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le 16 octobre 2000

N° 2624

--

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 octobre 2000.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN ⁽¹⁾ SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2001 (n° 2585),

TOME I

RAPPORT GÉNÉRAL

Volume 2

LA POURSUITE DU REDRESSEMENT DES FINANCES
PUBLIQUES PERMET D'ALLÉGER SUBSTANTIELLEMENT
LES IMPÔTS ET DE FINANCER LES DÉPENSES PRIORITAIRES

PAR M. DIDIER MIGAUD

Rapporteur général,

Député

--

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Lois de finances.

La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de :

M. Henri Emmanuelli, président ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Yves Tavernier, vice-présidents, MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jégou, Michel Suchod, secrétaires ; MM. Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Eric Besson, Alain Bocquet, Augustin Bonrepaux, Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Yves Cochet, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Arthur Dehaine, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Julien Dray, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Guy Lengagne, Maurice Ligot, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Alain Rodet, José Rossi, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Georges Tron, Jean Vila.

SOMMAIRE

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Pages

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INTRODUCTION 11

CHAPITRE PREMIER : LA POURSUITE DES MOUVEMENTS TENDANT A CLARIFIER LES MISSIONS ET LE BUDGET DE L'ÉTAT DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2001 13

I.- LES MODIFICATIONS DE STRUCTURE DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2001 16

A.- TROIS GRANDES CATÉGORIES D'OPÉRATIONS QUI TRADUISENT UNE REDÉFINITION DU PÉRIMÈTRE DU BUDGET DE L'ETAT 16

1.- La clôture, la modification et la création de comptes d'affectation spéciale 16

2.- La suppression de plusieurs fonds de concours et comptes de tiers 23

3.- L'ajustement des missions de l'Etat et les évolutions de ses relations financières avec d'autres institutions 26

B.- UN IMPACT SENSIBLE SUR LES ÉVALUATIONS DE RESSOURCES ET LES CRÉDITS DE DÉPENSES DU BUDGET DE L'ÉTAT 30

II.- QU'EST CE QUE LE BUDGET DE L'ETAT ? 32

CHAPITRE II : LES RESSOURCES DE L'ETAT EN 2001 41

Les ordres de grandeur en francs 42

Les ordres de grandeur en euros 43

I.- L'ÉVOLUTION DES GRANDS AGRÉGATS DE RESSOURCES EN 2001 44

A.- DES RESSOURCES BRUTES AUX RESSOURCES NETTES DU BUDGET GÉNÉRAL 44

1.- Les ressources brutes avant prélèvements 48

2.- Les prélèvements sur recettes 49

3.- Les remboursements et dégrèvements 57

4.- Les ressources non fiscales 64

5.- Les ressources nettes 69

B.- LES RESSOURCES DES BUDGETS ANNEXES 70

C.- LES RESSOURCES DES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR 71

II.- LES RECETTES FISCALES 76

A.- L'IMPÔT SUR LE REVENU 76

1.- Une révision en hausse pour 2000, traduisant le dynamisme des revenus 1999 78

2.- L'effet significatif des baisses d'impôt en 2001 79

B.- LES AUTRES IMPÔTS DIRECTS PERÇUS PAR VOIE D'ÉMISSION DE RÔLES 85

C.- L'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS 86

1.- Des plus-values encore plus importantes que prévu en 2000 88

2. Une croissance toujours très forte en 2001 91

D.- LES AUTRES IMPÔTS DIRECTS ET TAXES ASSIMILÉES 96

E.- LA TAXE INTÉRIEURE SUR LES PRODUITS PÉTROLIERS 97

F.- LA TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE 101

1.- Des évaluations révisées en progression par rapport au collectif de printemps 103

2.- Une progression pour 2001 équivalente à celle prévue pour 2000 106

G. ENREGISTREMENT, TIMBRES, AUTRES CONTRIBUTIONS ET TAXES INDIRECTES 110

III.- LES PRINCIPALES ÉVOLUTIONS DES RECETTES NON FISCALES 111

A.- LES PRODUITS DU SECTEUR PUBLIC ET DES ÉTABLISSEMENTS NON FINANCIERS 111

1.- Le dynamisme retrouvé du produit des entreprises financières 111

2.- Les entreprises non financières 115

B.- UNE PROGRESSION MOINS RAPIDE DU PRODUIT DES JEUX 119

C.- LES RECETTES DIVERSES 126

CHAPITRE III : DES DÉPENSES ENCADRÉES PAR LE PROGRAMME PLURIANNUEL DE FINANCES PUBLIQUES ET RÉORIENTÉES AU PROFIT DES ACTIONS PRIORITAIRES 137

Les ordres de grandeur en francs 138

Les ordres de grandeur en euros 139

I.- L'ÉVOLUTION DES CHARGES DE L'ÉTAT : DÉPASSER LES EFFETS DE STRUCTURE 141

A.- DES DÉPENSES MAÎTRISÉES 141

1.- Une évolution brute marquée par la redéfinition du périmètre des actions budgétaires 141

2.- Une croissance de 0,3% en volume pour le budget général corrigé des changements de structure 147

B.- LES GRANDS AGRÉGATS DE DÉPENSES 150

1.- Le budget général 150

2.- Le triplement de l'excédent de comptes spéciaux du Trésor 153

3.- Le budget de l'État dans l'économie nationale : la véritable mesure de la maîtrise des dépenses 158

II.- LE BUDGET DE L'ETAT EN 2001 : UNE DÉPENSE DYNAMISÉE PAR LES REDÉPLOIEMENTS ET CONCENTRÉE SUR LES PRIORITÉS DU GOUVERNEMENT 164

A.- REDÉPLOYER LES CRÉDITS POUR CONCENTRER LES MOYENS 164

1.- L'inertie des grandes masses du budget général 165

2.- Faire apparaître des économies : une clef du budget 169

3.- Le financement des actions prioritaires 181

B.- LES MOYENS D'ACTION DE L'ETAT 186

1.- La fonction publique 186

2.- Les moyens de fonctionnement de l'administration : la poursuite en 2001 d'expérimentations prometteuses 193

C.- LA CONSOLIDATION DES RELATIONS AVEC LES AUTRES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES 198

1.- Les concours de l'Etat aux collectivités locales : le financement de l'intercommunalité pèse sur les dotations de solidarité et sur la dotation de compensation de la taxe professionnelle 198

2.- Les concours de l'Etat aux régimes de sécurité sociale 213

D.- LES DOMAINES D'ACTION PRIVILÉGIÉS 218

1.- Panorama général des dépenses d'intervention 218

2.- L'emploi comme condition de la justice sociale 227

3.- Logement social et renouvellement urbain 234

CHAPITRE IV : UN PARTAGE ÉQUILIBRÉ ENTRE LA POURSUITE DE LA DIMINUTION DES DÉFICITS PUBLICS ET L'INDISPENSABLE BAISSE DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES 239

I.- UN RYTHME RÉALISTE DE BAISSE DES DÉFICITS 241

II. POURSUIVRE LA RÉDUCTION DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES 249

INTRODUCTION

Le projet de loi de finances pour 2001 présente trois caractéristiques principales : il bénéficie des fruits de la politique menée depuis 1997, amplifie les réformes, notamment fiscales, déjà engagées et repose sur la volonté de préparer activement l'avenir.

