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le 9 octobre 2000

N° 2601

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 3 octobre 2000.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN ⁽¹⁾ SUR LE PROJET DE LOI (N° 2534) portant règlement définitif du budget de 1999,

PAR M. DIDIER MIGAUD,

Rapporteur général,

Député.

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(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Lois de règlement.

La Commission des finances, de l'économie générale et du Plan est composée de :
M. Henri Emmanuelli, président ; MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Yves Tavernier, vice-présidents ; MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jégou, Michel Suchod, secrétaires ; MM. Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Éric Besson, Alain Bocquet, Augustin Bonrepaux, Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, M. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Yves Cochet, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Arthur Dehaine, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, M. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Maurice Ligot, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Jean Rigal, Alain Rodet, José Rossi, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Georges Tron, Jean Vila.

S O M M A I R E

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Pages

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INTRODUCTION 7

PREMIÈRE PARTIE : PRÉSENTATION GÉNÉRALE 9

I.- DES PRÉVISIONS AUX RÉSULTATS 11

A.- UNE ÉVOLUTION PLUS FAVORABLE QUE PRÉVU DE LA SITUATION ÉCONOMIQUE 11

1.- Un environnement mondial marqué par un redressement général 11

2.- Le dynamisme de l'économie française s'est confirmé 12

B.- L'ÉQUILIBRE GÉNÉRAL 15

1.- Une amélioration notable du solde d'exécution 15

2.- Un besoin de financement des administrations publiques en diminution régulière 19

3.- L'objectif de réduction des prélèvements obligatoires n'est cependant pas atteint 19

C.- LES RESSOURCES 23

1.- Des recettes fiscales en forte hausse 24

2.- Une diminution choisie des recettes non fiscales 28

3.- Les comptes spéciaux du Trésor : un excédent plus important que prévu 33

4.- Les fonds de concours 42

5.- Un rythme globalement normal d'encaissement des recettes en fin d'exercice 42

D.- LES CHARGES 46

1.- Un rythme d'évolution inférieur à celui des recettes 46

2.- Les dépenses ordinaires civiles 50

3.- Les dépenses civiles en capital 64

4.- Les dépenses militaires 66

5.- Des questions subsistent sur les pratiques d'« ajustement » des dépenses à la fin de l'exercice 1999 69

6.- Les prélèvements sur recettes 75

II.- LA GESTION DES AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES 77

A.- LES MODIFICATIONS DU MONTANT DES CRÉDITS PAR DES ACTES RÉGLEMENTAIRES 80

1.- Caractéristiques générales 80

2.- Les reports de crédits de l'exercice précédent ont augmenté 85

3.- Les rattachements de fonds de concours et recettes assimilées connaissent une diminution liée à de nécessaires remises en ordre 87

4.- Les rétablissements de crédits ne marquent pas d'évolution notable  97

5.- Un recours au décret d'avance qui reste limité 99

6.- Les annulations de crédits sont importantes malgré la mise en place des contrats de gestion 102

7.- Les augmentations de crédits gagées par des ressources nouvelles 109

B.- LES REPORTS DE CRÉDITS À L'EXERCICE 2000 ET LES INTERVERSIONS D'EXERCICES 111

1.- Les reports de crédits à l'exercice 2000 111

2.- Les interversions d'exercices 116

C.- LES MODIFICATIONS DE LA RÉPARTITION DES CRÉDITS 123

1.- Les répartitions de crédits globaux 124

2.- Les transferts de crédits 127

3.- Les virements de crédits 128

4.- Les imputations irrégulières 130

III.- LES MODIFICATIONS DE CRÉDITS DEMANDÉES DANS LE PROJET DE LOI DE RÈGLEMENT 133

A.- LE BUDGET GÉNÉRAL 138

1.- Les dépassements et ouvertures de crédits 138

2.- Les annulations de crédits 149

B.- LES BUDGETS ANNEXES 150

1.- Les dépassements de crédits 151

2.- Les annulations de crédits 152

C.- LES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR 153

IV.- LES COMPTES RENDUS DE GESTION : UN OUTIL PRÉCIEUX DE CLARIFICATION DES ACTIONS DE L'ETAT QUI DEVRA ÊTRE PERFECTIONNÉ 155

DEUXIÈME PARTIE : EXAMEN EN COMMISSION 159

I.- AUDITION DE M. PIERRE JOXE, PREMIER PRÉSIDENT DE LA COUR DES COMPTES, M. FRANÇOIS LOGEROT, PRÉSIDENT DE LA PREMIÈRE CHAMBRE, ET M. BERNARD CIEUTAT, CONSEILLER-MAÎTRE 159

II.- DISCUSSION GÉNÉRALE 167

III.- EXAMEN DES ARTICLES 169

Article premier : Résultats généraux de l'exécution des lois de finances
pour 1999 169

