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Document mis en distribution le 10 mai 2000  N° 2360 -- ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 4 mai 2000. RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN (1) SUR LE PROJET DE LOI (N° 1822) portant règlement définitif du budget de 1998, Volume 3 PAR M. DIDIER MIGAUD, Rapporteur général, Député. -- (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Lois de règlement. ___
Amendements non adoptés par la Commission Après l'article 11 Amendement présenté par MM. Charles de Courson et Jean-Jacques Jégou : Insérer l'article suivant : A compter de l'exercice 2000, la dotation globale de fonctionnement constitue une charge permanente imputée sur le titre IV du budget du ministère de l'intérieur, et non plus un prélèvement sur recettes. Amendement présenté par MM. Charles de Courson et Jean-Jacques Jégou : Insérer l'article suivant : A compter de l'exercice 2000, la dotation élu local constitue une charge permanente imputée sur le titre IV du budget du ministère de l'intérieur, et non plus un prélèvement sur recettes. Amendement présenté par MM. Charles de Courson et Jean-Jacques Jégou : Insérer l'article suivant : A compter de l'exercice 2000, la dotation spéciale pour le logement des instituteurs constitue une charge permanente imputée sur le titre IV du budget du ministère de l'intérieur, et non plus un prélèvement sur recettes. Amendement présenté par MM. Charles de Courson et Jean-Jacques Jégou : Insérer l'article suivant : A compter de l'exercice 2000, la dotation de compensation de la taxe professionnelle constitue une charge permanente imputée sur le titre IV du budget du ministère de l'intérieur, et non plus un prélèvement sur recettes. Amendement présenté par MM. Charles de Courson et Jean-Jacques Jégou : Insérer l'article suivant : A compter de l'exercice 2000, la dotation au profit de la collectivité territoriale de Corse et des départements de Corse constitue une charge permanente imputée sur le titre IV du budget du ministère de l'intérieur, et non plus un prélèvement sur recettes. Amendement présenté par MM. Charles de Courson et Jean-Jacques Jégou : Insérer l'article suivant : A compter de l'exercice 2000, le fonds de compensation pour la TVA constitue une charge permanente imputée sur le titre IV du budget du ministère de l'intérieur, et non plus un prélèvement sur recettes. Amendement présenté par MM. Charles de Courson et Jean-Jacques Jégou : Insérer l'article suivant : A compter de l'exercice 2000, le Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle constitue une charge permanente imputée sur le titre IV du budget du ministère de l'intérieur, et non plus un prélèvement sur recettes. Amendement présenté par MM. Charles de Courson et Jean-Jacques Jégou : Insérer l'article suivant : A compter de l'exercice 2000, la compensation de la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle constitue une charge permanente imputée sur le titre IV du budget du ministère de l'intérieur, et non plus un prélèvement sur recettes. Amendement présenté par MM. Charles de Courson et Jean-Jacques Jégou : Insérer l'article suivant : A compter de l'exercice 2000, la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale constitue une charge permanente imputée sur le titre IV du budget du ministère de l'intérieur, et non plus un prélèvement sur recettes. Amendement présenté par MM. Charles de Courson et Jean-Jacques Jégou : Insérer l'article suivant : A compter de l'exercice 2000, le versement du produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation constitue une dépense permanente imputée sur le titre VI du budget du ministère de l'intérieur, et non plus un prélèvement sur recettes. Amendement présenté par MM. Charles de Courson et Jean-Jacques Jégou : Insérer l'article suivant : I.- Dans l'article 45 de la loi de finances rectificative pour 1997 (n° 97-1239) du 29 décembre 1997, après le mot : « information, », sont insérés les mots : « tous les six mois, accompagnées des réponses de leurs destinataires ». II.- A la fin du même article, sont supprimés les mots : « , dès lors qu'elles sont devenues définitives ». RÉPONSES DE LA COUR DES COMPTES AUX QUESTIONS POSÉES PAR LA COMMISSION DES FINANCES Question n° 1 : La globalisation des crédits Question n° 2 : Les reports de crédits Question n° 3 : Les ressources et dépenses extrabudgétaires du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie Question n° 4 : Le bilan des contrats de plan Etat-régions pour la période 1994-1999 Question n° 5 : Le fonctionnement de la COFACE Question n° 6 : La gestion des autorisations de programme Question n° 7 : Le budget de la recherche Question n° 8 : Les emplois « précaires » dans les ministères et dans les entreprises publiques  LA GLOBALISATION DES CRÉDITS On a assisté, depuis une quinzaine d'années, à une réduction sensible du nombre des chapitres budgétaires, passé, pour le budget général, de 1.642 en 1984 à 731 dans le projet de loi de finances pour 2000. Si une certaine globalisation des crédits constitue l'une des conditions de la réussite de la démarche de modernisation de l'administration, elle doit cependant rester compatible avec le principe de spécialité, dont le respect est nécessaire au bon exercice du contrôle du Parlement et de la Cour des comptes. La Cour peut-elle, à la lumière de son expérience, porter une appréciation sur le mouvement de globalisation des crédits ? Quelles solutions pourraient être mises en _uvre pour concilier la souplesse accordée