N° 3099

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 30 mai 2001.

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l'article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN ⁽¹⁾, préalable au débat d'orientation budgétaire pour 2002,

ET PRÉSENTÉ

PAR M. DIDIER MIGAUD

Rapporteur général,

Député.

--

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Finances publiques.

La Commission des finances, de l'économie générale et du Plan est composée de : M. Henri Emmanuelli, président ; M. Michel Bouvard, M. Jean-Pierre Brard, M. Yves Tavernier, vice-présidents ; M. Pierre Bourguignon, M. Jean-Jacques Jégou, M. Michel Suchod, secrétaires ; M. Didier Migaud, Rapporteur Général ; M. Maurice Adevah-Poeuf, M. Philippe Auberger, M. François d'Aubert, M. Dominique Baert, M. Jean-Pierre Balligand, M. Gérard Bapt, M. François Baroin, M. Alain Barrau, M. Jacques Barrot, M. Christian Bergelin, M. Yves Deniaud, M. Michel Destot, M. Patrick Devedjian, M. Laurent Dominati, M. Julien Dray, M. Tony Dreyfus, M. Jean-Louis Dumont, M. Daniel Feurtet, M. Pierre Forgues, M. Gérard Fuchs, M. Gilbert Gantier, M. Jean de Gaulle, M. Hervé Gaymard, M. Jacques Guyard, M. Edmond Hervé, M. Pierre Hériaud, M. Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, M. Michel Inchauspé, M. Jean-Pierre Kucheida, M. Marc Laffineur, M. Jean-Marie Le Guen, M. Maurice Ligot, M. François Loos, M. Alain Madelin, Mme Béatrice Marre, M. Louis Mexandeau, M. Gilbert Mitterrand, M. Pierre Méhaignerie, M. Jean Rigal, M. Gilles de Robien, M. Alain Rodet, M. José Rossi, M. Nicolas Sarkozy, M. Gérard Saumade, M. Philippe Séguin, M. Georges Tron, M. Jean Vila.

SOMMAIRE
-

Pages

INTRODUCTION 5

I.- LES PRÉVISIONS DE CROISSANCE POUR 2001 ET 2002 FONT PREUVE D'UN OPTIMISTE RELATIF, TEMPÉRÉ PAR DES INCERTITUDES PERSISTANTES 7

A.- LE RYTHME DE CROISSANCE DANS LE MONDE A CONNU UNE SÉRIEUSE INFLEXION AU COURS DU SECOND SEMESTRE 2000 7

1.- Un ralentissement général ayant également affecté la zone euro 7

2.- La France a maintenu une croissance forte 9

B.- UN CONSENSUS PRUDENT SUR LA REPRISE PROGRESSIVE DE LA CROISSANCE 12

1.- Malgré une révision sensible des prévisions, le mouvement général anticipé reste favorable 12

2.- Une croissance française qui devrait être légèrement supérieure à celle du reste de la zone euro, même si les données les plus récentes indiquent un ralentissement peut-être plus fort que prévu 20

II.- POURSUIVRE UNE POLITIQUE BUDGÉTAIRE RÉALISTE ET DYNAMIQUE AU SERVICE DE L'EMPLOI 25

A.- UN TASSEMENT PROBABLE DES RECETTES 25

1.- Le dynamisme spontané des recettes pourrait ralentir en 2001 et en 2002 25

2.- Des baisses d'impôts sans précédent contribuant à la réduction des prélèvements obligatoires et au soutien à l'économie 28

B.- DES DÉPENSES SOUS CONTRÔLE 35

1.- Un examen rigoureux des besoins 35

2.- Le poids de la dette doit continuer à décroître 36

3.- La poursuite des priorités budgétaires 37

4.- Les dépenses exceptionnelles 39

5.- Les ajustements de certaines dépenses 44

6.- Poursuivre l'activation des dépenses sociales 46

C.- LA NÉCESSAIRE POURSUITE DE LA MAÎTRISE DES FINANCES PUBLIQUES 46

1.- Respecter les objectifs de dépenses 47

2.- Un processus de réduction des déficits publics qui n'a rien perdu de sa pertinence 50

TRAVAUX DE LA COMMISSION 53

I.- AUDITION DU MINISTRE DE L'ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DU BUDGET ET DE LA SECRÉTAIRE D'ÉTAT AU BUDGET PRÉALABLE AU DÉBAT D'ORIENTATION BUDGÉTAIRE POUR 2002 53

II.- EXAMEN DU RAPPORT D'INFORMATION 64

Mesdames, Messieurs,

Le présent rapport d'information a pour objet de préparer le débat d'orientation budgétaire prévu le mercredi 6 juin 2001 à l'Assemblée nationale.

Le débat d'orientation budgétaire, désormais entré dans les habitudes du Parlement, permet aux membres de l'Assemblée d'être informés, de façon précoce, des premiers éléments d'exécution du budget voté, des principales évolutions affectant les finances publiques et des principaux choix envisagés par le Gouvernement. Il leur permet aussi de marquer les adaptations qui auraient leur préférence, même si chacun conviendra que, pour lui garder sa raison d'être, il faut veiller à ne pas le transformer en une discussion anticipée du projet de loi de finances.

