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 N° 2764 -- ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 29 novembre 2000. AVIS PRÉSENTÉ AU NOM DE LA COMMISSION DE LA DÉFENSE NATIONALE ET DES FORCES ARMÉES (1) , PAR M. François LAMY, Député. -- (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Voir les numéros : 2704 et 2775. Lois de finances rectificatives. La commission de la défense nationale et des forces armées est composée de : M. Paul Quilès, président ; MM. Didier Boulaud, Jean-Claude Sandrier, Michel Voisin, vice-présidents ; MM. Robert Gaïa, Pierre Lellouche, secrétaires ; MM. Jean-Marc Ayrault, Jacques Baumel, Jean-Louis Bernard, André Berthol, Jean-Yves Besselat, Bernard Birsinger, Jacques Blanc, Loïc Bouvard, Jean-Pierre Braine, Philippe Briand, Jean Briane, Marcel Cabiddu, Antoine Carré, Bernard Cazeneuve, Guy-Michel Chauveau, Alain Clary, François Cornut-Gentille, Charles Cova, Michel Dasseux, Jean-Louis Debré, François Deluga, Claude Desbons, Philippe Douste-Blazy, Jean-Pierre Dupont, François Fillon, Christian Franqueville, Yves Fromion, Yann Galut, René Galy-Dejean, Roland Garrigues, Henri de Gastines, Bernard Grasset, Jacques Heuclin, Elie Hoarau, François Hollande, Jean-Noël Kerdraon, François Lamy, Claude Lanfranca, Jean-Yves Le Drian, Georges Lemoine, François Liberti, Jean-Pierre Marché, Franck Marlin, Jean Marsaudon, Christian Martin, Guy Menut, Gilbert Meyer, Michel Meylan, Jean Michel, Charles Millon, Charles Miossec, Alain Moyne-Bressand, Arthur Paecht, Jean-Claude Perez, Robert Poujade, Mme Michèle Rivasi, MM. Michel Sainte-Marie, Bernard Seux, Patrick Sève, Guy Teissier, André Vauchez, Emile Vernaudon, Jean-Claude Viollet, Aloyse Warhouver, Pierre-André Wiltzer. INTRODUCTION 7 PREMIÈRE PARTIE : LA GESTION DES CRÉDITS DE LA DÉFENSE EN 2000 9 I. - PRÉSENTATION GÉNÉRALE 9 II. - L'ABONDEMENT DES CRÉDITS ORDINAIRES 11 A. LE FINANCEMENT DES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES 11 1. Des surcoûts importants 11 2. Des dépenses convenablement couvertes 14 B. LES AUTRES OUVERTURES DE CRÉDITS 16 1. L'abondement des crédits de rémunérations 16 2. L'abondement des crédits de fonctionnement 17 III. - LA GESTION DES CRÉDITS D'ÉQUIPEMENT 20 A. LES OUVERTURES D'AUTORISATIONS DE PROGRAMME ET LE FINANCEMENT DE L'A 400 M 20 B. LES ANNULATIONS DE CRÉDITS DE PAIEMENT 22 1. Des montants toujours élevés 22 2. Des effets difficiles à mettre en évidence et des causes complexes à appréhender 23 DEUXIÈME PARTIE : QUELLES OPÉRATIONS MILITAIRES EN 2000 POUR LA POLITIQUE ÉTRANGÈRE DE LA FRANCE ? 27 I. - PRÉSENTATION GÉNÉRALE 27 A. UN EXAMEN LOGIQUEMENT EFFECTUÉ EN LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE 27 B. LES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES EN 2000 29 II. - LES OPÉRATIONS DANS LES BALKANS 32 A. L'IMPOSITION DE LA PAIX AU KOSOVO 33 1. Le mandat des présences internationales 33 2. La MINUK 34 3. La KFOR 35 B. LE MAINTIEN DE LA PAIX EN BOSNIE-HERZÉGOVINE 37 1. La SFOR 37 2. Les autres opérations 38 C. L'ASSISTANCE DE L'UEO À LA POLICE ALBANAISE 40 III. - LA PRÉSENCE MILITAIRE DE LA FRANCE EN AFRIQUE 40 A. DES MISSIONS DIVERSIFIÉES 40 1. Une action préventive permanente : les forces prépositionnées et l'opération Corymbe 40 2. Des opérations extérieures nombreuses 41 B. LES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES BILATÉRALES 43 C. LES OPÉRATIONS MULTILATÉRALES DE MAINTIEN DE LA PAIX 45 D. LES MISSIONS D'OBSERVATION 46 IV. - LES AUTRES OPÉRATIONS 47 A. LES OPÉRATIONS AU MOYEN-ORIENT 47 1. La surveillance des accords entre Israël et les pays arabes 48 2. Le maintien de la paix au Sud-Liban 48 3. Le contrôle coercitif de l'Irak 50 B. LES AUTRES MISSIONS SOUS L'ÉGIDE DE L'ONU 51 C. LES OPÉRATIONS DE PROTECTION D'AMBASSADES 53 V. - QUEL BILAN POUR L'ACTION MILITAIRE DE LA FRANCE À L'ÉTRANGER EN 2000 ? 