Article 2 : Recettes du budget général 170

Article 3 : Dépenses ordinaires civiles du budget général 171

Article 4 : Dépenses civiles en capital du budget général 173

Article 5 : Dépenses ordinaires militaires du budget général 174

Article 6 : Dépenses militaires en capital du budget général 175

Article 7 : Résultats du budget général de 1999 176

Article 8 : Résultats des budgets annexes 177

Article 9 : Comptes spéciaux dont les opérations se poursuivent en 2000 178

Article 10 : Comptes spéciaux définitivement clos au titre de l'année 1999 183

Article 11 : Pertes et profits sur emprunts et engagement de l'Etat 184

Article 12 : Perte en trésorerie sur devises inconvertibles 186

Article 13 : Reconnaissance d'utilité publique de dépenses comprises dans des gestions de fait 187

Article 14 : Transport aux découverts du Trésor 202

TABLEAU COMPARATIF 205

ANNEXES 213

I.- Réponses de la Cour des comptes aux questions posées par le Rapporteur général 213

Question n° 1 : Opérations réalisées pendant la période complémentaire 215

Question n° 2 : Fonctionnement des comptes d'imputation provisoire 218

Question n° 3 : Dépenses de personnel des services financiers 222

Question n° 4 : Maintenance de deux systèmes d'évaluations cadastrales 226

Question n° 5 : Bilan provisoire de l'application de la circulaire du 1^er octobre 1999 sur la rémunération des fonctionnaires 228

Question n° 6 : Transferts de crédits du chapitre 65-48 du budget du logement aux charges communes 229

Question n° 7 : Sous-consommation des subventions inscrites au budget de la recherche 232

II.- Réponses du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et de la secrétaire d'Etat au budget aux questions posées par le Rapporteur général 235

Question n° 1 : Innovation dans la présentation de la comptabilité de l'Etat 237

Question n° 2 : La progression des dépenses 238

Question n° 3 : La gestion des comptes d'imputation provisoire 241

Question n° 4 : Les opérations de fin d'exercice 243

Question n° 5 : Les dépenses en atténuation de recettes 245

Question n° 6 : Recettes non fiscales en provenance de la Caisse des dépôts et consignation 247

Mesdames, Messieurs,

Depuis quelque temps déjà, des voix convergentes se sont élevées pour déplorer la difficulté qu'il y a, en France, à appréhender, utilement, l'exécution des lois de finances. Il fallait jusqu'alors attendre un an et demi après la clôture d'un exercice pour connaître les résultats de son exécution.

Grâce aux efforts de la Cour des comptes pour publier son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 1999 avec un mois d'avance par rapport à l'exercice précédent, et à ceux du Gouvernement pour déposer son projet de loi de règlement trois mois plus tôt que l'an passé, le Parlement peut commencer à redonner, cette année, tout son sens à cet examen qui était devenu une simple formalité.

En effet, en débattant de ce que l'Etat a fait des sommes qu'il a été autorisé à percevoir en 1999 et en déterminant s'il a agi, ou non, en conformité avec l'autorisation parlementaire, avant l'examen du budget 2001, on éclairera la portée et l'opportunité des choix que propose ce dernier .

On peut néanmoins craindre que l'examen du présent projet, quelque peu noyé, comme il risque de l'être, dans l'ordre du jour déjà fort chargé de la session qui s'ouvre, ne soit pas encore tout à fait au niveau des attentes.

Le débat sur le projet de loi de règlement doit être reconnu comme un temps fort du contrôle budgétaire du Parlement pour plusieurs raisons. Le rapprochement des dépenses budgétaires et des crédits alloués en loi de finances initiale est un exercice essentiel à la démocratie, puisqu'il permet d'apprécier la fiabilité des prévisions et des engagements budgétaires. Ce moment est le seul qui permet de chiffrer les sommes qui transitent par les fonds de concours et d'en connaître l'affectation. D'autres points essentiels, comme la charge effective de la dette ou le coût des interventions publiques de l'Etat, économiques, sociales, cultuelles, éducatives, peuvent être particulièrement bien mis en lumière en fin d'exercice. Enfin, ce stade du contrôle est un moment privilégié pour exploiter les informations que la Cour des comptes apporte au Parlement.

Il faut ajouter, que pour la première fois cette année, le Gouvernement a, conformément à la circulaire du Premier ministre du 21 février 2000, communiqué avec le projet de loi de règlement, des comptes rendus de gestion budgétaire ministériels. Cette nouvelle approche présente encore un caractère expérimental, mais, à terme, il devrait être possible de dépasser la simple description comptable de la dépense pour s'attacher aux réalisations et aux résultats des politiques publiques.

