'un montant de 16,39% du montant total de chaque droit de péage ;

- les automobilistes assujettis à la TVA, dont les poids lourds notamment, paieront une TVA, au taux normal, « en dehors ». La facture correspondant à chaque droit de péage sera ainsi relevée de 19,6%. Cependant, cette TVA d'amont sera déductible dans les conditions de droit commun. Cette modification est donc globalement neutre pour les assujettis usagers des ouvrages routiers ainsi que pour les concessionnaires ;

- le manque à gagner évoqué, à la charge des concessionnaires, issu de l'application de la TVA « en dedans » pour les automobilistes non assujettis, sera compensé par l'application des règles de droit commun de la déduction de la TVA s'agissant des investissements des concessionnaires. Ce dernier point est précisément l'objet du présent article.

Il convient de noter que l'application de la TVA aux péages acquittés par les automobilistes, sans considération des règles relatives aux investissements des concessionnaires, est réalisée à législation inchangée. Par ailleurs, l'absence d'application de la TVA aux péages des ouvrages routiers gérés par un organisme de droit public semble avoir pour base légale l'article 256 B du code général des impôts, dont le premier alinéa dispose que « les personnes morales de droit public ne sont pas assujetties à la taxe sur la valeur ajoutée pour l'activité de leurs services administratifs, sociaux, éducatifs, culturels et sportifs lorsque leur non-assujettissement n'entraîne pas de distorsions dans les conditions de la concurrence ».

II.- L'abrogation de la législation actuelle relative à la déductibilité des investissements des exploitants d'ouvrages de circulation routière à péages

Le I du présent article prévoit l'abrogation du h du 1 de l'article 266 et de l'article 273 ter du code général des impôts, à compter du 1^er janvier 2001. Il s'agit des articles relatifs aux règles spécifiques de déductibilité de la TVA grevant les investissements des exploitants d'ouvrages de circulation routière à péages.

Le h du 1 de l'article 266 définit la fraction des péages collectés par les exploitants qui est imposable à la TVA. Il s'agit, en droit commun, et selon le système dit « définitif », de la somme totale des péages collectés de laquelle est retranchée la fraction de cette somme affectée au financement des travaux de construction et des grosses réparations des ouvrages concédés et la fraction de cette somme affectée au paiement des redevances versées à l'autorité publique concédante. Concrètement, la base taxable de la TVA est constituée de la fraction des sommes collectées par péage représentant la rémunération nette du concessionnaire.

Les exploitants étaient, ainsi, d'ores et déjà soumis en partie à la TVA et ce, pour environ un tiers des sommes collectées par péage. Cependant, il faut noter que cette part taxable n'intègre pas le financement des travaux de construction et des grosses réparations des ouvrages.

Le deuxième alinéa du h du 1 de l'article 266 du code général des impôts définit un système de calcul de la base imposable à la TVA dit « transitoire », applicable tant que l'équilibre financier du concessionnaire demeure fragile. Le premier système de calcul, dit « définitif », ne s'applique donc qu'à l'issue de la période transitoire.

Celle-ci dure tant que le montant cumulé des péages, déduction faite des redevances versées à l'autorité publique concédante, est inférieur au montant cumulé des dépenses de financement, soit les dépenses d'investissement, et des charges d'exploitation. Il s'agit, à peu de chose près, de la définition du déficit d'exploitation. Durant la période transitoire, la base taxable à la TVA est définie par la fraction des recettes de péage correspondant au rapport entre les charges d'exploitation et le total des dépenses.

En pratique, la quasi-totalité des exploitants d'ouvrages de circulation routière à péages demeure soumise au régime transitoire. Une seule société concessionnaire est parvenue à remplir les critères selon lesquels le régime définitif est applicable et ce, seulement depuis 1999.

En tout état de cause, les dispositions du h du 1 de l'article 266 du code général des impôts sont très clairement invalidées par l'arrêt du 12 septembre 2000. Elles organisent en effet le caractère très partiel de la soumission à la TVA des montants collectés par péage, alors que l'arrêt ne laisse aucun doute sur l'obligation d'application de la TVA aux recettes totales des péages des ouvrages routiers dont la gestion est concédée à un organisme de droit privé.

En théorie, l'arrêt du 12 septembre n'obligeait pas la France à modifier sa législation plus avant. Mais il aurait été juridiquement impossible et concrètement inéquitable de maintenir l'impossibilité pour les exploitants de déduire la TVA qui grève leur investissement, tout en les obligeant à reverser la totalité de la TVA collectée sur la totalité des péages. C'est pourquoi le Gouvernement propose l'abrogation de la disposition qui prévoit l'impossibilité évoquée, soit l'article 273 ter du code général des impôts.

Ce dernier article prévoit en effet que « les concessionnaires d'ouvrage de circulation routière ne peuvent déduire la taxe sur la valeur ajoutée afférente aux travaux de construction et aux grosses réparations des ouvrages concédés ». Il précise cependant que la taxe qui a grevé les dépenses relatives aux grosses réparations est déductible tant que le système « transitoire » de calcul de la fraction des sommes collectées par péage sur laquelle la taxe est due par les concessionnaires, est en application.

III.- La taxe qui a grevé les investissements des exploitants d'ouvrages de circulation routière à péages sera déduite selon les règles de droit commun

Les II, III, IV et V du présent article ont pour objet d'intégrer le droit à déduction de la TVA qui grève les investissements des exploitants dans le droit commun du régime des déductions.

Le II introduit dans les opérations soumises à la TVA « les livraisons à soi-même d'ouvrages de circulation routière donnant lieu à la perception de péages soumis à la taxe sur la valeur ajoutée ». Le Gouvernement propose donc que la déductibilité desdits investissements soit réalisée au moyen de la livraison à soi-même (LASM) du bien. La LASM organise une fiction fiscale par laquelle l'exploitant sera réputé être, à un moment donné, le fournisseur et l'acquéreur de l'ouvrage. La transaction ainsi réalisée, la taxe qui grève « l'achat » devient exigible mais elle est au même moment susceptible d'être déduite, selon les règles de droit commun de la déduction. On peut par ailleurs noter que la rédaction élaborée par le Gouvernement a pour conséquence d'admettre incidemment l'application de la TVA aux péages, dès lors que l'exploitant est une personne de droit privé.

Le III a pour objet de définir l'assiette de la taxe exigible au moment de ladite LASM. Il s'agit, sans que cette disposition appelle de commentaires particuliers, du prix de revient total de l'ouvrage.

Le IV a pour objet de définir le fait générateur de la taxe, assise sur le prix de revient total de l'ouvrage, due par l'exploitant, à raison de la LASM de l'ouvrage. Le fait générateur de la taxe se produit au moment de la mise en service de l'ouvrage. La taxe devient exigible au même moment. Concrètement la LASM interviendra au moment de la mise en service de l'ouvrage.