Les résultats de la politique budgétaire et fiscale équilibrée se font pleinement sentir s'agissant du retour de la croissance. Celle-ci atteindrait 3,4% en 2000 et 3,3% en 2001. Ses effets sur les rentrées fiscales offrent des marges de man_uvre significatives, utilisées au profit du financement des actions prioritaires, de la réduction des déficits et d'une politique d'allégements fiscaux de grande ampleur.

La politique d'amplification des baisses d'impôts, qui s'attache désormais également à la fiscalité directe, prolonge une volonté constante d'accompagner le développement des entreprises et d'accroître le pouvoir d'achat des citoyens. Ce n'est d'ailleurs pas le seul élément de consolidation, puisque la politique de réduction du temps de travail voit son financement assuré et clarifié.

Enfin, la préparation de l'avenir est au centre du projet de loi de finances. Outre la poursuite de la réduction des déficits publics et de la charge de la dette, qui vise à ne pas faire peser sur les générations futures le poids des traites contractées par leurs aînés, le choix de conforter le financement des retraites par répartition est affirmé au travers de l'affectation au fonds de réserve pour les retraites de l'essentiel du produit tiré des cessions de licences d'exploitation de téléphonie mobile de troisième génération.

CHAPITRE PREMIER

LA POURSUITE DES MOUVEMENTS TENDANT A CLARIFIER LES MISSIONS ET LE BUDGET DE L'ÉTAT DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2001

Comme cela avait été le cas dans la loi de finances initiale pour 2000, le Gouvernement propose de procéder, dans le projet de loi de finances pour 2001, à diverses opérations (rebudgétisation de fonds de concours, intégration de comptes de tiers au sein du budget général, suppression d'un compte d'affectation spéciale, transferts entre le budget de l'État et celui d'autres administrations publiques) qui affectent sensiblement le volume des recettes et des dépenses du budget général comme du budget de l'État et induisent des biais dans la comparaison directe des agrégats correspondants entre la loi de finances initiale pour 2000 et le présent projet.

Assurément, les mouvements proposés sont de moindre ampleur que ceux qui avaient marqué la loi de finances initiale pour 2000. Celle-ci, notamment, avait vu le transfert au fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC), créé par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, de la charge des allégements de cotisations sociales résultant du mécanisme de ristourne dégressive et de la mise en _uvre des dispositions des deux lois relatives à la réduction négociée du temps de travail, assorti du transfert au FOREC de 77,72% du produit du droit de consommation sur les tabacs manufacturés. L'ensemble représentait une réduction de 39,5 milliards de francs (6,02 milliards d'euros) des dépenses et des recettes de l'État.

En tenant compte de l'ensemble des mouvements inclus dans le projet de texte, les crédits de dépenses nettes du budget général portés dans le tableau d'équilibre s'étaient inscrits en diminution par rapport à la loi de finances initiale pour 1999, tandis que les recettes augmentaient de 0,5% seulement, environ.

Dans le projet de loi de finances pour 2001, les masses mises en jeu sont moins importantes. Les crédits de dépenses du budget général sont majorés de 15,5 milliards de francs (2,4 milliards d'euros) et contribuent donc à la progression apparente du budget général à hauteur de 0,93%. En sens inverse, les évaluations de recettes sont minorées de 12,1 milliards de francs (1,8 milliard d'euros) et apportent une contribution négative de 0,83% à l'évolution des recettes nettes totales du budget général.

Il va de soi que, pour comparer valablement la loi de finances initiale pour 2000 et le projet de loi de finances pour 2001, il faut faire abstraction de ces changements de structure et raisonner à « périmètre constant ». Le même principe avait, d'ailleurs été développé par votre Rapporteur général dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 2000.

Votre Rapporteur général se réjouit de constater que le Gouvernement a présenté, dans le présent projet, une « charte de budgétisation » qui vise à rendre possible « les comparaisons des grandeurs budgétaires et fiscales d'un exercice à l'autre ». Ainsi, le Gouvernement remplit un engagement qu'il avait pris devant l'Assemblée nationale, à l'occasion du débat d'orientation budgétaire du 16 mai 2000.

Pour autant, cette « charte de budgétisation » est centrée sur le budget général, alors que la Commission des finances retient de préférence, pour juger de l'évolution des charges de l'État, un agrégat plus large, formé par la somme des charges du budget général, des charges définitives des comptes d'affectation spéciale et de la charge nette des opérations temporaires. Cette différence de conception explique que la présentation des changements de structure effectuée ci-après complète parfois les développements contenus dans la charte de budgétisation.

I.- LES MODIFICATIONS DE STRUCTURE DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2001

A.- TROIS GRANDES CATÉGORIES D'OPÉRATIONS QUI TRADUISENT UNE REDÉFINITION DU PÉRIMÈTRE DU BUDGET DE L'ÉTAT

Les modifications de structure proposées dans le présent projet ont, en règle générale, des répercussions sur les recettes comme sur les crédits. Elles contribuent à rendre le périmètre de la loi de finances plus exhaustif et mieux adapté aux domaines d'action réels de l'État.

1.- La clôture, la modification et la création de
comptes d'affectation spéciale

· Le compte d'affectation spéciale n° 902-26 « Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables » (FITTVN) a été créé par l'article 47 de la loi de finances initiale pour 1995. Il recevait en recettes le produit d'une taxe nouvelle sur les titulaires d'ouvrages hydroélectriques concédés, le produit d'une taxe nouvelle sur les concessionnaires d'autoroutes, les participations des collectivités territoriales et de leurs établissements publics au financement des opérations effectuées par le fonds et, bien entendu, les inévitables « recettes diverses et accidentelles ».

