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le 10 mai 2000

N° 2360

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 4 mai 2000.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN ⁽¹⁾ SUR LE PROJET DE LOI (N° 1822) portant règlement définitif du budget de 1998,

Volume 1
Présentation générale

PAR M. DIDIER MIGAUD,

Rapporteur général,

Député.

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(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Lois de règlement.

La commission des finances, de l'économie générale et du plan est composée de :

M. Henri Emmanuelli, président ; M. Didier Migaud, rapporteur général ; MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Yves Tavernier, vice-présidents, MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jégou, Michel Suchod, secrétaires ; MM.  Maurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, François d'Aubert, Dominique Baert, Jean-Pierre Balligand, Gérard Bapt, François Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, Eric Besson, Alain Bocquet, Augustin Bonrepaux, Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, MM. Christian Cabal, Jérôme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Yves Cochet, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Arthur Dehaine, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Gérard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Hervé Gaymard, François Goulard, Jacques Guyard, Pierre Hériaud, Edmond Hervé, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, MM. Michel Inchauspé, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Maurice Ligot, François Loos, Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, MM. Pierre Méhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Jean Rigal, Alain Rodet, José Rossi, Nicolas Sarkozy, Gérard Saumade, Philippe Séguin, Georges Tron, Jean Vila.

S O M M A I R E

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Pages

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INTRODUCTION 7

PREMIÈRE PARTIE : PRÉSENTATION GÉNÉRALE 9

I.- DES PRÉVISIONS AUX RÉSULTATS 9

A.- LA CROISSANCE CONFORTÉE 9

1.- Un environnement mondial incertain 9

2.- Le dynamisme retrouvé de l'économie française 11

B.- L'ÉQUILIBRE GÉNÉRAL 14

1.- Les grandes composantes de l'équilibre, de la prévision à l'exécution 14

2.- Une nouvelle réduction du solde d'exécution 18

C.- LES RESSOURCES 21

1.- Des recettes fiscales nettes stabilisées 26

2.- Des ressources non fiscales en très légère hausse 33

3.- Des prélèvements sur recettes en net ralentissement 37

4.- Des comptes spéciaux du Trésor excédentaires 38

D.- LES CHARGES 41

1.- Crédits initiaux, crédits votés et conditions générales de l'équilibre financier 41

2.- Les dépenses constatées 48

Pages

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II.- LA GESTION DES AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES 68

A.- LES MODIFICATIONS DU MONTANT DES CRÉDITS PAR DES ACTES RÉGLEMENTAIRES 71

1.- Caractéristiques générales 71

2.- La balance des reports de crédits en 1997 77

3.- Les fonds de concours et recettes assimilées 80

4.- Les rétablissements de crédits : une érosion continue  94

5.- Une réduction sensible des mouvements associés aux décrets d'avance 97

6.- Des annulations de crédits moins massives qu'au cours des derniers exercices 103

7.- Les augmentations de crédits gagées par des ressources nouvelles 110

B.- LES REPORTS DE CRÉDITS À L'EXERCICE 1999 ET LES INTERVERSIONS D'EXERCICES 112

1.- Les reports de crédits à l'exercice 1999 112

2.- Les interversions d'exercices 128

C.- LES MODIFICATIONS DE LA RÉPARTITION DES CRÉDITS 138

1.- Les répartitions de crédits globaux 140

2.- Les transferts de crédits 143

3.- Les virements de crédits 145

4.- Les imputations irrégulières 147

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III.- LES MODIFICATIONS DE CRÉDITS DEMANDÉES DANS LE PROJET DE LOI DE RÈGLEMENT 148

A.- LE BUDGET GÉNÉRAL 153

1.- Les dépassements et ouvertures de crédits 153

2.- Les annulations de crédits 169

B.- LES BUDGETS ANNEXES 177

1.- Les dépassements de crédits 177

2.- Les annulations de crédits 178

C.- LES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR 179

Volume 2

DEUXIÈME PARTIE : EXAMEN EN COMMISSION 183

I.- AUDITION 183

II.- EXAMEN DES ARTICLES 191

Article premier : Résultats généraux de l'exécution des lois de finances pour 1998 191

