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le 16 octobre 2000

N° 2624

--

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 octobre 2000.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN ⁽¹⁾ SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2001 (n° 2585),

TOME II

EXAMEN DE LA PREMIÈRE PARTIE
DU PROJET DE LOI DE FINANCES

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

Volume 1

Examen des articles

PAR M. DIDIER MIGAUD

Rapporteur général,

Député.

--

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Lois de finances.

La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de :

M. Henri Emmanuelli, président ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Yves Tavernier, vice-présidents, MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jégou, Michel Suchod, secrétaires ; MM. Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Eric Besson, Alain Bocquet, Augustin Bonrepaux, Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Yves Cochet, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Arthur Dehaine, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Julien Dray, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, Maurice Ligot, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Alain Rodet, José Rossi, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Georges Tron, Jean Vila

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SOMMAIRE

____

PREMIÈRE PARTIE

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

i.- impôts et revenus autorisés

A.- Dispositions antérieures

Article 1^er : Autorisation de percevoir les impôts existants 9

B.- Mesures fiscales

Article 2 : Baisse de l'impôt sur le revenu 19

Article additionnel après l'article 2 : Suppression de l'abattement annuel sur certains revenus mobiliers lorsque le foyer fiscal est imposé au taux marginal de l'impôt sur le revenu 147

Article 3 : Mesures favorisant le don par les entreprises à leurs salariés de matériels informatiques 159

Article 4 : Actualisation du barème de l'impôt de solidarité sur la fortune 177

Articles additionnels après l'article 4 :

Taxation forfaitaire des _uvres d'art au titre de l'impôt de solidarité sur la fortune 197

Incitation à la constitution et au maintien à long terme d'un actionnariat stratégique dans l'entreprise 201

Article 5 : Suppression de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur (vignette) due par les personnes physiques pour leurs voitures particulières 207

Article 6 : Baisse du taux d'impôt sur les sociétés pour les petites entreprises 267

Article 7 : Réduction de la contribution additionnelle et aménagements de l'impôt sur les sociétés 283

Article 8 : Simplification de la taxe sur les salaires et allégements pour les petites entreprises 321

Article 9 : Aménagement de la fiscalité des entreprises pétrolières 341

Article 10 : Modification du tarif de la taxe intérieure de consommation sur le fioul domestique, amélioration du remboursement pour le transport routier de marchandises, mise en _uvre d'un remboursement aux exploitants de transport public routier en commun de voyageurs et mise en place d'un mécanisme de régulation des taux 365

Article 11 : Mesures d'adaptation de la fiscalité agricole 387

Article 12 : Création d'un nouveau dispositif d'aide à l'investissement outre-mer 419

Articles additionnels après l'article 12 :

Relèvement du plafond sous lequel la contribution de l'employeur à l'acquisition d'un titre-restaurant est exonérée de l'impôt sur le revenu 446

Dégrèvement de moitié de la cotisation de taxe professionnelle des entreprises de transport sanitaire 448

C.- Mesures diverses

Article 13 : Suppression de la taxe sur les passagers 457

Article 14 : Allégement et simplification de taxes afférentes à l'exercice d'une activité dans le secteur des télécommunications 463

Article 15 : Taux et conditions de versement par les organismes collecteurs de la participation des employeurs à l'effort de construction 473

ii.- ressources affectées

Article 16 : Dispositions relatives aux affectations 483

Article 17 : Modalités d'affectation de la taxe sur les conventions d'assurance, de la taxe sur les véhicules des sociétés et du droit de consommation sur les tabacs 485

Article 18 : Détermination du montant du prélèvement de solidarité pour l'eau, affecté au compte spécial n° 902-00 « Fonds national de l'eau » 499

Article 19 : Modification des quotités de répartition de la taxe d'aviation civile entre le budget annexe de l'aviation civile et le compte spécial n° 902-25 « Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien » 509

Article additionnel après l'article 19 : Exonération de redevance audiovisuelle 515

Article 20 : Suppression du financement par voie de fonds de concours des frais de gestion du service chargé de la perception de la redevance pour droit d'usage des appareils récepteurs de télévision 519

Article 21 : Clôture du compte d'affectation spéciale n° 902-23 « Actions en faveur du développement des départements, des territoires et des collectivités territoriales d'outre-mer » 533

Article 22 : Clôture du compte d'affectation spéciale n° 902-26 « Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables » 545

Article 23 : Création du compte d'affectation spéciale n° 902-33 « Fonds de provisionnement des charges de retraites et de désendettement de l'Etat » 551

Article 24 : Financement de la revalorisation des retraites agricoles et de diverses mesures d'ordre social en faveur des non-salariés agricoles 577

Article 25 : Mesures diverses relatives aux charges sociales des non-salariés agricoles 589

Article 26 : Financement des communautés d'agglomération 601

Article additionnel après l'article 26 : Allégement de la taxe foncière sur les propriétés bâties des organismes HLM 614

Article 27 : Majoration de la dotation de solidarité urbaine 619

Article 28 : Évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l'Etat au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes 631

TITRE II

DISPOSITIONS RELATIVES A L'ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES

Article 29 : Équilibre général du budget 647

PREMIÈRE PARTIE

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

I.- Impôts et revenus autorisés

A.- Dispositions antérieures

Article premier

Autorisation de percevoir les impôts existants.

Texte du projet de loi :

I. La perception des impôts, produits et revenus affectés à l'Etat, aux collectivités territoriales, aux établissements publics et organismes divers habilités à les percevoir continue d'être effectuée pendant l'année 2001 conformément aux lois et règlements et aux dispositions de la présente loi de finances.