54 A. LES OPÉRATIONS MILITAIRES EXTÉRIEURES 54 B. LA PRÉSENCE DES FORCES PRÉPOSITIONNÉES ET L'APPLICATION DES ACCORDS DE DÉFENSE 56 C. POURSUIVRE L'AMÉLIORATION DU CONTRÔLE PARLEMENTAIRE DES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES 58 TRAVAUX DE LA COMMISSION : 61 I. - AUDITION DU GÉNÉRAL JEAN-PIERRE KELCHE, CHEF D'ÉTAT-MAJOR DES ARMÉES 61 II. - EXAMEN DE L'AVIS 69 OBSERVATION DE LA COMMISSION DE LA DÉFENSE 83 ANNEXE : CARTE DES OPÉRATIONS CONDUITES EN 2000 85 Mesdames, Messieurs, L'examen, à l'occasion du projet de loi de finances rectificative, de la gestion des crédits de la Défense en 2000 est, comme chaque année, riche d'informations pour l'exercice du contrôle du Parlement. S'y dessinent d'abord cette année les lignes de force d'une armée professionnelle. Une armée professionnelle est une armée qu'on envoie en mission sur des territoires extérieurs, et une force mobile qui puise aussi sa fierté dans sa technicité professionnelle. Les ouvertures de crédits en cours d'année traduisent ce caractère : abondement des dépenses de personnel, en raison des opérations extérieures, abondement des dépenses de fonctionnement, pour assurer l'entraînement malgré une conjoncture pétrolière difficile. Les points difficiles de la gestion du ministère s'y font également jour. Certains abondements de crédits, de rémunérations accessoires ou de fonctionnement, en témoignent. Enfin, la gestion des dépenses en capital est toujours aussi peu fidèle aux dispositions votées en loi de finances initiale. Des travaux nouveaux permettent cependant mieux d'en différencier les causes. Au-delà des difficultés nées de l'introduction d'outils financiers ou comptables nouveaux, et même si beaucoup reste encore à faire, des pesanteurs anciennes peuvent être circonscrites, et les conséquences de certaines décisions ou négociations repérées. L'action de la Cour des Comptes est ici d'un grand secours au rapporteur parlementaire. L'examen du projet de loi de finances rectificative est aussi pour la Commission de la Défense l'occasion de prendre la mesure des opérations militaires extérieures en cours, et de porter un jugement sur l'opportunité de celles-ci. En effet, en l'absence de pouvoirs d'intervention du Parlement lors du déclenchement d'une opération extérieure par l'Exécutif, ne serait-ce que, selon le v_u de votre rapporteur, sous la forme d'un avis consultatif de la Commission de la Défense, le vote des crédits consacrés à ces opérations est le seul moment où le Parlement peut exercer son contrôle. Or ces opérations sont financées en cours d'exercice, en général par décrets d'avances ratifiés en loi de finances rectificative. Une fois encore, ces opérations sont décrites au sein du présent rapport, afin de mieux permettre à l'Assemblée nationale d'appréhender la signification politique de chacune d'entre elles. La Commission de la Défense a aussi le souci d'un contrôle budgétairement plus opératoire et politiquement plus efficace. Elle a donc adopté, à l'unanimité, une observation tendant à obtenir du Gouvernement d'une part une présentation annuelle de chaque opération, incluant ses motifs, son déroulement, ainsi que les crédits qu'elle requiert et leur imputation, d'autre part que les crédits nécessaires à ces opérations fassent l'objet d'une ouverture en loi de finances initiale, le cadre de la discussion de celle-ci fournissant sans doute un cadre mieux adapté aux débats relatifs aux opérations extérieures. Tels sont les éléments que la Commission de la Défense a souhaité porter à la connaissance de l'Assemblée nationale. Ils forment le contenu du présent avis. PREMIÈRE PARTIE L'exécution de la loi de finances pour 2000, en ce qui concerne le budget de la défense, aura été marquée par quatre étapes majeures. _ La loi de finances rectificative du 13 juillet 2000 a ouvert, en son article 13, 2,7 milliards de francs de crédits supplémentaires au titre III, se répartissant entre 1,85 milliard de francs pour les rémunérations et charges sociales et 850 millions de francs pour les crédits de fonctionnement. Ces ouvertures ont permis de couvrir la quasi-totalité des surcoûts dus aux opérations extérieures et ainsi qu'une partie des insuffisances des crédits relatifs aux carburants du fait de la hausse du prix du baril de pétrole conjuguée à la hausse du taux de change du dollar, et une partie de celles des crédits de fonctionnement de la Gendarmerie. Par ailleurs, elle a également ouvert, en son article 14, 6,874 milliards de francs d'autorisations de programme, pour la passation d'une commande groupée de 27 hélicoptères NH 90. _ Le décret de virement du 23 novembre 2000 a redéployé 844 millions de francs au titre des crédits de rémunérations du ministère. Il s'est