Article 2 : Recettes du budget général 192

Article 3 : Dépenses ordinaires civiles du budget général 193

Article 4 : Dépenses civiles en capital du budget général 195

Article 5 : Dépenses ordinaires militaires du budget général 196

Article 6 : Dépenses militaires en capital du budget général 197

Article 7 : Résultat du budget général de 1998 198

Article 8 : Résultats des budgets annexes 199

Article 9 : Comptes spéciaux dont les opérations se poursuivent en 1999 200

Article 10 : Comptes spéciaux définitivement clos au titre de l'année 1998 204

Article 11 : Pertes et profits sur emprunts et engagements de l'Etat 205

Article 12 : Apurement d'une partie du solde créditeur d'un compte spécial du Trésor 208

Article 13 : Reconnaissance d'utilité publique de dépenses comprises dans des gestions de fait 210

Article 14 : Transport aux découverts du Trésor des résultats définitifs de 1998 238

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Volume 3

TABLEAU COMPARATIF 241

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 249

ANNEXE : Réponses de la Cour des comptes aux questions posées par la Commission des finances 251

Question n° 1 : La globalisation des crédits 255

Question n° 2 : Les reports de crédits 258

Question n° 3 : Les ressources et dépenses extrabudgétaires du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie 269

Question n° 4 : Le bilan des contrats de plan Etat-régions pour la période 1994-1999 277

Question n° 5 : Le fonctionnement de la COFACE 279

Question n° 6 : La gestion des autorisations de programme 283

Question n° 7 : Le budget de la recherche 299

Question n° 8 : Les emplois « précaires » dans les ministères et dans les entreprises publiques 301

Mesdames, Messieurs,

Des trois projets de loi de règlement que j'aurai eu l'honneur de rapporter depuis mon accession au poste de Rapporteur général, celui relatif à l'exercice 1998 est le premier qui retrace intégralement une exécution budgétaire conduite par la majorité issue des élections législatives de mai-juin 1997. Le contexte dans lequel ce budget a été exécuté est marqué par les premiers fruits de la nouvelle politique économique et budgétaire menée depuis ces élections.

La politique budgétaire a été marquée par le souci d'assurer un équilibre satisfaisant entre la réduction des déficits publics, nécessaire pour respecter les engagements européens de la France, et la stimulation de l'économie, affaiblie par la ponction fiscale opérée par le Gouvernement de M. Alain Juppé en 1995-1996.

Ranimée dès 1997, la croissance du PIB aura atteint en 1998, avec 3,1%, un niveau record, malgré un environnement mondial incertain conduisant à un ralentissement des exportations. Tirés par la croissance de la consommation que le Gouvernement a su stimuler, les investissements des entreprises ont repris rapidement.

Cette affirmation de la croissance n'aura pas affecté la bonne tenue de l'indice des prix ni le redressement des comptes publics.

En amélioration par rapport aux prévisions, le solde général définitif du budget de l'Etat s'établit à 247,8 milliards de francs, soit 20 milliards de moins qu'en 1997. Le déficit budgétaire de l'Etat est ainsi passé sous la barre des 3% du PIB, tandis que l'amélioration très significative du niveau de l'emploi - 400 000 emplois nets crées en 1998 - permettait un net recul du déficit des administrations de sécurité sociale. Au total, le besoin de financement des administrations publiques s'établit ainsi à 2,7% du PIB.

S'agissant de l'exécution du budget de l'Etat, les résultats définitifs de 1998 ont, globalement, été proches des prévisions associées à la loi de finances initiale, les ressources nettes du budget général marquant une plus-value de 0,72% par rapport aux estimations.

Les dépenses nettes du budget général ont été, pour leur part, maîtrisées, sans que cet effort ne nuise au financement des priorités arrêtées par le Gouvernement et sa majorité, en premier lieu l'emploi et la solidarité. Ces dépenses augmentent de 1,1% par rapport à 1997, ce qui est conforme aux objectifs que s'était fixé le Gouvernement et montre qu'après les efforts réalisés en 1997, le Gouvernement s'est donné les moyens d'assainir en profondeur les comptes de l'Etat, notamment en maîtrisant structurellement la dépense publique.

Il reste que la comparaison des dépenses constatées avec les crédits votés révèle, comme à l'accoutumée, de sensibles divergences.