II. Sous réserve de dispositions contraires, la loi de finances s'applique :

1. à l'impôt sur le revenu dû au titre de 2000 et des années suivantes ;

2. à l'impôt dû par les sociétés sur leurs résultats des exercices clos à compter du 31 décembre 2000 ;

3. à compter du 1^er janvier 2001 pour les autres dispositions fiscales.

Exposé des motifs du projet de loi :

Cet article reprend l'autorisation annuelle de percevoir les impôts et produits existants et fixe, comme chaque année, les conditions de l'entrée en vigueur des dispositions qui ne comportent pas de date d'application particulière.

Observations et décision de la Commission :

L'article premier du projet de loi de finances a une double portée : d'une part, il réaffirme la compétence unique du Parlement pour décider de l'impôt, au nom de la Nation, d'autre part, il renouvelle l'autorisation de percevoir les impôts ; en démocratie, l'impôt est nécessairement précaire et doit faire l'objet d'un consentement annuel.

Ainsi, l'article 4 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances dispose que « l'autorisation de percevoir les impôts est annuelle ». En 1979, dans sa décision n° 79-111 DC du 30 décembre 1979, le Conseil constitutionnel a précisé l'objet de ces autorisations annuelles et rappelé qu'elles étaient « nécessaires pour assurer la continuité de la vie nationale ».

a) L'autorisation de percevoir les impôts

· Le paragraphe I de cet article autorise la perception des impôts, produits et revenus affectés à l'État, aux collectivités territoriales, aux établissements publics et organismes divers habilités à les percevoir. L'exhaustivité de l'information fournie au Parlement n'est pas la même pour chacune de ces trois catégories de personnes morales.

Les recettes du budget général font l'objet de la présentation la plus complète, assortie depuis quelques années de développements explicatifs beaucoup plus fournis qu'auparavant. Le tome I de l'annexe budgétaire des « voies et moyens » constitue à cet égard un instrument d'information substantiel.

De plus, le tome II de la même annexe comporte une présentation exhaustive des « dépenses fiscales », conformément aux dispositions de l'article 32 de la loi de finances pour 1980. Ces dépenses sont des mesures considérées comme dérogatoires vis-à-vis de la fiscalité « normale » : elles portent atténuation des recettes de l'État. La portée budgétaire de ces évaluations est cependant restreinte, compte tenu de la difficulté de chiffrer précisément l'impact des mesures concernées.

Pour sa part, la « récapitulation des évaluations de recettes » intégrée dans les fascicules concernant chaque budget annexe est fondée sur des subdivisions trop générales pour être d'une quelconque utilité directe. De plus, elle n'est assortie d'aucune explication. Le « développement des évaluations de recettes » qui est présenté dans les budgets annexes des Journaux officiels, des Monnaies et médailles, de l'Ordre de la Libération et de la Légion d'honneur, offre un degré de détail supérieur, mais, sauf exception, sa vertu explicative reste limitée.

Des critiques identiques peuvent être adressées aux évaluations de recettes présentées dans le fascicule des comptes spéciaux du Trésor. Il est clair que la réforme des documents budgétaires, entreprise il y a quelques années, doit se poursuivre, dans le sens d'une plus grande clarté et d'une meilleure exhaustivité.

L'information du Parlement sur les impositions affectées aux établissements publics et organismes divers est longtemps restée très lacunaire. C'est pourquoi l'article premier, paragraphe II, de la loi de finances pour 1986 a prévu, à l'initiative de l'Assemblée nationale, que le produit de ces impositions - à l'exception des taxes parafiscales - ferait l'objet d'une évaluation dans l'annexe budgétaire des voies et moyens. Pour chaque imposition, sont précisés les bénéficiaires, l'organisme gestionnaire et les textes institutifs.

Jusqu'au projet de loi de finances pour 2000, seules étaient retracées les recettes de la dernière année connue et les évaluations portant sur l'année en cours. Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2001, une amélioration sensible doit être relevée, qui correspond, d'ailleurs, à une demande en ce sens adressée au Gouvernement par votre Rapporteur général, il y a quelques mois :

- pour le produit des impositions affectées aux établissements publics et organismes des secteurs de la formation, de l'équipement, du logement, des transports, de l'agriculture, de l'industrie, du commerce et de l'artisanat, ainsi que des organismes consulaires, sans omettre la catégorie des « divers », le Gouvernement affiche désormais une évaluation relative à l'année couverte par le projet de loi de finances, soit 2001 ;

- en revanche, pour le produit des impositions affectées aux organismes du secteur social, l'annexe budgétaire des « voie et moyens » renvoie au fascicule jaune relatif au « bilan des relations financières entre l'État et la protection sociale », qui devrait être disponible « pour le débat sur la première partie du PLF 2001 », selon les termes de l'annexe sur les voies et moyens.

Il est très satisfaisant de voir, enfin, le Parlement se prononcer sur la perception des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l'État sur la base d'une évaluation de leur produit pour l'année visée par l'autorisation, hors le cas des organismes sociaux. Certes, quelques impositions n'ont toujours pas été chiffrées pour l'année 2001 (par exemple les redevances dues aux agences de l'eau). De plus, les évaluations pour 2001 sont peut-être encore entachées d'incertitudes méthodologiques ou d'approximations... Il n'empêche que l'on doit appuyer la démarche engagée par le Gouvernement, qui contribue à ce que le Parlement ne délivre plus une autorisation « en aveugle » mais prenne sa décision sur la base de chiffres clairs et portant sur l'exercice concerné par le projet de loi de finances en cours d'examen.