Enfin votre Rapporteur général a apprécié les innovations introduites dans les comptes et le bilan de l'année 1999 et l'enrichissement du contenu du rapport de présentation du compte général de l'administration des finances. Quatre innovations méritent tout de suite d'être évoquées : la présentation de la dette en « droits constatés », le provisionnement des principales créances fiscales, des éclaircissements sur le patrimoine de l'Etat, ainsi que des informations sur les engagements hors bilan, à l'exception notable des engagements de retraite de l'Etat.

Les engagements et les actes semblent véritablement se rapprocher. Cela est bien venu pour l'examen d'un exercice budgétaire particulièrement riche en rebondissements et dont il y a beaucoup d'enseignements à tirer.

PREMIÈRE PARTIE

PRÉSENTATION GÉNÉRALE

Il y a tout lieu de se réjouir des résultats de l'exécution budgétaire de l'exercice 1999.

Dans un contexte de croissance retrouvée, avec une progression du PIB en volume de 2,9% à peine inférieure à celle de 1998 (3,1%), et de réduction sans précédent du chômage (550.000 demandeurs d'emploi en moins entre juin 1997 et janvier 2000), l'exercice 1999 aura été marqué par une réduction de 41,5 milliards de francs du déficit budgétaire par rapport aux résultats enregistrés en 1998.

Ce qui paraissait hors d'atteinte naguère - notamment pour la précédente majorité en 1997 - est aujourd'hui réalité.

Le solde primaire, qui représente le déficit une fois déduites les charges d'intérêts de la dette, est excédentaire, pour la première fois depuis 1991, ce qui ouvre enfin la voie à la réduction du poids de la dette dans le PIB.

Il est regrettable que le débat sur la « vraie fausse cagnotte » ait occulté la qualité des résultats obtenus qui sont dus à la fois à une meilleure conjoncture internationale et à la politique menée depuis juin 1997.

Comment, en effet, parler de « cagnotte », alors que le déficit, même s'il a été réduit en trois ans de près de 90 milliards de francs par rapport au chiffre de 1996, reste encore à un niveau élevé, s'établissant à 206 milliards de francs ? Parallèlement, pourquoi feindre l'étonnement, voir s'offusquer, lorsque l'accélération de la croissance et le dynamisme des revenus et de la consommation engendrent, mécaniquement, des surplus de recettes, auxquels il est vrai, le pays n'était plus habitué.

Il reste que les incertitudes entretenues du fait d'une prudence excessive, dans l'évaluation des recettes, ont accrédité l'idée qu'il existait, dans les comptes de l'Etat, une espèce de trésor de guerre qu'il convenait de soustraire aux convoitises.

Cet épisode n'aura pas été tout à fait inutile, puisqu'il a contribué à renforcer l'exigence d'une plus grande transparence des comptes de l'Etat, exprimée à plusieurs reprises par votre Rapporteur général.

Soumis à un contrôle accru de votre Commission des finances qui s'est traduit, notamment, par une intervention de votre Rapporteur général, le 17 février 2000, à l'Agence comptable centrale du trésor afin de recueillir toutes les informations souhaitées sur les opérations de fin d'exercice 1999, le Gouvernement a accepté de soumettre à un nouvel examen du Parlement, ses prévisions pour l'année 2000.

Pour la première fois un collectif budgétaire a ainsi été examiné au printemps 2000 sans que cet examen s'inscrive dans un changement de cap de la politique budgétaire qui aurait fait suite à événement politique majeur.

De plus la révision imminente des textes qui régissent nos finances publiques devrait, de façon plus structurelle, permettre de rompre avec certains errements et de progresser vers la transparence.

Pour l'exercice 1999, il est clair que la révision, en cours d'année, des évaluations des recettes fiscales a péché par excès de prudence, mais de bonnes surprises sont préférables aux mauvaises.

S'agissant des dépenses effectuées en fin d'année ou au cours de la période complémentaire, elles ont, à périmètre constant et hors dépenses exceptionnelles, sensiblement diminué par rapport aux exercices précédents. Ce mouvement est en lui-même déjà de nature à limiter les tentations et les accusations d'ajustements fabriqués.

Il reste le problème des recettes non fiscales, qui ont été réduites d'une quinzaine de milliards de francs par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale. Il est clair que différer le prélèvement de recettes disponibles s'inscrit dans une logique de provisionnement. Prompt à opérer, en période de tension budgétaire, des ponctions sur la « trésorerie dormante » des organismes qui dépendent de lui, l'Etat se montre plus souple quand les rentrées fiscales lui assurent une certaine aisance. C'est là, et seulement là, que la notion de cagnotte peut avoir un sens. Votre Rapporteur général remarquera, cependant, que, les prélèvements en cause ont été réintégrés, pour l'exercice 2000, dans la loi de finances rectificative pour 2000 du 13 juillet 2000 ⁽¹⁾.