Sans contester que ce soit loisible au Gouvernement de procéder aux ajustements qu'impose la conjoncture ou l'évolution des besoins, force est de constater, comme le souligne d'ailleurs de façon récurrente la Cour des Comptes, qu'un certain nombre de libertés sont prises avec l'autorisation budgétaire. Le caractère tardif de l'examen des projets de loi de règlement explique sans doute l'absence de portée réelle de cet exercice, si l'on excepte quelques regrets trop rituellement exprimés.

Le Gouvernement et son administration, la Cour des Comptes et la Commission des finances, conjuguent actuellement leurs efforts pour que l'examen du projet de loi de règlement de l'exercice n puisse rapidement intervenir avant celui du projet de loi de finances pour l'année n + 2.

Avec l'aboutissement prochain des réflexions que votre Rapporteur général a été chargé de mener par la Conférence des Présidents sur la révision de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, cet examen anticipé du projet de loi de règlement devrait contribuer à rendre toute sa portée au contrôle parlementaire de l'exécution du budget, contrôle dont chacun s'accorde à reconnaître qu'il reste encore insuffisant, malgré les efforts récemment entrepris, notamment avec la constitution, au sein de la Commission des finances, d'une mission d'évaluation et de contrôle.

Le niveau des prélèvements obligatoires, stabilisé en 1998, mais à un niveau excessif (44,9%), impose en effet, outre un nécessaire effort de baisse des impôts, une attention permanente à l'efficacité de la dépense publique.

Le Parlement a, naturellement, dans ce domaine, un rôle majeur à jouer.

PREMIÈRE PARTIE

PRÉSENTATION GÉNÉRALE

I.- DES PRÉVISIONS AUX RÉSULTATS

A.- LA CROISSANCE CONFORTÉE

Le montant du PIB français en valeur a atteint 8.536,3 milliards de francs en 1998 ⁽¹⁾.

Le rapport économique et financier associé au projet de loi de finances pour 1998, premier budget préparé par le Gouvernement soutenu par la majorité issue des élections des 25 mai et 1^er juin 1997, retenait l'hypothèse centrale d'une croissance en volume de + 3% en 1998, assise sur une reprise de la demande intérieure.

En moyenne annuelle, la croissance de l'économie française aura atteint 3,1%. Comme le relève le rapport sur les comptes de la Nation de l'année 1998, il s'agit du « taux le plus élevé depuis le début de la décennie ».

Ce résultat est intervenu dans un environnement international mondial marqué par une grande disparité des conjonctures entre les grandes régions économiques.

1.- Un environnement mondial incertain

En 1998, le taux de croissance du PIB a atteint 2,3% dans la zone de l'OCDE. Ce même taux s'est élevé à 2,8% (2,3% en 1997) dans la zone de l'Union économique et monétaire (UEM), laquelle représente près de 81% du PIB total de l'Union européenne. Le taux de chômage des pays de la zone euro a diminué en 1998 (10,9% contre 11,6% en 1997), mais il demeure comparativement élevé par rapport aux taux américain (4,5%) et à celui qui prévaut dans la zone de l'OCDE (6,7%).

Dans la zone euro, comme en France, la demande intérieure a contribué pour l'essentiel à la croissance, prenant le relais des exportations, dont la contribution a été négative. Toutefois, les résultats de l'Allemagne et de l'Italie sont demeurés en dessous de la moyenne de la zone. En effet, ces économies, très largement fondées sur l'exportation, ont été plus fortement touchées par le ralentissement qui a affecté l'Asie et les autres pays émergents. Le taux de croissance a été de 2,3% en Allemagne (après 1,8% en 1997), tandis que l'Italie connaissait, comme en 1997, la croissance la moins élevée de la zone (1,3% après 1,5% l'année précédente). En Espagne, le maintien d'une croissance économique forte (+ 4% après + 3,8% l'année précédente) a permis une augmentation importante de l'emploi (+ 3,8%), mais le taux de chômage y demeure, malgré une sensible amélioration, le plus élevé d'Europe (18,8% en 1998 après 20,8% en 1997).

