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Document
mis en distribution
le 5 décembre 2000
N° 2775
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
ONZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 30 novembre 2000.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1)
SUR LE PROJET DE loi de finances rectificative pour 2000 (n° 2704)
PAR M. DIDIER MIGAUD
Rapporteur Général,
Député
--
TOME I
volume 1
EXPOSÉ GÉNÉRAL
(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.
Lois de finances rectificatives.
La Commission des finances, de l'économie générale et du Plan est composée de :
M. Henri Emmanuelli, président ; M. Michel Bouvard, M. Jean-Pierre Brard, M. Yves Tavernier, vice-présidents ; M. Pierre Bourguignon, M. Jean-Jacques Jégou, M. Michel Suchod, secrétaires ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; M. Maurice Adevah-Poeuf, M. Philippe Auberger, M. François d'Aubert, M. Dominique Baert, M. Jean-Pierre Balligand, M. Gérard Bapt, M. François Baroin, M. Alain Barrau, M. Jacques Barrot, M. Christian Bergelin, M. Éric Besson, M. Alain Bocquet, M. Augustin Bonrepaux, M. Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, M. Christian Cabal, M. Jérôme Cahuzac, M. Thierry Carcenac, M. Gilles Carrez, M. Henry Chabert, M. Didier Chouat, M. Alain Claeys, M. Yves Cochet, M. Charles de Courson, M. Christian Cuvilliez, M. Arthur Dehaine, M. Jean-Pierre Delalande, M. Francis Delattre, M. Yves Deniaud, M. Michel Destot, M. Patrick Devedjian, M. Laurent Dominati, M. Julien Dray, M. Tony Dreyfus, M. Jean-Louis Dumont, M. Daniel Feurtet, M. Pierre Forgues, M. Gérard Fuchs, M. Gilbert Gantier, M. Jean de Gaulle, M. Hervé Gaymard, M. Jacques Guyard, M. Pierre Hériaud, M. Edmond Hervé, M. Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, M. Michel Inchauspé, M. Jean-Pierre Kucheida, M. Marc Laffineur, M. Jean-Marie Le Guen, M. Maurice Ligot, M. François Loos, M. Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, M. Pierre Méhaignerie, M. Louis Mexandeau, M. Gilbert Mitterrand, M. Jean Rigal, M. Alain Rodet, M. José Rossi, M. Nicolas Sarkozy, M. Gérard Saumade, M. Philippe Séguin, M. Georges Tron, M. Jean Vila.
SOMMAIRE
____
Pages
___
INTRODUCTION 5
AIDE-MÉMOIRE 7
EXPOSÉ GÉNÉRAL : LES GRANDES LIGNES DU PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2000 11
I.- LA MAÎTRISE GÉNÉRALE DES DÉPENSES N'EST PAS MENACÉE MALGRÉ LA PRISE EN COMPTE DE CHARGES EXCEPTIONNELLES 11
A.- LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS EN COURS D'ANNÉE 12
1.- Un unique décret d'avance de très faible portée 14
2.- Projet de loi de finances rectificative et crédits votés 14
B.- LES MODIFICATIONS PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT PROJET 17
1.- Les ouvertures de crédits supplémentaires au budget général 18
2.- Les annulations de crédits du budget général 26
3.- Les charges des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor 31
II.- LES RESSOURCES : DES AJUSTEMENTS MODÉRÉS PAR RAPPORT À LA PRÉCÉDENTE RÉVISION DES ÉVALUATIONS DE RECETTES 32
A.- UNE MOINDRE CROISSANCE DES RECETTES FISCALES NETTES PRINCIPALEMENT DUE À DES MESURES LÉGISLATIVES 35
1.- Les évaluations confirmées de l'impôt sur le revenu et de l'impôt sur les sociétés 35
2.- Les modifications apportées à l'évaluation du produit de certaines recettes fiscales 38
B.- DES RECETTES NON FISCALES PRATIQUEMENT INCHANGÉES PAR RAPPORT À LA PRÉCÉDENTE RÉVISION 41
III.- UNE RÉDUCTION MODESTE DU DÉFICIT 43
A.- LES MODIFICATIONS DU TABLEAU D'ÉQUILIBRE 44
1.- Une amélioration sensible des opérations définitives 45
2.- ...dont l'impact est atténué par la dégradation du solde des opérations temporaires 48
B.- UN BESOIN DE FINANCEMENT DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES QUI RESTE IMPORTANT AU REGARD DES RÉSULTATS ENREGISTRÉS PAR LES AUTRES ETATS MEMBRES DE L'UNION EUROPÉENNE 50
ANNEXES : OBSERVATIONS SUR LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS INTÉRESSANT LES DIFFÉRENTS MINISTÈRES 53
SOMMAIRE DES ANNEXES 55
Mesdames, Messieurs,
Pour être un exercice classique, l'examen du collectif budgétaire de fin d'année n'en est pas moins toujours éclairant.
Au-delà de leur finalité première - procéder aux inévitables ajustements que le pouvoir réglementaire n'est pas habilité à opérer par lui-même - ces collectifs fournissent des éléments précieux d'analyse sur les principales évolutions affectant les finances publiques.
L'an passé, dans un contexte de croissance qui s'accélérait, le débat a porté, dans une certaine confusion qu'une insuffisante transparence a contribué à entretenir, sur l'ampleur des plus-values de recettes fiscales résultant de la bonne tenue de l'économie.
Aujourd'hui, la croissance, installée mais soumise à des aléas tels que l'évolution des prix des produits pétroliers, conduit à envisager des ajustements modérés dans l'évolution des recettes fiscales. Celles-ci ne devraient pas ex post réserver d'amples surprises.
L'attention se porterait plutôt cette année du côté des dépenses.
Si leur maîtrise générale ne paraît pas menacée malgré la prise en compte de charges exceptionnelles, il reste que certains éléments d'incertitude se font jour, particulièrement en liaison avec les conséquences de ce qu'il est convenu d'appeler la « crise de la vache folle ».