Les axes de la politique budgétaire définis dès l'automne de 1997 par le Gouvernement et sa majorité demeurent valables :

- assurer le financement des actions publiques prioritaires en maîtrisant la dépense publique ;

- poursuivre et amplifier la réduction des déficits publics ;

- réduire le poids des prélèvements obligatoires.

Pendant quatre ans, le Gouvernement et sa majorité ont été attentifs à procéder, avec souplesse, aux adaptations permettant de conforter les résultats que cette stratégie a permis d'obtenir.

Alors que ce débat d'orientation budgétaire sera le prélude à la discussion du dernier projet de loi de finances de la législature, il faut en effet insister sur ce constat : cette stratégie budgétaire porte ses fruits. La France s'est installée dans la croissance, une croissance forte et moins sujette aux à-coups que celle de ses principaux partenaires ; la situation de l'emploi s'est améliorée et continue de s'améliorer ; une solidarité accrue en faveur des ménages les plus modestes a pu être assurée.

Cette année, les incertitudes liées à l'environnement international, en particulier américain, et aux répercussions qu'il est susceptible d'entraîner sur la croissance de nos principaux partenaires et dans notre pays formeront l'arrière-plan du débat.

Il convient donc, plus que jamais, de maintenir le cap. C'est en sachant conforter, aujourd'hui, les résultats déjà obtenus que le Gouvernement et sa majorité _uvreront le mieux pour pouvoir, demain, ouvrir une nouvelle étape de réforme.

I.- LES PRÉVISIONS DE CROISSANCE POUR 2001 ET 2002 FONT PREUVE D'UN OPTIMISTE RELATIF, TEMPÉRÉ PAR DES INCERTITUDES PERSISTANTES

A.- LE RYTHME DE CROISSANCE DANS LE MONDE A CONNU UNE SÉRIEUSE INFLEXION AU COURS DU SECOND SEMESTRE 2000

1.- Un ralentissement général ayant également affecté la zone euro

·  Dans l'introduction des prévisions économiques de printemps, publiées en mars/avril 2001 par la Commission européenne, il est souligné que l'année 2000 a été l'une des meilleures de la dernière décennie. La croissance moyenne du PIB dans la zone euro aussi bien que dans l'ensemble de l'Union européenne a en effet atteint 3,4%. Au total, 2,8 millions d'emplois ont été créés et le taux de chômage est tombé à 8,3% dans l'Union européenne (8,9% dans la zone euro). Malgré des tensions importantes sur le prix des hydrocarbures, l'inflation est restée limitée à 2,1%.

Comme l'indique le tableau ci-après, les performances relatives des différents Etats membres en matière de croissance du PIB ont toutefois été inégales.

Malgré tout, une certaine convergence se manifeste, les résultats étant moins dispersés que lors des exercices précédents. Certains Etats qui, à l'image de l'Allemagne et l'Italie, étaient restés en retard sur le cycle en 1998 et plus encore en 1999, ont vu leur croissance s'accélérer significativement. Ces évolutions contribuent à expliquer la vigueur de la croissance d'ensemble de la zone euro en 2000 (+ 3,4%) par comparaison avec 1999 (+ 2,5%) et 1998 (+ 2,8%).

Selon la Commission européenne, parmi les facteurs ayant favorisé la croissance, figure au tout premier plan l'environnement international favorable.

En effet, en 2000, le commerce international a progressé de 11,7% (contre + 6,5% en 1999). Ce fort dynamisme en moyenne annuelle s'explique par l'accélération de l'activité en Europe occidentale et, dans une moindre mesure, au Japon, ainsi que par la vigueur persistante de la croissance américaine. La demande mondiale adressée à la zone euro a progressé de 11,3%, contre 5,5% en 1999.

Toutefois, tant du point de vue de l'évolution du commerce mondial que de la croissance européenne, le profil de l'année 2000 n'a pas été régulier. La seconde moitié de l'exercice a en effet été marquée par un ralentissement sensible.

·  Le tableau précédent montre que la croissance au sein de la zone euro a connu un ralentissement marqué au troisième trimestre, le rythme passant de 0,8/0,9% à 0,5%. Le quatrième trimestre a, quant à lui, été marqué par un redémarrage d'ensemble. Les résultats, selon les Etats, ont été très divers. On observera que l'Italie et l'Allemagne ont subi la décélération la plus brutale.

Plusieurs facteurs sont à l'origine de ces phénomènes.

Tout d'abord, la croissance aux Etats-Unis a connu un ralentissement très significatif au second semestre. Alors qu'en moyenne, cette dernière a été d'un peu plus de 5% au premier semestre, elle n'a plus été que de moins de 1,5% au second. L'investissement des entreprises, extrêmement vigoureux en début d'année (de l'ordre de + 20%), a connu un freinage brutal. Par ailleurs, la consommation a été affectée par une remontée de l'inflation et l'impact des corrections boursières sur le patrimoine des ménages. Le taux de chômage a augmenté progressivement à partir de septembre 2000, passant de 3,9% à cette date à 4,5% en avril 2001. Ce changement de rythme a affecté les économies européennes les plus liées commercialement aux Etats-Unis.