Le FITTVN avait pour mission de financer les investissements routiers nationaux, notamment pour le désenclavement des zones d'accès difficile, les investissements destinés aux voies navigables figurant au schéma directeur des voies navigables, les subventions d'investissement pour le financement du réseau ferroviaire à grande vitesse inscrites au schéma directeur national, les subventions d'investissement pour le développement des transports ferroviaires de voyageurs, notamment dans les zones d'accès difficile, les subventions d'investissement pour le développement des transports combinés, les dépenses d'études et les frais de gestion afférents aux opérations effectuées à partir du compte spécial.

La clôture du CAS n° 902-26, proposée par l'article 22 du présent projet, conduit à réintégrer au sein du budget général les actions financées jusqu'en 2000 par le FITTVN. Cette décision participe d'une entreprise globale visant à refondre les supports budgétaires de l'action gouvernementale en faveur des transports, afin de souligner l'approche intermodale favorisée par le Gouvernement et de clarifier la présentation des moyens affectés à ces actions. Votre Rapporteur général renvoie au commentaire de l'article 22 du présent projet pour un exposé détaillé des tenants et aboutissants de cette question.

Au demeurant, un transfert de charges d'un compte d'affectation spéciale en direction du budget général est souvent assimilé à une « budgétisation ». Or, les crédits inscrits sur ces comptes sont, au même titre que ceux inscrits sur le budget général, des crédits pour dépenses de l'État. Leur particularité réside simplement dans le fait qu'ils ne peuvent être consommés que dans la limite du produit des recettes affectées au compte spécial et effectivement encaissées - sous réserve des dispositions spéciales prévues, à la création d'un compte, par le deuxième alinéa de l'article 25 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.

D'ailleurs, il arrive que des actions de l'État soient financées à la fois par des crédits du budget général et par des crédits portés par des comptes d'affectation spéciale. Il en était ainsi, par exemple, des dotations aux fonds de garantie gérés par la SOFARIS. Enfin, votre Rapporteur général rappelle que les transferts de charge entre budget général et comptes d'affectation spéciale sont des opérations assez courantes dans les lois de finances.

La clôture du CAS n° 902-26 provoque les mouvements suivants :

- le produit de la taxe sur les titulaires d'ouvrages hydroélectriques concédés serait porté sur une ligne nouvelle de l'état A annexé à l'article d'équilibre (ligne 0082 des recettes fiscales), pour un montant évalué à 1.710 millions de francs (260,7 millions d'euros) ;

- de même, le produit de la taxe sur les concessionnaires d'autoroutes serait désormais porté sur une ligne nouvelle de l'état A annexé à l'article d'équilibre (ligne 0083 des recettes fiscales), pour un montant évalué à 2.810 millions de francs (428,4 millions d'euros) ;

- selon les éléments contenus dans le fascicule budgétaire des Transports terrestres, le montant des dépenses ordinaires inscrit au budget général serait de 620 millions de francs, soit 94,5 millions d'euros, (chapitre 45-41 (nouveau) « Interventions dans le domaine des transports combinés »), tandis que 1.000,9 millions de francs de crédits de paiement (CP), soit 152,6 millions d'euros, seraient inscrits sur deux chapitres du titre V et deux chapitres du titre VI ;

- enfin, ces quatre chapitres de dépenses en capital accueilleraient 3.892 millions de francs (593,3 millions d'euros) d'autorisations de programme (AP) en provenance FITTVN, supprimé.

Votre Rapporteur général a tenté de déterminer précisément la destination des crédits transférés sur les chapitres de dépenses en capital. Ceci est apparu difficilement réalisable, compte tenu, d'une part, de différences sensibles dans les nomenclatures respectives du CAS n° 902-26 et des chapitres concernés du budget des Transports terrestres et, d'autre part, d'une refonte importante des dépenses en capital sur ce même budget, qui se traduit par des suppressions, créations et fusions de chapitres.

Les éléments d'information disponibles permettent, cependant, de constater que le transfert du FITTVN vers le budget général s'accompagne d'une diminution des moyens affectés aux actions ainsi transférées : alors que le montant total des recettes attendues en 2001 est égal à 4.520 millions de francs (689,1 millions d'euros) - et aurait conduit à inscrire un montant d'autorisations de programme équivalent sur le compte spécial si celui-ci avait été maintenu - seuls 3,9 milliards de francs d'autorisations de programme (594,6 millions d'euros) seraient ouvertes en 2001. Peut-être les travaux visant à préparer cette refonte des supports budgétaires ont-ils permis de faire apparaître des « doublons » et suggéré ainsi aux gestionnaires des économies conduisant à améliorer l'efficacité de la dépense publique... Cette situation mérite des explications, qui, pour l'instant, n'ont pas été communiquées à votre Rapporteur général.

D'ailleurs, l'inscription des crédits du FITTVN sur le budget général permet de s'abstraire de la règle suivant laquelle le montant des autorisations de programme et celui des crédits de paiement sont identiques (AP = CP) normalement appliquée pour les comptes spéciaux. C'est pourquoi le montant des crédits de paiement a été limité à 1.000,9 millions de francs (152,6 millions d'euros), soit à peine plus du quart des autorisations de programme qu'il est proposé d'ouvrir en 2001.

Enfin, votre Rapporteur général remarque que les crédits inscrits en 2000 sur le CAS n° 902-26 étaient tous comptabilisés dans la section d'investissement du compte, alors que leur transfert au budget général amène à inscrire 620 millions de francs (94,5 millions d'euros) sur un chapitre de dépenses ordinaires (subvention aux transports combinés).

Au-delà du cas particulier du CAS n° 902-26, il conviendrait peut-être de détailler davantage la nomenclature des dépenses sur les comptes spéciaux du Trésor, dont le caractère très sommaire n'échappe certainement qu'à ceux qui l'élaborent. Sur le budget général, le mouvement de globalisation des crédits engagé depuis plusieurs années s'accompagne d'un redéploiement de la nomenclature au niveau de l'article qui permet, sinon un contrôle parlementaire plus aisé, du moins un éclairage complémentaire sur la destination du chapitre budgétaire. De plus, les documents disponibles aujourd'hui autorisent un suivi de l'exécution mensuelle au niveau de l'article. Les comptes spéciaux ne doivent pas rester à l'écart de cette tendance : la structure du budget de l'État y gagnerait en clarté.