Des charges importantes et largement imprévues devraient rapidement être financées, de même qu'il a fallu faire face aux mesures d'urgence liées à la forte progression des prix des produits pétroliers.
Aussi bien, la baisse du déficit reste-t-elle modeste : avec 209,5 milliards de francs, le solde général ne s'améliore, en l'état, que d'un peu moins de 6 milliards de francs par rapport aux prévisions. Il est vrai que les baisses d'impôt auront été, en 2000, particulièrement importantes, 40 milliards de francs s'ajoutant, en cours d'année, aux quelque 40 milliards d'allégements déjà inscrits dans la loi de finances initiale pour 2000.
En tout état de cause, ainsi que le Gouvernement l'a déjà annoncé, le solde du collectif devrait conduire - compte tenu d'une légère marge de progression possible sur les recettes fiscales et des habituelles économies de constatation - à un déficit probable d'exécution inférieur à 200 milliards de francs.
On saluera les efforts de transparence accomplis au cours de cet exercice déjà marqué par un collectif de printemps, quelque peu inédit, qui aura permis d'ajuster au mieux l'exécution budgétaire de l'exercice.
A cet égard, on ne peut manquer de s'interroger sur la pertinence du calendrier traditionnel qui conduit le Parlement à se prononcer en fin d'année sur des ouvertures de crédit dont, en tout état de cause, il ne pourra être fait usage au titre de l'exercice en cours que grâce à la fiction de la période complémentaire qui permet de rattacher à un exercice des dépenses effectivement réalisées au cours de l'exercice ultérieur.
AIDE-MÉMOIRE DU PROJET DE COLLECTIF POUR 2000
(en milliards de francs) |
|
I.- LES CHARGES A.- Mouvements associés au collectif 1.- Ouvertures demandées dans le collectif : + 28,5 de crédits nets a) Budget général : + 24,4 de crédits nets (+ 1,4%) dont : · interventions en faveur de la valorisation de la production agricole: + 2,4 · versements à divers régimes obligatoires de sécurité sociale (BAPSA) : + 3,6 · dépenses diverses de coopération internationale : + 1,0 · compensation de l'exonération des cotisations sociales : + 4,0 · charge brute de la dette : + 1,6 b) Budgets annexes : + 0,813 c) Comptes spéciaux du Trésor : + 3,3 · fonds national de l'eau: + 0,017 · prêts du Trésor à des États étrangers et à l'Agence française de développement : + 0,4 · compte d'avances sur le montant des impositions revenant aux départements, communes établissements et divers organismes : + 2,9 |
|
2.- Annulations associées au collectif : - 21,8 de crédits nets a) Budget général : - 21,8 de crédits nets (- 1,3%) dont : · dépenses ordinaires civiles : - 15,40 (- 1,1%) _ couverture maladie universelle : - 1,0 _ programme « nouveaux services - nouveaux emplois » : - 3,5 _ insertion des publics en difficulté : - 1,7 _ pensions des ouvriers de l'État : - 2,6 _ soutien des forces armées: -1,6 · dépenses civiles en capital : - 2,44 (- 3,0%) · dépenses militaires : - 3,98 (- 1,6%) b)Budgets annexes : -0,010 (Monnaies et médailles) c) Comptes spéciaux du Trésor : - 0,017 (fonds national de l'eau) B.- Total des mouvements de crédits au cours de l'exercice 1.- Ouvertures : + 71,4 en crédits bruts ; + 37,9 en crédits nets · Budget général : + 70,5 en crédits bruts + 37,0 en crédits nets · Budgets annexes : + 0,813 · Comptes d'affectation spéciale : + 0,0 2.- Annulations : - 24,3 en crédits bruts et nets · Budget général : - 24,3 en crédits bruts et nets · Budgets annexes : - 0,010 · Comptes d'affectation spéciale : - 0,0 3.- Solde : + 47,0 en crédits bruts ; + 13,5 en crédits nets · Budget général : + 46,2 en crédits bruts + 12,7 en crédits nets · Budgets annexes : + 0,803 · Comptes d'affectation spéciale : + 0 |
|
II.- LES RESSOURCES |
A.- Les modifications par rapport à l'évaluation révisée associée au projet de |
· Les recettes fiscales nettes sont en baisse de 10,35 milliards de francs, par rapport à l'évaluation révisée associée au projet de loi de finances pour 2001, en raison : _ du transfert de 3 milliards de francs du droit de consommation sur les tabacs au FOREC ; _ de l'impact des décisions de la CJCE sur l'assujettissement à la TVA des sociétés autoroutières (- 4,2 milliards de francs) ; _ de la mise en _uvre à compter du 1er octobre du mécanisme atténuateur de la fiscalité pétrolière (- 3 milliards de francs). |
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· Les ressources non fiscales sont pratiquement inchangées, avec une modification mineure des recettes d'ordre (+ 16 millions de francs). |
B.- Les évaluations révisées de ressources après collectif |
· Recettes fiscales nettes : 1.574,8 (+ 1,5%) Plus-values par rapport à la loi de finance initiale : + 23,6 dont : _ TVA nette : + 6,1 _ IR : + 8,5 _ IS net : + 26,3 |
· Ressources non fiscales : 200,2 (- 0,1%) dont recettes d'ordre liées à la dette : 19,97 (+ 2,8 par rapport à la loi de finance initiale) Moins-values par rapport à la loi de finance initiale : - 0,25 |
· Prélèvements sur recettes : - 284 (+ 4) dont : _ collectivités locales : - 189,8 (- 0,27) _ communautés européennes : - 94,2 (+ 4,3) |
· Ressources nettes du budget général (hors recettes d'ordre) : 1.471,08 (+ 1,7%) Plus-values par rapport à la loi de finance initiale : + 24,55 |
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III.- LE DÉFICIT · Le déficit général est ramené de 215,33 à 209,46 (- 5,8). |
· Le solde des opérations à caractère définitif est amélioré de 14,57 |
· Le solde des opérations temporaires se dégrade fortement : - 8,76. |
EXPOSÉ GÉNÉRAL
LES GRANDES LIGNES DU PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2000
I.- LA MAÎTRISE GÉNERALE DES DÉPENSES N'EST PAS MENACÉE MALGRÉ LA PRISE EN COMPTE DE CHARGES EXCEPTIONNELLES
La loi de finances initiale prévoyait une progression des dépenses du budget général, en volume, à périmètre constant de 0% par rapport à l'exercice précédent, soit une augmentation en valeur de l'ordre de 15 milliards de francs (égale à l'augmentation prévisionnelle des prix hors tabac qui était de 0,9%).