Le second élément d'explication réside dans la forte augmentation des cours des matières premières énergétiques. Au total, sur l'exercice 2000, le prix du pétrole a crû de 60% en moyenne. Après un pic jusqu'en novembre, il a toutefois rapidement diminué, passant de 35 dollars à moins de 25 dollars le baril. Les prix des autres matières premières se sont également redressés.

Ces évolutions ont affecté le taux d'inflation, qui a nettement accéléré par rapport à 1999. Au sein de l'Union européenne, l'augmentation des prix à la consommation est ainsi passée de 1,2% en 1999 à 2,1% en 2000. Selon les perspectives économiques 2001-2002 publiées en mars dernier par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, le renchérissement des produits pétroliers en euros a contribué pour les deux tiers à la variation de l'inflation globale. L'inflation sous-jacente ⁽¹⁾ est restée, quant à elle, modérée. Cette augmentation des prix a affecté le pouvoir d'achat des ménages au cours du second semestre et a pesé sur la consommation, même si le dynamisme de cette dernière a été soutenu par le rythme des créations d'emplois.

Les prévisions économiques de printemps de la Commission européenne témoignent de l'impact de ces facteurs de ralentissement. Ainsi, par rapport aux prévisions d'automne, l'estimation de la croissance de la zone euro en 2000 a été revue légèrement à la baisse (- 0,1 point du PIB). Cette réévaluation à la baisse concerne principalement les Pays-Bas (- 0,4 point) et l'Autriche (- 0,3 point). Toutefois, l'Allemagne et la France ne sont pas épargnées (- 0,1 point). Notre pays n'a en effet pas échappé aux évolutions générales, même si elle a maintenu une croissance forte.

2.- La France a maintenu une croissance forte

· Sur l'ensemble de l'année 2000, la croissance a atteint 3,1% selon l'INSEE, lequel, mettant ce résultat en perspective, souligne que « le rythme des 3% de croissance annuelle, en volume, a été peu de fois soutenu par l'économie française au cours des vingt dernières années. Il l'a été pour la troisième année consécutive en 2000. En effet, le PIB s'est accru de 3,1% après avoir augmenté de 3,4% en 1998 et de 2,9% en 1999. Cette expansion est comparable à celle dont la France avait bénéficié dix ans plus tôt, même si la croissance des années 1988-1989-1990 avait été légèrement supérieure » ⁽²⁾.

L'évolution de la croissance en cours d'année a été moins heurtée que chez certains Etats membres de l'Union européenne. De plus, le calendrier en a été légèrement différent, puisque pour l'essentiel, le ralentissement, d'ampleur limitée, a eu lieu au premier semestre, avant un rebondissement au second semestre.

Celui-ci s'est avéré cependant un peu moins substantiel que prévu à l'automne dernier. Ainsi, les perspectives économiques précitées, publiées par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, font apparaître une révision à la baisse des anticipations, la croissance 2000 étant de 0,2 point de PIB  inférieure à ce qui a été prévu auparavant (3,2% contre 3,4%)  ⁽³⁾.

Le tableau ci-après, qui détaille les contributions à l'évolution du PIB ⁽⁴⁾, illustre la diversité des évolutions qui sont à l'origine de ce résultat.

· Parmi les facteurs ayant entraîné une croissance moindre que prévu, on notera tout d'abord le dynamisme des importations, notamment au premier semestre. Selon les perspectives économiques publiées en mars dernier par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, cette vigueur des importations constitue la principale cause expliquant les performances moins élevées qu'escompté à l'automne (contribution à hauteur de - 0,4 point de PIB à la révision de l'activité). En effet, il y est précisé que : « la révision majeure porte sur les importations en produits manufacturés. Leur progression s'est avérée nettement supérieure à celle suggérée par leurs déterminants traditionnels. Cette vigueur inhabituelle paraît refléter les difficultés éprouvées par les entreprises françaises pour satisfaire la demande, ainsi qu'une insuffisance structurelle de l'offre domestique de nouvelles technologies ».

Le second facteur de ralentissement trouve son origine dans une inflation en légère augmentation par rapport à 1999 (1,6% contre 1,3%). Globalement, l'inflation est restée contenue, comme en témoigne l'inflation sous-jacente, qui s'élève à 1,4% en 2000. Toutefois, le profil infra-annuel de l'indice des prix a été marqué par une évolution en dents de scie.

L'inflation est en effet restée relativement modérée au premier semestre, avec un plancher en avril 2000 du fait de la baisse des cours des produits pétroliers et de la réduction du taux normal de la TVA. Inversement, l'inflation a fortement accéléré au second semestre, atteignant + 2,2% en glissement annuel au cours des mois de septembre et d'octobre.

Si l'augmentation du prix des produits alimentaires, et tout particulièrement des viandes, a joué un rôle dans ces évolutions, l'essentiel de l'explication réside dans l'accroissement des prix de l'énergie (+ 7,8% en moyenne sur l'année) et tout particulièrement des hydrocarbures.

Cette croissance rapide du prix des produits pétroliers à partir de l'été a pesé sur la consommation des ménages.