La clôture du CAS n° 902-26 s'accompagnerait, naturellement, du transfert des « crédits en compte » sur le CAS vers les chapitres idoines du budget général. Votre Rapporteur général rappelle que la notion de « crédits en compte » est relative à la gestion des autorisations de programme : celles-ci déterminant le montant des engagements de l'État pour des dépenses appelées à s'étaler sur plusieurs exercices, il est nécessaire de mettre en place une comptabilité spéciale pour s'assurer que les autorisations de programme ouvertes une année pour une opération d'investissement donnée sont bien couvertes peu à peu par les crédits de paiement correspondants, ouverts au cours des exercices ultérieurs.

Les autorisations de programme en compte à une date donnée (généralement le 1^er janvier) représentent les autorisations de programme ouvertes pour la réalisation des opérations d'investissement en cours de réalisation à cette date. Il en est de même pour les crédits de paiement. Les montants correspondants sont apurés à l'achèvement des opérations considérées et sont également « ajustés » chaque année sur la base de la comptabilité spéciale des investissements. Votre Rapporteur général renvoie à l'examen des « budgets votés » (fascicules verts) l'illustration concrète des informations qui précèdent.

Dans le cas des comptes d'affectation spéciale, pour lesquels est appliquée la règle AP = CP, la notion de crédits en compte n'a donc pas d'utilité au regard de la nécessité de suivre la couverture des autorisations de programme par les crédits de paiement. Elle permet, cependant, de connaître le montant des engagements financiers dont la réalisation n'est pas achevée à la date considérée.

TRANSPORT SUR LE BUDGET DES TRANSPORTS DES CRÉDITS
EN COMPTE SUR LE CAS N° 902-26

En s'intéressant au périmètre du budget de l'État et plus seulement à celui du budget général, l'intégration du FITTVN au budget général se traduit par une stabilité des recettes (la diminution des recettes des comptes d'affectation spéciale étant intégralement compensée par l'augmentation des recettes du budget général) et une diminution des dépenses de 2,9 milliards de francs, soit 441,9 millions d'euros (les dépenses des CAS étant réduites de 4,5 milliards de francs, soit 689,1 millions d'euros, alors que celles du budget général sont majorées de 1,6 milliard de francs, soit 247,1 millions d'euros).

TRADUCTION SUR LES COMPOSANTES DU BUDGET DE L'ÉTAT
DE LA CLÔTURE DU CAS N° 902-26

· L'article 19 du présent projet prévoit de modifier les quotités de répartition de la taxe d'aviation civile entre le compte d'affectation spéciale n° 902-25 « Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien » (FIATA) et le budget annexe de l'aviation civile.

La loi de finances initiale pour 2000 a fait passer la quotité affectée au FIATA à 22,3% ; le présent projet propose de ramener cette quotité à 16,4%. Votre Rapporteur général renvoie au commentaire de l'article 19 pour l'exposé des raisons de fond qui motivent la proposition du Gouvernement.

La modification de la recette affectée au FIATA entraîne, quasi mécaniquement, la modification du plafond des dépenses autorisées sur le compte. L'article 19 du présent projet induit donc un léger effet de structure sur le volume des dépenses de l'État (puisque, dans la conception retenue par la Commission des finances, les charges des budgets annexes ne sont pas incluses dans les charges du budget de l'État, compte tenu de la nature particulière des activités qui relèvent, normalement, du régime juridique des budgets annexes).

L'évaluation de recettes associée au budget voté pour 2000 est égale à 361 millions de francs (55 millions d'euros), qui représentent 22,3% du montant total prévu en loi de finances initiale pour le produit de la taxe affectée. Celui-ci est donc égal à 1.618,8 millions de francs (246,8 millions d'euros). En 2001, l'évaluation portée en recettes du compte spécial est de 279 millions de francs (42,5 millions d'euros), qui représentent 16,4% du produit total de la taxe. Celui-ci serait donc égal à 1.701,2 millions de francs en 2001 (259,3 millions d'euros). Si la quotité revenant au FIATA était déterminée en fonction du taux en vigueur en 2000, soit 22,3%, le produit revenant au CAS n° 902-25 serait égal à 379,4 millions de francs (57,8 millions d'euros).

L'effet de structure induit par la diminution du taux porte donc sur 100,4 millions de francs (15,3 millions d'euros). L'évolution spontanée du rendement de la taxe réduit la perte de recettes de 18,4 millions de francs (2,8 millions d'euros).

TRADUCTION SUR LES COMPOSANTES DU BUDGET DE L'ÉTAT
DE LA MODIFICATION DES RECETTES AFFECTÉES AU CAS N° 902-25

· L'article 23 du présent projet propose de créer un compte d'affectation spéciale, qui porterait la référence 902-33 et serait intitulé « Fonds de provisionnement des charges de retraites et de désendettement de l'État ». Le commentaire de cet article dans le tome II du présent rapport expose les éléments d'information nécessaires pour éclairer les motivations et les conséquences de cette initiative gouvernementale.

Le CAS n° 902-33 recueillerait, en recettes, le produit de la vente des licences de téléphonie mobile de troisième génération (licences UMTS), pour un montant évalué à 32,5 milliards de francs en 2001 (5 milliards d'euros). Il assurerait, en dépenses, un versement de 18,5 milliards de francs (2,8 milliards d'euros) au fonds de réserve pour les retraites prévu au deuxième alinéa de l'article L. 135-1 du code de la sécurité sociale, et un versement de 14 milliards de francs (2,1 milliards d'euros) à la Caisse d'amortissement de la dette publique (CADEP).

Le traitement de ces deux dépenses au regard de la notion de « changement de périmètre » est délicat. Votre Rapporteur général propose de retenir le versement à la CADEP comme une activité courante de l'État, donc faisant partie de son périmètre en 2000 comme en 2001. En effet, le CAS n° 902-24, existant depuis plusieurs années, comporte déjà un chapitre de crédits relatif à des versements à la CADEP. Aucune dépense n'a été réalisée depuis 1988 sur ce chapitre, mais le rachat de titres publics en vue de leur annulation par l'intermédiaire de la CADEP fait partie des missions normales de l'État. Le chapitre idoine du CAS n° 902-24 n'est que le support juridique permettant d'affecter des ressources de nature budgétaire à une opération de trésorerie, via la réalisation d'une dépense au profit d'une personne morale autre que l'État : l'établissement public CADEP. La direction du Trésor réalise chaque année un volume important de rachats de titres d'État, traités naturellement en opérations de trésorerie.