Rappelons qu'en exécution, les charges nettes du budget général se sont élevées en 1999 à 1.726,8 milliards de francs et que la hausse des prix (hors tabac) est sur une tendance annuelle de 1,4%. Les charges nettes pour les opérations définitives du budget de l'Etat en 1999 (y compris les comptes d'affectation spéciale et les budgets annexes) se sont élevées, pour leur part, à 1.893,7 milliards de francs.
La loi de finances rectificative du 13 juillet 2000 a autorisé des dépenses exceptionnelles découlant notamment des différents sinistres qui ont affecté le pays en début d'année. Le total des crédits nets du budget général, après déduction des annulations associées (- 2,5 milliards de francs), a en conséquence augmenté de 10 milliards de francs dans le collectif de printemps.
En revanche le présent projet fait état d'un solde net d'augmentation des crédits du budget général de 2,5 milliards de francs, ce qui reste très modéré compte tenu, notamment, de l'accélération des dispositifs d'exonérations de charges sociales et de l'augmentation de certaines dépenses agricoles.
Si l'on tient compte de l'augmentation des remboursements et dégrèvements d'impôts, en progression de 18,3 milliards de francs depuis le collectif de juillet, en raison des diverses mesures d'allégement d'impôts entrées en vigueur en cours d'année, les crédits bruts du budget général progressent de 20,9 milliards de francs.
Le montant des prévisions de charges nettes pour les opérations définitives du budget de l'Etat pour 2000 s'établit à 1.844,7 milliards de francs, soit une progression de 0,7% par rapport à la loi de finances initiale. Le montant des prévisions de charges des opérations temporaires s'établit à 388 milliards de francs.
A.- LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS EN COURS D'ANNÉE
Votre Rapporteur général constate avec satisfaction que la majeure partie des mouvements et ajustements de crédits au cours de cette année aura été soumise au législateur. Les mesures de régulation réglementaire sont de faible portée, comme cela résulte du tableau ci-dessous qui retrace l'ensemble des mouvements depuis la loi de finances initiale.
ANALYSE DES OUVERTURES ET ANNULATIONS DE CRÉDITS INITIAUX (en millions de francs) | |||||||
Présent projet | |||||||
Loi |
Loi de finances rectificative du 13 juillet 2000 |
Décret d'avance du 1er août 2000 |
Ouvertures |
Annulations associées |
Variation nette des crédits |
Montant final | |
Budget général |
|||||||
_ Dépenses ordinaires civiles nettes |
1.358.148 |
7.174 |
153 |
19.554 |
15.399 |
+ 4.156 |
1.369.630 |
_ Dépenses civiles en capital |
81.043 |
2.547 |
- |
3.890 |
2.436 |
+ 1.454 |
85.044 |
_ Dépenses militaires |
242.833 |
310 |
- |
910 |
3.983 |
- 3.073 |
240.071 |
Total des crédits nets du budget général |
1.682.024 |
10.031 |
153 |
24.354 |
21.817 |
+ 2.537 |
1.694.745 |
Pour mémoire : |
|||||||
_ Remboursements et dégrèvements |
331.230 |
15.110 |
- |
18.380 |
- |
+ 18.380 |
364.720 |
_ Crédits bruts du budget général |
2.013.254 |
25.141 |
42.734 |
21.817 |
+ 20.917 |
2.059.465 | |
Comptes d'affectation spéciale (dépenses définitives) |
42.978 |
- |
- |
18 |
18 |
0 |
42.978 |
Total des charges définitives nettes |
1.725.002 |
10.031 |
153 |
24.372 |
21.835 |
+ 2.537 |
1.737.723 |
Budgets annexes |
106.157 |
- |
813 |
10 |
+ 803 |
106.960 | |
Comptes spéciaux du Trésor |
|||||||
_ Charges temporaires |
384.392 |
- |
3.300 |
- |
+ 3.300 |
387.692 | |
Pour mémoire : |
|||||||
_ Charge nette des opérations temporaires (b) |
- 2.998 |
- |
(c) |
+ 8.763 |
5.765 | ||
(a) Arrêté d'annulation du 15 novembre 2000. (b) Solde de ces opérations, compté négativement, après prise en compte des mouvements affectant les ressources. (c) La charge nette des opérations temporaires faisant intervenir les mouvements affectant les ressources, les rubriques « Ouvertures » et « Annulations » ne sont pas pertinentes pour cette ligne du tableau. | |||||||
La loi de finances rectificative du 13 juillet 2000 et l'unique décret d'avance qui a suivi n'ont pas modifié les orientations initiales en matière de dépenses. En ce qui concerne les ajustements et les redéploiements opérés par le collectif de printemps on pourra se reporter au rapport de votre Rapporteur général sur ce premier collectif budgétaire pour 2000 (1).
1.- Un unique décret d'avance de très faible portée
L'unique décret d'avance (n° 2000-760 du 1er août 2000) a porté sur une ouverture de crédits de 152,5 millions de francs. Ces crédits ont eu pour objet exclusif le financement de l'organisation du référendum du 24 septembre 2000.
Le respect de l'équilibre financier défini dans la loi de finances rectificative de juillet a été rendu possible sans annulation de crédit, par la constatation de recettes non fiscales supplémentaires.
2.- Projet de loi de finances rectificative et crédits votés
Au total, les ouvertures de crédits nets proposées dans le présent projet s'élèvent à 24,4 milliards de francs pour les charges définitives de l'Etat (hors budgets annexes), dont 18 millions de francs pour les comptes d'affectation spéciale.