Le V du présent article propose une exception spécifique, s'agissant de la liquidation de la taxe, au profit des exploitants d'ouvrages de circulation routière à péages. Ils seront en effet en droit de s'acquitter de la taxe devenue exigible à raison de la LASM réalisée au moment de la mise en service de l'ouvrage, jusqu'au 31 décembre de l'année suivant celle au cours de laquelle est intervenue cette mise en service. Cette faculté n'est accordée que si tous les éléments du prix de revient, qui constitue l'assiette de la taxe due, ne sont pas connus au moment de la mise en service. Certains ouvrages routiers sont en effet mis en service alors que certains travaux d'aménagement et de décoration ne sont pas achevés. Le prix de revient ne peut alors être établi avec exactitude qu'une fois ces travaux achevés. Le dispositif du Gouvernement précise que la mise en service doit être signalée à l'administration dans un délai d'un mois.

Les dispositions nouvelles concernant la déductibilité des investissements réalisés par les exploitants sont applicables depuis le 12 septembre 2000. Il était nécessaire de modifier le droit français au jour même où il a été déclaré incompatible avec le droit communautaire. Par contre, les péages ne seront concrètement soumis à la TVA qu'à compter du 1^er janvier 2001.

En conséquence, la TVA ayant grevé les investissements, quelle que soit leur date de réalisation, afférents à des ouvrages mis en service à compter du 12 septembre 2000, est totalement déductible. Cette situation nouvelle est particulièrement profitable s'agissant des ouvrages mis en service entre le 12 septembre 2000 et le 1^er janvier 2001, puisque durant cette période, les exploitants ne versent pas à l'Etat de TVA issue des péages. Il semble que cette situation soit celle d'un unique exploitant, au titre d'un ouvrage situé dans la Sarthe.

IV.- Le remboursement de la taxe ayant grevé les investissements réalisés après le 1^er janvier 1996 au titre d'ouvrages mis en service avant le 12 septembre 2000

A.- Le dispositif relatif à la TVA

Certains exploitants ont pu être lésés financièrement par le défaut de conformité de la réglementation française au droit communautaire, mis en lumière par la CJCE par la décision le 12 septembre 2000. En effet, il est possible qu'avant cette date, le montant de la taxe qui a grevé leurs travaux de construction et de grosses réparations, et qu'ils auraient dû pouvoir déduire, ait été plus élevé que le montant de la TVA sur les péages qu'ils auraient du récolter puis verser à l'Etat. Ce préjudice financier est né de l'application de bonne foi de la législation française qui était déficiente.

Le Gouvernement propose à ces opérateurs le remboursement du préjudice décrit. La somme versée sera égale à l'excédent de TVA qui a grevé les travaux réalisés à compter du 1^er janvier 1996 au titre d'ouvrages mis en service avant le 12 septembre 2000, sur la TVA que les exploitants auraient perçue sur les péages durant cette période, selon les règles qui deviendront le droit commun à compter du 1^er janvier 2001.

Il faut noter que certaines sociétés exploitantes n'auront pas intérêt à mettre en _uvre une telle procédure de remboursement, dès lors qu'elles auront constaté que l'excédent évoqué n'existe pas les concernant, et qu'en théorie, elles seraient tenues de rembourser à l'Etat l'excédent de la TVA qu'elles auraient dû percevoir sur les montants de taxe ayant grevé leurs dépenses d'investissement. Le présent projet ne prévoit pas un tel remboursement. En conséquence, seuls les exploitants pour lesquels l'excédent est avéré, entreprendront une démarche de remboursement.

Par ce dispositif, le Gouvernement se situe en fait sur le terrain des règles de droit commun du contentieux fiscal, fixées par le livre des procédures fiscales. Il précise d'ailleurs que les remboursements ne seront accordés, le cas échéant, qu'après « réclamations contentieuses ».

Il est, par ailleurs, possible de comparer l'opération de soustraction entre ce qu'aurait du percevoir les exploitants en remboursements et ce qu'ils auraient du verser à l'Etat en TVA récoltée sur l'acquittement des péages, au dispositif de l'article L. 203 du livre des procédures fiscales qui précise que « lorsqu'un contribuable demande la décharge ou la réduction d'une imposition quelconque, l'administration peut, à tout moment de la procédure et malgré l'expiration des délais de prescription, effectuer ou demander la compensation dans la limite de l'imposition contestée, entre les dégrèvements reconnus justifiés et les insuffisances ou omissions de toute nature constatées dans l'assiette ou le calcul de l'imposition au cours de l'instruction de la demande ».

S'agissant des dates de référence de l'application du dispositif de remboursement, il constitue en fait une application de l'article L. 190 du livre des procédures fiscales. Son troisième alinéa précise en effet que « lorsque cette non-conformité [de la pratique avec le droit réellement applicable] a été révélée par une décision juridictionnelle, l'action en restitution des sommes versées ou en paiement des droits à déduction non exercés ou l'action en réparation du préjudice subi ne peut porter que sur la période postérieure au 1^er janvier de la quatrième année précédant celle où la décision révélant la non-conformité est intervenue ».

Il reste que si les articles L. 190 et L. 203 du livre des procédures fiscales avaient été applicables, il n'aurait pas été nécessaire de décrire leur mise en _uvre dans un nouveau texte de loi, sans même, par ailleurs, les citer.

La volonté du Gouvernement est d'éviter la mise en _uvre de l'article 226 de l'annexe II du code général des impôts, qui décrit la procédure dite des crédits de départ. Au terme de cette disposition, « les personnes qui deviennent redevables peuvent opérer la déduction », de la taxe :

- « ayant grevé des biens ne constituant pas des immobilisations qu'elles détiennent en stock à la date à laquelle elles sont devenues redevables » ;

- « ayant grevé les biens constituant des immobilisations qui n'ont pas encore commencé à être utilisés à la date à laquelle elles sont devenues redevables ». Il faut noter que cette règle est appliquée en l'espèce, puisque la taxe ayant grevé les investissements au titre des travaux qui n'ont pas encore été mis en service sera entièrement remboursée ;

- « d'une fraction de la taxe sur la valeur ajoutée ayant grevé les biens constituant des immobilisations en cours d'utilisation. Cette fraction est égale au montant de la taxe ayant grevé les biens, diminué d'un cinquième par année civile ou fraction d'année civile écoulée depuis la date à laquelle cette taxe est devenue exigible. Pour les immeubles, la diminution est calculée par vingtièmes ». Elle est calculée par dixièmes pour les immeubles livrés, acquis ou apportés avant le 1^er janvier 1996.