Ainsi, l'augmentation des dépenses de consommation des ménages a été, en définitive, de 2,5% en volume, soit légèrement moins qu'en 1999. Selon l'INSEE, « après un premier trimestre en forte hausse, la demande des ménages s'est infléchie dans le courant de l'année. Cette évolution tient beaucoup à l'augmentation des prix du pétrole, qui a conduit les ménages à réduire leur consommation de produits énergétiques. Elle est aussi due au ralentissement des dépenses d'alimentation, lié aux crises sanitaires. Hormis ces effets particuliers, la demande des ménages a été bien orientée : pour l'ensemble des produits hors alimentation et énergie, la croissance a atteint 3,5% ».

Les perspectives économiques 2001-2002 précitées ajoutent, quant à elles, que le comportement de consommation des ménages s'est infléchi par rapport aux estimations effectuées durant l'été 2000, notamment en raison d'un relèvement de l'épargne. Cette modification du comportement des ménages a contribué, à hauteur de
- 0,2 point de PIB, à la révision de la prévision de croissance.

· Toutefois, la croissance est restée solide en raison de l'importance de la demande mondiale adressée à la France, de la vigueur de l'investissement des entreprises et, surtout, de la progression du pouvoir d'achat des ménages, liée à celle de l'emploi.

Si la France a, malgré tout, moins profité de l'accélération du commerce mondial que d'autres Etats membres de la zone euro, tout particulièrement l'Allemagne et l'Italie, ses exportations n'en ont pas moins crû de 13%. L'INSEE note ainsi que « la demande mondiale adressée à la France a été intense durant cette période », les entreprises ayant notamment bénéficié de gains de compétitivité liés à la dépréciation de l'euro.

Alors que les prévisions figurant à l'automne dernier dans le rapport économique, social et financier tablaient sur une croissance vigoureuse de l'investissement des entreprises, les résultats ont été en la matière encore meilleurs que prévu. Le rapport sur les perspectives économiques 2001-2002 estime le surcroît de croissance ainsi généré par rapport aux prévisions initiales à environ 0,2 point du PIB, compensant l'impact défavorable du comportement de consommation des ménages analysé précédemment.

Enfin et surtout, la très forte croissance du pouvoir d'achat global des ménages a contribué à soutenir la demande des ménages.

Cette augmentation du pouvoir d'achat s'explique avant tout par le rythme exceptionnellement important des créations d'emplois. Ainsi, l'emploi salarié dans les secteurs concurrentiels a progressé de 3,3% en moyenne annuelle, contre 2,4% en 1999. De même, la masse des salaires bruts versés a crû de 5% (+ 4,2% en 1999). Au total, en glissement sur l'année 2000, pas moins de 615.000 emplois ont été créés.

L'INSEE note, par ailleurs, que les impôts et cotisations sociales prélevés sur les revenus des ménages ont augmenté de façon nettement moins rapide qu'en 1999 (+ 3,9% au lieu de + 5,6%), sous l'effet des mesures d'allégements fiscaux (abaissement du barème de l'impôt sur le revenu, suppression de la vignette automobile et diminution de la taxe d'habitation).

En conséquence, le revenu disponible des ménages a progressé de 4,7% en 2000, soit une nette amélioration par rapport à 1999 (+ 2,9%).

B.- UN CONSENSUS PRUDENT SUR LA REPRISE PROGRESSIVE
DE LA CROISSANCE

1.- Malgré une révision sensible des prévisions,
le mouvement général anticipé reste favorable

· Par rapport aux prévisions publiées au cours de la seconde moitié de l'année 2000, la plupart des organismes et instituts de prévision ont procédé à des corrections à la baisse plus ou moins vigoureuses de leurs anticipations.

Les tableaux ci-après récapitulent l'évolution des prévisions de l'OFCE, de l'OCDE et de la Commission européenne.

EVOLUTION DES PRÉVISIONS DE CROISSANCE DU PIB EN VOLUME À MOYEN TERME

Selon l'OFCE :

Selon l'OCDE :

Source : Perspectives économiques de l'OCDE, n° 68, décembre 2000 ; n° 69, édition préliminaire, mai 2001.

Selon la Commission européenne :

Source : Commission européenne, prévisions de printemps 2001.

Ainsi, l'OFCE et l'OCDE ont largement révisé à la baisse leurs prévisions de croissance concernant les Etats-Unis en 2001, les ramenant respectivement de 3,3 et 3,5% à 1,3 et 1,7%.

Par ailleurs, dans ses dernières perspectives économiques, l'OCDE indique que « dans l'ensemble de la zone [OCDE], la croissance devrait ralentir plus que prévu et n'atteindre que deux pour cent en 2001, soit la moitié du taux observé l'an dernier ».

S'agissant plus précisément de la situation économique de la zone euro, un consensus d'ensemble se manifeste également. En effet, l'OCDE comme l'OFCE et la Commission européenne estiment que la croissance en 2001 devrait être moins forte que prévu à l'automne, les prévisions passant respectivement de 3,1%, 3,3% et 3,2% à 2,6%, 2,6% et 2,8%. On remarquera la très grande similarité de ces estimations.