Pour sa part, le versement au fonds de solidarité vieillesse (FSV), gestionnaire du fonds de réserve précité, doit s'analyser comme une modification du périmètre du budget de l'État, celui-ci ne servant, en fait que d'intermédiaire passif entre la vente des licences UMTS et le destinataire final d'une fraction du produit de cette vente, à savoir le FSV, à hauteur de 18,5 milliards de francs (2,8 milliards d'euros).

TRADUCTION SUR LES COMPOSANTES DU BUDGET DE L'ÉTAT
DE L'AFFECTATION AU FONDS DE RÉSERVE POUR LES RETRAITES D'UNE FRACTION DU PRODUIT DE LA VENTE DES LICENCES UMTS
PAR L'INTERMÉDIAIRE DU CAS N° 902-33

2.- La suppression de plusieurs fonds de concours
et comptes de tiers

Les fonds de concours constituent l'une des procédures particulières d'affectation d'une recette à une dépense déterminée au sein du budget général, prévue par l'article 19 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances. L'extension, peu opportune, de leur pratique, au fil des années - y compris sur la base de textes antérieurs à l'ordonnance de 1959 mais maintenus en vigueur après cette date - a conduit à ce qu'une part croissante des charges résultant des régimes indemnitaires des agents de l'État, voire de leurs rémunérations principales, soient financées par voie de fonds de concours.

Dans deux décisions relativement récentes, le Conseil constitutionnel a placé les fonds de concours sous surveillance et a défini strictement les limites à ne pas franchir :

- en 1994, il a décidé que les règles d'unité et d'universalité « font obstacle à ce que des dépenses qui, s'agissant des agents de l'État, présentent pour lui par nature un caractère permanent ne soient pas prises en charge par le budget ou soient financées par des ressources que celui-ci ne détermine pas » ⁽¹⁾ ;

- en 1997, il a jugé que « le rattachement par voie de fonds de concours, après l'entrée en vigueur de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée, n'est pas conforme aux dispositions précitées de son article 19, dès lors que ces recettes ont en majorité un caractère fiscal » ⁽²⁾.

A la suite de ces décisions, le Gouvernement a engagé, dans la loi de finances initiale pour 1999, un mouvement tendant à supprimer plusieurs fonds de concours et à asseoir sur des fondements juridiques plus solides les dépenses et recettes correspondantes. Ce mouvement a été poursuivi dans la loi de finances initiale pour 2000 et se prolonge dans le présent projet.

Votre Rapporteur général rappelle que l'intégration dans le budget général, dès la loi de finances initiale, des crédits et évaluations de recettes afférents aux fonds de concours supprimés par le Gouvernement affecte les masses budgétaires en prévision sans modifier les conditions de la recette ou de la dépense en exécution, ni, a fortiori, l'équilibre budgétaire dès lors que le régime très spécifique des crédits dits « de l'article 5 » a été supprimé dans la loi de finances initiale pour 1999.

En revanche, l'intégration dans le budget de comptes de tiers auparavant gérés dans un cadre extra budgétaire gonfle les masses de dépenses et recettes en prévision comme en exécution.

Selon les informations fournies par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, onze fonds de concours seraient supprimés en 2001. Les recettes du compte de tiers n° 466-122 « Recouvrements pour compte de tiers encaissés par les receveurs des administrations financières », géré par la direction générale des douanes et droits indirects, seront réintégrées au budget général. Cependant, certaines opérations en cours à la fin de l'année 2000 devant se dénouer en 2001, le compte lui-même ne serait clos qu'à l'issue de l'exercice 2001.

RÉCAPITULATION DE L'INTÉGRATION AU BUDGET GÉNÉRAL DE FONDS DE CONCOURS ET COMPTES DE TIERS EN 2001 ^(a)

(a) En vertu des pratiques habituellement suivies dans l'annexe budgétaire des voies et moyens, les recettes sont arrondies au million de francs près, alors que les crédits ouverts dans les fascicules budgétaires sont déterminés au franc près. Il s'ensuit qu'il apparaît parfois un décalage entre la colonne relative aux dépenses et celle relative aux recettes, dû à la présence ou à l'absence d'une première décimale.

(b) Sont rassemblés sur cette ligne sept fonds de concours gérés par la DGDDI.

Les crédits ouverts le sont, pour l'essentiel, sur des chapitres de rémunérations principales ou indemnitaires, à l'exception de 604,9 millions de francs (92,2 millions d'euros) ouverts sur le chapitre 34-98 du budget de l'Économie, des finances et de l'industrie et de 59,5 millions de francs (9,1 millions d'euros) ouverts en autorisations de programme et crédits de paiement sur le chapitre 57-10 du budget des Affaires étrangères.

Les ouvertures de crédits et inscriptions de recettes supplémentaires résultant de la « budgétisation » des fonds de concours et comptes de tiers n'ayant aucun impact sur les comptes spéciaux du Trésor, le budget de l'État, pris dans la conception retenue par la Commission des finances, subit les mêmes modifications que le budget général.

Votre Rapporteur général s'est interrogé sur le léger décalage qui apparaît entre, d'une part, le montant des recettes attendues au titre des activités de collecte de l'épargne (1.130 millions de francs, soit 172,3 millions d'euros) et le montant des crédits inscrits à ce titre sur les chapitres ad hoc du budget de l'Économie, des finances et de l'industrie, soit 1.062 millions de francs ou encore 161,9 millions d'euros.

Selon les informations communiquées par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, ce décalage est dû au fait que le cadrage budgétaire pour 2001 prévoit, en attendant la clôture du compte de tiers, un prélèvement sur son fonds de roulement, lequel est positif. Le prélèvement en question serait égal à 250 millions de francs (38,1 millions d'euros). Ainsi, les recettes « courantes » du compte de tiers peuvent être évaluées à 880 millions de francs en régime de croisière (134,2 millions d'euros). Les activités du compte devront se poursuivre en 2001, afin de solder des opérations engagées au cours de l'année 2000. C'est donc seulement à compter de 2002, au mieux, que le budget général devrait enregistrer la remontée définitive du solde du compte.

Votre Rapporteur général remarque que le montant des crédits inscrits sur le budget de l'Économie, des finances et de l'industrie au titre des activités de collecte de l'épargne est supérieur au montant des recettes courantes du compte de tiers dont la clôture est prévue. On peut donc se réjouir de ce que la mesure de transparence décidée par le Gouvernement soit aussi l'occasion d'améliorer le sort des personnels concernés.