accompagné d'un arrêté de répartition de 64,75 millions de francs au même titre. _ Le projet de loi de finances rectificative ouvre au ministère de la Défense, en son article 9, 910 millions de francs de crédits de fonctionnement supplémentaires. Ces crédits sont ouverts notamment pour financer le solde des insuffisances créées par la hausse du prix des carburants et de celles des dotations de fonctionnement de la Gendarmerie ouvertes en loi de finances initiale, ainsi que le solde des surcoûts dus aux opérations extérieures. Par ailleurs, il ouvre, en son article 10, 18,194 milliards de francs d'autorisations de programme, au titre du nouvel avion de transport de l'armée de l'Air pour la quasi-totalité. _ L'arrêté du 26 avril 2000 associé à la loi de finances rectificative de printemps a annulé 1,2 milliard de francs d'autorisations de programme du titre III, devenues sans objet, et 6,87 milliards de francs d'autorisations de programme du titre V, les autorisations ouvertes pour le NH 90 par la loi de finances rectificative étant dès lors compensées par un égal montant d'annulations. _ L'arrêté du 15 novembre 2000 associé au projet de loi de finances rectificative a annulé 3,112 milliards de francs d'autorisations de programme et 3,983 milliards de francs de crédits de paiement au titre des dépenses en capital de la Défense. En cours d'année, le titre III aura été ainsi abondé de 3,610 milliards de francs, 1,850 milliard de francs au titre des rémunérations et 1,760 milliard de francs au titre du fonctionnement. Plus précisément, du fait du décret de virement du 23 novembre 2000, la mobilisation des ressources disponibles aura permis de doter les chapitres adéquats du titre III du ministère de 4,314 milliards de francs supplémentaires, 2,694 milliards de francs pour les rémunérations de personnels militaires, dont 1,850 milliard de francs au titre des opérations extérieures, et 1,620 milliard de francs pour le carburant et les crédits de fonctionnement courant. En revanche, par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale, les titres V et VI sont diminués de 6,373 milliards de francs, le solde faisant apparaître une contribution du ministère de la Défense de 2,762 milliards de francs à l'équilibre du collectif. PRINCIPAUX MOUVEMENTS DE CRÉDITS BUDGÉTAIRES
II. - L'ABONDEMENT DES CRÉDITS ORDINAIRES S'agissant des ouvertures de crédits, le projet de loi de finances rectificative ouvre, on l'a vu, 910 millions de francs de crédits de fonctionnement au titre III de la Défense. Compte tenu des crédits ouverts par la loi de finances rectificative de printemps, le titre III aura ainsi été abondé de 3,610 milliards de francs au cours de l'année. A. LE FINANCEMENT DES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES C'est en premier lieu pour financer les opérations extérieures que ces crédits sont ouverts. En 2000, les besoins liés à ces opérations auront en effet représenté 3,280 milliards de francs, 2,893 milliards de francs au titre III et 387 millions de francs au titre V. Ils sont inférieurs de 1,283 milliard de francs à ceux de 1999, mais supérieurs de 1,183 milliard de francs à ceux de 1998. SURCOÛTS LIÉS AUX OPÉRATIONS EXTÉRIEURES
Ces différences s'expliquent ainsi : les opérations extérieures et les moyens qu'elles demandent sont dans l'ensemble identiques en 2000 à ce qu'elles étaient en 1999. Simplement, elles ont donné lieu à des actions beaucoup moins intenses. Aucune ne correspond cette année à un conflit de forte intensité. Les moyens demandés au titre III sont donc les mêmes que l'an dernier à 40 millions de francs près, et la différence s'explique intégralement par l'évolution des dotations du titre V nécessaires pour les fabrications, l'amortissement du matériel et les munitions ; à 10 millions de francs près, la diminution des surcoûts du titre V, de 1,630 milliard de francs à 387 millions de francs, s'explique par celle des besoins dans ces domaines au Kosovo, qui passent de 1,461 milliard de francs en 1999 à 328 millions de francs. Quant à la différence par rapport à 1998, elle est due pour l'essentiel à la participation de la France au maintien de la paix au Kosovo et à l'allégement du dispositif en Bosnie-Herzégovine. Les surcoûts sont en effet globalement supérieurs de 1,2 milliard de