Le consensus se manifeste également s'agissant de la tendance générale : la croissance devrait accélérer au cours de 2001 et en 2002.

Ainsi l'OCDE estime, dans ses perspectives économiques précitées, que « les facteurs pesant sur l'activité devraient se dissiper au cours du présent semestre », la croissance dans la zone OCDE devant dès lors « se redresser l'an prochain à un rythme compris entre 2,5 et 3 pour cent ».

L'OFCE retient grosso modo la même hypothèse, jugeant que « la croissance mondiale ralentirait nettement à 3,1% en 2001 puis remonterait à 3,7% en 2002 ».

Selon l'OCDE, ces perspectives de reprise de la croissance reposent sur plusieurs facteurs :

« Les baisses de taux d'intérêt déjà décidées, des politiques budgétaires un peu plus expansionnistes et des prix du pétrole en baisse devraient stimuler la demande globale au cours des mois à venir. De plus, le rythme soutenu des gains de productivité aux Etats-Unis, si remarquable au cours de la deuxième moitié des années 90, donne à penser que le système économique pourrait être devenu durablement plus efficace, ce qui augmenterait les chances de voir le processus s'étendre à d'autres pays. Enfin, on ne constate aucun signe de reprise des tensions inflationnistes dans la majeure partie de la zone, de sorte que les autorités monétaires de la plupart des pays disposeront, en cas de besoin, d'une marge de man_uvre pour soutenir encore l'activité au cours de la période à venir ».

·  Ces prévisions reposent toutefois sur l'hypothèse d'une reprise rapide de l'activité aux Etats-Unis.

Intitulé Ralentissement américain, le point de conjoncture internationale publié en mars 2001 par la direction de la prévision décrit ainsi cette hypothèse de reprise :

« L'année 2001 serait alors caractérisée par un rebond de l'activité aux Etats-Unis au second semestre, dans l'hypothèse d'un succès de la stratégie de la Réserve fédérale. Le desserrement des contraintes d'accès au crédit et la stabilisation des cours boursiers devraient permettre un redémarrage graduel de l'économie. Les effets de richesse continueraient certes à s'atténuer, enrayant le mouvement à la baisse du taux d'épargne des ménages, mais les gains de pouvoir d'achat resteraient suffisamment soutenus pour éviter une décélération trop marquée de la consommation. Ainsi l'économie américaine repartirait sur un rythme de croissance annualisé de 2%, après la quasi-stagnation du début d'année. Au total, l'activité croîtrait de 1,7% en 2001, ce qui est très inférieur au rythme de croissance potentiel ».

Cet enchaînement correspond à l'un des deux scénarios envisagés par l'OFCE. Dans une hypothèse optimiste, ce scénario « dit en V, considère que les gains de productivité induits par les technologies de l'information et de la communication (TIC), l'essor de la demande de nouveaux biens de consommation et d'investissement et le retour du leadership américain en matière d'innovations technologiques sont bien réels : la croissance potentielle est passée de 2,25% l'an à 3,5%. Le ralentissement actuel correspond à une pause cyclique, facilement curable par un policy mix bien adapté ».

Il s'agit-là de la tendance moyenne anticipée. Toutefois, comme on le verra plus loin, des scénarios moins favorables ont également été envisagés par les instituts et organismes précités. Quoi qu'il en soit, même dans le cas où l'hypothèse optimiste serait validée dans les faits s'agissant de la croissance américaine, il est probable que l'écart de croissance entre les Etats-Unis et l'Union européenne s'inverserait en 2001.

En effet, le ralentissement de l'activité américaine devrait davantage affecter les économies asiatiques que celles des Etats membres de l'Union européenne. Comme le note l'INSEE dans sa note de conjoncture de mars 2001, « malgré le repli de la demande mondiale qui lui est adressée, l'activité de la zone euro resterait dynamique. Les effets du ralentissement de l'économie américaine via sa transmission au commerce mondial seront étalés et la vigueur de la demande intérieure permettrait à l'activité de résister à l'essoufflement des exportations au premier semestre de 2001. »

Une étude de l'INSEE publiée dans la note précitée indique en effet qu'en dépit du développement des échanges internationaux, les économies européennes et américaines ne sont pas aussi interdépendantes qu'on pourrait le croire. Ainsi, le degré d'ouverture de la zone euro reste relativement limité, avec 16,6% de son PIB exporté. Sur ce total, seuls 16,9% sont destinés aux Etats-Unis. S'agissant de la France, ces échanges sont très centrés sur ses principaux partenaires européens. Toutefois, l'INSEE note que la simple prise en compte du degré d'ouverture est insuffisante et risque de conduire à une sous-estimation importante de l'effet du ralentissement américain. Ce dernier se traduit également et inévitablement par un effet indirect : « l'inflexion des exportations à destination du marché américain se traduira dans un premier temps par un tassement de l'activité chez les partenaires principaux des Etats-Unis (effet direct). Dans un second temps, en réponse à ce tassement, ces pays réduiront leurs importations, ce qui viendra amoindrir la demande qu'ils adresseront à leurs partenaires commerciaux. Ceux-ci connaîtront donc une inflexion de leur activité. Cette dynamique se répète à plusieurs reprises, l'effet du ralentissement américain se propageant comme un écho à l'ensemble de l'économie mondiale. »

L'INSEE a donc tenté d'évaluer ce double impact sur l'ensemble des économies. Le tableau reproduit ci-dessous récapitule l'effet d'une baisse de 1% de la croissance américaine.