Ces ouvertures concernent pour 80,3% les dépenses civiles ordinaires, pour 16%, les dépenses civiles en capital et pour 3,7% les dépenses militaires.
Les annulations associées au présent projet et effectuées par l'arrêté du 15 novembre 2000, s'élèvent, pour le budget général, à 21,8 milliards de francs, à 17,5 millions pour les comptes d'affectation spéciale et à 10 millions pour les budgets annexes.
Les annulations portent également majoritairement sur les dépenses civiles ordinaires (15,4 milliards de francs).
Les annulations pratiquées sur les crédits militaires, à hauteur de 3,9 milliards de francs, portent exclusivement sur des crédits pour dépenses en capital. Le montant de ces crédits serait ramené à 77 milliards de francs par le présent projet.
_ Si l'on prend en compte les effets conjugués des ouvertures de crédits de la loi de finances rectificative, du décret d'avance et du présent projet, le montant total des ouvertures de crédits nets pour charges définitives s'établit à 37,9 milliards de francs, soit un montant inférieur de 4,7 milliards de francs au total des ouvertures de l'exercice précédent. La baisse des ouvertures de crédits en cours de gestion sur les comptes d'affectation spéciale en 2000 par rapport à 1999 est, en partie, compensée par une augmentation des crédits des budgets annexes.
Le montant total des crédits nets ouverts pour charges définitives en 2000 est le plus faible depuis 1997. Ce montant représente 2,1% des crédits initiaux contre 2,5% en 1999, 3,1% en 1998 et 3,4% en 1997.
Aucun dérapage dans l'exécution des dépenses en cours d'exercice n'est à déplorer en 2000, même s'il a fallu faire face à des situations imprévues. Comme en 1999 et en 1998, ce sont les dépenses civiles en capital qui augmentent le plus par rapport aux crédits initiaux (8%).
TOTAL DES OUVERTURES DE CRÉDITS NETS PRISES EN COMPTE
DANS LES COLLECTIFS BUDGÉTAIRES DE 1997 À 2000 (a)
(en millions de francs)
1997 |
1998 |
1999 |
PLFR 2000 (b) | |||||
En millions de francs |
En % des crédits initiaux |
En millions de francs |
En % des crédits initiaux |
En millions de francs |
En % des crédits initiaux |
En millions de francs |
En % des crédits initiaux | |
Budget général |
||||||||
· dépenses ordinaires civiles nettes |
25.050 |
2,0 |
24.936 |
1,9 |
33.248 |
2,4 |
26.972 |
2,0 |
· dépenses civiles en capital |
2.317 |
3,2 |
9.707 |
13,4 |
4.066 |
5,2 |
6.458 |
8,0 |
· dépenses militaires |
2.205 |
0,9 |
4.500 |
1,9 |
4.848 |
2,0 |
3.610 |
1,5 |
Total du budget général |
29.572 |
1,9 |
39.143 |
2,4 |
42.328 |
2,5 |
37.040 |
2,2 |
pour mémoire : crédits bruts |
47.712 |
2,6 |
66.611 |
3,5 |
55.423 |
2,8 |
70.530 |
3,5 |
Budgets annexes |
22 |
n.s. |
15 |
n.s. |
3 |
n.s. |
813 |
0,8 |
Comptes d'affectation spéciale |
29.510 |
55,4 |
15.060 |
24,7 |
271,5 |
0,4 |
18 |
0,06 |
Total des charges définitives |
59.104 |
3,4 |
54.218 |
3,1 |
42.603 |
2,5 |
37.871 |
2,1 |
Charges temporaires |
35 |
n.s. |
2.190 |
0,6 |
500 |
0,1 |
3.300 |
0,9 |
(a) Ouvertures effectuées par le décret d'avance et proposées par le collectif. (b) Y compris les ouvertures de crédits de la loi de finances du 13 juillet 2000. | ||||||||
_ Le montant des annulations de crédits effectués au cours de l'exercice 2000 est assez proche, en valeur absolue et en pourcentage des crédits initiaux, des résultats des trois exercices précédents.
Ce montant est de 24,34 milliards d'économies pour les charges définitives du budget général, ce qui représente 1,3% des crédits initiaux. Ces économies sont incontestablement facilitées par les contrats de gestion avec les ministères, associés à un souci de rigueur qui commande de résorber les « trésoreries dormantes » et de réduire les crédits non consommés qui ne correspondent manifestement à aucun besoin. Cette démarche est indispensable pour répondre, avec l'accord du Parlement, en cours de gestion, à des situations nouvelles et faire face à des crises telle que celle qui surgit actuellement en matière de sécurité alimentaire, sans dégrader le solde des finances publiques.
Le montant des annulations est également le reflet de la bonne tenue de l'économie, qui permet à l'Etat de réduire ou de limiter certaines de ses interventions.
TOTAL DES ANNULATIONS DE CRÉDITS NETS PRISES EN COMPTE
DANS LES COLLECTIFS BUDGÉTAIRES DE 1997 À 2000 (a)
(en millions de francs)
1997 |
1998 |
1999 |
PLFR 2000 (b) | |||||
En millions de francs |
En % des crédits initiaux |
En millions de francs |
En % des crédits initiaux |
En millions de francs |
En % des crédits initiaux |
En millions de francs |
En % des crédits initiaux | |
Budget général |
||||||||
· dépenses ordinaires civiles nettes |
25.792 |
2,0 |
12.376 |
1,0 |
23.296 |
1,7 |
15.490 |
1,1 |
· dépenses civiles en capital |
2.518 |
3,5 |
1.327 |
1,8 |
1.643 |
2,1 |
2.457 |
3,0 |
· dépenses militaires |
5.215 |
2,1 |
7.357 |
3,1 |
9.350 |
3,8 |
6.373 |
2,6 |
Total du budget général |
33.525 |
2,1 |
21.060 |
1,3 |
34.289 |
2,0 |
24.319 |
1,4 |
pour mémoire : crédits bruts |
33.625 |
1,8 |
21.060 |
1,1 |
34.289 |
1,7 |
24.319 |
1,2 |
Budgets annexes |
- |
- |
- |
- |
3 |
n.s. |
10 |
0,01 |
Comptes d'affectation spéciale |
65 |
0,1 |
- |
- |
200 |
0,4 |
18 |
0,04 |
Total des charges définitives |
33.590 |
1,9 |
21.060 |
1,2 |
34.492 |
1,9 |
24.346 |
1,3 |
Charges temporaires |
3.075 |
0,9 |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
(a) Annulations associées aux décrets d'avance et au collectif. (b) Y compris les annulations associées à la LFR du 13 juillet 2000. | ||||||||
_ Le solde des mouvements pris en compte dans le présent projet majore les crédits initiaux de 13,5 milliards de francs, ce qui représente un léger ressaut par rapport aux chiffres de 1999 (+8,1 milliards de francs). Mais ce solde reste bien inférieur à ceux constatés en 1998 (+33,2 milliards de francs) et 1997 (+25,5 milliards de francs).