francs, alors que la participation à la KFOR et à la MINUK représente un surcoût de 1,55 milliard de francs. Les 2,893 milliards de francs de dépenses au titre III se partagent, on le sait, en surcoûts de rémunération pour présence à l'étranger, dont la principale est l'ISSE, l'indemnité de sujétion pour service à l'étranger, et en surcoûts de fonctionnement. En 2000, la répartition avait été de 2,074 milliards de francs pour les rémunérations et 819 millions de francs pour le fonctionnement, les rémunérations représentant, comme à l'accoutumée, un peu plus de 70 % des surcoûts et le fonctionnement un peu moins de 30 %. On trouvera ci-dessous le détail des surcoûts, par catégorie et par armée, et, en ce qui concerne les dépenses du titre III, par catégorie et par théâtre, aux termes de prévisions établies par le ministère de la Défense. SURCOÛTS DES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES EN 2000
SURCOÛTS EN DÉPENSES ORDINAIRES DES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES EN 2000 PAR THÉÂTRE*
2. Des dépenses convenablement couvertes Face aux dépenses ainsi exposées, le projet de loi de finances rectificative de printemps avait ouvert 2,205 milliards de francs au titre des opérations extérieures, 1,85 milliard de francs pour les rémunérations et 355 millions de francs pour le fonctionnement. Ces crédits s'ajoutent à la provision de 160 millions de francs traditionnellement inscrite en loi de finances initiale au titre des rémunérations ; par ailleurs le projet de loi de finances inscrit encore 100 millions de francs pour les opérations extérieures, au titre du fonctionnement uniquement. Au total, 2,465 milliards de francs sont ouverts, 2,010 milliards de francs pour les rémunérations et 455 millions de francs pour le fonctionnement. Votre rapporteur l'avait indiqué dans son précédent rapport, toutes les dépenses relatives aux opérations extérieures ne sont pas éligibles au remboursement. Il en est ainsi des dépenses d'alimentation et d'entretien programmé du matériel. Les dépenses éligibles sont donc de 2,690 milliards de francs, soit les 2,074 milliards de francs de surcoûts de rémunérations et 615 millions de francs de surcoûts de fonctionnement. En regard, les ouvertures de crédits sont de 2,010 milliards de francs pour les rémunérations, soit un taux de couverture de 97 %, et la totalité des dépenses éligibles, à 64 millions de francs près, et de 455 millions de francs pour le fonctionnement, soit un taux de couverture des trois quarts seulement, laissant 160 millions de francs de dépenses non financés. On pourrait ainsi penser qu'avec 224 millions de francs non abondés, hors dépenses d'alimentation et d'entretien programmé du matériel, les opérations extérieures devraient donner lieu à des reports de charges. Cela n'est pas sûr. En effet, les coûts précis d'achat du carburant ne seront connus qu'avec l'établissement des comptes d'exécution. De plus, il semble que le dispositif de calcul prévisionnel des surcoûts dus aux opérations extérieures doive être revu. Pour ces raisons, il semble que les reports de charges, si reports de charges il y a, devraient être nettement plus faibles que ceux auxquels on pourrait a priori s'attendre. LE FINANCEMENT DES SURCOÛTS DU TITRE III
B. LES AUTRES OUVERTURES DE CRÉDITS 1. L'abondement des crédits de rémunérations La gestion 2000 du ministère fait également apparaître des insuffisances de crédits de personnel moins conjoncturelles que celles dues aux opérations extérieures. Il apparaît en effet que lors de la partition, opérée à l'occasion de la présentation du projet de loi de finances pour 1998, du chapitre relatif aux rémunérations des personnels militaires entre un chapitre 31-31, consacré aux rémunérations principales, et un chapitre 31-32, consacré aux indemnités et allocations diverses, le chapitre 31-32 a été sous-doté. Aussi, chaque année, doit-on procéder en cours d'exercice à un abondement de ce chapitre. La dotation de celui-ci n'étant par ailleurs que progressivement « rebasée », on peut penser que ce phénomène se produira pendant plusieurs années encore, pendant lesquelles il devrait logiquement se résorber. Les montants qui sont ainsi réaffectés cette année sont importants. Le décret du virement du 23 novembre 2000 affecte 818 millions de francs au chapitre 31-32, auxquels s'ajoutent 56,75 millions de francs transférés par l'arrêté de répartition, soit 874,75 millions de francs et 6 % des crédits inscrits au chapitre 31-32 par la loi de finances initiale. S'agissant du décret de virement, les ressources nécessaires proviennent pour 602 millions de francs des crédits de rémunération non consommés de personnels civils. ARRÊTÉ DE RÉPARTITION DU 23 NOVEMBRE 2000