IMPACT D'UNE BAISSE DE 1% DE LA CROISSANCE AMÉRICAINE

Source : INSEE.

On constate que l'effet indirect est important et peut aboutir, dans les pays de la zone euro, à un doublement, voire un triplement, de l'impact dû à l'exposition directe. La croissance de la zone euro baisserait ainsi de 0,2% à la suite d'un tel choc sur la croissance de la zone américaine. Selon l'INSEE, l'inflexion serait du même ordre de grandeur en France, en Allemagne et en Italie, même si la France serait très légèrement moins touchée, du fait d'une orientation un peu plus favorable de son commerce extérieur.

Malgré les effets défavorables du ralentissement américain, la croissance de la zone euro devrait rester soutenue, sous l'effet de facteurs internes.

Tout d'abord, la consommation des ménages devrait rester assez soutenue. La Commission européenne évalue son augmentation en 2001 à 2,75%, notamment en raison d'un effet de « récupération » du pouvoir d'achat perdu lors de la brusque montée des prix des produits pétroliers en 2001. Par ailleurs, comme le note l'OFCE, les corrections boursières devraient avoir globalement peu d'impact sur les ménages. La détention d'actions restant faible et concentrée, il paraît peu envisageable que se reproduise un « effet de richesse » - ou plutôt, en l'espèce, d'appauvrissement - similaire à celui pouvant affecter une partie des ménages américains.

Le pouvoir d'achat devrait être soutenu par les créations d'emplois. Ainsi, la Commission européenne indique que, même si ces créations ne seront pas aussi nombreuses en 2001 et 2002 que durant les deux années précédentes, l'accroissement net de l'emploi restera probablement supérieur à 1% par an. Cela devrait représenter, pour les deux exercices visés par la prévision, de l'ordre de 3,8 millions d'emplois supplémentaires (contre 5 millions en 1999 et 2000). En conséquence, le taux de chômage au sein de l'Union devrait être ramené à 7,3% en 2002 (7,9% dans la zone euro). Le pouvoir d'achat des ménages devrait bénéficier des baisses d'impôts, opérées en particulier en Allemagne, en France et en Italie. La direction de la prévision estime ainsi qu'au total, les baisses d'impôts au sein de la zone euro représenteraient 0,6 point de PIB en 2001.

La Commission européenne note que l'inflation a marqué un pic en novembre 2000 et devrait se réduire, dans la mesure où les prix des produits pétroliers resteraient modérés et où l'euro connaîtrait une appréciation progressive. Selon elle, le taux d'inflation pourrait descendre en dessous de 2% durant le second semestre 2001 et rester sous cette barre en 2002. Dans sa note de conjoncture précitée, l'INSEE rejoint cette analyse et estime que « l'ensemble de ces facteurs se conjugueraient pour permettre une accélération du pouvoir d'achat au premier semestre de 2001 et entraîner un net rebond de la consommation. Cette accélération des achats, attendue de façon relativement homogène dans les pays de la zone euro, est en outre confortée par le haut niveau atteint par la confiance des ménages dans un contexte de baisse du chômage. Au premier semestre de 2001, la consommation des ménages européens s'établirait sur une pente annualisée proche de 3% ».

L'investissement des entreprises serait quant à lui porté par ces meilleures perspectives de demande interne à la zone euro. L'OFCE note ainsi que « l'investissement porterait un peu plus la marque d'un effet « désillusion », issu de la chute des valeurs de TIC, mais resterait un élément moteur de la croissance du fait de la baisse de la fiscalité, de la facture énergétique et de la modération des coûts salariaux ».

Ces perspectives de reprise de l'investissement reposent pour partie sur les anticipations relatives à la politique monétaire menée par la Banque centrale européenne (BCE).

Selon l'OFCE, la prise en considération des différents facteurs favorables permet d'estimer qu'après un infléchissement à 2,6% de la croissance de la zone euro, un rebond à 2,9% en 2002 peut être espéré. Il estime que : « Ce scénario serait encore consolidé par un policy mix plus satisfaisant et concerté, la BCE soutenant la croissance et les gouvernements ne mettant pas en place des politiques budgétaires restrictives ».

Dans ses perspectives économiques de mai dernier, l'OCDE estime que la croissance dans la zone euro devrait rester satisfaisante, sous réserve que l'économie mondiale ne s'affaiblisse pas plus que prévu et en indiquant que « cette analyse est fondée sur l'hypothèse d'une certaine détente de la politique monétaire au cours des mois à venir ». En effet, l'OCDE précise que : « Le raffermissement du taux de change de l'euro depuis novembre et la baisse des prix du pétrole, conjugués au moindre dynamisme de l'environnement international, devraient réduire les tensions inflationnistes à court terme. De plus, même si l'on prévoit que le retard de demande sera comblé au cours de la période de prévisions, les réformes structurelles passées et le développement des nouvelles technologies pourraient accroître la capacité productrice de l'économie et atténuer les pressions internes sur les prix. Etant donné la faiblesse des tensions inflationnistes, la politique monétaire pourrait être plus nettement assouplie si le ralentissement de la croissance devait s'accentuer ».