La progression est particulièrement nette pour les budgets annexes et s'explique par la forte hausse des dépenses des prestations sociales agricoles. Le solde positif des mouvements de crédits est également élevé concernant les crédits des charges temporaires. Une ouverture de crédits de 3,3 milliards de francs sur le compte d'avances sur le montant des impositions locales explique cette progression.
SOLDE DES MOUVEMENTS DE CRÉDITS NETS PRIS EN COMPTE
DANS LES COLLECTIFS BUDGÉTAIRES DE 1997 À 2000 (a)
1997 |
1998 |
1999 |
PLFR 2000 | |||||
En millions de francs |
En % des crédits initiaux |
En millions de francs |
En % des crédits initiaux |
En millions de francs |
En % des crédits initiaux |
En millions de francs |
En % des crédits initiaux | |
Budget général |
||||||||
· dépenses ordinaires civiles nettes |
- 742 |
- 0,1 |
+ 12.560 |
+ 1,0 |
+ 9.952 |
+ 0,7 |
+11.482 |
+0,8 |
· dépenses civiles en capital |
- 201 |
- 0,3 |
+ 8.380 |
+ 11,6 |
+ 2.423 |
+ 3,0 |
+4.001 |
+4,9 |
· dépenses militaires |
- 3.010 |
- 1,2 |
- 2.857 |
- 1,2 |
- 4.502 |
- 1,9 |
-2.763 |
-1,1 |
Total du budget général |
- 3.953 |
- 0,25 |
+ 18.083 |
+ 1,1 |
+ 8.039 |
+ 0,5 |
+12.721 |
+0,8 |
pour mémoire : crédits bruts |
+ 14.087 |
+ 0,8 |
+ 45.551 |
+ 2,4 |
+ 21.134 |
+ 1,0 |
+46.211 |
+2,3 |
Budgets annexes |
+ 22 |
n.s. |
+ 15 |
n.s. |
0 |
0 |
+803 |
+0,8 |
Comptes d'affectation spéciale |
+ 29.445 |
+ 55,3 |
+ 15.060 |
+ 24,7 |
71,5 |
0,2 |
0 |
0 |
Total des charges définitives |
+ 25.514 |
+ 1,5 |
+ 33.157 |
+ 1,9 |
+ 8.111 |
+ 0,5 |
+13.524 |
+0,7 |
Charges temporaires |
- 3.040 |
- 0,8 |
+ 2.190 |
+ 0,6 |
+500 |
+ 0,1 |
+3.300 |
+0,9 |
(a) Décrets d'avance, ouvertures proposées par le collectif et annulations associées.
B.- LES MODIFICATIONS PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT PROJET
Le présent projet propose des ouvertures de crédits supplémentaires au titre des dépenses civiles totales (dépenses ordinaires + dépenses en capital) d'un montant de 41,83 milliards de francs. Les ouvertures de crédits pour les dépenses militaires s'élèvent, pour leur part, à 910 millions de francs de dépenses ordinaires uniquement. Les annulations de crédits associées s'élèvent à 21,8 milliards de francs.
Sans aborder le détail de chacun des mouvements de crédits correspondant à ces sommes, qui sont analysés dans les annexes ci-après, il est utile d'examiner, pour les ouvertures comme pour les annulations, les motifs des opérations les plus importantes.
1.- Les ouvertures de crédits supplémentaires au budget général
Le tableau ci-après récapitule, par ministère et par titre, les ouvertures de crédits proposées par le présent projet au titre des dépenses civiles et militaires du budget général. Ces ouvertures concernent les dépenses ordinaires civiles (article 7 du présent projet et état B annexé), les dépenses civiles en capital (article 8 et état C annexé) et les dépenses militaires (article 9). L'article 10 du présent projet prévoit, au titre des dépenses en capital des services militaires, l'ouverture d'une autorisation de programme d'un montant de 18,33 milliards de francs, afin de couvrir les besoins en moyens d'engagement de programme de l'avion de transport ATF. Cinq budgets bénéficient d'ouvertures dépassant un milliard de francs :
- les crédits demandés sur le budget des Charges communes s'élèvent à 26,8 milliards de francs en termes de crédits nets, et à près de 45,2 milliards de francs en termes de crédits bruts, si l'on ajoute les ouvertures au titre des remboursements et dégrèvements, qui se montent à 18,4 milliards de francs ;
- 1.027,5 millions de francs sont demandés sur le budget des Affaires étrangères et de la coopération, dont 436 millions de francs pour le financement des organisations internationales et 567 millions de francs au titre des opérations de maintien de la paix (Sierra Leone, Kosovo, République démocratique du Congo, notamment). Il est à noter que, sur ces crédits demandés au chapitre 42-31 - Participation de la France à des dépenses internationales, 27 millions de francs sont gagés sur le budget de la Recherche au titre du déficit sur les crédits de l'Organisation de recherche astronomique (ESO) et du Centre européen pour la recherche nucléaire (CERN).
- 1.322,9 millions de francs supplémentaires sont demandés sur le budget de l'Economie, des finances et de l'industrie, dont, notamment, 552 millions de francs pour la participation à divers fonds internationaux, 250 millions de francs pour permettre le remboursement des dépenses faites par les opérateurs de téléphonie mobile pour les investissements destinés à permettre les interceptions.