DÉCRET DE VIREMENT DU 23 NOVEMBRE 2000
Au bout du compte, hors opérations extérieures, 908,75 millions de francs sont venus abonder en cours d'exercice les crédits de rémunérations des personnels militaires pour 2000 votés en loi de finances initiale, soit 844 millions de francs au titre du décret de virement et 64,75 millions de francs au titre de l'arrêté de répartition. 2. L'abondement des crédits de fonctionnement Indépendamment des opérations extérieures, l'exercice 2000 aura aussi été marqué en gestion par des abondements de crédits de fonctionnement courant. En effet, sur 1,760 milliard de francs de crédits de fonctionnement ouverts en loi de finances rectificative au cours de l'année, et 1,620 milliard de francs si l'on tient compte du décret de virement, 455 millions de francs seulement sont relatifs aux opérations extérieures, 1,305 milliard de francs réduit à 1,165 milliard de francs du fait de décret de virement, correspondant à la satisfaction de besoins autres. En loi de finances rectificative de printemps, 495 millions de francs de crédits supplémentaires ont été ainsi ouverts, 200 millions de francs pour l'armée de l'Air, 85 millions de francs pour la Marine et 210 millions de francs pour la Gendarmerie. Le présent projet de loi de finances rectificative prévoit, lui, les ouvertures suivantes. OUVERTURES DE CRÉDITS PROPOSÉES PAR LE PROJET
Sur ces ouvertures, seuls 40 millions de francs de crédits de paiement, pour l'armée de l'Air, et 60 millions de francs, pour l'armée de Terre, concernent les opérations extérieures. Les autres ouvertures concernent d'abord les carburants et, notamment pour l'armée de l'Air, le carburant opérationnel. Les variations considérables, à la hausse, du prix du baril de pétrole et du dollar ont en effet rendu tout à fait insuffisantes les dotations initiales. Comme l'a du reste exposé notre collègue Yann Galut dans son rapport pour avis sur les crédits de l'armée de l'Air, le caractère erratique des cours et des taux de change a amené à se borner à fixer en loi de finances initiale un cours vraisemblable, les dotations étant abondées si nécessaire pendant la gestion, pour permettre la réalisation des programmes d'entraînement. Tel est donc le cas cette année. Après 335 millions de francs d'abondements à ce titre lors de la loi de finances rectificative de printemps (dont 20 millions de francs environ au titre des opérations extérieures), le présent projet de loi prévoit 500 millions de francs de crédits pour les surcoûts de carburant dont 250 millions de francs pour l'armée de l'Air, 90 millions de francs pour la Marine, 100 millions de francs pour l'armée de Terre et 60 millions de francs pour la Gendarmerie. Ainsi, les dotations supplémentaires successives accordées en 2000 pour le carburant auront été de 835 millions de francs, soit plus du tiers de la dotation initiale, qui était de 2,343 milliards de francs. Ces abondements auront bien permis de réaliser le programme d'achat prévu, malgré les hausses considérables intervenues au cours de l'année. L'armée de l'Air notamment, avec 500 millions de francs, aura bien reçu les crédits suffisants pour l'achat des volumes de carburants nécessaires au programme d'entraînement de ses pilotes. Un autre poste important aura été le fonctionnement et le paiement des loyers de la Gendarmerie. Après 210 millions de francs ouverts au printemps à ces titres, une nouvelle tranche de 210 millions de francs est de nouveau ouvertes à la Gendarmerie à ce titre, 100 millions de francs pour les loyers et 110 millions de francs pour les autres moyens de fonctionnement. Au titre des dépenses ordinaires, la Gendarmerie aura ainsi reçu, hors opérations extérieures et carburants, 420 millions de francs de crédits supplémentaires en cours d'exercice. Enfin, 40 millions de francs sont ouverts à l'armée de Terre au titre des intempéries