Les conséquences financières de la mise en _uvre de cette dernière disposition seraient substantiellement plus importantes que celles qui découlent du système proposé par le Gouvernement. En effet, le coût de la mise en _uvre des crédits de départ est évalué à un montant de 9 à 10 milliards de francs.

Selon une position constante de l'administration fiscale, seules les entreprises nouvelles, les entreprises qui ne réalisaient aucune opération ouvrant droit à déduction et les entreprises dont les activités non imposables étaient érigées en secteur distinct, peuvent être considérées, le cas échéant, comme des « personnes qui deviennent redevables », en application de l'article 226 de l'annexe II du code général des impôts. En conséquence, toujours selon l'administration fiscale, les exploitants d'ouvrages de circulation routière à péages ne peuvent prétendre à l'application du dispositif des crédits de départ, puisqu'une partie des recettes de péages était déjà soumise à la TVA, en vertu du h du 1 de l'article 266 du code général des impôts.

Cette interprétation ne semble pas en adéquation avec la jurisprudence du Conseil d'Etat. Dans un arrêt en date du 9 novembre 1987, « Société du broyage industriel », le juge administratif a accordé le bénéfice des crédits de départ à une entreprise ayant choisi sur option de soumettre la totalité de son chiffre d'affaires à la TVA, alors que cette entreprise était déjà redevable au titre d'une partie, limitée certes, de son chiffre d'affaires.

Le système proposé par le Gouvernement apparaît ainsi comme la validation législative d'une position administrative que le juge aurait peut-être pu mettre en échec dans le cadre d'un contentieux interne. L'équilibre des finances publiques peut légitimer une telle démarche, d'autant plus que la mise en _uvre de l'ensemble de l'article permettra la déductibilité de la taxe ayant grevé les investissements au titre d'ouvrages dont la mise en service intervient postérieurement au 12 septembre 2000, de la taxe ayant grevé les investissements entrepris à compter du 1^er janvier 1996, au titre d'ouvrages mis en service avant le 12 septembre 2000, déduction faite de la somme de TVA que les péages auraient apportée en recettes à l'Etat durant cette période.

Si on peut estimer que le dispositif du Gouvernement est légitime et conforme au droit fiscal interne, il faut par ailleurs s'assurer que, le cas échéant, le juge du droit communautaire le considérera comme valide, car ce juge peut écarter l'application de la loi dès lors que celle-ci est jugée incompatible avec le droit communautaire.

Il faut préciser que, dans un arrêt défavorable à la France concernant les règles relatives au remboursement de la « supervignette », invalidée par la CJCE dans un arrêt antérieur, celle-ci avait précisé « qu'un législateur national ne peut adopter, postérieurement à un arrêt de la Cour dont il résulte qu'une législation déterminée est incompatible avec le Traité, de règle procédurale réduisant spécifiquement les possibilités d'agir en répétition des taxes qui ont été indûment perçues en vertu de cette législation » ⁽¹⁾.

Selon le ministère de l'économie des finances et de l'industrie, une telle invalidation n'est pas envisageable. En effet, la durée pour laquelle un remboursement de la taxe initialement non déduite est envisagé semble compatible avec les appréciations passés de la CJCE. De plus, le dispositif qui consiste à retrancher des montants de taxe remboursée les montants des péages que les exploitants auraient encaissés si la législation française les avait expressément soumis à la taxe, ne peut pas être considéré, toujours selon le ministère de l'économie des finances et de l'industrie, comme « une règle procédurale réduisant spécifiquement les possibilités d'agir en répétition » des montants de taxe indûment non déductibles.

B.- Les effets relatifs à l'impôt sur les sociétés

Le VIII du présent article prévoit l'impact de l'arrêt du 12 septembre 2000 sur l'imposition des bénéfices des sociétés d'autoroutes, compte tenu du mécanisme de restitution mis en place par le VII. Ce dernier paragraphe précise que, s'agissant des ouvrages mis en service avant le 12 septembre 2000, les exploitants peuvent formuler une demande de restitution d'un montant égal à l'excédent de la TVA qui a grevé les travaux sur la TVA qui n'a pas été acquittée du 1^er janvier 1996 au 11 septembre 2000. Conformément à la règle posée par le dernier alinéa de l'article L. 190 du livre des procédures fiscales, l'action en restitution ne peut porter que sur la période postérieure au 1^er janvier de la quatrième année précédant celle où la décision révélant la non-conformité de la règle de droit appliquée à une règle de droit supérieure, est intervenue.

Dans le silence de la loi, le mécanisme d'assujettissement à la TVA des péages autoroutiers serait susceptible de donner lieu :

- à l'inscription, comme charge déductible du résultat, de la TVA calculée « en dedans » du prix des péages, puisqu'elle s'analyse comptablement comme une charge non récupérable sur les clients ;

- à la correction des immobilisations inscrites au bilan en immobilisations nettes de TVA déductible.

Ce mécanisme aurait pu concerner aussi bien les sociétés qui vont engager une action en restitution sur la base du VII du présent article que les autres.

Ainsi, dans cette hypothèse, la reconstitution rétroactive des bilans ou la prise en compte, au titre de l'exercice ouvert au 12 septembre 2000, des conséquences de l'arrêt se serait traduite par :

- une charge immédiatement déductible au titre de la TVA non perçue sur les péages depuis le 1^er janvier 1996 ;

- une diminution de la base amortissable des immobilisations correspondant aux péages perçus dont l'effet d'accroissement du bénéfice imposable aurait été davantage étalé dans le temps, au rythme de l'amortissement.

Il aurait donc pu en résulter un ressaut d'imposition préjudiciable au Trésor public.

Le VIII résout cette difficulté en se plaçant dans la perspective du traitement comptable et fiscal du seul montant restitué sur la base du VII du présent article.

Le premier alinéa prévoit que « chaque bien d'investissement ouvrant droit à déduction de la taxe sur la valeur ajoutée dans les conditions prévues au VII est inscrit dans la comptabilité de l'entreprise pour son prix d'achat ou de revient diminué d'une quote-part du montant restitué. Cette quote-part est déterminée en appliquant au montant restitué le rapport entre le prix d'achat ou de revient du bien hors taxe sur la valeur ajoutée et le prix d'achat ou de revient hors taxe sur la valeur ajoutée de l'ensemble des biens retenus pour le calcul de cette restitution. »

La diminution en comptabilité de la valeur du bien d'investissement doit intervenir au titre de l'exercice au cours duquel la réclamation fixant le montant de la restitution est acceptée. La quote-part du montant restitué est déterminée à raison des travaux de construction et de grosses réparations réalisés à compter du 1^er janvier 1996 au titre d'ouvrages mis en _uvre avant le 12 septembre 2000.