au gestionnaire et les exigences d'un contrôle et d'une évaluation plus efficaces ? RÉPONSE Dans un contexte en évolution permanente depuis plus de dix ans, la réponse qui suit ne peut apporter qu'un début d'appréciation sur une question dont tous les prolongements n'ont pas encore été identifiés. La globalisation des crédits est un mouvement de réduction du nombre des chapitres budgétaires qui répond à trois objectifs. En premier lieu, ce mouvement accompagne la simplification de la nomenclature budgétaire. Ensuite, il permet de clarifier l'action du gouvernement en identifiant dans un chapitre les moyens mis au service d'une même politique publique. Enfin, la globalisation accompagne la démarche de modernisation de l'administration en offrant au gestionnaire une souplesse nouvelle dans l'utilisation des crédits. La simplification de la nomenclature conduit à regrouper ou à supprimer des chapitres, souvent parce qu'ils sont inutilisés, ou parce qu'ils contiennent un volume réduit de crédits. De telles modifications sont fréquentes, mais n'appellent pas de commentaires particuliers. La volonté d'identifier tous les enjeux d'une politique publique, et de mieux suivre ses implications financières, entraîne l'inscription sur un même chapitre de tous les crédits concernés, particulièrement lorsqu'il s'agit de crédits d'intervention. C'est le cas, par exemple, sur le budget de l'Emploi, où les chapitres 43-70 « Financement de la formation professionnelle » et 44-70 « Dispositifs d'insertion des publics en difficultés » ont été créés en loi de finances initiale pour 1999. Le troisième objectif de la globalisation est d'offrir au gestionnaire une plus grande souplesse dans l'affectation des crédits votés au profit d'une action, même s'ils étaient initialement destinés à des moyens différents, sans recourir aux décrets de virement inter-chapitres (définis par l'article 14 de l'ordonnance organique). De plus, les crédits globalisés dans le but de faciliter l'action du gestionnaire sont facilement reportables à l'exercice suivant. Le comité interministériel pour la réforme de l'État du 13 juillet 1999 a d'ailleurs décidé d'étendre cette mesure : « les crédits de fonctionnement courant (titre III du budget de l'État) non consommés en fin d'année budgétaire pourront être reportés d'un exercice à l'autre. En conséquence, ils figureront à l'état H annexé au projet de loi de finances pour 2000 ». Cette plus grande souplesse de gestion était fortement liée, à l'origine, à la déconcentration des crédits. Dans ce cadre, la globalisation a porté plus particulièrement sur les crédits de fonctionnement - hors personnel - et, sans leur être réservée, sur les services érigés en centres de responsabilité (voir, sur ce point, la réponse à la question précédemment posée par la commission des finances de l'Assemblée nationale sur le projet de loi de règlement du budget de 1997 "Globalisation des crédits et centres de responsabilité"). La globalisation est désormais généralisée et s'étend aux services centraux. A.- LA GLOBALISATION DES CRÉDITS EST ENCORE EN ÉVOLUTION La globalisation pourrait à l'avenir s'étendre à des dépenses de personnel. Cette procédure est expérimentée en 2000 par quatre préfectures, les crédits de chacune d'entre elles étant inscrits sur un article individualisé. Toutefois la globalisation des crédits de fonctionnement hors personnel n'est pas encore totale. Ainsi, certaines dépenses d'informatique sont toujours inscrites sur des chapitres distincts. Les bénéfices attendus de la globalisation des crédits justifient cependant les efforts nécessaires pour en développer la pratique. Dans sa réponse du 3 avril 1996 à une question posée par l'Assemblée nationale sur les centres de responsabilité, la Cour notait l'effet positif de la globalisation des dotations de fonctionnement. Elle précisait cependant que le contrôle parlementaire ne pourrait s'exercer pleinement qu'au prix d'un enrichissement des documents fournis au Parlement comportant des éléments d'appréciation sur les résultats obtenus. La Cour soulignait aussi à nouveau, en 1999, les effets positifs de la globalisation, tout en estimant que la poursuite de la globalisation des crédits nécessitait une réforme de l'administration centrale, dont l'architecture trop complexe et les méthodes avaient parfois pour effet de réduire la portée de la déconcentration (réponse à la question relative à la globalisation des crédits et les centres de responsabilité, déjà citée). B.- L'ÉTAT DE LA NOMENCLATURE NE FACILITE PAS L'ÉVALUATION La nomenclature budgétaire ne permet pas d'identifier les crédits globalisés. Le contenu des chapitres correspondant a priori à des crédits de même nature varie d'une section budgétaire à l'autre. Par exemple, le chapitre 34-98 est souvent utilisé pour l'inscription de crédits globalisés, sans que cela constitue une règle générale. L'identification des chapitres globalisés présente des difficultés d'autant plus sensibles que l'administration des finances n'effectue pas encore de suivi centralisé de ces crédits. La Cour, dans de telles conditions, recherche des éléments d'appréciation auprès des contrôleurs financiers. Toutefois, la nomenclature évolue avec la globalisation. Plusieurs circulaires de la direction du budget ont invité, pour les lois de finances de 1998 à 2000, à regrouper par chapitre ou par article individualisé les dépenses déconcentrées. Pour l'avenir, la direction du budget annonce comme objectif l'inscription des crédits globalisés dans un seul chapitre par titre et par ministère. Mais la destination juridique de la nomenclature budgétaire, qui est le support de l'autorisation parlementaire, la rend inapte à décrire seule certaines politiques d'intervention. Ceci est vrai, par exemple, pour les politiques de l'emploi ; c'est pourquoi, depuis plusieurs années, des annexes à caractère fonctionnel accompagnent la présentation des budgets ministériels. Cette démarche est toutefois incomplète car les agrégats ne sont utilisés depuis 1996 qu'à l'appui des projets de lois de finances, mais ne le sont plus pour en contrôler l'exécution. C.