Le cas des impositions affectées aux organismes du secteur social renvoie, évidemment, à la problématique aujourd'hui bien connue de l'articulation entre le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Un travail de fond est en cours pour renforcer cette articulation, améliorer les conditions d'information et de délibération du Parlement et rendre ainsi les enjeux de la loi plus clairs vis-à-vis des citoyens.

RÉCAPITULATION DES IMPOSITIONS AFFECTÉES AUX ÉTABLISSEMENTS PUBLICS ET À DIVERS ORGANISMES

(en millions de francs)

RÉCAPITULATION DES IMPOSITIONS AFFECTÉES AUX ÉTABLISSEMENTS PUBLICS ET À DIVERS ORGANISMES

(en millions d'euros)

Enfin, la perception des taxes parafiscales au-delà du 31 décembre doit être autorisée chaque année. L'état E annexé au projet de loi de finances dresse un tableau desdites taxes, en indiquant pour chacune d'entre elles les bénéficiaires, son taux et son assiette, les textes institutifs, le produit constaté pour l'année en cours (2000 ou la campagne 1999-2000, dans le cas du présent projet de loi de finances) et l'évaluation relative à l'année ou à la campagne suivante.

· La seconde partie des lois de finances comporte des dispositions fiscales, au même titre que la première partie. Ces dispositions n'ont pas d'impact sur l'équilibre financier de la loi de finances dans laquelle elles sont inscrites, mais ont des incidences sur les exercices ultérieurs. Ainsi, la loi de finances pour 2000 comporte, en seconde partie, des mesures dont l'effet ne se fera sentir qu'à compter de l'exercice 2001. Il a paru intéressant à votre Rapporteur général de présenter dans le tableau ci-après une récapitulation desdites mesures.

MESURES DE LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2000 AYANT
UNE PREMIÈRE INCIDENCE EN 2001

(en millions de francs)

MESURES DE LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2000 AYANT
UNE PREMIÈRE INCIDENCE EN 2001

(en millions d'euros)

b) La date d'application des dispositions fiscales contenues dans le projet de loi de finances pour 2001

Le paragraphe II du présent article prévoit, dans les termes usuels, les conditions d'entrée en vigueur des dispositions fiscales de la loi de finances qui ne comportent pas de date d'application particulière. La règle générale reste l'application des dispositions fiscales à compter du 1^er janvier 2001 (alinéa 3). Les deux exceptions traditionnelles sont prévues :

- pour l'impôt sur le revenu, la loi de finances s'applique à l'impôt dû au titre de 2000 et des années suivantes ;

- l'impôt sur les sociétés est dû sur les résultats des exercices clos à compter du 31 décembre 2000 ; une mention particulière est nécessaire, en raison à la fois des différences de date de clôture de l'exercice d'une entreprise à l'autre et du mode de recouvrement par acomptes et soldes de cet impôt direct.

Des articles particuliers de la première partie peuvent également déroger expressément à la date générale d'application. Mise à part la date retenue pour l'entrée en vigueur des dispositions relatives à la taxe intérieure sur les produits pétroliers ⁽¹⁾, le présent projet de loi de finances comporte, à cet égard, des dispositions demandant au Parlement de valider a posteriori des mesures fiscales entrées en application au cours de l'année 2000, sur simple décision du Gouvernement. Il en est ainsi des articles suivants :

- la modification du tarif de la TIPP sur le fioul domestique (article 10, alinéa I) : dispositions applicables à compter du 21 septembre 2000 ;

- l'augmentation à 35 francs (5,34 euros) par hectolitre du remboursement de TIPP prévu au deuxième alinéa de l'article 265 septies du code des douanes (article 10, alinéa II) : dispositions applicables entre le 11 janvier 2000 et le 10 janvier 2001.

L'application anticipée de mesures fiscales, préalablement à leur approbation formelle par l'autorité parlementaire, ne doit pas devenir une règle comme certaines décisions prises depuis quelques années pourraient le laisser supposer. Ce procédé doit rester une exception. Certes, on peut difficilement faire grief au Gouvernement de vouloir répondre rapidement aux attentes légitimes de plusieurs secteurs d'activité touchés, à titres divers, par une évolution brutale et non anticipée de leur environnement économique.

On peut également comprendre que le Gouvernement souhaite limiter les « effets secondaires » de mesures qui, annoncées au moment de la présentation du projet de loi de finances, à la mi-septembre, n'entreraient en application qu'en janvier de l'année suivante. Chacun sait, par exemple, que des modifications de fiscalité indirecte peuvent provoquer des comportements d'attente ou, au contraire, une accélération des achats de la part des consommateurs.

Cependant, un usage trop fréquent de ce procédé tendrait à vider de son sens cet acte fondamental qu'est l'autorisation parlementaire. Il pourrait également conduire à mettre en application de façon trop hâtive des mesures qui n'auraient pas pu bénéficier du débat parlementaire, c'est-à-dire de ce temps de la discussion et de la confrontation qui, seul, permet d'élaborer une bonne législation.

*

* *

La Commission a examiné un amendement de suppression de l'article, présenté par M. Gilbert Gantier.

M. Gilbert Gantier a estimé que l'absence de transparence prévalant en matière de prélèvements et le caractère de plus en plus fantaisiste des évaluations conduisaient à proposer le rejet de cet article.

La Commission a rejeté cet amendement après l'avis défavorable de votre Rapporteur général.

Elle a ensuite examiné un amendement de M. Charles de Courson, tendant à supprimer l'autorisation de perception des impôts affectés aux collectivités territoriales et leur compensation par une augmentation de la dotation globale de fonctionnement.