Les opérations précitées de majoration des crédits ont leur contrepartie naturelle en matière de recettes, qui se traduit par des majorations de ressources non fiscales. Deux lignes de recettes seraient créées à cette occasion :

- une ligne 0327 (ressources non fiscales) verrait imputer la recette correspondant à la rémunération des prestations assurées par les services du Trésor public au titre de la collecte de l'épargne ;

- une ligne 0333 (ressources non fiscales) accueillerait les recettes destinées à couvrir les frais de gestion du service chargé de la perception de la redevance audiovisuelle.

3.- L'ajustement des missions de l'État et les évolutions de ses relations financières avec d'autres institutions

Les opérations les plus importantes, par les masses financières concernées et par leur portée politique, sont incontestablement les diverses modifications affectant les lignes de partage entre les responsabilités de l'État et celles d'autres institutions publiques ou privées.

Ces modifications n'affectent que les crédits et recettes du budget général et ne touchent pas les crédits et recettes des comptes d'affectation spéciale ni la charge nette des opérations temporaires. Leur impact sur le budget de l'État au sens retenu par la Commission des finances est donc exactement identique à leur impact sur le seul budget général.

· Le Gouvernement a décidé de réduire de 35% le montant de la taxe parafiscale versée par les entreprises de mécanique, soudage, décolletage, construction métallique ou activités aérauliques et thermiques au profit des membres du groupement d'intérêt économique « comité de coordination des centres de recherche en mécanique ». La réduction serait, en valeur absolue, évaluée à 169,5 millions de francs environ en 2001 (soit 25,8 millions d'euros) et le rendement de la taxe, tel qu'évalué dans l'état E annexé à l'article 42 du présent projet, ne serait plus que de 265 millions de francs (89,8 millions d'euros).

Pour compenser la perte de recettes résultant de cette diminution du taux de la taxe, le Gouvernement propose d'inscrire une dotation du même montant sur l'article 10 du chapitre 44-05 « Centres techniques et assimilés » du budget de l'Économie, des finances et de l'industrie. Naturellement, cette dépense budgétaire n'avait pas d'équivalent dans la loi de finances initiale pour 2000.

· Lors de l'avant-dernière conférence de la famille, tenue le 7 juillet 1999, le Premier ministre a annoncé que la majoration de l'allocation de rentrée scolaire répondait à un réel besoin et qu'elle devait être pérennisée, en ayant vocation à devenir une prestation familiale. Dans ces conditions, le financement de la majoration devait être transféré à la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF), l'État s'engageant à assumer, en contrepartie, une charge supportée jusqu'alors par la CNAF.

Le choix du Gouvernement s'est porté sur le financement du fonds d'action sociale pour les travailleurs immigrés et leurs familles (FASTIF), pour un montant de 1.120 millions de francs (170,7 millions d'euros). En abandonnant à la CNAF le financement de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire, il évite une dépense de 5,5 milliards de francs environ (838,5 millions d'euros).

Il y a donc un « échange de compétences » entre l'État et la CNAF, associé à l'échange des charges correspondantes, mais pas à l'échange de ressources. Pour le budget général, cela se traduit par une diminution de zéro franc des crédits inscrits en PLF au titre de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire et une majoration de 1.120 millions de francs des crédits du budget général au titre de la subvention nouvelle au FASTIF. Cette dotation est inscrite sur l'article 80 « fonds d'action sociale pour les travailleurs immigrés et leurs familles » (nouveau) du chapitre 46-81 « Action sociale de lutte contre l'exclusion et d'intégration » du budget de la Santé et de la solidarité.

· L'article 5 du présent projet de loi de finances propose de supprimer la taxe différentielle sur les véhicules à moteur (vignette) due par les personnes physiques pour leurs voitures particulières. Le coût de cette mesure a été évalué à 10 milliards de francs en 2000 (1.524,5 millions d'euros) et 12,5 milliards de francs en 2001 (1.905,6 millions d'euros).

L'État a décidé de compenser les pertes de recettes résultant, pour les départements, de la suppression de la taxe précédemment acquittée par les redevables particuliers. Un crédit supplémentaire de 12,464 milliards de francs (1.900,1 millions d'euros) est inscrit à ce titre sur le chapitre 41-56 « Dotation générale de décentralisation » du budget de l'Intérieur ainsi qu'un crédit supplémentaire de 36 millions de francs (5,5 millions d'euros) sur le chapitre 41-57 « Dotation générale de décentralisation de la collectivité territoriale de Corse » du même budget.

· Adopté dans le cadre de la loi n° 2000-656 du 13 juillet 2000 de finances rectificative pour 2000, la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation a donné lieu, pour l'exercice 2000, à l'instauration d'un dégrèvement total du montant de l'imposition due par les contribuables. En effet, les régions avaient déjà voté leur budget pour 2000, comprenant l'évaluation du produit de la part de la taxe d'habitation leur revenant.

L'année 2001 sera donc la première année d'application du mécanisme normal établi au profit des régions, visant à compenser la perte de recettes découlant de la suppression de la part régionale de taxe d'habitation. Ce mécanisme prend la forme d'une majoration des dotations inscrites sur le budget de l'Intérieur. A cet effet, un crédit de 6.082,1 millions de francs (927,2 millions d'euros) est proposé sur un article 20 « Compensation résultant de la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation » (nouveau) du chapitre 41-55 « Dotations de compensation aux régions des pertes de recettes fiscales » de ce budget.

· Le Gouvernement propose également de compléter le domaine de compétences du FOREC, par le biais de trois décisions :

- le fonds assumerait désormais les charges relevant des allégements consentis en faveur de l'aménagement et de la réduction conventionnels du temps de travail, sous le régime de la loi n° 96-502 du 11 juin 1996, dite « loi Robien ». La charge de cette mesure est évaluée à 3,5 milliards de francs (0,53 milliard d'euros) en 2001 ;

- le fonds prendrait également à sa charge l'exonération de cotisations d'allocations familiales pour les salariés des exploitants agricoles et des entreprises relevant de certains régimes spéciaux de sécurité sociale. La charge de cette mesure est évaluée à 130 millions de francs (19,82 millions d'euros) en 2001.

Par ailleurs, le présent projet de loi de finances prévoit de supprimer la contribution de l'État inscrite sur le budget de l'Emploi, qui était de 4,3 milliards de francs (0,66 milliard d'euros) en 2000.