- LES OUTILS DE CONTRÔLE DE GESTION RESTENT À DÉFINIR Le développement d'une gestion modernisée, accordant une véritable autonomie aux services de l'État et comportant des assouplissements tels que le report automatique des crédits non consommés, crée de nouvelles exigences en matière de contrôle. En effet, pour vérifier que l'autorisation budgétaire a été correctement employée, le seul examen de la consommation des crédits dans l'année est moins pertinent que le degré de réalisation des contrats d'objectifs qui en définissent la destination. La Cour constate que, pour le moment, le développement et l'amélioration des outils du contrôle de gestion restent des objectifs. La nécessité de ces outils était pourtant exprimée dès la circulaire du Premier Ministre, relative au renouveau du service public, du 23 février 1989. Leur carence ne permet pas d'évaluer l'efficacité de la dépense effectuée sur des crédits globalisés. Les travaux entrepris récemment par la Cour sur les crédits déconcentrés, qui nécessitent du temps en raison des difficultés rencontrées, devraient permettre, à terme, de déterminer notamment l'intérêt des comptes-rendus du contrôle financier déconcentré (CFD). D'autre part, à l'avenir, selon la direction du budget, les bleus budgétaires pourraient également fournir des informations sur le degré de satisfaction des objectifs poursuivis, à condition que des indicateurs de résultat pertinents soient identifiés. * * * La mesure de l'efficacité de la dépense exige en préalable le développement des outils de contrôle de gestion, trop souvent négligés jusqu'à présent, et une adaptation de la nomenclature budgétaire, permettant notamment d'identifier les chapitres concernés par la globalisation. LES REPORTS DE CRÉDITS Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 1998, la Cour des comptes relève, dans la section consacrée à la modification du montant des crédits, que la loi de finances rectificative du 30 décembre 1998 a ouvert 60 574,5 millions de crédits supplémentaires. Des crédits ouverts aussi tardivement ont, selon la Cour, engendré d'importants reports. · La Cour a-t-elle pu obtenir des éclaircissements sur les raisons pour lesquelles ces demandes de crédits n'avaient pu être présentées en loi de finances initiale ? · La Cour a-t-elle pu obtenir les justifications détaillées venant à l'appui de ces ouvertures de crédits complémentaires ? Quelles conclusions a-t-elle pu tirer de leur analyse ? · Les reports de crédits sont-ils pris en compte de façon satisfaisante dans l'évaluation des besoins des ministères concernés, pour l'exercice suivant ? · Quels enseignements la Cour peut-elle tirer de l'analyse, sur les cinq dernières années, de la gestion des chapitres du budget général pour lesquels on constate une tendance chronique aux reports (pourcentage de crédits reportés par rapport aux crédits ouverts supérieurs à 5%) ? RÉPONSE A.- LES LOIS DE FINANCES RECTIFICATIVES PRÉSENTENT UNE TENDANCE À L'ACCROISSEMENT Entre 1995 et 1999, années incluses, les crédits nouveaux ouverts par les lois de finances rectificatives (LFR), sans tenir compte des ratifications de décrets d'avance, sont passés de 28,4 milliards à 47,5 milliards de francs. L'année 1998 est caractérisée par un maximum de 60,6 milliards. Il est encore trop tôt pour déterminer si 1999 indique un retournement de tendance. Le tableau suivant précise la répartition par destination (dépenses ordinaires des services civils, dépenses en capital des services civils, dépenses des services militaires) des crédits votés en lois de finances rectificatives :
Le volume atteint en 1998 s'explique notamment par l'ouverture de 42 197,8 millions de francs pour les dépenses ordinaires des services civils de la section budgétaire des Charges communes, dont 29 723,6 millions au titre I. Pour une grande part (27 469 MF), les nouveaux crédits du titre I concernent des dépenses en atténuation de recettes (remboursement et dégrèvements sur contributions directes et remboursements sur produits indirects). Malgré l'importance de cette dotation, les crédits nécessaires aux dépenses en atténuation de recette ont été sous-évalués d'environ 11 200 millions dans la LFR, nécessitant ainsi un complément en loi de règlement. B.