Le Président Henri Emmanuelli a attiré l'attention sur le coût de cet amendement pour le budget de l'Etat, s'élevant à 300 milliards de francs (45,73 milliards d'euros), sa recevabilité ne pouvant résulter que d'une interprétation bienveillante des dispositions de l'article 40 de la Constitution.

M. Jean-Jacques Jégou a jugé que l'amendement proposait de tirer l'ultime conséquence de la remise en cause de plus en plus forte de l'autonomie fiscale des collectivités locales, du fait des réformes de leur fiscalité adoptées depuis deux ans.

La Commission a rejeté cet amendement après l'avis défavorable de votre Rapporteur général.

Elle a ensuite examiné un amendement présenté par M. Philippe Auberger, prévoyant que les recettes non fiscales dues en vertu de dispositions législatives, réglementaires ou contractuelles au titre de l'année 2001 seront comptabilisées dans cet exercice, quelle que soit la date de leur encaissement effectif.

M. Philippe Auberger a souligné que, dans l'attente d'une réforme de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, cet amendement visait à empêcher les rattachements de convenance opérés par le Gouvernement.

Votre Rapporteur général a estimé que cet amendement méconnaissait l'article 16 de l'ordonnance précitée, prescrivant que les recettes sont prises en compte au titre de l'exercice durant lequel elles ont été encaissées par un comptable public. S'il existe bien une obligation de perception des recettes fiscales, il n'en va pas de même des recettes non fiscales, toute latitude étant laissée au Gouvernement pour encaisser ou non ces recettes en fonction de ses choix de politique budgétaire. Une autre question est celle d'une plus grande transparence de ces choix à l'égard du Parlement. Cette question aura toute sa place dans les travaux de l'Assemblée nationale sur la réforme de l'ordonnance précitée.

M. Jean-Jacques Jégou a condamné l'attitude une nouvelle fois désinvolte du Gouvernement, en ce qui concerne l'imputation des recettes non fiscales. Il a pris l'exemple du prélèvement au titre de la garantie accordée aux fonds d'épargne, dont il a renoncé pour la deuxième année consécutive à exiger le versement de la part de la Caisse des dépôts et consignations. Si le dynamisme des recettes en 2000 autorise ce type de comportement, un véritable problème de sincérité et de transparence se pose néanmoins, le choix d'imputer ou non une recette ayant des incidences politiques non négligeables, ne serait-ce qu'en matière de réduction du déficit.

M. Gilbert Gantier a considéré que, hormis dans sa mention d'une absence de prise en compte de la date effective d'encaissement, l'amendement proposé était compatible avec l'ordonnance précitée et avec les dispositions de l'article premier du projet de loi de finances.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a adopté l'article premier sans modification.

*

* *

B.- Mesures fiscales

Article 2

Baisse de l'impôt sur le revenu.

Texte du projet de loi :

I. Les dispositions du I de l'article 197 du code général des impôts sont ainsi modifiées :

1° Le 1 est ainsi rédigé :

« 1. l'impôt est calculé en appliquant à la fraction de chaque part de revenu qui excède 26 600 F le taux de :

- 8,25 % pour la fraction supérieure à 26 600 F et inférieure ou égale à 52 320 F ;

- 21,75 % pour la fraction supérieure à 52 320 F et inférieure ou égale à 92 090 F ;

- 31,75 % pour la fraction supérieure à 92 090 F et inférieure ou égale à 149 110 F ;

- 41,75 % pour la fraction supérieure à 149 110 F et inférieure ou égale à 242 620 F ;

- 47,25 % pour la fraction supérieure à 242 620 F et inférieure ou égale à 299 200 F ;

- 53,25 % pour la fraction supérieure à 299 200 F. » ;

Pour l'imposition des revenus de 2001, les taux de : « 8,25 % », « 21,75 % », « 31,75 % », « 41,75 % », « 47,25% » et « 53,25 % » sont respectivement remplacés par les taux de : « 7,5 % », « 21 % », « 31 % », « 41 % », « 46,75 % » et « 52,75 % » ;

2° Au 2, les sommes de : « 11 060 F », « 20 370 F », « 6 130 F » et « 5 410 F » sont remplacées par les sommes de : « 12 440 F », « 21 930 F », « 6 220 F » et « 4 260 F » ;

Pour l'imposition des revenus de 2001, les sommes de : « 12 440 F », « 21 930 F » et « 4 260 F » sont respectivement remplacées par les sommes de : « 13 020 F », « 22 530 F » et « 3 680 F » ;

3° Au 4, les mots : « 3 350 F et son montant » sont remplacés par les mots : « 2 450 F et la moitié de son montant ».

II. Le montant de l'abattement prévu au deuxième alinéa de l'article 196 B du code général des impôts est fixé à 23 360 F.

Pour l'imposition des revenus de 2001, la somme de : « 23 360 F » est remplacée par la somme de : « 24 680 F ».

III. Le deuxième alinéa du 1 bis de l'article 1657 du code général des impôts est supprimé.

Exposé des motifs du projet de loi :

Il est proposé de poursuivre, pour l'imposition des revenus de 2000, l'allégement d'impôt engagé pour les revenus de l'année 1999 par la loi de finances rectificative pour 2000 par une baisse de 1,25 point des quatre premiers taux du barème progressif de l'impôt sur le revenu et de 0,75 point pour les deux derniers, par un aménagement du plafond du quotient familial afin que le gain en impôt tienne compte des charges de famille et par une amélioration du mécanisme de la décote permettant de réduire la progressivité des taux marginaux dans le bas du barème.