Régime fiscal des exploitants d'ouvrage de circulation routière à péages

Exemple de calcul de la quote-part du montant restitué

Une société concessionnaire d'autoroute introduit une réclamation en application des dispositions du VII afin d'obtenir la déduction de la TVA ayant grevé les travaux de construction des tronçons d'autoroutes effectués en 1996 et en 2000 et mis en service respectivement en 1998 et août 2000.

- Montant des travaux effectués en 1996 sur le tronçon A mis en service en 1998 (taux de TVA 20,6 %) : 50 millions de francs HT, soit une TVA déductible de 10,3 millions de francs.

- Montant des travaux effectués entre le 1er avril 2000 et le 31 août 2000 sur le tronçon B mis en service le 31 août 2000 (taux de TVA 19,6 %) : 25 millions de francs HT, soit une TVA déductible de 4,9 millions de francs.

- Montant de la TVA collectée non acquittée sur la période du 1^er janvier 1996 au 12 septembre 2000 : 10 millions de francs.

Soit un montant restitué de 5,2 millions de francs (10,3 + 4,9 - 10 millions de francs).

Les tronçons figurent actuellement au bilan de la société pour les montants TTC soit 60,3 millions de francs pour le tronçon A et 29,9 millions de francs pour le tronçon B.

Le VIII précise que les biens d'équipement ayant fait l'objet d'une demande de restitution de la TVA doivent être inscrits au bilan pour un montant égal au prix de revient (60,3 millions de francs et 29,9 millions de francs) diminué d'une quote part de la TVA restituée, soit 5,2 millions de francs.

Cette quote-part sera déterminée comme suit :

· Tronçon A :

Quote-part de TVA afférente à ce tronçon : 5,2 x 50/75 = 3,46 millions de francs

Prix d'inscription à l'actif corrigé devant servir de base au calcul des amortissements : 56,84 millions de francs (60,3 - 3,46).

· Tronçon B :

Quote-part de TVA afférente à ce tronçon : 5,2 x 25/75 = 1,73 million de francs.

Prix d'inscription à l'actif corrigé devant servir de base au calcul des amortissements : 28,17 millions de francs (29,9 - 1,73).

Le dernier alinéa précise que « l'amortissement de chaque bien d'investissement est, pour l'assiette de l'impôt sur les bénéfices, calculé sur la base du prix de revient diminué dans les conditions prévues au premier alinéa. »

Ainsi, à compter de l'exercice au cours duquel la restitution a été fixée, la base d'amortissement doit être diminuée et l'annuité corrigée en proportion de la nouvelle base.

Dans l'exemple d'un investissement de 1.000 réalisé le 1^er janvier 1996 et amortissable sur dix ans selon le mode linéaire, l'annuité d'amortissement va être fixée ainsi dans l'hypothèse d'une restitution correspondante de 100 décidée en 2001 (valeur d'immobilisation ramenée à 900) :

- au titre des exercices 1996 à 2000 :	100 par an	(total : 500) ;
- au titre des exercices 2001 à 2004 :	90 par an	(total : 360) ;
- au titre de l'exercice 2005 :	40.

La diminution du prix de revient inscrit en comptabilité a pour effet :

- de diminuer l'annuité d'amortissement à compter de l'exercice de sa prise en compte ;

- de diminuer (voire supprimer) la ou les annuités finales.

Enfin, le deuxième alinéa du VIII précise que : « La quote-part définie à l'alinéa précédent est limitée à la valeur nette comptable du bien auquel elle s'applique. L'excédent éventuel est compris dans les produits exceptionnels de l'exercice en cours à la date de la restitution. »

Dans l'hypothèse de l'amortissement total (ou de la passation en charge) du bien auquel correspond la restitution, le dispositif propose donc un traitement fiscal en produit exceptionnel du montant restitué.

Au total, le VIII du présent article a pour effet de permettre l'incorporation dans la base imposable, par imputation sur la base d'amortissement, du montant restitué de TVA en application du mécanisme prévu au VII.

V.- Les effets financiers du dispositif pour chacun des acteurs concernés

S'agissant des usagers des péages, le bilan n'est pas toujours neutre :

- le bilan est neutre s'agissant de l'automobiliste utilisant une voiture particulière, qui n'est pas lui-même assujetti. Il s'acquittera certes de la TVA, mais « en dedans », soit à tarif global inchangé ;

- les conducteurs de poids lourds seront soumis à une TVA « en dehors ». La qualité d'assujetti du propriétaire lui permettra cependant de déduire cette charge nouvelle ;

- le bilan est positif s'agissant de l'automobiliste utilisant une voiture particulière et qui a la qualité d'assujetti. Il peut en effet déduire le montant de la TVA « en dedans ».

Les effets financiers du dispositif pour les exploitants d'ouvrages de circulation routière à péages sont contrastés.

- s'agissant du passé, les exploitants qui constatent que l'opération réalisée au VII est positive, pourront demander, par réclamation contentieuse, le remboursement de la somme ainsi calculée. Par ailleurs, les exploitants qui estiment qu'une telle demande ne serait pas fructueuse, ne seront pas tenus de rembourser l'excédent de la TVA qui aurait du être collectée durant la période de référence sur la taxe ayant grevé leurs investissements ;

- pour l'avenir, la situation propre à chaque exploitant est déterminante. Le calcul déterminant consiste à comparer la moins-value issue de l'application de la TVA « en dedans » au profit de certains automobilistes, au montant des sommes récupérés par la possibilité de déduire la TVA grevant les travaux de construction et de grosses réparations.

Le coût pour les finances publiques de la mise en _uvre du dispositif peut être ainsi décomposé :

- 4,3 milliards de francs permettront en 2000 de financer la déductibilité de la TVA ayant grevé les investissements des exploitants au titre des ouvrages qui n'avaient pas été mis en service à la date du 12 septembre 2000. Il s'agit de l'application des II à VI du présent article ;

- 1 milliard de francs seront affectés en 2001 aux remboursements issus des réclamations contentieuses prévues au VII du présent article ;

- à compter de 2001, la substitution du nouveau dispositif au système actuel constituera un manque à gagner pour l'Etat d'un montant annuel de 1,8 milliard de francs. Le montant de la taxe acquittée par les exploitants au titre de l'application du h du 1 de l'article 266 du code général des impôts s'élève à 2,2 milliards de francs par an. Après la réforme, la collecte nette de TVA s'élèvera à 400 millions de francs. En effet, si la TVA sur les péages devrait permettre le recouvrement de 5,9 milliards de francs, les montants de la TVA déductible par les concessionnaires et par les usagers redevables s'élèveront respectivement à 2,4 et 3,1 milliards de francs.