- Le vote tardif des LFR ne permet pas une consommation intégrale des crédits ainsi ouverts Les LFR sont systématiquement votées dans les trois derniers jours de l'exercice budgétaire auxquelles elles s'appliquent. Or, le décret n° 86-451 du 14 mars 1986, pris en application de l'article 16 de l'ordonnance n° 59-2, et modifié par le décret n° 96-1172 du 26 décembre 1996, dispose dans son article 5 que « les engagements de dépenses ordinaires autres que de personnel ne peuvent intervenir, sauf urgence, après le 30 novembre de chaque année. Pour la régularisation d'un engagement antérieur, ils peuvent intervenir jusqu'au 31 décembre de l'année pour les ordonnateurs secondaires et jusqu'au 10 janvier de l'année suivante pour les ordonnateurs principaux ». L'article 6 précise que « les engagements de dépenses s'imputent sur les crédits du budget de l'année en cours et, pour les dépenses ordinaires, ils stipulent l'exécution du service le 31 décembre au plus tard de cette même année ». Le vote et la promulgation tardifs des lois de finances rectificatives limitent donc les possibilités de consommation au cours de l'exercice. L'ouverture de crédits supplémentaires au collectif aboutit donc en pratique à provisionner sur 1998 des dotations qui ne seront dépensées que les années suivantes. Les besoins auxquels répondent les lois de finances rectificatives sont variés. En pratique, la Cour constate chaque année qu'une partie significative des crédits ouverts par la loi de finances rectificative est reportée sur l'exercice suivant. Le tableau présenté en annexe n° 1 indique la liste des 22 chapitres budgétaires ayant fait simultanément l'objet d'une dotation par la loi de finances rectificative du 30 décembre 1998 et de reports sur l'exercice 1999. Dans 20 cas sur 22, les reports sont supérieurs ou égaux aux ouvertures de crédits par la loi de finances rectificative. La somme des crédits ouverts en LFR 98 sur ces 22 chapitres est de 2 350 millions de francs. Les explications qui ont été obtenues par la Cour sont détaillées dans l'annexe n° 1. Toutefois, deux chapitres méritent une mention particulière, respectivement aux budgets des Services financiers et de l'Intérieur et de la décentralisation. La LFR 98 a ouvert au budget des Services financiers un montant de 1 048,9 MF de crédits, dont 940,7 MF sur le chapitre 37-75 « Travaux de recensement et enquêtes statistiques ». Les crédits complémentaires correspondent en théorie aux dépenses du recensement, programmé en 1999. Les reports de ce chapitre sur l'exercice 1999 ont atteint 960 MF. Ce chapitre n'était initialement doté que de 183,1 MF. Or une partie des dépenses liées au recensement a été engagée en 1998, notamment pour une campagne de communication et des travaux d'impression. Des raisons d'affichages ont conduit le gouvernement à privilégier l'inscription de ces crédits en LFR 1998 plutôt qu'en LFI. Selon le ministère des finances, l'inscription en LFR évitait une rupture, qui aurait été due à une opération ponctuelle et coûteuse, dans les montants inscrits en LFI. Le budget de l'Intérieur et de la décentralisation a reçu en LFR 98 un total de 2 182 MF, dont 367,1 MF sur des chapitres ayant fait l'objet de reports sur l'exercice 1999. Un crédit de 100 MF a notamment été ouvert au chapitre 34-41 « Police nationale - moyens de fonctionnement » pour financer l'achat de véhicules. Sur ce même chapitre, un arrêté de report de ce montant exactement a été signé le 19 février 1999, pour « dépenses engagées non encore ordonnancées ». C.- LES REPORTS NE SONT PAS TOUJOURS PRIS EN COMPTE DANS L'ÉVALUATION DES BESOINS DES MINISTÈRES Le montant définitif des reports sur l'exercice 1999 n'a été connu qu'après le vote de la loi de finances initiale pour 1999 et le vote de la loi de finances rectificative du 30 décembre 1998. L'intégralité des reports ne pouvait être prise en compte ; toutefois, l'on constate que certains chapitres font l'objet de reports récurrents. Le tableau en annexe n° 2 donne la liste des chapitres sur lesquels des reports significatifs (supérieurs à 5% des crédits ouverts) sont récurrents. Il s'agit toujours de chapitres d'équipement (titres V et VI). En 1998, les reports en provenance du budget général de 1997 s'élevaient à 54,5 milliards, dont 38,1 milliards pour les dépenses en capital. Sur ces 38,1 milliards, 8,4 milliards provenaient de chapitres d'équipement structurellement excédentaires en fin d'exercice. En 1999, les reports se sont élevés à 63,7 milliards, dont 40,8 milliards sur les titres V et VI. Comme en 1998, plus d'un cinquième des reports sur crédits d'équipement, soit 9,1 milliards, ont été constatés sur des chapitres en excédent structurel en fin d'exercice. D.- Certains crédits sont mis en place tardivement Des reports importants, en valeur absolue, sont constatés sur des chapitres dont les crédits sont mis en place tardivement. Il s'agit avant tout des chapitres dotés par des fonds de concours européens, rattachés parfois en fin d'exercice. C'est ainsi le cas au budget de l'Agriculture et de la pêche, sur le chapitre 61-83 « Cofinancement de l'Union européenne au titre des objectifs 1, 5A et 5B et au titre de l'instrument financier d'orientation de la pêche » (reports sur 1998 et 1999 proches de 1,7 milliard). Le même phénomène de mise en place tardive se produit également sur des chapitres qui alimentent des dépenses déconcentrées. Ainsi, au budget de l'Enseignement supérieur, le circuit des crédits du chapitre 56-10 « Investissements - enseignement supérieur et recherche » conduit à la mise en place d'une partie des crédits au dernier trimestre, d'où des reports de 475 MF sur 1998 et de 611 MF sur 1999. Enfin, la LFR ouvre parfois des autorisations de programme et des crédits d'équipement de même montant, ce qui ne paraît pas réaliste. C'était le cas au budget de l'Intérieur et de la décentralisation, où le chapitre 57-50 « Equipement matériel du ministère de l'intérieur » a reçu 70 MF en crédit de paiement, correspondant à des autorisations de programmes elles-mêmes ouvertes par la LFR. Les reports de ce chapitre sur l'exercice suivant se sont élevés à 342,9 MF. Au total, les crédits votés en LFR 1998 pour des dépenses d'équipement sur des chapitres ayant donné lieu à des reports s'élèvent à 307 millions de francs sur le titre V et 178 millions sur le titre VI (cf. tableau de l'annexe 2). E.