Le Parlement n'aura donc finalement pas été privé de l'indispensable débat sur l'affectation des marges budgétaires supplémentaires offertes par la consolidation de la croissance.

I.- DES PRÉVISIONS AUX RÉSULTATS

A.- UNE ÉVOLUTION PLUS FAVORABLE QUE PRÉVU DE LA SITUATION ÉCONOMIQUE

La crise mondiale déclenchée par les turbulences financières parties d'Asie à l'été 1997, a finalement eu des effets limités sur l'économie française. Les années 1998 et 1999 ont été marquées, malgré des fluctuations conjoncturelles notables, par le dynamisme général de l'activité, la confiance retrouvée des ménages et une forte progression de l'emploi. Le redressement de la demande mondiale, plus vif et plus précoce que prévu, a permis, à la France, de surmonter plutôt plus vite que ses partenaires européens, le « trou d'air » de l'hiver 1998-1999. L'entrée en vigueur de l'euro le 1^er janvier 1999, avec, en corollaire, la stabilité des changes entre monnaies européennes et la mise en place de conditions monétaires propices à la croissance ont globalement renforcé la capacité de résistance des pays de la zone euro aux chocs extérieurs.

Durant sa première année d'existence, l'euro s'est déprécié par rapport au dollar, passant de 1,18 dollar en janvier à environ 1 dollar en décembre (-15%) ainsi que par rapport au yen (-21%), ce qui a favorisé la compétitivité des prix européens à l'exportation au moment où la demande internationale se redressait, sans entraîner de pénalisation excessive au niveau du coût de nos importations.

1.- Un environnement mondial marqué par un redressement général

Les prévisions pour 1999 tablaient sur une croissance mondiale de 2% seulement ; elle aura finalement atteint 3,3%, stimulée par la reprise en Europe, le maintien d'une intense activité aux Etats-Unis et une accélération de la croissance des pays émergents d'Asie après deux années de récession. Seul le Japon est resté en marge du redémarrage accéléré des échanges internationaux

La poursuite de la vigueur de la croissance aux Etats-Unis (4,1% en 1999) a continué de surprendre les analystes et a conduit les organismes de conjoncture à revoir à la hausse les prévisions de croissance mondiale. L'accélération de la consommation privée, tirée par la nouvelle économie, et les dépenses publiques expliquent ce résultat qui s'est accompagné d'une inflation modérée (2,8% à la fin de l'année 1999), d'un quasi plein emploi et d'une forte progression des marchés financiers. L'excédent budgétaire de 124 milliards de dollars permet à l'administration américaine d'envisager, à terme, l'élimination de la dette publique, même si cet excédent doit être rapproché d'un très lourd niveau d'endettement des ménages et du déficit de la balance courante, qui continue de se détériorer pour atteindre en 1999, 3,6% du PIB.(- 329,2 milliards de dollars).

En Allemagne la croissance a été plus durement touchée qu'en France par le ralentissement général de l'hiver 1998 en raison de la relative faiblesse de la demande intérieure. Le taux de chômage s'est maintenu à un niveau élevé, surtout à l'Est. Au total la croissance allemande n'a été que de 1,4% en 1999, mais l'écart conjoncturel avec la France tend à se réduire.

Le Royaume-Uni a enregistré une année de croissance modeste de 1,9%. L'activité s'est renforcée dans les zones émergentes après les crises de 1997 et 1998. Seul le Japon est resté dans une situation incertaine, proche de la stagnation, avec un taux de croissance de 0,3% sur l'année malgré les plans de relance budgétaire mis en _uvre en 1998.

2.- Le dynamisme de l'économie française s'est confirmé

L'important rebond conjoncturel du printemps 1999 a permis à l'économie française de renouer avec une croissance dynamique qui s'avère bien installée en fin d'année, pour aboutir à une progression en volume du PIB, sur l'année, de 2,9% légèrement supérieure aux prévisions initiales. Cette augmentation fait suite à une croissance de 3,1% en 1998 et de seulement 1,9% en 1997.

Face au ralentissement dû à la crise asiatique, la détente monétaire initiée par la Banque centrale européenne (BCE) a eu un effet très positif. La baisse des taux de 0,5 point décidée le 4 avril 1999, même si, sept mois plus tard, le taux d'intervention a été rétabli à 3%, a été très favorable à l'économie française et européenne dans son ensemble.

Alors que le projet de loi de finances pour 1999 tablait sur une hausse des prix de 1,3% en 1999, les prix à la consommation n'ont augmenté, en moyenne, que de 0,5% (hors tabac).