Pour sa part, le Royaume-Uni a connu un ralentissement du rythme de croissance de son PIB en volume : il est passé de 3,5% en 1997 à 2,2% en 1998, en raison, à la fois, d'une sensible détérioration des exportations nettes et d'un fléchissement de la demande intérieure. Le taux de chômage du Royaume-Uni a néanmoins continué sa décrue : il est revenu à 6,3%, après 7% en 1997, et demeure sensiblement inférieur au taux de chômage moyen dans la zone euro (10,9%).

S'agissant des Etats-Unis, la difficulté d'établir des hypothèses économiques fiables devant leur « miracle économique » se vérifie à nouveau. La prévision associée au projet de loi de finances annonçait que « plusieurs facteurs se combineraient [...] pour ralentir la croissance américaine en 1998 », tablant sur un retour à « sa tendance à moyen terme (2,5%) ». Le résultat a été la « poursuite d'un cycle d'expansion exceptionnel » (rapport sur les comptes de la Nation de l'année 1998 annexé au projet de loi de finances pour 2000), c'est-à-dire le maintien d'un taux de croissance de 3,9% comme en 1997.

Au Japon, si la prévision précitée était basée sur une croissance moyenne de 2,5% en 1997 « qui se maintiendrait en 1998 », la réalité a été celle d'une sévère dégradation (- 2,8%), que le rapport précité annexé au projet de loi de finances pour 2000 qualifie de « récession prononcée » en observant que « toutes les composantes de la demande intérieure s'effondrent ».

Les pays émergents d'Asie ont de même connu une sévère récession, à la suite de la crise financière survenue en Thaïlande en juillet 1997 et dont la propagation « se solde par une récession de plus de 7% en moyenne annuelle dans cette zone en 1998 » (rapport sur les comptes de la Nation pour 1998).

Les pays en transition ont rencontré d'importantes difficultés, dont la crise financière russe du mois d'août 1998 constitue comme le symbole. En 1998, le PIB russe a en effet reculé de 6% en moyenne annuelle. Cette crise a peu affecté les pays d'Europe centrale, dont les liens commerciaux avec la Russie se sont largement distendus. En revanche, l'impact des crises financières aura été important sur les pays d'Amérique latine, dont le taux de croissance a diminué de moitié par rapport à 1997 (2,5 % en moyenne annuelle après 5,3% en 1997).

2.- Le dynamisme retrouvé de l'économie française

Comme le relève le rapport sur les comptes de la Nation de l'année 1998, « l'optimisme des ménages résulte de la croissance de leur pouvoir d'achat, ainsi que de la baisse du chômage et de la croissance de l'emploi, à partir du moment où elles ont persisté assez longtemps pour paraître durables ».

a) L'amélioration de l'emploi et la baisse du chômage

Le taux de chômage au sens du Bureau international du travail revient à 11,5%, c'est-à-dire retrouve son niveau de la mi-1995, et n'a cessé de diminuer depuis. Ainsi que le relève le rapport sur les comptes de la nation de l'année 1998, « au total 400 000 emplois nets ont été créés au cours de l'année, résultat qui n'avait plus été atteint depuis le premier choc pétrolier ».

b) La consommation des ménages au c_ur de la croissance

Alors que le résultat global de 1997 avait été l'un des plus faibles enregistrés depuis trente ans, la reprise, déjà sensible au deuxième semestre de l'année 1997, s'est fortement amplifiée en 1998. La consommation a crû de 3,3% en moyenne annuelle, c'est-à-dire, selon les termes du rapport sur les comptes de la Nation de l'année 1998, « le taux le plus élevé depuis le début de la décennie ».

Le pouvoir d'achat du revenu des ménages a crû de 2,8%, après que ce taux, qui n'avait été que de 0,1% en 1996, eut déjà été porté à 1,4% en 1997. Les créations d'emplois ont évidemment eu une incidence importante sur ce résultat, de même que l'augmentation des salaires réels en raison de hausses de prix inférieures aux anticipations. Surtout, la confiance retrouvée des Français a joué tout son rôle. L'INSEE souligne que l'indicateur résumé d'opinion des ménages ⁽²⁾ s'est accru en 1998. « Cet indicateur s'accroît depuis le printemps 1997, et ce mouvement de hausse se poursuit jusqu'en juillet 1998. L'indicateur atteint alors son niveau le plus haut depuis qu'il est calculé, c'est-à-dire depuis onze ans. Il se maintient à ce niveau jusqu'à la fin de l'année ».