- Le rythme de mise en place des crédits est parfois plus rapide que celui des consommations La deuxième cause principale des reports est le retard dans l'exécution de la dépense, tant sur des chapitres de fonctionnement que sur des chapitres d'équipement. Certains crédits ouverts en LFR 98 sur des chapitres de fonctionnement correspondaient à des opérations programmées pour la fin de l'exercice 1998. Pour des raisons diverses, certaines de ces opérations ont été reportées à l'exercice 1999, entraînant le report des crédits correspondants. Le budget de l'Agriculture et de la pêche, où 77,4 MF ouverts en LFR 98 sur différents chapitres du titre III ont été reportés sur l'exercice 1999, illustre cette situation. Ce constat est cependant plus fréquent sur des crédits d'équipement. Au budget des Anciens combattants, le chapitre 57-91 « Equipement immobilier et patrimoine » finance des travaux dont l'imparfaite définition l'année de l'ouverture des crédits (1998) a entraîné un fort accroissement des reports en valeur relative. L'effet le plus important en valeur absolue concerne des chapitres d'équipement destinés à financer les dépenses déconcentrées. Au budget de l'Intérieur et de la décentralisation, le chapitre 67-52 « Dotation globale d'équipement - communes » est à l'origine de reports proches de 3 milliards sur 1998 et de 3,4 milliards sur 1999. À l'Outre-mer, le chapitre 68-90 « Subvention au fonds d'investissement pour le développement économique et social (section générale) » est à l'origine de reports de 326 millions sur 1998 et de 422 millions sur 1999. Dans d'autres cas, des crédits d'équipement sont ouverts sur des chapitres déjà excédentaires. Ainsi, le chapitre 57-40 « Equipement immobilier du ministère de l'intérieur » a reçu 99,3 MF, dont 14,3 MF provenant du rattachement du produit de cessions immobilières, et surtout 85 MF qui étaient destinés à couvrir des besoins en CP constatés en fin d'exercice. Or les reports de ce chapitre sur l'exercice 1999 se sont élevés à 268,4 MF. L'usage des ouvertures de crédits nécessairement destinées à être reportés étend abusivement la pratique normale du report des crédits d'investissement non consommés dans l'année. L'utilisation de ce procédé, dont le résultat est de faire porter par le budget de l'année n-1 des dépenses prévues sur l'exercice n, semble surtout correspondre à une volonté d'affichage qui n'est plus corrélée avec le rythme de la dépense. F.- LA SINCÉRITÉ DES LOIS DE FINANCES, INITIALES ET RECTIFICATIVES, EST ALTÉRÉE Une prise en compte plus fine des reports dans la préparation des lois de finances pourrait permettre une réduction des crédits votés de quelques milliards de francs. En effet, on constate que, sur les chapitres présentant des reports récurrents (cf. annexe 2), les crédits ouverts par les lois de finances pour 1998 auraient pu être réduits d'environ 6 milliards de francs sans entraîner de sous dotation. Pour la seule loi de finances rectificative, ce sont près de 1,7 milliard de francs qui ont été votés, puis reportés, sur des chapitres faisant l'objet de reports récurrents. Il s'agit, certes, d'un maximum théorique, dont la connaissance exacte n'intervient parfois que plusieurs mois après la mise en place. D'autre part les crédits d'équipement qui font l'objet de reports massifs et récurrents caractérisent des chapitres sur lesquels les crédits sont ouverts une ou parfois plusieurs années avant la date de leur consommation. La permanence de telles situations est susceptible d'affecter la sincérité du projet de loi de finances soumis à l'approbation parlementaire. En effet, sans méconnaître la portée de l'article 17 de l'ordonnance 59-2 qui autorise le report par arrêté du ministre des finances des crédits de paiements sur opérations en capital, il apparaît cependant que le report systématique de sommes qui atteignent plusieurs milliards de francs ne peut manquer d'influer sur l'équilibre budgétaire tel qu'il a été voté. L'accumulation et l'accroissement des reports ne répondent plus à la seule nécessité d'aménager le principe d'annualité pour permettre une gestion efficace. C'est pourquoi il est hautement souhaitable que des reports élevés ne se répètent pas à long terme. De plus, les crédits ouverts par les lois de finances rectificatives votées en fin d'année sont parfois destinés à être reportés sur l'exercice suivant. La Cour ne peut que constater que les lois de finances rectificatives votées en fin d'exercice remplissent partiellement le rôle de lois de finances rectificatives pour l'exercice suivant. Annexes À la rÉponse n° 2 annexe n° 1 TABLEAU DES CHAPITRES DOTÉS EN LFR 1998 AYANT FAIT L'OBJET DE REPORTS SUR L'EXERCICE 1999, ET COMMENTAIRES. ANNEXE n° 2 TABLEAU DES CHAPITRES SUR LESQUELS LES REPORTS REPRÉSENTENT PLUS DE 5% DES CRÉDITS OUVERTS PAR VOIE LÉGISLATIVE (EN 1998 ET 1999), ET COMMENTAIRES.  