Cette moindre inflation, favorable au pouvoir d'achat, a réduit la progression nominale du PIB, qui a été de 3,3% au lieu de 3,8% selon les prévisions associées à la loi de finances initiale.

Le cercle vertueux consommation-investissements-créations d'emplois a pleinement joué, stimulé par les nouvelles technologies, qui ont apporté un soutien direct à la croissance de l'ordre de 0,4 point de PIB.

a) L'amélioration de l'emploi et la baisse du chômage

En 1999, la croissance de l'emploi a été exceptionnellement dynamique. Avec une progression de 1,5% en moyenne annuelle, elle atteint le rythme le plus rapide de la décennie. 465.000 emplois ont été créés en 1999, ramenant le taux de chômage à 10,6% de la population active en fin d'année. L'amélioration de l'emploi est directement liée à la reprise de l'activité, mais n'est pas non plus sans rapport avec les mesures en faveur de l'emploi, qui ont commencé à produire leurs effets en 1999.

Malgré une légère décélération des salaires, la vive progression de l'emploi a permis à la masse salariale d'augmenter au même rythme qu'en 1998 (+3,9% en moyenne annuelle).

b) La consommation des ménages, moteur de la croissance

La demande des ménages est devenue le principal moteur de l'activité. Les ventes d'automobiles ont augmenté de 10,7% et celles de matériels informatiques ainsi que de téléphonie ont fait un bond d'environ 40%. Enfin, l'investissement dans le logement a également fortement progressé.

c) L'investissement des entreprises a résisté aux difficultés passagères

Comme l'année précédente, les entreprises ont, en 1999, accru leurs investissements au rythme de 7,6% et ce malgré le ralentissement très net des exportations.

d) Le commerce extérieur s'est redressé au second semestre

Les exportations françaises, restées atones pendant l'hiver, ont redémarré à un rythme de 11% au second semestre 1999, bénéficiant de l'embellie constatée dans les pays européens.

L'excédent commercial ⁽²⁾, qui avait atteint des records en 1997 et 1998, se situe, en 1999 avec 111 milliards de francs, encore à plus du double des niveaux de 1993, 1994 et 1995.

e) L'absence d'inflation et l'amélioration des comptes publics

Comme en 1998, l'évolution des prix s'est maintenue à un niveau historiquement faible. Malgré la hausse des prix du pétrole, qui ont presque triplé entre février 1999 et mars 2000, l'indice des prix à la consommation reste très modéré, puisqu'il n'augmente que de 0,5%, soit un peu moins vite qu'en 1998 (+ 0,7%).

Avec 156,8 milliards de francs, le besoin de financement des administrations publiques continue à se réduire, il représente 1,8% du PIB en 1999, après 2,7% en 1998 et 3% en 1997.

Les recettes de l'Etat, alimentées par la croissance, ont augmenté plus rapidement que les dépenses, dont l'évolution a été maîtrisée. Le poids dans le PIB des prélèvements obligatoires s'élève à 45,7%, après s'être stabilisé à 44,9% au cours des deux années précédentes. Le déficit budgétaire de l'Etat a diminué de 41,5 milliards de francs ce qui a permis de ramener la dette publique en deçà du seuil de 60% du PIB. Les budgets des Administrations publiques locales ont été excédentaires pour la quatrième année consécutive et pour la première fois depuis 1991, les comptes des administrations de sécurité sociale le sont également.

B.- L'ÉQUILIBRE GÉNÉRAL

1.- Une amélioration notable du solde d'exécution

Le solde général d'exécution s'établit à 206 milliards de francs, en amélioration de 30,6 milliards de francs par rapport à la loi de finances initiale et de 41,5 milliards de francs par rapport à l'exécution de 1998.

Les dépenses du budget général, nettes des remboursements et dégrèvements d'impôts, s'élèvent à 1.726,7 milliards de francs. Hors rebudgétisations (19,4 milliards de francs) et dépenses exceptionnelles (UNEDIC et intempéries, soit 13 milliards de francs), elles s'élèvent à 1.694,4 milliards de francs à structure constante.

Les recettes fiscales nettes s'élèvent à 1.565,6, milliards de francs, ce qui représente un surplus de 30,7 milliards de francs par rapport à la loi de finances initiale.

Le solde général d'exécution est ainsi passé de - 267,7 milliards de francs en 1997 à - 247,5 milliards de francs en 1998 et - 206 milliards de francs en 1999, soit, en deux ans, une réduction du déficit de 61,7 milliards de francs.

Le tableau ci-dessous retrace l'évolution des grandes composantes de l'équilibre, des prévisions initiales aux résultats.

La baisse du déficit permet d'améliorer significativement en 1999 le ratio dette/PIB et de le faire descendre sensiblement sous la barre des 60%, soit 58,6%, ce qui constituait l'un des objectifs prioritaires de la politique budgétaire.