Enfin, la mise en _uvre du dispositif aura pour effet le rétrécissement de la base de TVA et, par conséquent, la baisse du montant des ressources propres du budget des Communautés européennes qu'il appartient à la France de verser à celles-ci.

* *

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Charles de Courson, tendant à supprimer le paragraphe VII de cet article.

M. Charles de Courson a estimé que cet article, qui vise à régulariser la situation juridique des péages autoroutiers à la suite d'une décision de la Cour de justice des Communautés européennes jugeant qu'ils relevaient du champ de la TVA, n'était pas conforme au droit communautaire dans la mesure où son paragraphe VII limite à une période de quatre ans la faculté de récupération de la TVA sur les investissements passés. L'objectif du Gouvernement est certes de diminuer le coût de la mesure, mais la restriction envisagée de la récupération de la TVA n'est pas conforme au droit français qui reconnaît à tout nouvel assujetti un droit aux crédits de départ. Cette restriction est d'autant plus dommageable que l'article 226 de l'annexe II au code général des impôts résulte de la transposition en droit interne d'un élément du droit communautaire. De plus, l'imputation, sur la TVA récupérable, de la TVA que les exploitants d'autoroutes auraient perçue auprès des usagers n'est pas non plus justifiée.

Votre Rapporteur général a indiqué qu'il était défavorable à cet amendement dans la mesure où le Gouvernement propose un dispositif équilibré consistant à rembourser la TVA sur les investissements passés et à déduire de ces remboursements le montant de la TVA qui aurait été collectée si le régime de la TVA avait été appliqué dans le passé. Le délai de quatre ans apparaît également convenable au regard de la jurisprudence de la Cour de justice européenne et du droit communautaire. L'application du mécanisme des crédits de départ aurait une incidence budgétaire lourde, la charge passant pour l'Etat d'un milliard de francs à 10 milliards de francs. Ainsi, le dispositif proposé par le Gouvernement respecte le droit et ne constitue pas une spoliation des exploitants d'autoroutes.

M. Michel Bouvard, ayant fait observer qu'il comprenait le souci d'une limitation de la charge financière de cette opération, a relevé que le dispositif proposé par le Gouvernement s'avérait plus favorable aux exploitants autoroutiers qui, ayant connaissance de l'issue probable du contentieux, avaient sciemment retardé l'ouverture au public d'un certain nombre d'ouvrages qui étaient pourtant nécessaires et attendus par les usagers, afin de bénéficier du régime fiscal qui leur serait le plus favorable. Le dispositif est donc, de ce point de vue, contestable.

M. Charles de Courson a indiqué qu'il convenait de tenir compte des modalités retenues par le Gouvernement pour l'application de la TVA sur les péages. Pour les véhicules légers, l'assujettissement à la TVA n'entraînant aucune augmentation de prix pour les usagers, le tarif TTC du péage sera maintenu, la taxe étant calculée « en dedans ». En revanche, pour les poids lourds, les transporteurs récupérant la TVA, l'assujettissement à cet impôt se traduira par une augmentation du prix TTC du tarif. On constate qu'en définitive, une fois absorbés les effets de la récupération de la taxe acquittée sur les investissements antérieurs, l'Etat bénéficiera d'un produit supplémentaire de 4 milliards de francs prélevés sur les péages acquittés par les utilisateurs de véhicules légers et ce, au détriment des sociétés exploitantes.

Revenant sur ses observations antérieures, il a ajouté que la non conformité du paragraphe VII au droit français ainsi qu'au droit communautaire entraînerait probablement un contentieux qui se résoudrait au désavantage de l'Etat.

Concluant son intervention, M. Charles de Courson a jugé qu'il convenait d'opter pour un dispositif favorable à l'usager et conforme au droit communautaire.

Votre Rapporteur général a indiqué que plusieurs interprétations étaient certes toujours possibles sur les questions de droit assez complexes, mais que la pertinence du dispositif proposé par le Gouvernement n'était pas contestable. Il faut notamment observer que les sociétés concessionnaires d'ouvrages autoroutiers pourront récupérer la TVA sur les investissements qu'elles réaliseront dans le futur, notamment sur les grosses réparations des ouvrages existants. En outre, le dispositif est favorable au consommateur puisqu'il n'entraîne aucune augmentation de tarif pour les véhicules légers.

La Commission a rejeté cet amendement ainsi qu'un amendement de coordination de M. Charles de Courson et un amendement de conséquence de M. Jean-Jacques Jégou visant à geler jusqu'au 31 décembre 2010 les tarifs des péages autoroutiers.

* *

La Commission a adopté l'article premier sans modification.

* *

Article 2

Affectation au Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC) de la part Etat du droit de consommation sur les tabacs manufacturés perçu en 2000.

Texte du projet de loi :

La part de l'Etat du droit de consommation sur les tabacs manufacturés prévu à l'article 575 du code général des impôts, telle qu'elle résulte des dispositions de l'article 55 de la loi de finances pour 2000 (n° 99-1172 du 30 décembre 1999), perçue au comptant au titre de l'année 2000, est affectée au Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale mentionné à l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale.

Exposé des motifs du projet de loi :

L'article proposé vise à affecter au FOREC le reliquat du droit sur les tabacs perçu par l'Etat en 2000, d'un montant estimé à 3 MdF. Cette affectation vise à apporter au fonds les ressources nécessaires à la réalisation de son équilibre pour 2000, compte tenu de l'estimation à ce jour du montant des dépenses (67 milliards F).

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet d'affecter au Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC) le reliquat du produit du droit de consommation sur les tabacs manufacturés perçu par l'Etat en 2000, soit un montant estimé de 3,02 milliards de francs.

· Créé par l'article 5 de la loi n° 99-1140 du 29 décembre 1999 de financement de la sécurité sociale pour 2000, le FOREC a pour mission de financer, en 2000, trois types d'actions :

- la prise en charge de l'aide pérenne liée à la réduction du temps de travail et de l'allégement supplémentaire de cotisations sur les bas et moyens salaires créés par la loi n° 2000-37 du 19 janvier 2000 relative à la réduction négociée du temps de travail ;

- la prise en charge de l'aide incitative à la réduction du temps de travail créée par l'article 3 de la loi n° 98-461 du 13 juin 1998 d'orientation et d'incitation à la réduction du temps de travail ;

- la prise en charge de la réduction dégressive de cotisations sociales patronales sur les bas salaires, dite « ristourne Juppé », instituée par l'article 1^er de la loi n° 95-882 du 4 août 1995 relative à des mesures d'urgence pour l'emploi et la sécurité sociale.