Hors les cas où l'ouverture de crédit en LFR est le résultat du rattachement de produits de cession, les budgets des Services financiers, de l'Intérieur et de la décentralisation, de l'Outre-mer, et de la Santé, de la solidarité et de la ville montrent des exemples de chapitres budgétaires sur lesquels les reports sont supérieurs, parfois de beaucoup, aux abondements en LFR. La LFR 98 a ouvert au budget des Services financiers un montant de 1 048,9 MF de crédits, dont 940,7 MF sur le chapitre 37-75 « Travaux de recensement et enquêtes statistiques ». Ce chapitre n'était doté que de 183,1 MF en LFI. Les crédits complémentaires correspondent en réalité à des dépenses de 1999 (recensement) et ont été intégralement reportés sur l'exercice 1999. L'inscription de ces crédits en LFR plutôt qu'en LFI a été expliquée au rapporteur de la Cour par les raisons suivantes : la dotation de ce chapitre en LFR a permis d'éviter une discussion sur les crédits dans le contexte du débat parlementaire général sur la LFI ; par ailleurs, s'agissant d'une opération ponctuelle mais coûteuse, l'inscription en LFR évite une rupture dans les montants inscrits en LFI. Aucune de ces deux raisons ne peut être considérée comme satisfaisante, dans la mesure où l'inscription de crédit en LFR suivie d'un report immédiat de ces crédits sur l'exercice suivant ne correspond pas aux dispositions de l'ordonnance 59-2. Le budget de l'Intérieur et de la décentralisation a reçu en LFR 98 un total de 2 182 MF, dont 367,1 MF sur des chapitres ayant fait l'objet de reports sur l'exercice 1999. Un crédit de 100 MF a été ouvert au chapitre 34-41 « Police nationale - moyens de fonctionnement » pour financer l'achat de véhicules. Sur ce même chapitre, un arrêté de report de ce montant exactement a été signé le 19 février 1999, pour « Dépenses engagées non encore ordonnancées ». Le chapitre 57-40 « Equipement immobilier du ministère de l'intérieur » a reçu 99,3 MF, dont 14,3 MF provenant du rattachement du produit de cessions immobilières, et surtout 85 MF qui étaient destinés à couvrir des besoins en CP constatés en fin d'exercice. Or les reports de ce chapitre sur l'exercice 1999 se sont élevés à 268,4 MF. Le chapitre 57-50 « Equipement matériel du ministère de l'intérieur » a reçu 70 MF en crédit de paiement, correspondant à des autorisations de programmes également ouvertes par la LFR. Les reports sur l'exercice suivant se sont élevés à 342,9 MF. Le chapitre 57-60 « Informatique, télématique et transmission - dépenses d'équipement » a reçu en LFR 90,0 MF à la suite de la décision de 1998 d'accélérer le déploiement du système ACROPOL de radiocommunication de la Police nationale. Les reports de ce chapitre sur l'exercice 1999 ont porté sur 188,0 millions. Le budget de l'Outre-mer a bénéficié d'ouvertures totalisant 229,7 MF, dont 62,7 MF sur trois chapitres à l'origine de reports sur l'exercice 1999. Le chapitre 57-91 « Equipement administratif » a notamment reçu 12,7 MF en autorisation de programme et en crédits de paiement ; il s'agissait de financer le renouvellement de l'avion du haut-commissariat en Nouvelle-Calédonie (10 MF) et le patrouilleur de Saint-Pierre-et-Miquelon. Les reports sur ce chapitre se sont élevés à 23,2 MF. Les crédits ouverts en LFR sur les chapitres 65-01 et 68-03 étaient destinés à des ajustements aux besoins (65-01) ou au règlement d'opération restant à couvrir localement (68-03). Dans les deux cas, cependant, les reports à l'exercice suivant ont été supérieurs ou égaux aux crédits ouverts en LFR. Le chapitre 57-93 « Equipement administratif, études et recherches » du budget de la Santé, de la solidarité et de la ville a reçu 13,7 millions en LFR. Les reports sur l'exercice 1999 se sont élevés à 68,8 MF. Depuis plusieurs années, la Cour constate sur ce chapitre une sous-consommation des crédits. Le rythme des investissements est faible en particulier dans les services déconcentrés, et les réalisations ne suivent pas la programmation affichée. Le chapitre 66-20 « Subventions d'équipement social » a bénéficié d'une ouverture de crédits complémentaire de 113 MF en loi de finances rectificative. Les reports sur l'exercice 1999 se sont élevés à 129,2 MF. Au budget de l'Agriculture et de la pêche, le total des ouvertures de crédit en LFR 98 s'est élevé à 905,2 MF, dont 824,9 MF sur des chapitres ayant donné lieu à des reports sur l'exercice suivant. Le chapitre 34-14 « Statistiques » a bénéficié de 131,6 MF au total, dont 55,0 MF en LFR 98 qui ont été intégralement reportés sur l'exercice 99. Les reports sur ce chapitre pourraient être qualifiés de structurels, la réalisation de certaines enquêtes s'étalant sur plusieurs exercices pour des raisons techniques. D'autre part, des opérations prévues ont été reportées au début de 1999, notamment l'enquête sur les déchets auprès des communes. Le faible taux de consommation du chapitre 37-11 « Dépenses diverses non déconcentrées » est dû, pour une large part, aux difficultés rencontrées dans la mise en _uvre du Système intégré de gestion et de contrôle des aides de la PAC (SIGC). Ces difficultés conduisent précisément à s'interroger sur le bien-fondé de l'ouverture de crédits supplémentaires au collectif. Sur le chapitre 44-36 « Pêches maritimes et cultures marines - subvention et apurement FEOGA », plusieurs opérations décidées fin 1998 ont été reportées sur 1999. Il s'agit du financement de la reconversion des navires touchés par l'interdiction des filets dérivants (25 MF) ; des mesures d'urgence en faveur des conchyliculteurs de l'étang de Thau (4 MF) ; et de la subvention à la société Interpêche (7 MF qui étaient inscrits en LFR). La LFR 98 a ouvert 5,20 MF de crédits supplémentaires au budget des Anciens combattants. Les 0,5 MF ouverts au chapitre 57-91 « Equipement immobilier et patrimoine » correspondent à l'indemnisation par des sociétés d'assurance de dommages causés en 1987 et constatés en 1994 à la direction interdépartementale de Nantes. Le budget de l'Enseignement scolaire a bénéficié d'ouvertures de crédit en