Pour la première fois depuis 1991, le déficit budgétaire est inférieur à la charge nette de la dette, qui s'établit à 227,7 milliards de francs (reculant de 300 millions de francs par rapport à 1998, où elle était de 228 milliards de francs).

A taux d'intérêt constant, la diminution du déficit de 30,5 milliards de francs, entraînerait d'ailleurs une économie de 1,4 milliard de francs sur les charges d'intérêt en 2000.

2.- Un besoin de financement des administrations publiques en diminution régulière

En 1999, le déficit public, c'est-à-dire le besoin de financement des administrations publiques, s'est élevé à 156,8 milliards de francs, soit 1,8% du PIB, après 3,0% en 1997 et 2,7% en 1998. Cette amélioration résulte d'une croissance des recettes de 4,9%, tandis que les dépenses nettes ont augmenté de 3,2% en valeur, après 2,2% en 1998.

En termes de comptabilité nationale, le déficit de l'Etat s'est réduit de 38 milliards de francs pour se situer à 219,2 milliards de francs. L'excédent des administrations publiques locales continue de croître et atteint 34,6 milliards de francs en 1999 ; le secteur des administrations de sécurité sociale devient excédentaire grâce à de bonnes rentrées de cotisations et de CSG, et compte tenu de la prise en charge par l'Etat du remboursement d'une tranche d'emprunt souscrit par l'UNEDIC (10 milliards de francs).

3.- L'objectif de réduction des prélèvements obligatoires n'est cependant pas atteint

En 1999, le taux de prélèvements obligatoires, c'est-à-dire le montant de l'ensemble des recettes publiques (impôts et cotisations sociales) rapportées au PIB atteint 45,7%, soit une augmentation de 0,8 point par rapport à 1998.

Dans le programme pluriannuel de finances publiques à l'horizon 2002, présenté en mars 1999, la baisse du taux de prélèvements obligatoires faisait partie des priorités et ce taux devait être ramené à 44,7% du PIB (calculé dans le nouveau système comptable SEC 95) en 1999.

Les tableaux et le graphique ci-dessous relatent cette évolution.

L'ÉVOLUTION DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES DEPUIS 1992

(a) Prévisions.

Source : Comptes nationaux et ministère des finances-
projet de loi de finances 1999.

Parmi les éléments qui expliquent la progression du taux des prélèvements obligatoires, il ne faut pas perdre de vue l'effet arithmétique de la désinflation qui se traduit par une moindre croissance en valeur du PIB (- 94 milliards de francs) par rapport aux prévisions.

Les prix à la consommation ont augmenté de 0,5% en moyenne en 1999, alors que la prévision associée au projet de loi de finances était de 1,3%. La progression nominale du PIB en est réduite d'autant, ce qui, mécaniquement, conduit à un accroissement du taux des prélèvements obligatoires.

En outre, la forte croissance économique constatée en 1998 s'est traduite par une augmentation forte des revenus. Les revenus des entreprises ont augmenté de 14%, ce qui a suscité un niveau élevé des versements de celles-ci au titre de l'impôt sur les bénéfices en 1999. Le revenu disponible des ménages a progressé de 3,8%, ce qui a entraîné mécaniquement des rentrées dynamiques pour les contributions assises sur le revenu en 1999.

Les baisses d'impôt décidées pour 1999, notamment la suppression progressive de la part salaire de la base de la taxe professionnelle, la baisse de la TVA sur les abonnements d'électricité et la réduction des « droits d'enregistrement », quoique non négligeables, n'ont eu qu'une incidence de 0,3 point sur le taux des prélèvements.

En 2000, une baisse du taux des prélèvements obligatoires devrait cependant se concrétiser.

Aux allégements d'impôts de 40 milliards de francs inscrits en loi de finances initiale pour 2000, s'ajoutera un montant équivalent de réduction adopté en loi de finances rectificative, comportant notamment, une diminution de la taxe d'habitation, pour un coût de 11 milliards de francs, des allégements de l'impôt sur le revenu, à hauteur de 11 milliards de francs, et la baisse d'un point du taux normal de TVA, soit une perte de recettes de l'ordre de 18 milliards de francs pour 2000 (30 milliards de francs en année pleine).

On sait également qu'un plan plus global d'allégement des prélèvements a été annoncé par le Gouvernement pour la période 2001-2003, qui devrait se traduire par une baisse d'impôts de 120 milliards de francs sur la période.

En outre, l'effet arithmétique qui a poussé à la hausse le taux de prélèvements obligatoires en 1999 pourrait jouer en sens inverse en 2000, puisque la croissance devrait accélérer pour se situer aux alentours de 3,5% contre 2,8% prévu initialement et que l'inflation pourrait être très légèrement supérieure à 0,9%.