- les dotations du budget de l'Agriculture seraient majorées de 3.287,2 millions de francs ;
- celles de l'Emploi et de la solidarité de 6.578,5 milliards de francs.
Au total, le présent projet propose d'ouvrir 42,73 milliards de francs de crédits nets sur le budget général.
BUDGET GÉNÉRAL
OUVERTURES DE CRÉDITS NETS ASSOCIÉES AU PRÉSENT PROJET
(en millions de francs)
Titres I et II |
Titre III |
Titre IV |
Total |
Titre V |
Titre VI |
Total |
Total | |
I.- DÉPENSES CIVILES : |
||||||||
Affaires étrangères et coopération |
55,0 |
948,1 |
1.003,1 |
23,8 |
0,5 |
24,4 |
1.027,5 | |
Agriculture et pêche |
132,9 |
3.034,9 |
3.167,8 |
13,6 |
105,8 |
119,4 |
3.287,2 | |
Aménagement du territoire et environnement |
1,2 |
45,1 |
46,3 |
0 |
46,5 |
46,5 |
92,8 | |
I.- Aménagement du territoire |
1,2 |
11,8 |
13,0 |
0 |
13,0 | |||
II.- Environnement |
33,3 |
33,3 |
46,5 |
46,5 |
79,8 | |||
Anciens combattants |
0 |
0 |
0 | |||||
Culture et communication |
0,6 |
17,6 |
18,3 |
88,3 |
37,6 |
125,9 |
144,2 | |
Économie, finances et industrie |
250,0 |
403,4 |
653,4 |
5,0 |
664,5 |
669,5 |
1.322,9 | |
Charges communes |
20.691,1 |
4.832,8 |
25.523,9 |
1.283,0 |
1.283,0 |
26.806,9 | ||
Éducation nationale, recherche et technologie |
0 |
3,3 |
22,7 |
26,0 |
16,9 |
0,9 |
17,9 |
43,9 |
I.- Enseignement scolaire |
0 |
16,9 |
16,9 |
16,9 | ||||
II.- Enseignement supérieur |
3,3 |
3,3 |
0,9 |
0,9 |
4,2 | |||
III.- Recherche et technologie |
22,7 |
22,7 |
0 |
22,7 | ||||
Emploi et solidarité |
0 |
188,7 |
6.315,3 |
6.504,0 |
2,8 |
71,7 |
74,5 |
6.578,5 |
I.- Emploi |
80,7 |
4.037,7 |
4.118,4 |
1,8 |
1,8 |
4.120,3 | ||
II.- Santé et solidarité |
108,0 |
2.277,6 |
2.385,6 |
0,9 |
60,0 |
60,9 |
2.446,5 | |
III.- Ville |
0 |
11,7 |
11,7 |
11,7 | ||||
Équipement, transports et logement |
0 |
12,9 |
279,1 |
292,0 |
94,0 |
364,7 |
458,7 |
750,7 |
I.- Services communs |
0,3 |
0,1 |
0,5 |
30,8 |
1,5 |
32,3 |
32,7 | |
II.- Urbanisme et logement |
2,0 |
40,0 |
||||||
III.- Transports |
0 |
0 |
197,7 |
197,7 |
55,7 |
313,0 |
368,8 |
566,5 |
1.- Transports terrestres |
191,7 |
191,7 |
313,0 |
313,0 |
504,7 | |||
2.- Routes |
6,0 |
6,0 |
47,5 |
47,5 |
53,5 | |||
3.- Sécurité routière |
0 |
8,2 |
8,2 |
8,2 | ||||
4.- Transport aérien et météorologie |
0 |
0 |
0 | |||||
IV.- Mer |
12,6 |
45,7 |
58,3 |
7,5 |
7,5 |
65,8 | ||
V.- Tourisme |
33,6 |
33,6 |
10,0 |
10,0 |
43,6 | |||
Intérieur et décentralisation |
241,8 |
221,4 |
463,2 |
179,5 |
179,5 |
642,7 | ||
Jeunesse et sports |
1,3 |
1,3 |
3,4 |
3,4 |
4,8 | |||
Justice |
10,4 |
70,0 |
80,4 |
5,5 |
5,5 |
85,9 | ||
Outre-mer |
8,3 |
135,4 |
143,7 |
7,0 |
57,4 |
64,4 |
208,1 | |
Services du Premier ministre |
0 |
8,4 |
2,1 |
10,5 |
117,1 |
700,0 |
817,1 |
827,7 |
I.- Services généraux |
6,7 |
6,7 |
51,1 |
700,0 |
751,1 |
757,8 | ||
II.- Secrétariat général de la Défense nationale |
0 |
66,0 |
66,0 |
66,0 | ||||
III.- Conseil économique et social |
0 |
0 |
0 | |||||
IV.- Plan |
1,7 |
2,2 |
3,8 |
0 |
3,8 | |||
TOTAL DES BUDGETS CIVILS |
20.691,1 |
914,8 |
16.328,1 |
37.934,1 |
557,0 |
3.332,6 |
3.889,6 |
41.823,7 |
II.- DÉFENSE |
910,0 |
910,0 |
0 |
910,0 | ||||
TOTAL DU BUDGET GÉNÉRAL |
20.691,1 |
1.824,8 |
16.328,1 |
38.844,1 |
557,0 |
3.332,6 |
3.889,7 |
42.733,8 |
(1) Dépenses en capital. | ||||||||
a) Les crédits demandés sur le budget des Charges communes sont, une nouvelle fois, très élevés
· Les ouvertures liées à la charge de la dette
Les ouvertures sur le titre I du budget des Charges communes concernent trois chapitres :
- 1.600 millions de francs sont demandés sur le chapitre 11-06 - Bons du Trésor à court et moyen terme suite à l'augmentation sensible des taux à trois mois constatée depuis un an et qui n'avait pas été anticipée : le projet de loi de finances pour 2000 tablait sur des taux à court terme à 2,9%, alors qu'ils sont aujourd'hui proches de 5% ;
- 381,2 millions de francs sont demandés sur le chapitre 12-01 - Intérêts des comptes de dépôt au Trésor au titre de la rémunération des fonds CCP qui sont actuellement en cours de décentralisation à La Poste, en application de l'article 126 de la loi de finances initiale pour 1999. La progression de la collecte constatée au cours de l'année 2000 explique la hausse de la rémunération versée par l'Etat ;
- 330 millions de francs sont ouverts sur le chapitre 12-03 - Rémunération des dépôts de divers instituts d'émission et banques centrales au titre de la rémunération des comptes d'opérations des banques centrales africaines de la zone Franc.