On notera que cette analyse a été publiée avant la décision de la BCE du 10 mai dernier annonçant une baisse de 0,25 point du pourcentage des trois principaux taux d'intérêt. Lors de la conférence de presse qui s'est tenue le même jour, le Président de la BCE a indiqué que cette réduction s'expliquait par un ajustement à la diminution des pressions inflationnistes à moyen terme.

Le principal taux de la BCE est donc désormais fixé à 4,5%. On rappellera que la Réserve fédérale américaine a, quant à elle, baissé à cinq reprises ses taux, les ramenant de 6,5% le 3 janvier dernier à 4% le 15 mai. Les effets de la décision de la BCE sur la croissance ne pourront toutefois être perceptibles qu'avec un décalage de plusieurs mois. Cette décision est intervenue sûrement un peu tard, ne pouvant soutenir l'activité au moment du ralentissement anticipé pour le premier semestre. Compte tenu du délai de transmission des décisions de politique monétaire sur l'activité économique, il ne faut guère espérer de retombées de cette décision avant l'automne.

Même si les prévisionnistes cités ont retenu un scénario plutôt favorable, tous insistent sur l'ampleur des incertitudes et la fragilité des hypothèses retenues.

·  Les titres mêmes des publications récentes sont à cet égard évocateurs : « Après la bulle... » pour l'OFCE ⁽⁵⁾, « Nuages à l'Ouest » pour l'INSEE ⁽⁶⁾...

Dans ses perspectives économiques précitées, l'OCDE souligne que les risques pesant sur la croissance ne sont pas négligeables. Ainsi, « la projection centrale est relativement optimiste, et les perspectives économiques pourraient manifestement se révéler moins favorables que prévu ». En effet, si la correction boursière devait se poursuivre, la demande totale serait plus fortement affectée et « c'est, semble-t-il, aux Etats-Unis qu'une telle évolution risquerait le plus de se produire, pays où le secteur de la haute technologie est particulièrement développé et où les cours boursiers jouent un plus grand rôle, mais le mouvement pourrait aussi gagner d'autres régions par le biais d'une baisse du cours des actions ou, plus généralement, d'une dégradation de la confiance ».

Dans la mesure où cette menace se concrétiserait, le ralentissement dans la zone de l'OCDE serait nettement plus accentué et « la politique monétaire pourrait devoir devenir nettement plus accommodante ».

L'OFCE a également étudié une telle éventualité. Partant du constat que la plus grande incertitude vient des Etats-Unis, outre son scénario dit en « V » précédemment exposé, il a également décrit un scénario alternatif, dit en « L », qui suppose que « la « nouvelle économie » a provoqué l'émergence d'une bulle réelle et financière. Des anticipations excessives de rentabilité et de croissance élevées dues à l'utilisation des TIC ont dopé l'investissement et conduit à des surcapacités que le ralentissement va faire apparaître. De même, l'irréalisme des hausses de profit anticipées au cours des dernières années rend inévitable une forte chute de la Bourse pour ramener le PER à un niveau soutenable. L'économie américaine entre dans une phase prolongée de marasme, en raison d'une forte hausse du taux d'épargne des ménages et d'une baisse de l'investissement. Le dollar baisse fortement quand les marchés cessent d'escompter de forts profits aux Etats-Unis. Cette baisse propage la récession américaine à l'échelle mondiale ».

Les facteurs de risque ne sont pas exclusivement d'ordre boursier. La direction de la prévision note ainsi que, parmi les aléas qui pèsent sur les prévisions, figurent les déséquilibres importants que sont le déficit extérieur américain et le déficit public japonais. La Commission européenne souligne d'ailleurs qu'en cas de chute des marchés financiers, l'importance du déficit américain pourrait ajouter à la baisse des échanges commerciaux une instabilité financière internationale, même si l'expérience de la crise des marchés émergents en 1997 et 1998 a montré que la demande domestique européenne était relativement à l'épreuve des chocs et que des réponses adaptées pouvaient être mises en _uvre face à de telles crises.

Le maintien de la demande interne dans la zone euro suppose toutefois que l'hypothèse d'une stabilisation du prix du baril de pétrole à un niveau proche des cours actuels soit vérifiée. Si le pilotage de la production mis en _uvre par l'OPEP ne fonctionnait pas, l'INSEE estime qu'« une volatilité accrue des prix du pétrole ne [pourrait pas] être exclue ».

Dès lors, le principal ressort de la reprise européenne pourrait être affecté, y compris en France, où la demande intérieure soutenue constituerait, en l'absence de choc, un puissant facteur de croissance.