c) La forte reprise de l'investissement des entreprises

L'investissement des entreprises croît de 7,9% en volume. Au premier semestre, tous les secteurs d'activité prennent part à cette effort d'équipement. A compter du troisième trimestre, les inquiétudes sur l'environnement international se traduisent par une détérioration des anticipations des industriels. Les craintes d'une nouvelle atonie, comme celle connue en 1996 et 1997, n'ont toutefois pas été vérifiées, la progression devant se maintenir à 7,6% en 1999.

d) Le ralentissement des exportations

La contribution des échanges extérieurs à la croissance ⁽³⁾ a été de - 0,5 point en 1998, alors que la prévision associée au projet de loi de finances de l'année retenait une contribution positive de 0,6 point. Les exportations françaises ont crû de 7,8% en 1998 (+ 11,8% en 1997), cette inflexion étant due à la détérioration de la situation internationale, à la suite des crises asiatique puis russe, et à une remontée du taux de change réel du franc face au dollar et à la livre. Le rythme de croissance de la demande mondiale de produits manufacturés adressée à la France s'est infléchi par rapport à 1997, revenant à + 6,1% (contre + 9% l'année précédente).

e) L'absence d'inflation et l'amélioration des comptes publics

Entre décembre 1997 et décembre 1998, l'indice des prix à la consommation (indice mensuel INSEE 265 postes) a crû de 0,3% en glissement annuel, après + 1,1% en 1997. Comme le souligne le rapport sur les comptes de la Nation, « il faut remonter 45 ans en arrière pour retrouver une hausse plus faible entre deux mois de décembre ».

Le déficit budgétaire de l'Etat s'est établi à 247,5 milliards de francs, soit 2,9% du PIB (267,7 milliards de francs et 3,25% du PIB en 1997). Au regard des critères européens de convergence, le besoin de financement des administrations publiques s'est établi à 2,7% du PIB (3% en 1997 et 3,5% abstraction faite de la soulte versée par France Telecom pour les charges de retraites de ses agents fonctionnaires). Le ratio moyen de la zone euro a été, pour sa part, de 2,1% en 1998.

Avec un taux de 44,9% du PIB, les prélèvements obligatoires restent au niveau atteint en 1997. L'INSEE souligne que cette stabilisation globale recouvre une diminution des prélèvements des administrations publiques centrales (- 0,1 point), une stabilisation de ceux des administrations publiques locales et une hausse de 0,2 point des prélèvements de sécurité sociale. Dans ce dernier cas, la répercussion du dynamisme de l'emploi sur la masse salariale et les mesures de transfert de cotisations d'assurance maladie vers la contribution sociale généralisée contribuent principalement à l'évolution constatée.

B.- L'ÉQUILIBRE GÉNÉRAL

1.- Les grandes composantes de l'équilibre,
de la prévision à l'exécution

Pour la deuxième année consécutive, le solde général définitif marque une amélioration par rapport aux prévisions.

En 1997, le déficit général hors FMI s'était finalement élevé à 266,9 milliards de francs, soit une amélioration de 17,9 milliards par rapport aux 284,8 milliards de francs prévus par la loi de finances initiale.

En 1998, le déficit général a été réduit de 10 milliards de francs par rapport à la loi de finances initiale et de 6,7 milliards de francs par rapport à la loi de finances rectificative du 30 décembre 1998, pour s'établir à 247,85 milliards de francs.

Le tableau ci-dessous retrace l'évolution des grandes composantes de l'équilibre, des prévisions initiales aux résultats constatés.

· Le solde du budget général s'est élevé à 252,33 milliards de francs et a été faiblement réduit par rapport au montant initialement prévu de 253,28 milliards de francs. Le solde escompté par la loi de finances rectificative, soit 250,37 milliards de francs a finalement été dépassé de 2 milliards de francs.