· L'augmentation des crédits évaluatifs du chapitre 46-98 - Réparation de préjudices résultant de la contamination par le virus d'immuno-déficience humaine de transfusés, liée à la réparation des préjudices résultant de la contamination des transfusés par le virus du sida (550 millions de crédits supplémentaires sont demandés alors que la dotation initiale était de 50 millions de francs).
L'indemnisation des victimes de transfusion et d'injection de produits sanguins contaminés par le VIH a été confiée par la loi n° 91-1406 du 31 décembre 1991 à un fonds d'indemnisation des transfusés et hémophiles (FITH). Lors de la mise en place du fonds, la commission d'indemnisation avait décidé que le versement de l'indemnisation du préjudice spécifique de contamination serait effectué en deux temps : les trois quarts de l'indemnité seraient versés immédiatement, tandis que le dernier quart ne serait attribué que lors de la constatation de la maladie.
Avec l'introduction de nouvelles thérapeutiques, cette modalité d'indemnisation est apparue moins adaptée, dans la mesure où, si le passage au sida est désormais retardé, les traitements des personnes séropositives sont particulièrement invalidants et leur situation justifie une anticipation du versement des indemnités aux victimes séropositives. Les engagements différés du fonds à ce titre représentent environ 550 millions de francs. Les premiers versements devraient intervenir avant la fin de l'année 2000.
· L'augmentation (chapitre 46-90) des crédits de versements à divers régimes obligatoires de sécurité sociale.
- La subvention au BAPSA en 2000 appelle un ajustement à la hausse pour plusieurs raisons :
¬ les prévisions de dépenses de prestations sociales excèdent les évaluations arrêtées en loi de finances initiale pour 2000. Elles devraient être supérieures de 800 millions de francs par rapport aux estimations initiales, dont 700 millions de francs au titre des prestations d'assurance maladie-maternité et 100 millions de francs au titre des prestations familiales ;
¬ les prévisions de recettes sont, en revanche, inférieures de 1.411 millions de francs par rapport aux évaluations retenues en loi de finances initiale. Cette situation est expliquée par une détérioration du résultat agricole après plusieurs années de croissance, sans qu'il soit, à ce stade, possible d'en mesurer l'ampleur, et des crises sectorielles, illustrées dernièrement par la crise de la filière bovine. Par ailleurs, la mise en _uvre en 2000 de la troisième étape du plan gouvernemental de revalorisation des retraites agricoles conduit à une réduction de l'intervention du Fonds de solidarité vieillesse et, dès lors, de sa contribution au financement de l'assurance vieillesse, en retrait de 392 millions de francs. Enfin, les versements d'acomptes de la compensation démographique, après prise en compte des régularisations au titre des années précédentes, sont inférieurs en gestion de 683 millions de francs, par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale.
Au total, la réduction des prévisions de recettes pour un montant de 1.411 millions de francs, conjuguée à l'augmentation des dépenses pour 800 millions de francs, nécessite l'abondement de la subvention d'équilibre du BAPSA à hauteur de 2.211 millions de francs.
- Par ailleurs, sur le même chapitre, une ouverture de crédits de 1.723 millions de francs, est justifiée par la majoration de l'allocation de rentrée scolaire.
· L'augmentation des crédits de paiement (1.283 millions de francs) pour le financement du Fonds européen de développement (FED). Il s'agit de l'apurement de la moitié des sommes dues par la France au titre de l'ancien instrument de stabilisation des recettes d'exportation (STABEX). En revanche, la 9ème tranche du FED issue de la Convention de Cotonou, signée en juin 2000, n'entraîne aucune inscription d'autorisation de programme dans le présent projet de loi, dans la mesure où la contribution de la France doit être mise en place au-delà de 2001 compte tenu des délais de ratification de la dite convention.
b) Les mesures sociales
Dans le secteur de l'emploi, des ouvertures importantes sont demandées pour permettre la compensation de l'exonération de cotisations sociales.
La consommation du chapitre 44-77 - Compensation de l'exonération des cotisations sociales s'établit à 10.809,93 millions de francs fin octobre pour des crédits ouverts à hauteur de 11.402 millions de francs, soit un taux de consommation de 95% pour les dix premiers mois de l'année.
Cette situation s'explique par le dynamisme économique des années 1999 et 2000, qui se traduit par un accroissement général des dépenses d'exonérations de charges sociales consécutives à la hausse de l'effectif salarié. De plus, la hausse de l'année 1999, dont les factures sont en partie présentées en 2000, se répercute sur 2000, amplifiant l'effet de l'amélioration constatée sur cette même année.
Le dispositif des exonérations dans les zones franches connaît un succès croissant, après un démarrage très lent. On estime les dépenses à 1.500 millions de francs en 2000, à comparer aux 900 millions de francs inscrits en loi de finances initiale.
On peut également citer la baisse moins forte que prévu dans la loi de finances initiale des dépenses consécutives à la loi du 11 juin 1996 dite « loi Robien ». En effet, le nombre des salariés des entreprises bénéficiant de ce dispositif aujourd'hui fermé s'accroît, compte tenu du dynamisme des recrutements.
Par ailleurs, des crédits sont ouverts pour payer l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) et la Mutualité sociale agricole (MSA), au titre d'exonérations relatives à la loi du 13 juin 1998, dite « loi Aubry I » et de la ristourne générale sur les bas salaires payées en 1999. Les modalités de paiement en vigueur avec ces organismes expliquent le décalage des versements, l'apurement des comptes étant effectué en juin de l'année suivant l'exercice comptable. Cependant, le niveau pourtant élevé des reports de 1999 sur 2000 (un milliard de francs) prévu à cet effet est insuffisant cette année.