Au total, ce sont donc 7.930 millions de francs (1.208,9 millions d'euros) de dépenses supplémentaires qui seraient mises à la charge du FOREC en 2001. En miroir, les crédits correspondants ne seraient plus inscrits sur le budget de l'État.

Pour garantir l'équilibre financier du fonds, compte tenu de l'évolution spontanée de ses charges et de ses ressources et de la modification du périmètre de ses dépenses, l'article 17 du présent projet prévoit d'affecter à celui-ci le produit de plusieurs impositions revenant actuellement à l'État :

- 14,1% du produit de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance, soit, en 2001, 4 milliards de francs (609,8 millions d'euros) ;

- l'intégralité du produit de la taxe sur les véhicules des sociétés, soit 4 milliards de francs (0,61 milliard d'euros) en 2001 ;

- le montant résiduel du droit de consommation sur les tabacs manufacturés revenant à l'État, soit 5,9% du produit total de ce droit, pour un montant estimé à 3,133 milliards de francs en 2001 (472,6 millions d'euros).

Il apparaît que le montant des recettes transférées au FOREC (11.133 millions de francs, soit 1.697,2 millions d'euros) est supérieur au montant des charges supplémentaires qui lui sont confiées par l'État. En fait, la configuration des ressources comme des dépenses nouvelles interdit d'effectuer une décomposition plus fine et d'établir une correspondance plus étroite entre charges et ressources transférées.

Il y a pourtant deux mesures bien distinctes dans les opérations décidées par l'État en direction du FOREC :

- d'une part, un transfert de compétence, auquel est associé un transfert de ressources et de charges à hauteur de 7.930 millions de francs (1.208,9 millions d'euros), qui est bien représentatif d'un changement de périmètre entre l'État et le FOREC ;

- d'autre part, une participation de l'État aux besoins de financement supplémentaires apparaissant au sein FOREC en 2001, compte tenu de l'évolution spontanée de ses charges et de ses ressources, indépendamment de tout transfert de compétences en direction ou en provenance de l'État. La couverture par l'État de ce besoin de financement génère une charge de 3.203 millions de francs (488,3 millions d'euros) couverte par le biais d'un transfert de recettes au profit du FOREC.

· Dans la même perspective, la compensation par l'État des pertes de ressources résultant, pour les régimes obligatoires de base de sécurité sociale et les organismes créés pour concourir à leur financement, de la diminution de la CSG assise sur les bas salaires prévue à l'article 2 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, prendrait la forme d'une affectation de recettes consentie par l'État au profit des régimes et organismes concernés.

Le commentaire de l'article 17 du présent projet de loi de finances, qui prévoit les modalités d'affectation d'une fraction de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance, apporte, à cet égard, un certain nombre d'éléments d'information.

La perte de ressources est évaluée à 7,5 milliards de francs en 2001. Elle affecte la ligne de recettes fiscales n° 0034 « taxe spéciale sur les conventions d'assurance », dont le montant reviendrait ainsi de 27,7 milliards de francs en 2000 (4,2 milliards d'euros), selon l'évaluation révisée associée au présent projet, à 16,8 milliards de francs en 2001 (2,6 milliards d'euros), compte tenu des deux mesures d'affectation touchant cette recette de l'État.

B.- UN IMPACT SENSIBLE SUR LES ÉVALUATIONS DE RESSOURCES ET LES CRÉDITS DE DÉPENSES DU BUDGET DE L'ÉTAT

La récapitulation des opérations détaillées ci-avant montre que leur impact sur les masses budgétaires du projet de loi de finances pour 2001, pour être inférieur à celui des opérations similaires effectuées dans la loi de finances initiale pour 2000, n'en est pas moins très significatif.

Ainsi, les recettes du budget général seraient minorées de 12.131 millions de francs (1.849,4 millions d'euros) par les effets de structure. En sens inverse, les crédits du budget général augmenteraient de ce fait de 15.477 millions de francs (2.359,5 millions d'euros). Les crédits et dépenses des comptes d'affectation spéciale seraient majorés de 13.875,6 millions de francs (2.115,3 millions d'euros). Enfin, les recettes du budget de l'État au sens de la Commission des finances resteraient quasiment stables (+ 1.744,6 millions de francs, soit + 266 millions d'euros) alors que les crédits de dépenses seraient majorés de 29.352,6 millions de francs (4.474,8 millions d'euros).

INFLUENCE DES OPÉRATIONS DE CLARIFICATION
DU BUDGET DE L'ÉTAT DANS LE PLF 2001

(en millions de francs)

FC : fonds de concours CT : compte de tiers TH : taxe d'habitation

(a) ces opérations ont un impact égal sur les ressources et les charges temporaires, donc sont neutres au regard de la charge nette des opérations temporaires, donc sur le budget de l'État.

En définitive, les opérations de clarification du budget proposées pour l'exercice 2001 tendent à dégrader le solde du budget général comme du budget de l'État de 27.608 millions de francs (4.208,8 millions d'euros).

INFLUENCE DES OPÉRATIONS DE CLARIFICATION
DU BUDGET DE L'ÉTAT DANS LE PLF 2001

(en millions d'euros)

FC : fonds de concours CT : compte de tiers TH : taxe d'habitation

(a) ces opérations ont un impact égal sur les ressources et les charges temporaires, donc sont neutres au regard de la charge nette des opérations temporaires, donc sur le budget de l'État.

II.- QU'EST CE QUE LE BUDGET DE L'ÉTAT ?

Qu'est-ce que le budget de l'État ? Une telle question a habituellement sa place dans les cours de finances publiques, plutôt que dans un rapport général sur un projet de loi de finances. En la posant, votre Rapporteur général ne souhaite pas se livrer à des réflexions théoriques coupées des décisions qu'une assemblée parlementaire doit concrètement prendre et assumer.

Il entend, en revanche, rappeler quelques vérités à l'occasion du débat maintenant traditionnel sur les dépenses de l'État, qui ne manquera pas de reprendre à l'occasion de la discussion du présent projet de loi de finances.

Les controverses sur ce qu'on appelle usuellement les « débudgétisations » et sur la maîtrise - ou la dérive - des dépenses de l'État sont sans doute aussi vieilles que les finances publiques. Elles ne cesseront pas avec la présente loi de finances. Il faut d'ailleurs s'en réjouir car derrière cette réalité complexe que constitue le budget de l'État, se trouve une dimension essentielle, qui est d'inscrire dans l'ordre juridique et financier un ensemble de choix politiques.