Les décisions de baisses d'impôt et la croissance sensiblement plus forte que prévu devraient donc se conjuguer pour provoquer une baisse significative des prélèvements obligatoires en 2000 et dans les années suivantes. La baisse des prélèvements obligatoires pourrait atteindre un demi-point en 2000.

C.- LES RESSOURCES

Pour toutes les recettes, des écarts importants sont constatés entre les prévisions initiales et les résultats d'exécution, comme on pourra le constater dans le tableau ci-après.

On rappellera que, s'agissant du budget de l'Etat, aucune recette, hormis celles résultant des opérations réciproques avec les entités publiques et des écritures de corrections, n'est enregistrée après le 31 décembre, en application de l'article 16 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.

En particulier, aucune recette fiscale ne peut donc être comptabilisée pendant la période complémentaire.

Il n'en va pas de même pour les recettes non fiscales et les recettes des comptes spéciaux du Trésor. Lorsqu'elles sont encaissées tardivement (en fin d'exercice) et que les délais d'émission de l'ordre de recette par l'ordonnateur sont trop longs, elles peuvent ne pas être rattachées à l'exercice en cours.

De plus, pour certaines recettes non fiscales, le Gouvernement, dans le cadre d'une logique de « provisionnement », a renoncé à effectuer plusieurs prélèvements prévus en 1999.

1.- Des recettes fiscales en forte hausse

Les recettes fiscales nettes s'élèvent finalement à 1.565,6 milliards de francs, ce qui représente une plus-value de 30,7 milliards de francs par rapport à la loi de finances initiale (1.534,9 milliards de francs). Elles marquent une progression de 7,8% par rapport à 1998, qui est due principalement au bond de l'impôt sur les sociétés (+30 milliards de francs de recettes nettes supplémentaires par rapport aux prévisions).

Contrairement à ce qui était attendu par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, les recouvrements des principaux impôts n'ont pas ralenti en fin d'année. Les rentrées fiscales de décembre 1999 ont affiché une hausse de 7,8% par rapport à décembre 1998.

· Les recouvrements totaux d'impôt sur le revenu en 1999 s'élèvent à 327,6 milliards de francs, auxquels il faut désormais ajouter les sommes perçues au titre des contributions représentatives du droit de bail et de sa taxe additionnelle (soit environ 6 milliards de francs) lorsque le redevable est une personne physique.

L'administration fiscale a apporté sur ce point les précisions suivantes : « Ces recettes comprennent également les recouvrements supplémentaires - en droits et en pénalités - issus des contrôles fiscaux, que ceux-ci aient été engagés en cours d'année ou pendant les exercices précédents. Par ailleurs, les admissions en non-valeur (ANV) relatives aux impôts directs ont été particulièrement élevées en 1999 (+20,2% par rapport à 1998). Une fraction de ces ANV concerne l'impôt sur le revenu et sont comptabilisées d'une part en dégrèvements (chapitre 15-01, paragraphe 31 des Charges communes) et, d'autre part, en recettes d'ordre au titre de l'impôt sur le revenu. Ces recettes d'ordre majorent le niveau des encaissements effectifs d'impôt sur le revenu ; l'ensemble restant sans incidence sur le solde budgétaire du fait de l'imputation en parallèle au titre des remboursements et dégrèvements ».

L'estimation proposée en loi de finances rectificative pour 1999 en matière d'impôt sur le revenu était de 326 milliards de francs (y compris les contributions représentatives du droit de bail et de sa taxe additionnelle), soit une révision à la hausse de 3,15 milliards de francs par rapport à la loi de finances initiale (322,85 milliards de francs). Cette revalorisation s'appuyait sur les dernières informations statistiques disponibles à l'époque et issues du rapport sur les comptes de la Nation, qui étaient marquées par une progression sensible des revenus perçus en 1998.

Les encaissements d'impôts sur le revenu constatés au 31 août 1999, au moment de la préparation du projet de loi de finances rectificative faisaient apparaître une augmentation de 5,7% par rapport aux recouvrements, à la même période de 1998.

La loi de finances rectificative n'avait toutefois intégré qu'une progression de 1% par rapport aux prévisions initiales. Les résultats à la fin de l'année sont en fait supérieurs de 2,34% à la réévaluation opérée dans le collectif.

Il ne faut cependant pas oublier que la réforme introduite en 1999 en matière de déclaration et de collecte de la contribution représentative du droit de bail et de sa taxe additionnelle a grandement perturbé le suivi comptable par les services gestionnaires de l'impôt sur le revenu et de l'impôt sur les sociétés. En effet, dans le nouveau régime, la contribution représentative du droit de bail et la taxe additionnelle sont acquittées en même temps que l'impôt sur le revenu ou l'impôt sur les sociétés, de manière non différenciée et à une échéance anticipée par rapport à la date de versement des anciennes taxes. Ces nouvelles dispositions ont également rendu plus difficile la comparaison des recouvrements mensuels avec ceux des années précédentes.