Par ailleurs, il est proposé de maintenir à 400 F le seuil de mise en recouvrement des cotisations d'impôt sur le revenu à compter de l'imposition des revenus de l'année 2000.

En outre, il est proposé d'indexer les limites des tranches du barème de l'impôt sur le revenu fixées pour l'imposition des revenus de 2000 ainsi que les seuils et limites liés à ce barème qui ne font pas l'objet d'un aménagement particulier.

Ce processus d'allégement de l'impôt sur le revenu serait poursuivi pour l'imposition des revenus de l'année 2001 par une baisse supplémentaire de 0,75 point pour chacun des quatre premiers taux, d'un demi-point pour les deux derniers et par un nouvel ajustement du plafond du quotient familial.

Pour l'imposition des revenus de l'année 2000, le coût de la mesure est évalué à 23,4 Mds F hors indexation du barème et à 28,7 Mds F compte tenu de l'incidence de cette indexation.

Observations et décision de la Commission :

Cet article vise à transcrire sur le plan législatif, pour l'impôt sur le revenu, l'application du Plan global d'allégement et de réforme des impôts (2001-2003), présenté le 31 août dernier par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, M. Laurent Fabius, et la secrétaire d'Etat au budget, Mme Florence Parly.

Ce plan est issu d'une longue et importante réflexion gouvernementale qui a été éclairée par le dix-huitième rapport du Conseil des impôts au Président de la République (2000), relatif à l'imposition des revenus.

S'agissant de la fiscalité et des prélèvements acquittés par les ménages, ce plan poursuit quatre objectifs :

- l'allégement de l'impôt sur le revenu, par la réduction du taux de l'ensemble des tranches du barème, selon des modalités privilégiant les plus bas revenus ;

- la lutte contre ce qu'il est convenu d'appeler les trappes à inactivité avec, d'une part, l'aménagement de la décote et, d'autre part, l'instauration d'une exonération de la contribution sociale généralisée CSG) et de la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) pour les personnes ayant un revenu d'activité au plus égal au SMIC et la création d'une ristourne dégressive au profit des personnes bénéficiant de revenus d'activité inférieurs à 1,3 fois le niveau du SMIC mensuel ;

- l'allégement, pour les consommateurs, de la fiscalité pétrolière, avec une diminution de 30% de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) sur le fioul domestique et l'instauration du dispositif de la TIPP flottante pour neutraliser les effets de la progression de la TVA lorsque le prix hors taxe des produits pétroliers augmente, et d'une manière plus générale, de la fiscalité de l'énergie avec l'extension, au profit des ménages, aux équipements de production d'énergie renouvelables, du crédit d'impôt au titre des dépenses de gros équipements de l'habitation principale ;

- la simplification de l'impôt, avec la suppression de la vignette automobile (taxe différentielle sur les véhicules à moteur) pour les véhicules des particuliers.

Le dispositif ici proposé concerne le seul impôt sur le revenu, c'est-à-dire la réduction des taux du barème et l'aménagement de la décote, et ne vise que les impositions établies en 2001 sur les revenus perçus en 2000 et en 2002 sur les revenus perçus en 2001.

On rappellera que les autres mesures de nature fiscale figurent dans le présent projet de loi de finances, aux articles 5 (vignette automobile), 10 (aménagements de la fiscalité pétrolière) et 47 (crédit d'impôt au titre des équipements de production des énergies renouvelables).

Par ailleurs, le dispositif de la ristourne de la CSG et de la CRDS figure à l'article 2 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, et dont les modalités de financement sont mentionnées à l'article 17 du présent projet de loi, lequel prévoit, à titre compensatoire, l'affectation, aux organismes de sécurité sociale concernés, d'une fraction de la taxe sur les conventions d'assurance, de la totalité du produit de la taxe sur les véhicules des sociétés et de la totalité du droit de consommation sur les tabacs.

Enfin, le Gouvernement n'a pas souhaité proposer dans le présent projet de loi les conséquences de son plan, pour lesquelles un vote avant les dates prévues pour les élections législatives et présidentielles de 2002 préjugerait de décisions relevant de l'Assemblée et du Gouvernement issus de ces élections.

On saluera cette volonté de respecter le suffrage universel qui tranche avec les pratiques antérieures : le plan « Juppé », de surcroît non financé, ne manifestait guère de tels scrupules.

Néanmoins, comme il est nécessaire de disposer d'une vision d'ensemble, votre Rapporteur général présentera l'ensemble des dispositifs relatifs aux impositions assises sur le revenu, à savoir l'impôt sur le revenu, la CSG et la CRDS, avant de rappeler, d'une manière plus synthétique, l'objet exact des dispositions soumises au Parlement.

On observera cependant que la politique de redistribution ne peut s'analyser à la seule aune des mesures fiscales.

I.- Les caractéristiques actuelles de l'imposition du revenu en France conduisent à envisager, comme le propose le Gouvernement, une action conjointe sur la CSG et l'impôt sur le revenu pour alléger le poids de la fiscalité directe supportée par l'ensemble des ménages

A.- La place de l'imposition du revenu dans les prélèvements obligatoires

1.- Le haut niveau des prélèvements obligatoires en France

En 1999, le taux des prélèvements obligatoires a atteint en France un record historique, pour les raisons techniques que chacun admet, s'il est de bonne foi, avec 45,7% du PIB contre 44,9% en 1998 et en 1997.

Ce résultat situe notre pays parmi ceux qui ont les taux de prélèvement les plus élevés, au sein de l'OCDE.