Pour l'exercice 2000, les recettes du FOREC sont constituées par :

- une fraction de 77,72% des droits de consommation sur les tabacs ;

- la contribution sociale sur les bénéfices des sociétés (CSB) ;

- la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), transférée en 2000 du budget général vers le FOREC ;

- une fraction de 47% des droits de consommation sur les alcools prévus à l'article 403 du code général des impôts ;

- une contribution de l'Etat, fixée à 4,3 milliards de francs par la loi de finances.

On rappellera qu'il avait également été prévu pour 2000 une recette supplémentaire de 5,4 milliards de francs, correspondant à une taxation de 10% due par les entreprises non passées aux 35 heures sur les quatre premières heures supplémentaires (35 à 39). Cependant, par sa décision n° 99-423 DC du 13 janvier 2000, le Conseil constitutionnel a annulé l'article 5 de la loi n° 2000-37 du 19 janvier 2000 relative à la réduction négociée du temps de travail, qui prévoyait un traitement différencié des quatre premières heures supplémentaires, permettant cette taxation. L'équilibre du Fonds en a été affecté.

· Aussi, l'article 11 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 a prévu que le transfert des droits sur les alcools, affectés au Fonds de solidarité vieillesse (FSV), vers le FOREC s'applique à titre rétroactif aux sommes perçues au cours de l'exercice 2000. Cette mesure se traduirait par un supplément de recettes pour le FOREC estimé à 5,4 milliards de francs.

Par ailleurs, il avait été indiqué, lors de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, ainsi que du projet de loi de finances pour 2000, qu'un transfert au FOREC du reliquat du produit du droit de consommation sur les tabacs encore perçu par le budget général serait opéré dans le cadre du collectif de fin d'année. Tel est l'objet du présent article. Au total, ce sont ainsi 3.020 millions de francs de recettes supplémentaires qui seraient ainsi affectés au FOREC.

Le tableau ci-après récapitule l'évolution de différentes affectations des droits de consommation sur les tabacs.

AFFECTATION DU PRODUIT DES DROITS DE CONSOMMATION SUR LES TABACS
Bénéficiaire	Loi de finances pour 1997	Loi de finances pour 1998	Loi de finances pour 2000	PLFSS 2001
Etat	93,61%	90,9%	5,9%	-
CNAM	6,39%	9,1%	16%	2,81%
FOREC	-	-	77,7%	96,8%
Fonds préretraites amiante	-	-	0,39%	0,39%

Les deux recettes supplémentaires permettront ainsi d'équilibrer les recettes et dépenses du fonds, dont les prévisions ont évolué par rapport aux estimations initiales pour 2000, comme l'indique le tableau ci-dessous :

COMPTE DU RÉSULTAT DU FOREC EN 2000 (en millions de francs)
	LFSS 2000	Evaluation révisée associée en PLFSS 2001
RESSOURCES	63.900	67.000
Droits tabacs	39.500	44.600
Droits alcools	5.600	11.500
CSB	4.300	3.800
TGAP	3.200	2.800
Taxes conventions d'assurances	-	-
Taxe véhicules des sociétés	-	-
Taxe heures supplémentaires	7.000	-
Contribution budgétaire de l'Etat	4.300	4.300
EMPLOIS	63.900	67.000
Ristourne dégressive	39.500	39.500
Allégement bas et moyens salaires	7.500	5.800
Aide incitative et pérenne aux 35 heures	16.900	21.700
Exonération de cotisations « de Robien »	-	-
Exonérations cotisations familiales	-	-
Source : Rapport AN n° 2633 sur le PLFSS 2001, M. Alfred Recours, Rapporteur.

Selon les informations fournies par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « le dernier état connu des dépenses à la charge du FOREC depuis le 1^er janvier 2000 est arrêté fin septembre à 47.669 millions de francs, assorti d'une prévision de 55.971 millions de francs pour fin octobre. Il se décompose de la façon suivante :

(en millions de francs)
	*Dépenses cumulées fin septembre 2000*	*Prévision de dépenses cumulées fin octobre 2000*
Ristourne dégressive	26.581	30.898
Loi « Aubry I »	9.358	10.588
Loi « Aubry II » avec et sans cumul	11.730	14.485
*Total*	*47.669*	*55.971*

L'évolution de la dépense traduit la montée en charge des aides accordées au titre de la réduction négociée du temps de travail : plus de 4 millions de salariés étaient concernés fin août par la loi « Aubry I » ou la loi « Aubry II ». »

S'agissant des recettes, « le dernier état connu des recettes affectées au FOREC aboutit à un cumul de 44.535 millions de francs fin octobre 2000. Il se décompose de la façon suivante :

(en millions de francs)
	*Recettes cumulées fin octobre 2000*	Recettes 2000 prévues (y.c. nouvelles recettes proposées en PLFR)
Droits sur les tabacs	31.326	44.600
Droits sur les alcools	4.160	11.500
CSB	2.663	3.800
TGAP	2.086	2.800
Contribution Etat	4.300	4.300
*Total*	*44.535*	*67.000*

* *

La Commission a examiné trois amendements de suppression de cet article, respectivement présentés par MM. Gilbert Gantier, Philippe Auberger et Jean-Jacques Jégou.

M. Jean-Jacques Jégou a indiqué qu'il convenait de supprimer un dispositif qui propose d'affecter au FOREC la part des droits sur les tabacs dont bénéficie actuellement l'Etat, ce qui permettrait notamment de ne pas augmenter l'opacité budgétaire issue des transferts entre les comptes de la sécurité sociale et le budget de l'Etat, régulièrement dénoncés par la Cour des comptes. La création du FOREC permet également de masquer l'augmentation exponentielle des coûts liés aux 35 heures.

Après que M. Philippe Auberger eut présenté son amendement, votre Rapporteur général a indiqué que le transfert de 3 milliards de francs prévu par le présent article avait été annoncé dès la première lecture du projet de loi de finances pour 2001. Il s'agit de garantir l'équilibre du fonds compte tenu, d'une part, de l'augmentation des dépenses et, d'autre part, de la décision du Conseil constitutionnel déclarant contraire à la Constitution la taxation des heures supplémentaires prévue par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000. L'évaluation des ressources et charges du FOREC est transparente et cet article paraît pertinent.

La Commission a rejeté ces amendements.

* *

La Commission a adopté l'article 2 sans modification.

* *

Article 3

Consolidation du financement du budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA).

Texte du projet de loi :

Le montant du prélèvement prévu au premier alinéa du II de l'article 2 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 (n° 98-1194 du 23 décembre 1998) et reconduit par l'article 54 de la loi de finances pour 2000 (n° 99-1172 du 30 décembre 1999) est porté à 1.350 millions F en 2000.