Enfin, d'autres facteurs, non quantifiables avec précision, ont récemment été identifiés et expliquent en partie la plus-value constatée :

- une nouvelle accélération du rythme de traitement des déclarations fiscales, induisant des recouvrements plus rapides, eux-mêmes facilités par l'utilisation croissante de moyens de paiement plus performants (TIP, prélèvements automatiques, mensualisation). L'incidence sur les recettes de l'année de ce type de phénomènes est, par nature, difficile à prévoir et ne peut être constatée que ex-post ;

- l'incidence positive pour les contribuables salariés de la substitution, introduite en 1998, entre les cotisations maladie et la CSG.

En outre, en période de forte croissance, la progressivité de l'impôt sur le revenu doit conduire à une augmentation de l'élasticité de l'impôt par rapport à l'évolution du revenu imposable.

Aussi bien, la proportion de foyers imposés est-elle passée de 49,4% en 1998 à 52,5% en 1999.

· Les recouvrements nets de TVA en 1999 s'élèvent à 671,1 milliards de francs, en progression de 4,5% par rapport à l'année précédente.

L'écart de +5,4 milliards de francs avec la loi de finances rectificative résulte du dynamisme de la consommation des ménages au cours du deuxième semestre après un début d'année où cette variable marquait le pas.

Le niveau plus faible de la croissance de la consommation en début d'année avait conduit à revoir légèrement en baisse la TVA nette en loi de finances rectificative (666 milliards de francs). Le point de sortie de la TVA est finalement assez voisin de la prévision initiale tout en étant légèrement en dessous (671,1 milliards de francs réalisés, pour 673,1 milliards de francs en loi de finances initiale).

· Les encaissements nets d'impôt sur les sociétés perçus en 1999 s'établissent à 229,7 milliards de francs y compris les recettes liées aux contributions représentatives du droit de bail et de sa taxe additionnelle lorsque le redevable est une personne morale, soit 3,3 milliards de francs en 1999.

Les encaissements effectifs s'écartent de 30,2 milliards de francs de l'estimation initiale et de 2,1 milliards de francs de la révision associée au collectif.

Le mécanisme de versement de l'impôt sur les sociétés serait le principal facteur explicatif de cette progression, combiné avec la forte progression des bénéfices imposables réalisés en 1998.

Selon les informations fournies à votre Rapporteur général par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, la recette budgétaire perçue en année n cumule quatre acomptes (mars, juin, septembre et décembre) sur la base du bénéfice réalisé en année n-1 et un solde de régularisation de l'exercice précédent versé en avril de l'année n et calculé comme la différence entre l'impôt dû au titre de n-1 et le total des acomptes versés en n-1. Dans ces conditions, une forte croissance de la base en 1998 a mécaniquement induit un niveau élevé du solde versé en avril 1999 et une consolidation des bons résultats au moment des acomptes de juin, septembre et décembre 1999. La loi de finances initiale pour 1999 prévoyait une progression du bénéfice fiscal d'environ 9% en 1998 (qui représentait déjà une évolution marquée, après +4% en 1996 et +7% en 1997). De fait, la progression des bénéfices de 1998 a été d'environ 14%.

En outre, les chiffrages de certaines mesures nouvelles ont également été révisés ; il en est ainsi du coût pour l'Etat de l'institution du crédit d'impôt pour création d'emplois, supprimé par la loi de finances pour 2000, qui s'établit finalement à 1,1 milliard de francs au lieu des 3 milliards de francs prévus en loi de finances rectificative.

_  Les autres impôts perçus par voie d'émission de rôles, et la catégorie des impôts directs et taxes assimilées (regroupés sous l'intitulé « autres impôts directs » du tableau de la page 17) ont notablement baissé par rapport aux prévisions initiales et même aux prévisions de la loi de finances rectificative.

En particulier, l'impôt de solidarité sur la fortune est caractérisé, en 1999, par un rendement un peu inférieur aux prévisions et surtout la taxe de participation des employeurs au financement de la formation professionnelle et la contribution sur logements sociaux sont en nette réduction.

2.- Une diminution choisie des recettes non fiscales

Les recettes non fiscales pour 1999 étaient évaluées à 183,23 milliards de francs dans la loi de finances initiale et ont été ramenées à 181,69 milliards de francs dans la loi de finances rectificative. Ce chiffrage intègre les recettes d'ordre et 21,7 milliards de francs liés à des rebudgétisations (pensions de La Poste, fonds de concours divers et n