Sur des bases un peu différentes, car l'OCDE a conservé l'ancien système comptable de comptabilité nationale, pour lequel le taux des prélèvements obligatoire apparaît supérieur à celui calculé selon le nouveau système dit du SEC 95, on constate qu'avec un taux de 45,2% en 1998, le poids des prélèvements obligatoires est, en France, supérieur à celui de ses principaux partenaires économiques.

Les prélèvements obligatoires représentent, en effet, 37,1% du PIB en Allemagne, 37,6% au Royaume-Uni, 43,5% en Italie, 41,1% aux Pays-Bas, 28,8% au Japon et, pour l'année 1997, 29,7% aux Etats-Unis, pays qui par leurs populations et leurs niveaux économiques sont les plus comparables au nôtre.

En fait, le taux de prélèvement obligatoire de la France est comparable à ceux de ses plus proches voisins, la Belgique, avec 46,3% en 1998, le Luxembourg avec 45,1%.

Il est uniquement inférieur à celui des pays scandinaves, où l'impôt est traditionnellement élevé, avec 49,3% au Danemark et 53% en Suède.

On doit cependant rappeler que le poids de cet indicateur arithmétique doit être relativisé : il varie, en effet, fortement en fonction, essentiellement, du caractère public ou privé des dépenses d'assurance retraite et maladie, et, plus généralement, des attentes des citoyens vis-à-vis de la puissance publique.

2.- Le poids des impositions assises sur le revenu

Dans ce contexte de haut niveau de prélèvements obligatoires, l'imposition du revenu, c'est-à-dire l'ensemble des prélèvements assis sur l'ensemble des revenus, à savoir l'impôt sur le revenu stricto sensu et la contribution sociale généralisée, tient aujourd'hui une place plus importante qu'hier.

L'idée largement reçue selon laquelle l'imposition du revenu des personnes physiques serait faible, en France, en raison du poids modéré de l'impôt sur le revenu, est désormais démentie par les faits.

L'imposition de l'ensemble du revenu s'est en effet notablement rapprochée de la moyenne de l'OCDE et de l'Union européenne avec la création de la contribution sociale généralisée (CSG) en 1990, de la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) en 1996 et du prélèvement de 2% sur les produits du capital, et avec la substitution de la CSG à l'essentiel de la part salariale des cotisations d'assurance maladie.

L'évolution est très significative par rapport à 1997 où, comme l'indique le tableau suivant, la France était encore un pays où le poids des impôts assis sur le revenu des personnes physiques, était l'un des moins élevés des Etats de l'Union européenne et de l'OCDE, avec 6,8% du PIB ⁽²⁾, soit un niveau comparable, parmi les grands pays industrialisés, à celui du seul Japon (5,7%) et inférieur à la moyenne communautaire (11,3%), et à la moyenne des pays de l'OCDE (10,4%).

Note : les impôts sur le revenu des personnes physiques n'étant pas distincts d'autres impôts, les chiffres mentionnés pour le Danemark, la Grèce et l'Italie ne sont pas exacts et donnent uniquement un ordre de grandeur. Ils sont donc mentionnés en italique.

Source : Établi d'après les statistiques des recettes publiques des pays membres de l'OCDE,

in Les notes bleues de Bercy, 15 septembre 1999

A la suite du basculement opéré à la fin de l'année 1997 de la CSG en contrepartie de la très forte réduction du taux de la part salariale des cotisations d'assurance maladie, la situation de la France s'est beaucoup rapprochée de celle du Royaume-Uni (9,1%) et de l'Allemagne (8,7%).

Avec 693,57 milliards de francs (105,73 milliards d'euros), en 1998, selon la comptabilité nationale, les impôts sur le revenu ont en effet représenté en 1998, dans notre pays, 8,1% du PIB et 18% des prélèvements obligatoires, et avec 739,76 milliards de francs (112,78 milliards d'euros), en 1999, 8,4% du PIB et 18,4% des prélèvements obligatoires en 2000.

Aussi, votre Rapporteur général regrette-t-il que les derniers tableaux établis par l'OCDE, publiés par le Gouvernement dans le cadre des documents annexés au présent projet de loi de finances, regroupent les impôts sur le revenu avec les impôts sur les bénéfices des sociétés, ce qui ne permet pas d'actualiser de façon éclairante les comparaisons antérieures, qui conduisent à des conclusions désormais souvent dépassées.

3.- La progression sensible du poids de l'imposition du revenu dans les prélèvements obligatoires, ces dernières années, en France

Le poids des prélèvements sur le revenu a fortement augmenté ces dernières années.

Cela tient à la fois à la nature de ces prélèvements, dont le produit a augmenté plus vite que la croissance du revenu et de la richesse nationale, et à des facteurs structurels plus profonds, puisque l'essentiel des innovations des années 1990 ont tendu à un accroissement du poids de l'imposition du revenu.

A court terme, on mesure la croissance du produit des impositions assises sur le revenu.

Ainsi, entre 1998 et 1999, les prélèvements directement assis sur le revenu, tels qu'ils sont appréhendés en comptabilité nationale, sont passés de 11,01% à 11,32% des revenus primaires des ménages (c'est à dire des revenus avant impôts, cotisations et prestations sociales et autres transferts courants) et de 12,58% à 13,03% du revenu disponible brut ⁽³⁾.

Cette évolution reflète bien, en l'absence de réforme d'ensemble affectant leurs taux ou leurs bases d'une manière notable, le caractère progressif de ces prélèvements.