Pour être véritablement significative, l'évolution des crédits doit être étudiée en faisant abstraction des rattachements de crédits opérés en cours d'exercice par voie de fonds de concours. Ainsi, les dépenses du budget général ont atteint, hors fonds de concours, 1.609,26 milliards de francs, soit une augmentation de 8,8 milliards de francs par rapport à la loi de finances initiale et une diminution de 9,3 milliards de francs par rapport à la réévaluation résultant de la loi de finances rectificative du 30 décembre 1998.

La progression, hors fonds de concours, des charges nettes par rapport aux résultats de l'année 1997 est faible puisqu'elle est de 1,4% en valeur.

Ce taux de progression des charges reste très comparable aux taux des années antérieures, puisque la progression de l'ensemble des charges nettes du budget général était de 0,8% en 1997 par rapport aux résultats de 1996, et de 2,8% en 1996 par rapport à l'année antérieure.

La progression des dépenses au cours de l'exercice 1998, a été compensée par une progression équivalente des recettes. Hors rattachements par voie de fonds de concours, celles-ci s'élèvent à 1.356,9 milliards de francs, contre 1.347,2 milliards de francs initialement prévus, soit une plus-value de 9,7 milliards de francs.

Au total, la croissance de l'ensemble des recettes du budget général est en légère décélération depuis 1996. Cette croissance avait atteint 4% en 1996, 3% en 1997 et 2,6% en 1998.

· Toutefois, le solde des opérations à caractère définitif, hors budgets annexes, constitue un agrégat plus pertinent que le solde du budget général. Ce solde s'élève à 248,7 milliards de francs, en amélioration de 1,7 milliard de francs par rapport aux prévisions de la loi de finances rectificative et de 4,6 milliards de francs par rapport aux prévisions initiales.

En fait, le déficit du budget général s'est légèrement creusé depuis le collectif, et c'est l'amélioration du résultat des comptes d'affectation spéciale, avec un excédent de 3,6 milliards de francs, contre 39 millions de francs de déficit prévus, qui permet au solde des opérations à caractère définitif de s'améliorer. L'augmentation en cours d'exercice des ressources nettes au titre des opérations définitives, des comptes d'affectation spéciale (+43% par rapport aux prévisions initiales) résulte essentiellement de la cession des titres de France Télécom, intervenue en novembre 1998 et qui est venue gonfler les recettes du compte n° 902-24 « Compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés ». Depuis la simplification opérée dans la loi de finances de 1997, ce compte retrace seul toutes les opérations sur titres, qu'il s'agisse de privatisation ou de « respiration » du secteur public.

· Comme en 1997, le solde des opérations temporaires des comptes spéciaux du Trésor s'est sensiblement éloigné des prévisions initiales. En définitive, c'est un excédent de 845 millions de francs qui est enregistré, alors que les prévisions initiales tablaient sur une charge nette de 4,56 milliards de francs, ramenée à 4,18 milliards de francs par la loi de finances rectificative.

Cet écart par rapport aux prévisions, s'explique principalement par les résultats enregistrés par le compte d'avances sur le montant des impositions locales (n° 903-54). Alors qu'une charge nette de -2,7 milliards de francs était initialement prévue, puis réévaluée à -2,6 milliards de francs en loi de finances rectificative, c'est finalement un excédent de recettes de 0,6 milliard de francs qui a été constaté. Un décalage identique entre les prévisions et les résultats avait été constaté sur ce compte en 1997 : l'écart s'était alors élevé à 2,22 milliards de francs. D'une façon générale les opérations des comptes spéciaux du Trésor et notamment du compte d'avances aux collectivités sur impositions, ne sont pas faciles à anticiper. De surcroît, des masses financières considérables transitent par ces comptes (en 1998, les recettes des comptes d'avances se sont élevées à 393,2 milliards de francs) et la moindre variation peut donc avoir une répercussion sensible sur le solde général et ajouter aux aléas des prévisions budgétaires globales. Par ailleurs, le compte d'avances sur impositions aux collectivités locales correspond mal à la définition des comptes d'avances donnée par l'article 28 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances notamment parce que les crédits prévus sur ce compte ont un caractère évaluatif et non limitatif comme semble l'exiger le premier alinéa de l'article 28 susvisé.