· Parler de débudgétisation, par exemple, renvoie implicitement aussi à la définition de ce que pourrait être une charge « naturelle » de l'État, c'est-à-dire dont la responsabilité lui incombe essentiellement et dont il ne peut se défaire sur une autre collectivité.

Déjà, en 1912, un professeur de droit, Gaston Jèze, estimait qu'il existe des missions incombant nécessairement à l'État et d'autres qui n'en relèvent pas, admettant cependant que les charges générées par ces deux catégories pouvaient figurer ensemble au sein des dépenses dites « publiques ». De nombreux autres auteurs ont tenté sans succès de trouver les fondements sur lesquels un périmètre incompressible des charges de l'État pourrait être défini.

Plus près de nous, l'ordonnance organique de 1959 ne fournit pas de guide opérationnel très pertinent. La notion de « charge permanente » présentée à l'article 6 de l'ordonnance englobe, en effet, l'ensemble des dépenses ordinaires et des dépenses en capital. Elle n'établit pas de distinction entre un domaine supposé naturel et un domaine supposé contingent du budget de l'État.

Pour sa part, le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 94-351 DC du 29 décembre 1994 relative à la loi de finances pour 1995, évoquée au I du présent chapitre, a fait référence aux dépenses qui « par nature » présentent un caractère permanent, en établissant en l'espèce un lien avec la qualité de fonctionnaire dont bénéficiaient les agents visés par l'article de la loi soumis à son examen ⁽³⁾. Il paraît logique, effectivement, de considérer que les traitements, pensions et cotisations sociales des fonctionnaires de l'État, comme, certainement, les charges de la dette ou les dépenses en atténuation de recettes d'État, constituent un ensemble de charges qui doivent nécessairement être imputées au budget de l'État.

Plus incertaine est la question des interventions, qui constituent le titre IV des dépenses ordinaires, ou pour les dépenses en capital. Sous réserve d'un examen attentif de chaque cas d'espèce, il n'est pas illégitime de penser d'y voir un ensemble de charges dont l'État peut, éventuellement, se défaire ou qu'il peut confier à d'autres personnes morales. On peut rattacher à ce processus, par exemple, la problématique des transferts de compétences aux collectivités locales. Votre Rapporteur général remarque, d'ailleurs, que cette problématique est rarement traduite en termes de « débudgétisation », mais que les débats se concentrent plutôt sur le parallélisme nécessaire entre transfert de compétences, transfert de charges et transfert de ressources.

Dans sa décision précitée, le Conseil constitutionnel a censuré l'article contesté au motif qu'il soustrayait du budget de l'État une charge qui lui revenait « par nature ». Votre Rapporteur général ne peut, d'ailleurs, manquer de relever que les mêmes parlementaires qui, pour certains d'entre eux, ont alors acquiescé à ce transfert ont, l'année dernière, sévèrement critiqué la création du FOREC pour prendre en charge les allégements de cotisations sociales au titre de la ristourne dégressive et de la mise en _uvre de la réduction négociée du temps de travail. En outre, contrairement au précédent, ce transfert n'a pas été censuré par le juge constitutionnel.

· Une deuxième question, relative à la maîtrise des dépenses, est tout aussi complexe, sous des dehors plus techniques. Elle renvoie d'une part, au choix d'un agrégat de référence susceptible de donner une image fidèle de la réalité des dépenses de l'État et, d'autre part, au choix de la méthode permettant de mesurer précisément l'évolution des dépenses constituant cet agrégat de référence.

Les concepts de « changement de périmètre », « périmètre constant », « effets de structure », fréquemment maniés par les rapporteurs spéciaux de la Commission des finances relèvent de cette problématique.

Par exemple, certains remodelages du budget de l'État n'exercent que ce que l'on pourrait appeler des « effets optiques » sur le volume des dépenses. Ils ne sont pas significatifs d'un expansionnisme budgétaire. Il en est ainsi, naturellement, de l'intégration au sein du budget général des fonds de concours, qui gonflent les masses de crédits, en prévision, sans affecter les masses de dépenses, en exécution.

Dans la même perspective, on doit placer l'intégration au sein du budget des comptes de tiers, ouverts dans les écritures de la comptabilité publique, et sur lesquels étaient imputées des rémunérations accessoires d'agents de l'État qui échappaient au cadre juridique normal. Ce genre d'opération gonfle les masses de crédits en prévision et les masses de dépenses en exécution, mais cela ne traduit que la conséquence heureuse d'un retour de ces rémunérations dans un régime juridique aux fondements plus solides. Qu'il soit permis à votre Rapporteur général de constater que c'est le Gouvernement de M. Lionel Jospin qui a mis en _uvre, progressivement, les dispositions de l'article 110 de la loi de finances initiale pour 1996, qui étaient restées lettre morte sous le Gouvernement précédent ⁽⁴⁾.

On peut également ranger au nombre des « effets optiques » l'utilisation de supports budgétaires qui ne sont, en fait, que des instruments par où transitent des sommes venant de tiers et destinées à des tiers. Ainsi, dans le projet de loi de finances pour 1998, la Commission des finances avait considéré que les crédits, inscrits sur le compte d'affectation spéciale CAS 902-31 (nouveau), pour l'indemnisation des créances françaises sur la Russie relevaient d'un « effet optique », et devaient donc être défalqués des agrégats utilisés pour mesurer l'évolution des dépenses en 1998. Le sort des 18,5 milliards de francs destinés au fonds de solidarité vieillesse et transitant par le CAS 902-33 (nouveau) relève de la même approche, dans le projet de loi de finances pour 2001.

Enfin, les transferts entre les comptes d'affectation spéciale et le budget général modifient les masses de crédits de ce budget sans être représentatifs d'une modification de l'action de l'État.

Pour autant, une mesure de l'évolution des crédits qui prendrait en compte uniquement ces effets conduirait à écarter des changements de structure importants comme, par exemple, le transfert au FOREC des compétences de l'État en matière de financement des allégements de charges sociales. Une telle conception aurait conduit à considérer qu'en loi de finances initiale pour 2000, les dépenses de l'État « à périmètre constant » diminuaient de 39,5 milliards de francs (toutes choses égales par ailleurs). Des esprits non avertis auraient pu en conclure, soit que le Gouvernement était vertueux comme aucun banquier central n'oserait l'espérer, soit que l'austérité était en marche...