A plus long terme, ainsi que l'observe le rapport précité du Conseil des impôts, le rendement des impositions du revenu, selon la conception la plus extensive qui soit et qui englobe la taxe d'habitation, mesuré par leurs recettes brutes en francs courants a fortement augmenté depuis le début de la décennie 1990. Il est passé de 313 milliards de francs en 1990 à 771 milliards de francs (117,54 milliards d'euros), en 1999.

Une grande partie de cette évolution provient, ainsi que le rappelle le tableau suivant, de la création de la CSG dont le rendement a été multiplié par 12 en 9 ans.

4.- Le rééquilibrage entre le poids des impositions directes et celui des impositions indirectes, en France, au cours de la décennie 1990

En examinant la structure des prélèvements obligatoires en France, le Conseil des impôts a observé d'importants changements depuis 1990 :

- la forte réduction du poids des cotisations sociales, qui représentaient 35% du total des prélèvements obligatoires en 1999, contre 44% en 1990. Elles ont représenté 16% du PIB en 1999, soit un poids comparable à celui de l'Allemagne, contre 19,3% en 1990 ;

- la forte croissance des impôts directs (impôts directs sur les ménages et impôt sur les sociétés), qui ont représenté 44% des prélèvements obligatoires en 1999 et 20,3% du PIB, contre respectivement 34% et 14,9% au début de la décennie. C'est bien sur les ménages qu'a pesé l'essentiel de cette progression, puisque le poids de l'impôt sur les sociétés est passé de 2,2% du PIB en 1990 à 2,6% en 1999 ;

- la stabilité des impôts indirects, essentiellement constitués de la TVA et le la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPPP) qui ont représenté tout au long de la décennie 21% du total des prélèvements obligatoires, et dont le niveau est passé de 9,5% du PIB en 1990 à 9,4% en 1999 , après il est vrai une première baisse à 8,9% en 1992 et 1993 suivie d'une hausse qui l'a porté à 9,5% en 1996 et 1997, à la suite des décisions -- et en dépit des annonces - de la précédente majorité.

B- Une imposition essentiellement répartie entre deux grands impôts, la CSG et l'impôt sur le revenu, aux caractéristiques opposées et, ainsi, étroitement complémentaires

1.- L'imposition du revenu repose pour l'essentiel sur l'impôt sur le revenu et la CSG

L'imposition du revenu est essentiellement répartie entre l'impôt sur le revenu et la contribution sociale généralisée.

La taxe d'habitation, avec un rendement de l'ordre de 76 milliards de francs (11,59 milliards d'euros), en 1999, et la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS), avec un rendement de l'ordre de 27,6 milliards de francs (4,21 milliards d'euros), offrent des possibilités d'action plus réduites que l'impôt sur le revenu, avec un rendement de 327 milliards de francs (49,85 milliards d'euros), en 1999 et la CSG avec 356,5 milliards de francs (54,35 milliards d'euros) ; le rendement du prélèvement social de 2% sur les revenus du capital a été, pour sa part, de 11 milliards de francs (1,68 milliard d'euros), en 1999.

C'est donc prioritairement sur la CSG et l'impôt sur le revenu qu'une action doit être effectuée, dans la perspective de la réduction des prélèvements obligatoires pesant sur les ménages.

En outre, la taxe d'habitation vient de faire l'objet de remaniements importants dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2000, avec la suppression de la part régionale et l'aménagement des modalités de son plafonnement en fonction du revenu, et il est difficile d'envisager un aménagement pour la CRDS, dont le taux est très faible, et dont l'assiette est extrêmement large. Cette dernière s'étend à l'ensemble des revenus économiques, qu'il s'agisse de revenus d'activité ou du patrimoine, et aux plus-values perçues par les ménages, à la part salariale des cotisations sociales ainsi qu'aux prestations sociales redistributives, à l'exception, d'une part, des minima sociaux et, d'autre part, des intérêts des livrets réglementés (livret A et livret bleu) ⁽⁴⁾.

2.- L'impôt sur le revenu et la CSG ont des caractéristiques opposées, mais apparaissent étroitement complémentaires

a) La CSG constitue un prélèvement simple destiné à taxer l'ensemble des revenus à un taux proportionnel unique

A l'origine, en 1990, la CSG a été conçue comme un impôt simple, assis sur une base très large et sans aucun élément de personnalisation.

Elle vise ainsi à taxer l'ensemble des revenus à un taux proportionnel unique.

Le principal avantage du taux unique est d'éviter d'avoir à calculer l'assiette de l'impôt avant de liquider son montant et d'avoir ainsi à recueillir une déclaration spécifique. L'impôt correspondant à une fraction du revenu est égal au produit du taux unique par le montant de cette fraction.

La loi peut donc se borner à prévoir les modalités d'assujettissement de toutes les composantes du revenu, selon un régime adapté aux spécificités de chacune, sans avoir à prévoir de dispositif de centralisation des opérations correspondantes.

En droit, le code de la sécurité sociale distingue d'ailleurs trois CSG :

- la CSG sur les revenus d'activité et les revenus de remplacement, avec trois catégories distinctes : les revenus des activités salariées ; les revenus des activités non salariées ; les revenus de remplacement (allocations servies à l'occasion de la maladie, de la maternité, des accidents du travail et des maladies professionnelles ; pensions de retraite et d'invalidité ; les allocations de chômage et de préretraite) ;

- la CSG sur les revenus du patrimoine et assimilés, c'est à dire sur les revenus du capital soumis au barème de l'impôt sur le revenu et sur les plus-values ;

- la CSG sur les produits de placement, à savoir les produits soumis au prélèvement libératoire de l'impôt sur le revenu et les revenus de l'épargne exonérés de l'impôt sur le revenu.