Une nouvelle fois votre Rapporteur général tient à souligner le manque de lisibilité de l'ensemble de ces comptes spéciaux du Trésor. Ils sont scindés dans le tableau d'équilibre de la loi de finances, entre les opérations définitives et les opérations temporaires, alors que ces dernières absorbent 75% des crédits affectés globalement aux comptes spéciaux et de plus ils regroupent des comptes dotés de crédits et des comptes simplement autorisés à un découvert (comptes de commerce, de règlement avec les gouvernements étrangers et d'opérations monétaires). Ce manque de lisibilité se répercute nécessairement sur la portée du contrôle du Parlement et sur l'approbation qu'il formule.

2.- Une nouvelle réduction du solde d'exécution

· Le solde général d'exécution (hors FMI et hors FSC) a été au total de 247,5 milliards de francs, contre 267,7 milliards de francs en 1997, soit une réduction du solde de 20,2 milliards de francs. L'effort de maîtrise des dépenses et les très bonnes performances économiques en 1998, ont permis de faire passer le déficit budgétaire de l'Etat, par rapport au PIB, sous la barre des 3% alors qu'il était encore à 3,29% du PIB en 1997.

Afin de mieux apprécier l'évolution du déficit budgétaire au cours de la décennie, on rappellera qu'entre 1992 et 1994 une partie non négligeable des recettes de privatisation ont été affectées au financement de dépenses courantes ainsi que l'indique le tableau ci-après.

·   La réduction du besoin de financement de l'ensemble des administrations publiques (Etat, sécurité sociale, collectivités locales, organismes divers d'administration centrale) a permis de faire passer le déficit public de 3% du PIB en 1997 à 2,7% en 1998 sans que soit constatée une augmentation du ratio prélèvements obligatoires/PIB.

Composante principale du besoin de financement des administrations publiques, le besoin de financement de l'Etat a, pour sa part, été réduit, en comptabilité nationale, de 28,2 milliards de francs, passant ainsi de 3,5 à 3% du PIB.

La capacité de financement des organismes divers d'administration centrale a chuté, passant de 58,3 milliards de francs en 1997 à 8,7 milliards en 1998, en raison de la disparition de la soulte de France Telecom et aussi de la dégradation des comptes des structures de défaisances et de la caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES).

En revanche, la situation financière des collectivités locales a continué à s'améliorer, avec un excédent de 28 milliards de francs, résultant du bon niveau des rentrées fiscales qui sont venues compenser des dépenses dynamiques, notamment s'agissant des dépenses d'investissement.

Enfin, l'année 1998 a été marquée par un net recul du déficit des administrations de sécurité sociale, qui a diminué de 31 milliards de francs.

C'est le régime général qui a enregistré l'amélioration la plus nette (+15 milliards), grâce notamment au surplus de recettes lié à la substitution de la CSG aux cotisations salariales maladie et à la mise sous condition de ressources, en 1998, des allocations familiales. En revanche les dépenses d'assurance maladie ont dépassé d'environ 9 milliards de francs l'objectif qui avait été prévu dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, mais ce surcroît de dépenses a été partiellement compensé par le bon niveau de recettes résultant de la conjoncture économique.

C.- LES RESSOURCES

La loi de finances initiale évaluait à 1.347,2 milliards de francs les ressources nettes du budget général. En exécution et hors fonds de concours, celles-ci se sont élevées au total à 1.356,93 milliards de francs, soit une plus-value de 0,72% par rapport aux prévisions initiales.

Cette croissance d'ensemble, qui reste modérée, des ressources nettes est plus marquée pour les recettes fiscales nettes (+2,52% par rapport à l'exercice 1997) que pour les ressources non fiscales (+0,70%). Les recettes fiscales nettes, évaluées à 1.448,2 milliards de francs en loi de finances initiale, se sont élevées, en fin d'exécution, à 1.452,3 milliards, et les recettes non fiscales, qui avaient été initialement prévues à hauteur de 155 milliards de francs, se sont finalement établies à 159 milliards.