de décembre 1999, et 60 millions de francs permettent la poursuite de l'apurement de la dette du ministère de la Défense envers la SNCF. En conclusion, la gestion du titre III sur l'exercice amène à en dresser un bilan contrasté. Les opérations extérieures et la hausse du carburant ne seront sans doute à l'origine que de faibles reports de charges. En revanche, la dette de la Défense envers la SNCF perdure malgré les abondements réalisés. Le solde à payer est estimé à 250 millions de francs. Surtout, il semble que, malgré l'importance des dotations effectuées en cours d'exercice, les crédits de fonctionnement et notamment des loyers de la Gendarmerie puissent être cause de reports de charges de l'ordre de 300 millions de francs et que l'origine en soit une insuffisante dotation en loi de finances initiale. Votre rapporteur regrette que la gestion des crédits du titre III en 2000 laisse ainsi subsister davantage de reports de charge qu'en 1999. Il ne peut que réitérer son souhait de voir la gestion des crédits du ministère de la Défense encore progresser. Sur ce point, il est certain que l'identification par l'armée de l'Air d'un article budgétaire spécifique aux carburants opérationnels n'est sans doute pas étrangère à la bonne gestion des évolutions difficiles de leur cours. Ce type d'action doit donc être généralisé. III. - LA GESTION DES CRÉDITS D'ÉQUIPEMENT A. LES OUVERTURES D'AUTORISATIONS DE PROGRAMME ET LE FINANCEMENT DE L'A 400 M L'un des éléments majeurs du présent projet de loi de finances rectificative est constitué par les autorisations de programme qu'il ouvre. En effet, ce sont celles qui étaient attendues pour permettre la commande de 50 avions de transport militaire Airbus A 400 M destinés à remplacer les C 160 Transall de l'armée de l'Air et qui avaient été annoncées par le Premier ministre lors de son discours annuel à l'IHEDN et par le Ministre de la Défense à l'Assemblée nationale lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2001. Les raisons pour lesquelles ces ouvertures étaient si attendues sont connues. Vieillissement et inadaptation des Transall aux nouvelles mission, nécessité d'un avion à la fois tactique et de plus grande capacité d'emport, opportunité de la constitution d'une flotte de transport militaire européenne normalisée, conception et construction d'un nouvel appareil en Europe. Votre rapporteur ne développera pas plus ces points, et il renverra là aussi au rapport pour avis de notre collègue Yann Galut sur les crédits de l'armée de l'Air pour 2001 (rapport n° 2627, tome VI) qui présente dans un développement spécifique la problématique de cet appareil. En revanche, il convient de préciser ici le mécanisme d'ouverture de ces autorisations de programme. Il est le suivant. Vingt milliards de francs d'autorisations de programme sont mises en place, correspondant à la moitié des montants nécessaires pour la commande de 50 Airbus A 400 M. L'A 400 M figurera au chapitre 53-81 ; 18,194 milliards de francs d'autorisations de programme sont donc ouvertes au sein de ce chapitre par l'article 10 du projet de loi. Ensuite, 1,956 milliard de francs est redéployé au sein même du chapitre en faveur de l'A 400 M : correspondant à des redéploiements internes au chapitre, cette somme n'apparaît dans le projet de loi qu'au titre de l'exposé des motifs. Enfin 3,112 milliards de francs d'autorisations de programme sont annulées au sein des autres chapitres du titre V, à l'exception du chapitre 51-71 relatif aux forces nucléaires. Au bout du compte, 20,150 milliards de francs sont ouverts, composés pour 15,082 milliards de francs par des autorisations de programme nouvelles, pour 3,112 milliards de francs par des redéploiements entre chapitres et pour 1,956 milliard de francs par redéploiement au sein du chapitre 53-81. Le tableau ci-après résume ces mouvements. AUTORISATIONS DE PROGRAMME DE L'A 400 M