Au chapitre 46-33 - Prestations obligatoires en faveur du développement social, l'ouverture proposée de 720 millions de francs, vise à combler les insuffisances relatives, d'une part à l'allocation aux adultes handicapées (AAH), d'autre part aux dépenses de tutelle et curatelle d'Etat.
Au chapitre 46-81 - Action sociale de lutte contre l'exclusion et d'intégration, l'ouverture proposée, d'un montant de 986,6 millions de francs, correspond principalement à la prise en charge par l'Etat du financement du Fonds d'action sociale pour les travailleurs immigrés et leurs familles (FAS), jusqu'à présent assuré par la CNAF. Cette mesure avait été annoncée par le Premier ministre lors de la conférence de la famille en juillet 1999.
Par ailleurs, un abondement de 40 millions de francs est demandé sur ce chapitre afin de faire face aux besoins de l'hébergement d'urgence, notamment sur la région Ile-de-France.
Enfin, au chapitre 46-83 - Prestations de solidarité, les crédits qu'il est proposé d'ouvrir, soit 425 millions de francs, sont intégralement destinés à apurer la dette de l'Etat constatée à fin 1999 vis-à-vis de la CNAF au titre des dépenses de RMI.
c) Les mesures en faveur de l'agriculture et de la pêche
· Au chapitre 44-36 - Pêches maritimes et culture marines. Subvention et apurement FEOGA, l'ouverture de 181 millions de francs est destinée à mettre en place le dispositif d'allégement des charges des pêcheurs annoncé par le Gouvernement à hauteur de 165 millions de francs pour 2000 ainsi qu'à financer la première tranche des avenants, liés aux tempêtes, aux contrats de plan Etat-région (7 millions de francs), et des actions de soutien au secteur de la pêche dans les DOM-TOM (9 millions de francs).
Au chapitre 44-53 - Intervention en faveur de l'orientation et de la valorisation de la production agricole, le montant des crédits demandés, de 2.372,7 millions de francs, correspond au montant de l'apurement du FEOGA 2000, aux frais financiers de l'emprunt ACOFA contracté pour le paiement des aides compensatoires aux surfaces, à des crédits inscrits pour faire face aux conséquences de la tempête correspondant à des mesures arrêtées dans le cadre du plan tempête du 3 février dernier (aide aux agriculteurs mal assurés), et enfin, à la mise en _uvre des mesures de soutien aux secteurs agricoles en crise. Les mouvements financiers du FEOGA depuis 1997 sont retracés dans le tableau ci-après :
(en millions de francs) | ||||
1997 |
1998 |
1999 |
2000 | |
Dépenses nationales d'apurement |
533 |
518 |
707 |
1.508 |
Total des aides communautaires |
69.307 |
69.465 |
66.812 |
65.128 |
Source : Ministère de l'agriculture et de la pêche. | ||||
Au chapitre 44-70 - Promotion et contrôle de la qualité, l'ouverture de 200 millions de francs est destinée à compenser le déficit du service public de l'équarrissage, provoqué, notamment, par l'intégration de nouveaux abats parmi les matériaux à risques spécifiés.
Outre l'ouverture de 183 millions de francs par la loi de finances rectificative de printemps, le chapitre 44-70 a connu, en gestion, divers mouvements, des reports de crédits de 130 millions de francs, le rattachement de fonds de concours de 46,3 millions de francs et un décret de dépenses accidentelles du 7 novembre 2000 pour le financement des actions du programme de lutte contre l'ESB de 50 millions de francs.
Au chapitre 44-92 - Fonds forestier national et Office national des forêts, 2.292,7 millions de francs ont été ouverts primitivement et en cours de gestion. Les crédits engagés au niveau central ont été consommés intégralement, à l'exception des crédits correspondant à la convention signée avec la SNCF pour le transport du bois, qui donnera lieu au paiement, d'ici la fin de l'année, d'une somme de 130 millions de francs (sur 200 millions de francs ouverts). Des crédits complémentaires de 281 millions de francs sont demandés en vue d'une aide exceptionnelle à l'ONF, liée aux intempéries (aide au transport du bois, avenants aux contrats de plan Etat-régions).
Signalons enfin que des crédits complémentaires de 200 millions de francs sont demandés au chapitre 34-41 - Police nationale. Moyens de fonctionnement du budget de l'Intérieur et de la décentralisation pour faire face aux dépenses de l'enregistrement de la garde à vue des mineurs.
La loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes prévoit l'enregistrement audiovisuel des mineurs placés en garde à vue ; l'enregistrement original doit être placé sous scellés et sa copie versée au dossier. Les mineurs représentent plus du quart des personnes auditionnées et cette proportion a eu tendance à augmenter ces dernières années. Afin de mettre en _uvre les dispositions de la loi, la police nationale prévoit d'aménager environ 3.000 installations de garde à vue, dont 125 à Paris, par l'acquisition des matériels d'enregistrement, l'aménagement des locaux d'interrogatoire et des locaux d'archivage. Le coût moyen de ces aménagements - acquisition de caméscopes, magnétoscopes, moniteurs et cassettes ainsi que l'aménagement des locaux - a été estimé à 23.000 francs par installation en ayant recours à des matériels analogiques.
d) Les dépassements constatés sur certains chapitres évaluatifs
Votre Rapporteur général a souvent été amené à déplorer que les crédits évaluatifs visés par l'article 9 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, fonctionnent « à guichet ouvert » sans contrôle, notamment au moment des lois de finances rectificatives, de la concordance entre le niveau de la dépense et le niveau de la dotation.
Dans le présent projet, il a eu la satisfaction de constater que sur quatre chapitres de crédits évaluatifs sur lesquels le montant des dépenses constaté au moment du dépôt du projet de loi dépassait le montant des crédits ouverts, des demandes d'ouvertures complémentaires