Ce résultat est d'autant plus notable que l'on a observé une forte progression des dégrèvements et remboursements d'impôts, qui s'élèvent en 1998 à 316,9 milliards de francs contre 265,6 milliards en 1997, soit une progression de 19,3% contre 2% en 1997. Ces dégrèvements et remboursements avaient été fortement sous-estimés en loi de finances initiale, puisqu'ils étaient évalués à 279,23 milliards de francs (soit une sous-évaluation de 37,7 milliards) ; la loi de finances rectificative a en partie corrigé l'écart en prévoyant 27,5 milliards supplémentaires, mais, à la fin de l'exercice, il subsiste un montant de remboursements et dégrèvements fiscaux non prévu de 10 milliards de francs.

La Cour des comptes, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 1998, considère que cette augmentation est explicable pour les restitutions d'impôt sur les sociétés en raison des effets de la loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier ( MURFF ) du 10 novembre 1997, mais qu'elle est beaucoup moins claire s'agissant des remboursements de TVA, sous estimés de 25 milliards de francs dans la loi de finances initiale. Dans le fascicule des voies et moyens relatif à l'évaluation des recettes, associé au projet de loi de finances pour 2000, le Gouvernement apporte quelques explications sur l'importance des remboursements des crédits de TVA en 1998. Les investissements importants des entreprises ainsi que les opérations réalisées en acquisitions intra-communautaires particulièrement dynamiques en 1998, expliquent, selon le Gouvernement, à la fois l'importance des encaissements bruts et des remboursements de TVA. Par ailleurs, la restructuration comptable opérée en fin d'année 1997 entre les sociétés SNCF et Réseau ferré de France (RFF) a conduit également en 1998 à un gonflement des niveaux de remboursement de TVA.

Sur le plan des méthodes comptables, la Cour constate de fréquents écarts entre la balance de sortie d'un exercice et la balance d'entrée de l'exercice suivant, ainsi qu'un manque de cohérence dans le traitement comptable des recettes recouvrées par la direction générale de la comptabilité publique et par la direction générale des impôts. En revanche la Cour note avec satisfaction, l'amélioration, conforme à ses recommandations, de la nomenclature des remboursements et dégrèvements, qui permet désormais de distinguer les admissions en non-valeur sur impôts directs de d'Etat et sur impôts directs locaux.

S'agissant des prélèvements sur recettes, ils sont, comme l'année précédente, légèrement inférieurs aux prévisions initiales (- 1,6 milliard de francs) le léger accroissement des prélèvements au profit des Communautés européennes a été plus que compensé par la diminution des prélèvements au profit des collectivités locales.

L'ensemble des ressources nettes constatées, y compris les fonds de concours, atteint en 1998, 1.421,92 milliards de francs, soit une croissance de 2,6% par rapport à 1997. Cette progression est donc moindre que celle constatée lors des deux derniers exercices, comme on le constatera dans le tableau ci-dessous.

Enfin, si l'on s'intéresse à l'agrégat des recettes définitives nettes du budget général et des comptes d'affectation spéciale, l'année 1998 est caractérisée par une nette inflexion par rapport à la forte progression constatée au cours de l'exercice précédent, comme l'indique le tableau ci-après. L'importance des recettes de cessions de titres (59,31 milliards de francs) expliquait très largement le résultat de 1997. Ces recettes ont baissé en 1998 (53,8 milliards de francs) mais restent supérieures à celles des exercices 1995 et 1996. Si l'on fait abstraction de ces recettes, la croissance des recettes définitives nettes est de 2,8% en 1998, contre 3,5% en 1997.

1.- Des recettes fiscales nettes stabilisées

Les recettes fiscales nettes s'élèvent au total à 1.452,3 milliards de francs, soit 4 milliards de francs de plus qu'initialement prévu et 35,7 milliards de plus qu'en 1997, soit une progression (+2,5%) notablement inférieure à celle du PIB à prix courants.

Les prévisions de la loi de finances initiales étaient fondées sur une hypothèse de croissance de 3% en volume et 4,2% en valeur et sur divers aménagements des droits : l'abandon de la réforme de l'impôt sur le revenu votée en 1997, la modification du dispositif des quirats, le relèvement des taux de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP).

Au total, le montant des recettes fiscales nettes (1452,3 milliards de francs) a dépassé de 4 milliards de francs le montant estimé en loi de finances initiale et a été inférieur de 6,8 milliards au montant réévalué en loi de finances rectificative (1.459,1 milliards).