LFR de 75,4 MF, dont 55,0 MF pour les dépenses ordinaires et 20,4 MF en autorisations de programme et crédits de paiement intégralement affectés au chapitre 56-01 « Administration générale et établissements d'enseignement à la charge de l'État - achèvement d'opérations sur équipements décentralisés ». Il s'agissait, au titre V, du rattachement de produits de cession. Sur ce chapitre 56-01, la consommation atteint seulement 71,8% des crédits, et prolonge la détérioration déjà observée en 1997 (80%, contre 89% en 1996). L'ouverture en loi de finances rectificative de 0,5 MF au chapitre 57-01 « Administration générale et équipement des établissements publics de l'État » du budget de la Jeunesse et des sports, très inférieure aux 34,8 MF reportés sur l'exercice 1999, correspond au rattachement du produit d'une cession immobilière. L'ouverture de 6,3 millions de crédits en LFR au budget de l'Enseignement supérieur, sur le chapitre 66-73 « Constructions et équipement - enseignement supérieur et recherche » est également un rattachement de produit de cession. Le tableau suivant indique les chapitres non inscrits à l'état H qui sont à l'origine, en 1998 et 1999, de reports supérieurs à 5% des crédits ouverts en lois de finances.  Au budget de l'Agriculture et de la pêche, le chapitre 61-83 « Cofinancement de l'Union européenne au titre des objectifs, 5A et 5B et au titre de l'instrument financier d'orientation de la pêche » est alimenté par des financements communautaires. Il n'est pas toujours doté en loi de finances, mais a bénéficié en 1998 d'un crédit de 757 366 F en LFR. Les reports récurrents sur le chapitre 61-83 peuvent s'expliquer par le rattachement tardif des fonds de concours : près de la moitié des fonds de concours sont rattachés au cours du dernier trimestre. Le chapitre 57-91 « Equipement immobilier et patrimoine » du budget des Anciens combattants finance notamment des travaux dans les maisons de retraite de l'ONAC depuis 1996. Des difficultés dans la définition et la réalisation de ce programme ont conduit à un étalement dans le temps jusqu'en 1999. Le financement de ces travaux devrait normalement être assuré par des subventions d'investissement du titre VI. Au budget de l'Enseignement scolaire, le chapitre 56-37 « Dépenses pédagogiques - technologies nouvelles : premier équipement en matériel », malgré la baisse continue des ouvertures de crédits, reflète une sous-consommation chronique. Au ministère de l'Intérieur et de la décentralisation, le chapitre 67-58 « Participation des communautés européennes à divers programmes en cofinancement » n'apparaît pas dans le tableau, car il n'est pas doté en loi de finances, mais par rattachement de fonds de concours au titre du FEDER. A lui seul, ce chapitre est à l'origine de reports en forte progression : 1 120,6 millions reportés sur 1996, 2 625,1 MF sur 1997, 6 359,2 MF sur 1998 et 5 316,5 MF sur 1999. Par ailleurs, les reports sont élevés sur certains chapitres des titres V et VI, et tout particulièrement sur le 67-52 « Dotation globale d'équipement - communes » où les reports passent de 1 375,3 MF en 1997 à 3 443,4 MF en 1999. Les reports sur le chapitre 57-91 « Equipement administratif » de l'Outre-mer, en accroissement sensible et continu de 1996 à 1999, s'expliquent en partie par la mise en place de crédits de paiement en LFR du 30 décembre 1998 (12,7 MF), impossibles à consommer dans l'année. Le chapitre 58-01 « Infrastructures de Guyane » souffre du rattachement tardif des fonds de concours. Le chapitre 67-51 « Travaux divers d'intérêt local » subventionne, avec un plafond de 80% (en application d'un décret du 10 mars 1972), les projets des collectivités locales. L'importance des reports constatés sur ce chapitre reflète la difficulté pour ces collectivités de mener à bien leurs projets, parfois liée à leur incapacité à réunir le financement complémentaire à la subvention. Le chapitre 68-90 « Subvention au fonds d'investissement pour le développement économique et social (section générale) » finance des opérations gérées presque en totalité au niveau local. La faible consommation des crédits de paiement, dans lesquels les crédits votés ne représentent qu'environ un tiers des sommes disponibles en raison de l'importance des reports, souligne la difficulté à mettre en _uvre les opérations. La Nouvelle-Calédonie bénéficie de la part la plus importante des crédits délégués (72% en 1998) ; c'est aussi la collectivité sur laquelle on constate la plus faible consommation des crédits (35% en 1998). Les reports les plus importants, relativement aux autorisations législatives, sur le budget de la Recherche et de la technologie sont constatés sur les chapitres 56-06 « Information et culture scientifique et technique, prospective et étude » et 57-02 « Equipements administratif et technique ». Le budget de la Santé, de la solidarité et de la ville a pris sa forme actuelle en 1998 par la réorganisation de plusieurs fascicules budgétaires. L'historique est donc limité à deux années. L'évolution à la baisse de la consommation des crédits sur le chapitre 57-93 « Equipements administratifs, études et recherche » traduit un déclin sensible de l'investissement dans les services déconcentrés. Les reports importants s'expliquent par des problèmes techniques rencontrés dans les DDASS concernées par ces opérations. Le chapitre 66-50 « Subventions d'équipement à la recherche médicale » a été supprimé en LFI 1999. Le budget de l'Enseignement supérieur présentait une rupture en 1998 : le chapitre 66-73 « Constructions et équipement - enseignement supérieur et recherche » a absorbé l'ancien chapitre 66-70 « Subventions d'équipement universitaire, médical, social et culturel ». La comparaison à périmètre constant fait apparaître une amélioration du taux de consommation des crédits. Les conditions d'utilisation des crédits du chapitre 56-10 « Investissements - enseignement supérieur et recherche » sont peu satisfaisantes. D'une part, le rythme d'utilisation des AP est lent et se répercute sur la consommation des crédits. D'autre part, les services invoquent la lenteur de mise en place des crédits, liée aux procédures de délégation des AP. Les AP transitent par les préfectures de région et les rectorats avant de parvenir aux établissements bénéficiaires. Certaines délégations n'ont été mises en place qu'au dernier trimestre en 1998. LES RESSOURCES ET DEPENSES EXTRABUDGETAIRES DU MINISTERE DE L'ECONOMIE, DES FINANCES ET DE L'INDUSTRIE En réponse à une question posée par la Commission des finances, lors de l'examen du projet de loi portant règlement définitif du budget de 1997, sur le montant des recettes et des dépenses enregistrées en 1997 dans certains comptes de tiers au bénéfice des services du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, la Cour des comptes a indiqué avoir engagé une enquête approfondie auprès des services concernés (p. 248 du rapport du rapporteur général de la Commission des finances). _ La Cour peut-elle communiquer à la Commission des finances les résultats de cette enquête ? _ Dans la même réponse, la Cour évoque les résultats d'une analyse, communiquée par la direction générale de la comptabilité publique à la Cour en 1998, sur le coût spécifique et le résultat de l'activité d'épargne du Trésor. La Cour est-elle en mesure de porter une appréciation sur cette analyse ? _ Si une rebudgétisation des recettes et des dépenses effectuées sur certains comptes de tiers a été entreprise depuis la décision n°94-351 du 29 décembre 1994 du Conseil constitutionnel et l'article 110 de la loi de finances pour 1996, des mouvements importants persistent sur les comptes 451, 466-171 et 466-176. Ces comptes sont alimentés, principalement, par le produit de l'activité bancaire et de collecte d'épargne du Trésor public. _ La Cour peut-elle évaluer les sommes qui ont transité sur ces comptes et sous-comptes en 1998 et indiquer à quel usage elles ont été affectées ? _ La Cour peut-elle préciser le fonctionnement du régime indemnitaire financé par certains fonds extrabudgétaires ? Quels sont les textes de référence et les mécanismes de versement de ces indemnités ? _ La Cour peut-elle, notamment, décrire le fonctionnement du système des « indemnités conseils » versées par les collectivités territoriales (montants, bénéficiaires, fondements...) ? _ S'agissant du compte 466-176, l'arrêté du Conseil de Gouvernement de la Polynésie française du 7 avril 1983, peut-il faire obstacle à la rebudgétisation des recettes concernées ? RÉPONSE A.- Le montant des dépenses et ressources extrabudgétaires pour 1997 En réponse à la question parlementaire n°6 sur le projet de loi de règlement du budget 1997, qui portait comme la présente question sur les ressources et les dépenses extrabudgétaires du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, la Cour des Comptes a annoncé qu'elle avait engagé une enquête approfondie sur ce sujet, des documents ayant déjà été échangés avec les services de la comptabilité publique. Cette enquête a progressé depuis lors, en abordant deux domaines complémentaires. D'une part, la Cour a analysé les mécanismes d'affectation de ressources extrabudgétaires au financement de dépenses de personnel lors du contrôle des directions générales de la comptabilité publique et des impôts, dont les principales conclusions sont reprises dans le rapport particulier sur la fonction publique de l'Etat publié en janvier 2000 (pages 137 à 161 et 271 à 302). Sont ainsi présentés en détail le fonctionnement du régime indemnitaire financé par les fonds extrabudgétaires, les textes de référence et les mécanismes de versement. A la demande des ministres concernés, la DGCP a entrepris depuis le printemps 1999 une réflexion globale portant sur ce régime indemnitaire, dans la perspective d'une rebudgétisation complète à l'horizon 2001 et de la validation des mécanismes par des textes contresignés par le ministre de la fonction publique. D'autre part, la Cour est désormais en mesure de connaître les masses financières des ressources et dépenses extrabudgétaires du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Pour 1996, ces données ont été publiées dans le rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 1998, dans la partie monographie des services financiers (pages 373 et suivantes). Une actualisation récente a permis d'obtenir les mêmes données pour l'exercice 1997, présentées ci après. · Pour la DGI, les ressources extrabudgétaires pour 1997 provenaient du cadastre et des hypothèques. - Au cadastre, les montants collectés sur les comptes 466-223 et 224 « rémunérations accessoires de certains agents de l'Etat - cadastre » s'élèvent à 68,7 MF. - Aux hypothèques, le compte 466-226 « hypothèques » comprend 77 MF de ressources, le salaire des conservateurs représentant en plus 227,1 MF. Ceci correspond à un total de 372,8 MF pour la DGI. · Pour la DGCP, les produits extrabudgétaires s'élèvent à 1 458,7 MF (cf. tableau I infra(1), en ce qui concerne la métropole et les DOM.
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