Il faut noter que les montants ainsi ouverts sont supérieurs de 150 millions de francs aux 20 milliards de francs prévus. Cela est dû au fait que sont ouverts en même temps, dans le même chapitre, 150 millions de francs d'autorisations de programme pour l'achat d'Airbus A 319 d'occasion pour l'armée de l'Air. Une présentation des crédits au Parlement plus détaillée que l'actuelle présentation par chapitres aurait permis à votre rapporteur de présenter avec plus de clarté cette opération. S'agissant par ailleurs des 5,067 milliards de francs d'autorisations de programme ainsi redéployées, 3,95 milliards de francs concernent des programmes gérés par l'armée de l'Air, le milliard de francs restant concernant la Marine et, surtout, l'armée de Terre. Il faut souhaiter qu'il n'y ait pas là l'origine du blocage de commande dans d'autres secteurs d'équipement de cette armée, qui pourraient ensuite être à l'origine de non-consommation de crédits. Il faut enfin préciser qu'on ne saurait encore préciser quelles sont les réalisations physiques représentées par ces mouvements (part du développement, nombre d'appareils...), le contrat n'étant pas signé, et que le solde des autorisations de programme sera mis en place lors de la signature du contrat, au premier trimestre 2001. En tout état de cause, il convient de se réjouir de l'ouverture de ces autorisations de programme, qui permet de faire franchir une étape à ce programme fédérateur de l'Europe de la Défense. B. LES ANNULATIONS DE CRÉDITS DE PAIEMENT 1. Des montants toujours élevés L'importance des abondements de crédits au titre III, ainsi que la bonne nouvelle de l'ouverture des autorisations de programme pour l'A 400 M ont cependant leur revers habituel : des annulations de crédits de paiement aux titres V et VI. En effet, le projet de loi comporte 3,982 milliards de francs d'annulations de dépenses en capital. Ces annulations s'ajoutent à 2,390 milliards de francs de crédits de paiement annulés par l'arrêté du 26 avril 2000, soit un total de 6,372 milliards de francs, et 7,68 % des crédits initiaux. ANNULATIONS SUR LES TITRES III, V ET VI EN 2000
(Source : ministère de la Défense) ANNULATIONS SUR LES TITRES III, V ET VI EN 2000
2. Des effets difficiles à mettre en évidence et des causes complexes à appréhender Il faut souligner le caractère routinier qu'a pris cette situation. En 1999 en effet, 9,35 milliards de francs de crédits de paiement au titre des dépenses en capital ont été annulés, en 1998 7,05 milliards de francs, en 1997 5,01 milliards de francs, en 1996 8,5 milliards de francs, en 1995 11,89 milliards de francs, en 1994 2,5 milliards de francs, sous forme de « mise en réserve » devenue par la suite définitive, en 1993 9,01 milliards de francs, et en 1992 5,2 milliards de francs. Votre rapporteur a borné là ses recherches, une période de dix ans lui paraissant attester suffisamment du caractère devenu habituel de ces annulations. Par ailleurs, ces annulations s'accompagnent de l'ouverture à la consommation des crédits de report de l'année précédente, qui se montaient à 6,6 milliards de francs au début de l'année. Nominalement, le montant des crédits ouverts à la consommation n'est ainsi pas mis en cause. On peut cependant penser qu'en réalité, les reports ne seront pas consommés, ou de façon marginale. En effet, l'état des consommations des crédits fait apparaître un rythme de consommation sensiblement équivalent à celui de 1999, lui-même égal à celui de 1998. En 1999, 86 milliards de francs avaient été ouverts en loi de finances initiale ; après transferts, reports, fonds de concours et annulations, ils se sont trouvés réduits à 75,6 milliards de francs ; les dépenses n'ont été que de 69 milliards de francs. Il faut donc se résoudre à constater que les annulations de crédits de paiement en 2000 sont la simple conséquence de l'état de la réalisation des dépenses en capital au cours de l'année. EXÉCUTION DU BUDGET 2000 (crédits de paiement en millions de francs)
(1) Loi de finances rectificative du 13 juillet 2000 (2) Projet de loi de finances rectificative (Source : ministère de la Défense) La question est donc non pas celle des montants des crédits, qui s'avèrent suffisants pour honorer les paiements, mais celle de la conduite de la dépense. Sur ce point, votre rapporteur ne peut que reprendre les éléments qui lui ont été indiqués, et qui sont à peu près les mêmes que ceux qu'il mentionnait l'an dernier. Le blocage des engagements en 1995 et 1996 pourrait continuer d'avoir des conséquences sur les paiements même si elles sont sans doute de plus en plus limitées. Par ailleurs, la DGA a encore connu cette année d'importantes difficultés pendant la première