Exposé des motifs du projet de loi :

Cet article vise à majorer de 350 MF le prélèvement sur la contribution sociale de solidarité des sociétés opéré au profit du BAPSA et à le porter ainsi au niveau proposé dans le projet de loi de finances pour 2001. Cette mesure contribue à l'équilibre du BAPSA en 2000 , alors que les recettes de cotisations seront moindres qu'initialement prévu et les dépenses, notamment d'assurance maladie, supérieures aux évaluations de la loi de finances.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet de relever de 350 millions de francs le prélèvement de 1 milliard de francs sur le produit de la C3S (contribution sociale de solidarité sur les sociétés) au profit du BAPSA (budget annexe des prestations sociales agricoles). Ainsi, le prélèvement total dont celui-ci bénéficiera sera, en 2000, du même montant - 1,35 milliard de francs -que celui prévu par l'article 24 du projet de loi de finances pour 2001, adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, et non plus égal au montant de 1 milliard de francs inscrit dans la loi de finances pour 1999, et initialement reconduit en 2000.

I.- Le financement du déficit d'exécution du BAPSA
pour l'exercice 2000

Le présent article concourt, pour une part minoritaire, au financement du déficit d'exécution du BAPSA pour l'exercice 2000.

Selon les informations transmises à votre Rapporteur général par le ministère chargé de l'agriculture, correspondant à l'état des prévisions de réalisation au 19 septembre dernier, l'exécution du BAPSA serait déficitaire de 2,4 milliards de francs en 2000, y compris après le versement par l'Etat de la subvention d'équilibre prévue en loi de finances initiale (3,536 milliards de francs), inscrite sur le chapitre 46-90.- Versements à divers régimes obligatoires de sécurité sociale du budget des Charges communes.

A.- L'origine du déséquilibre d'exécution

Le déficit d'exécution, de 2,4 milliards de francs, qui représente 2,5% des prévisions initiales de dépenses (94,7 milliards de francs) et les deux tiers de la subvention d'équilibre initialement fixée (3,536 milliards de francs), résulte, à la fois, de moindres recettes et de dépenses supplémentaires.

Selon les données transmises, les moins-values de recettes, portant sur un total de 1,4 milliard de francs, proviendraient principalement de :

- cotisations professionnelles inférieures aux prévisions à concurrence de 611 millions de francs, soit 4,9% des prévisions. Cette « moins-value » est imputable tant aux cotisations vieillesse (- 272 millions de francs, soit 4,5% des prévisions), qu'aux cotisations maladie
(- 28 millions de francs, soit 5,5% des prévisions) ;

- régularisations négatives des recettes de compensation démographique (- 659 millions de francs à comparer aux 35,3 milliards de francs prévus). Ces régularisations négatives sont la conséquence du fait qu'à la suite des revalorisations des prestations vieillesse les plus modestes des exploitants agricoles, la prestation de référence utilisée pour le calcul des compensations démographiques de vieillesse n'est plus celle du régime agricole, mais celle de l'ORGANIC, c'est-à-dire des indépendants industriels, artisans et commerçants ;

- versements du FSV (Fonds de solidarité vieillesse) réduits de 392 millions de francs, en raison des économies réalisées en contrepartie des revalorisations des retraites contributives les plus faibles. Ces mesures conduisent, en effet, à faire progressivement passer un nombre croissant de bénéficiaires du FSV dans le régime contributif. Les moindres versements du FSV tiennent, pour moitié, à un effet de base : la mesure de revalorisation des retraites prévue en 2000, introduite par la voie d'un amendement du Gouvernement au projet de loi de finances initiale, n'avait pas prévu de retracer son effet indirect sur les remboursements dus par le FSV au titre de cet exercice ;

- régularisations, au titre de l'année 1999, de l'affectation du produit de la CSG, négatives de 210 millions de francs au lieu d'être, ainsi qu'il était initialement prévu, positives de 160 millions de francs. Cette moindre recette serait cependant intégralement compensée par un versement, au titre de 2000, supérieur de 383 millions de francs aux prévisions initiales en raison de l'augmentation de l'ensemble des revenus prévue en 2000.

Les dépenses supplémentaires du budget annexe, s'élevant au total à 1 milliard de francs, correspondraient principalement à deux postes suivants :

- des dépenses d'intérêts excédant de 120 millions de francs les prévisions (230 millions de francs), soit plus de la moitié des dépenses initialement inscrites. Ce « dérapage » résulte, d'une part, de l'accroissement de l'encours moyen, passé de 7,1 à 9,4 milliards de francs sur les trois premiers trimestres, entre 1999 et 2000, et, d'autre part, de l'augmentation tendancielle des taux d'intérêt à court terme ;

- des dépenses de maladie, supérieures de 870 millions de francs aux prévisions. Ces dépenses supplémentaires correspondent principalement à des dépenses de soins de ville (+ 382 millions de francs, soit + 2,6%) d'établissements médico-sociaux pour les personnes âgées (+186 millions de francs, soit + 4,1%) et d'assurance personnelle (+ 170 millions de francs). En revanche, le poste des dotations globales hospitalières a été mieux évalué, puisqu'il ne serait que faiblement supérieur aux estimations initiales (+79 millions de francs, soit 0,6% des prévisions).

Les montants de recettes et de dépenses révisées prévues par le présent projet de loi, quoique de même sens que les prévisions révisées susmentionnées transmises par le ministère de l'agriculture et de la pêche, apparaissent toutefois parfois sensiblement différentes. Globalement, elles correspondent néanmoins à un déficit prévisionnel d'exécution du même ordre de grandeur.

S'agissant des prévisions révisées de recettes, l'état A du projet de loi de finances rectificative retient, pour sa part, les modifications suivantes :

- les cotisations maladie (et non de prestations familiales comme l'indique le texte du projet, qui fait d'ailleurs référence à un article du code rural - l'article 1062 - qui a été recodifié dans le nouveau code rural au printemps dernier) devraient s'avérer inférieures de 400 millions de francs aux prévisions. Il semble que cette révision doive en réalité être interprétée comme une estimation « forfaitaire », concernant à la fois les cotisations maladie et les cotisations familiales, ce qui ne respecte pas la réalité des prévisions d'exécution pouvant être faites aujourd'hui. En effet, l'assiette de ces deux types de cotisations (maladie et prestations familiales) étant identique, il est difficilement envisageable - comme le prévoit pourtant le présent projet de loi - que seules les cotisations maladie diminuent sans que les cotisations pour les prestations familiales baissent également, en proportion de leurs taux d'appel respectifs ;

- les cotisations vieillesse sont minorées d'un même montant. La même observation peut être faite en ce qui concerne le caractère forfaitaire de cette prévision révisée. En effet, d'une part, les cotisations vieillesse étant également calculées sur la même assiette que les cotisations maladie, les révisions de cotisations doivent donc normalement être approximativement proportionnelles à leur taux d'appel respectif (ou à leurs prévisions de recettes initiales, ce qui revient au même) ; d'autre part, les cotisations vieillesse comptabilisées dans le cadre du BAPSA sont réparties sur deux lignes de recettes distinctes (70-32 et 70-33), et non sur la seule retenue dans les révisions de recettes prévues à l'état A du présent projet ;