La simplification de la CSG est même poussée à l'extrême puisque, dans le cas des salariés, par exemple, les frais professionnels sont pris en compte uniquement sur une base forfaitaire, par l'intermédiaire d'un abattement unique au taux de 5%, sans minimum ni plafond et que la cotisation est assise sur le salaire brut.

Les principes régissant la CSG permettent également d'opérer un prélèvement à la source sur les revenus distribués par des tiers, c'est-à-dire non seulement, les revenus salariaux, les retraites et les revenus de remplacement, mais également les revenus financiers, y compris ceux pour lesquels le contribuable a opté en faveur du prélèvement libératoire de l'impôt sur le revenu.

La simplicité de ce schéma a été largement respectée, même s'il faut noter quelques exceptions :

- des exonérations ont été mises en place, notamment pour les titulaires de minima sociaux et du minimum vieillesse ainsi que les plus modestes des personnes non imposables titulaires de pensions de retraite ou d'invalidité ou bien d'allocations de chômage et de préretraite, celles dont le revenu fiscal de référence est inférieur à un certain seuil (25.320 francs, soit 3.860,01 euros pour la première part de quotient familial avec, le cas échéant, une majoration de 10.130 francs, soit 1.544,31 euros par demi-part supplémentaire) ;

- le taux actuel de la CSG, qui est de 7,5%, ne s'applique pas d'une manière universelle puisque les revenus de remplacement (pensions de retraite et d'invalidité, allocations de chômage et de préretraite) bénéficient d'un taux spécifique de 6,2% et qu'un taux réduit de 3,8% est prévu en faveur des retraités, des invalides et des bénéficiaires d'allocations de chômage et de préretraite non imposables ⁽⁵⁾, mais dont le revenu est supérieur au seuil précité.

En pratique, la CSG concerne la quasi totalité des foyers fiscaux et a une assiette très large.

Le Conseil des impôts a ainsi estimé à 5.869 milliards de francs (894,72 milliards d'euros) l'assiette potentielle de la CSG en 1997, et a observé que celle-ci représentait 99% des revenus perçus par les ménages, avec une majoration de 12% au titre des cotisations salariales qui ne sont pas directement perçues par les ménages, mais sont néanmoins incluses dans cette assiette. Les revenus perçus exclus de l'assiette ne représentent que 1% du total des revenus perçus et correspondent à l'exonération des minima sociaux et des intérêts des livrets d'épargne réglementés.

La principale critique adressée à l'encontre de la CSG a été son manque de redistributivité, en raison de l'absence de progressivité.

Cette critique perd beaucoup de sa justification si l'on tient compte de deux éléments :

- une partie de la CSG n'est pas déductible de l'impôt sur le revenu (celle correspondant au taux de 2,4%), ce qui renforce le caractère progressif de ce dernier : près du tiers de l'impôt payé au titre de la CSG est ainsi paradoxalement considéré comme un revenu taxable à l'impôt sur le revenu qui, selon l'article premier du code général des impôts « frappe le revenu net global du contribuable ». Il en va de même de la CRDS.

- l'opération de transfert des cotisations d'assurance-maladie vers la CSG en 1997 et 1998 a eu un effet redistributif important, puisqu'elle a conduit à assujettir à un prélèvement les revenus du capital et à diminuer le montant des prélèvements sur les revenus d'activité et les revenus de remplacement, ce qui a d'ailleurs accru le pouvoir d'achat de ceux-ci ; or, ces revenus ne sont pas répartis d'une manière homogène, les revenus du capital étant dans l'ensemble proportionnellement plus importants pour les ménages aisés que pour les ménages disposant de revenus modestes ou intermédiaires.

Sur le premier point, on peut observer, sur la base des constatations du Conseil des impôts, qui a étudié dans le cadre de son dix-huitième rapport précité (pages 95, 96 et 97), les conséquences d'une éventuelle déductibilité totale de la CSG, les effets du dispositif actuel, avec une non déductibilité partielle de la CSG au taux de 2,4%.

On constate que :

- la déductibilité totale de la CSG entraînerait pour l'Etat une perte de recettes de 22 milliards de francs (3,35 milliards d'euros), au titre de l'impôt sur le revenu ⁽⁶⁾;

- elle induirait une minoration de la cotisation d'impôt de 718 francs (109,46 euros), en moyenne, pour l'ensemble des contribuables, mais d'environ 1.440 francs (219,53 euros) pour les seuls imposables et c'est ce chiffre qui est le plus significatif ;

- elle entraînerait, pour les 10% de foyers ayant les revenus déclarés les plus élevés, une minoration de la cotisation d'impôt de 4.402 francs (671,08 euros), en moyenne, soit une diminution de 7,8% en valeur relative ;

- elle réduirait la progressivité de l'impôt ;

- elle ferait sortir du champ de l'impôt sur le revenu environ 600.000 contribuables ;

- elle entraînerait une minoration implicite des taux effectifs d'imposition du barème progressif de l'impôt sur le revenu.

Sur ce dernier point, le Conseil des impôts observe que la non déductibilité partielle a, en moyenne, un effet équivalent à une majoration de 1,5 point du taux d'imposition de chacune des tranches de l'impôt sur le revenu.

Si l'on procède à une analyse plus fine, on peut estimer l'effet exact de l'actuelle non déductibilité de la CSG et de la CRDS sur les taux d'imposition.

On constate alors, ainsi que l'indique le tableau suivant, que la majoration implicite des taux d'imposition du barème qui en résulte est d'autant plus importante que le taux d'imposition nominal est élevé :