partie de l'année. En effet, si l'application des nouvelles procédures, amélioration des informations sur les besoins en crédits de paiement, établissement du lien entre autorisations de programme et crédits de paiement (lien AP/CP) à travers la mise en place des opérations budgétaires d'investissement (OBI), mise en _uvre de la comptabilité spéciale des investissements (CSI) et du contrôle financier déconcentré (CFD) n'ont pas eu de conséquence en 2000 sur le déroulement de la gestion, les difficultés nées de l'entrée en service du logiciel d'information comptable Nabucco de la DGA ont bloqué les paiements jusqu'en juin 2000, ce qui, de l'avis même du ministère de la Défense, pourrait se traduire par une remontée du niveau des intérêts moratoires. Pourraient aussi concourir à cette situation, où des crédits votés sont laissés sans emploi, les baisses de coûts négociées par la DGA, ce qui est cette fois un élément positif. Sur ce point, plusieurs exemples significatifs avaient été indiqués l'an dernier à votre rapporteur, qui les avait présentés dans son rapport pour avis sur la loi de finances rectificative pour 1999. Comme votre rapporteur l'a également exposé l'an dernier, la surdotation chronique de certains articles a également été repérée par la Cour des Comptes du fait de l'existence de « remontées de crédits », dans son rapport sur l'exécution du budget de 1998. Elle expliquerait le caractère récurrent des faibles taux de consommation de certains chapitres, notamment les chapitres 54-41 (infrastructures), 55-11 (soutien des forces) et même 53-81 (équipement des armées). TAUX DE CONSOMMATION DES CRÉDITS
Enfin, des retards dans la réalisation des principaux programmes internationaux dus soit à la difficulté pour les partenaires de s'entendre sur les délais et les spécifications, soit à des difficultés techniques concourent à cette situation. La Cour des Comptes signale dans son rapport sur l'exécution du budget de 1999 de tels retards pour six programmes, dont les frégates Horizon, le VBCI, les hélicoptères Tigre et NH 90. Il a même été cité à votre rapporteur un cas où ce seraient les négociations avec un industriel français qui bloqueraient la dépense. Votre rapporteur s'en tiendra là, signalant que la Cour des Comptes conclut elle-même qu'« il reste très difficile d'apprécier les conséquences de la gestion budgétaire sur le contenu physique du titre V », faute notamment de documents suffisamment précis, et réitérant son v_u de voir la part de l'ensemble de ces motifs clarifiés, et la gestion des dépenses du ministère plus lisible, comme il convient s'agissant d'une administration à qui sont confiés chaque année plus de 80 milliards de francs de crédits de paiement en capital. DEUXIÈME PARTIE A. UN EXAMEN LOGIQUEMENT EFFECTUÉ EN LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE L'avis que le Commission de la Défense nationale et des Forces armées donne sur le projet de loi de finances rectificative est, traditionnellement, l'occasion pour elle de procéder à l'analyse des opérations militaires extérieures en cours. En effet, on l'a vu, les dépenses de rémunérations, de fonctionnement, et aussi, pour les opérations les plus importantes, les dépenses en capital qu'elles occasionnent ne sont pas provisionnées en loi de finances initiale, quand bien même ces dépenses concernent des opérations décidées précédemment et qu'il n'est pas prévu d'interrompre ; au contraire, les crédits destinés à faire face à ces opérations sont ouverts en cours et en fin d'année, par décret d'avance et en projet de loi de finances rectificative. L'examen de la loi de finances rectificative est donc le moment légitime pour la Commission de la Défense de l'analyse de l'opportunité de la poursuite des opérations dont le financement est ainsi demandé. Le présent projet de loi de finances rectificative ne comporte que peu de dispositions destinées au financement des opérations extérieures : 100 millions de francs seulement sont prévus à ce titre, sur les 910 millions de francs dont l'ouverture est demandée par l'article 9 pour le fonctionnement des armées. En effet, en 2000, les crédits ouverts en cours d'année, soit 2,2 milliards de francs, l'ont été non pas par décret d'avance | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