- le remboursement de la CNAF est réduit de 113 millions de francs. Ce mouvement ne traduit qu'un mécanisme purement comptable, appliqué chaque année. En effet, les dépenses prévues dans les départements d'outre-mer, bien qu'inscrites dans le projet de loi de finances initiale, ne transitent pas par le BAPSA en exécution, car elles font l'objet d'un remboursement direct du régime général des prestations familiales aux caisses de MSA des départements concernés. En conséquence, en exécution, les dépenses de prestations familiales dans les DOM sont exclues du BAPSA, de même que, en contrepartie, leur remboursement par la CNAF. On observera que le souci de transparence dans l'information budgétaire devrait normalement conduire, soit à individualiser ces dépenses et ces recettes dans le projet de loi de finances initiale où elles sont en réalité inscrites pour ordre, soit à les exclure totalement du BAPSA ;

- le versement au BAPSA du produit de la CSG qui lui revient est majoré de 227 millions de francs, alors que les prévisions précitées considéraient que ce supplément d'attribution était totalement compensé par les régularisations attendues au titre de l'année antérieure ;

- en revanche, la diminution des remboursements du FSV et la régularisation négative au titre de la compensation démographique sont retenues pour des montants équivalents à ceux des prévisions révisées transmises par le ministère chargé de l'agriculture.

Globalement, hors augmentation de la subvention d'équilibre de l'Etat (2,211 milliards de francs) et affectation supplémentaire d'une partie du produit de la C3S (350 millions de francs) prévues par le présent projet de loi de finances rectificative, les recettes seraient inférieures de 1,761 milliard de francs aux prévisions initiales.

RÉVISION DES PRÉVISIONS DE RECETTES ET DE DÉPENSES
DU BAPSA POUR 2000
(en millions de francs)
	Recettes			Dépenses
	Prévisions initiales	*Ecart sur les prévisions révisées ()**	Evolution en %	Prévisions initiales	Ecart sur les prévisions révisées ()**	Evolution en %
7034.- Cotisations maladie	4.140	- 400	- 9,7%	-	-	-
7032.-Cotisations vieillesse AVA	5.988	- 400	- 6,7%	-	-	-
7052.-Compensation démographique	35.303	- 683	- 1,9%	-	-	-
7053.-Contribution de la CNAF (remboursement direct de la CNAF aux caisses de MSA des DOM)	1.318	- 113	- 8,5%	(***)	- 113
7057.-Affectation d'une partie du produit de la CSG	4.239	+ 227	+ 5,3%	-	-	-
7059.-Economies sur le FSV	1.981	- 392	- 19,8%	-	-	-
46-01.-Dépenses maladie				33.341	+ 700	+ 2,1%
46-92.-Dépenses de prestations familiales				3.801	+ 213	+ 5,6%
Total	52.969	- 1.761	+ 3,3%	37.142	+ 800	+ 2,1%
Evolution du solde d'exécution			- 2.561
(*) Etat A du projet de loi de finances rectificative pour 2000
(**) Analyse des crédits ouverts supplémentaires annexée au projet de loi de finances rectificative pour 2000
(***) inclus dans les dépenses de la ligne « dépenses de prestations familiales »
Source : Ministère de l'Economie, des finances et de l'industrie

S'agissant des prévisions de dépenses, précisées dans l'analyse par ministère des modifications de crédits proposées annexée au présent projet de loi, seuls deux postes font apparaître des dépenses supérieures aux prévisions :

- les prestations maladie sont relevées de 700 millions de francs, ce qui correspond aux précisions mentionnées précédemment, à l'exclusion des dépenses d'assurance personnelle ;

- les prestations familiales sont également augmentées, mais de 100 millions de francs seulement. Ce montant résulte notamment de la prise en compte d'un effet de base lié à la modification des modes de calcul de l'aide personnalisée au logement (25 millions de francs), de la montée en charge de l'allocation parentale d'éducation (25 millions de francs), ainsi que des dépenses effectuées au titre de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire (155 millions de francs). Ces deux postes de dépenses supplémentaires sont partiellement compensées par l'exclusion des dépenses de prestations familiales versées dans les DOM, correspondant au mécanisme précédemment décrit.

Globalement, les prévisions de dépenses du BAPSA sont donc relevées de 800 millions de francs. Il y a cependant lieu de souligner que celles-ci ne tiennent pas compte de l'augmentation des frais financiers anticipée par le ministère chargé de la tutelle du régime social agricole.

Selon le présent projet de loi, le déficit à couvrir en exécution, après le versement de la subvention initiale d'équilibre de 3,5 milliards de francs, serait donc de 2,561 milliards de francs. Ainsi, le besoin de couverture du régime par l'Etat serait-il en réalité de 6,1 milliards de francs, à comparer aux 5,35 milliards de francs de déficit de l'exercice 1999. Ce montant, quoique important et substantiellement supérieur tant au déficit prévu dans la loi de finances initiale -avant subvention- qu'au déficit d'exécution constaté en 1999, demeure inférieur à la moyenne des déficits d'exécution constatés sur les exercices précédents. Le déficit moyen sur la période 1997-1999 s'est, en effet, élevé, à 6,5 milliards de francs par an.

B.- Le financement de ce déficit

Le déficit d'exécution du BAPSA a été financé, sur les exercices passés, de deux manières, ainsi que le montre le tableau ci-après :

- pour l'essentiel, par la subvention d'équilibre versée par l'Etat, dans la limite, jusqu'en 1999, du montant inscrit en loi de finances initiale ;

- pour le solde, par la mobilisation du fonds de roulement, correspondant au cumul des résultats bénéficiaires clos depuis 1949.

	FINANCEMENT DU DÉFICIT D'EXÉCUTION DU BAPSA
	(en milliards de francs)
		1997	1998	1999	2000	2001
Déficit d'exécution prévisionnel, égal à la subvention d'équilibre votée en LFI		7,279	7,806	4,903	3,537	5,753
Déficit d'exécution (avant versement de la subvention) à financer		7,180	7,017	5,348	6,098(*)	-
- Subvention versée à partir de la subvention initialement inscrite		6,656	6,979	4,468	3,537	-
- Complément de subvention					2,211	-
- Complément de ressources affectées					0,350
- Prélèvement sur le fonds de roulement		0,524	0,038	0,880	Nc	-
Montant du fonds de roulement au 31/12/N		1,65	1,612	0,732	Nc	-