2.- Une croissance française qui devrait être légèrement supérieure à celle du reste de la zone euro, même si les données les plus récentes indiquent un ralentissement peut-être plus fort que prévu

_  Dans sa note de conjoncture publiée en mars 2001, l'INSEE indique que : « le scénario à l'_uvre dans l'ensemble de la zone euro est valable dans ses grandes lignes pour la France. Néanmoins, le rebond de la consommation devrait y être plus marqué, grâce à une accélération du revenu des ménages un peu plus prononcée et un peu plus précoce. Cette vigueur de la demande intérieure permettrait à la croissance française de s'inscrire au premier semestre sur une pente annuelle supérieure d'environ ½ point à celle de la zone euro ».

L'OFCE partage ces vues. Certes, il a procédé à une révision à la baisse de ses anticipations de croissance en France pour 2001, les ramenant de 3,7% à 3%, tandis que, pour 2002, la progression de l'activité s'établirait à 3,3%.

Pour l'année 2001, sa prévision intègre un nouvel accroc à la croissance française, dû au ralentissement américain, combiné à une mauvaise situation japonaise et un ralentissement en Asie. L'OFCE estime que la croissance française serait affectée à hauteur d'un peu moins de 0,5 point, soit un ordre de grandeur comparable au choc externe de 2000 résultant de l'augmentation du prix du pétrole.

Il n'en reste pas moins qu'en 2001, et plus encore en 2002, « la phase de croissance forte se poursuivrait et entamerait sa cinquième année, alors qu'elle n'avait duré que 3 ans lors de l'expansion précédente ».

La Commission européenne est, quant à elle, légèrement moins optimiste s'agissant des chiffres, même si la tendance anticipée est globalement la même. La croissance du PIB devrait rester légèrement en dessous de la barre des 3%, avec + 2,9% en 2001 et + 2,8% en 2002 (on rappellera que les prévisions d'automne tablaient, pour leur part, sur 3,1% et 2,8% respectivement). La Commission européenne souligne qu'historiquement, il s'agit de taux de croissance particulièrement hauts pour la France. Si la demande interne des ménages devrait soutenir l'activité, l'émergence progressive d'une contrainte d'offre pourrait toutefois freiner la croissance.

L'OFCE estime, pour sa part, que les contraintes d'offre ne devraient pas apparaître dans les deux années à venir, notamment en raison du ralentissement de la croissance, le débat sur cette question n'étant pas vidé de sa substance pour autant.

Cette contrainte ne devrait pas provenir d'un retard d'investissement. L'OFCE estime, en effet, que « l'effet d'accélérateur, conjugué aux évolutions technologiques qui favorisent l'acquisition de nouveaux équipements, et la situation financière des entreprises qui reste saine, induisent une forte croissance de l'investissement en 2001 et 2002. Le taux d'investissement atteindrait en 2002 un niveau record, à plus de 19% de la valeur ajoutée. Cela éviterait que l'insuffisance d'équipements ne pèse sur la production, d'autant que le taux et la durée d'utilisation continueraient à croître.

Si, comme on le pense, la demande et l'investissement restent dynamiques en 2001 et 2002, la poursuite de la croissance économique va dépendre essentiellement des conditions d'offre sur le marché du travail. Si les entreprises ne parviennent pas à embaucher, des tensions inflationnistes pourraient apparaître et la croissance serait ralentie ».

Dans les perspectives économiques 2001-2002 publiées en mars dernier par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, il est précisé que le maintien d'un rythme de croissance voisin de 3% suppose de continuer à élargir le potentiel d'offre de l'économie française, notamment en maintenant des conditions financières favorables à l'investissement.

Toutefois, ce ne sont pas ces préoccupations concernant la contrainte d'offre qui ont conduit le Gouvernement à réviser, à la baisse, lui aussi, les prévisions de croissance pour les deux années à venir.

Comme l'indique le tableau ci-après, pour 2001, les perspectives précitées ont ramené à 2,9% (pour une fourchette de 2,7% à 3,1%) la prévision moyenne de croissance pour 2001 (contre 3,3% à l'automne dernier). En 2002, la croissance serait un peu plus rapide, comprise entre 2,8% et 3,2%.

On notera que, pour 2001, les prévisions de mars dernier réévaluent la contribution de l'investissement des entreprises à la croissance économique, de même que de celle de la progression de l'emploi salarié marchand.

_  Malgré cette prudence accrue des prévisions, un consensus semblait se manifester en début d'année s'agissant du dynamisme des facteurs internes soutenant la croissance.

Ainsi, selon l'INSEE, la progression de l'emploi resterait forte au premier semestre de 2001, avant de s'infléchir légèrement « notamment en raison d'une atténuation des effets de la RTT ». La réduction du chômage devrait se poursuivre. L'INSEE annonce un taux de chômage aux alentours de 8,5% de la population active fin juin et relève qu'il « [passerait] ainsi en dessous de son point bas de 1990 pour rejoindre un niveau inconnu depuis 1983 ». L'OFCE estime, lui aussi, que la réduction du chômage devrait se poursuivre, sous l'effet d'environ 400.000 créations d'emploi par an en 2001 et 2002. Selon elle, fin 2002, le taux de chômage atteindrait 7,6%, sans pour autant entraîner une reprise de l'inflation (estimée à 1,6% fin 2002).

Cette poursuite de la croissance du nombre d'emplois devrait contribuer à la progression du pouvoir d'achat des ménages et ce d'autant plus que, comme le relèvent les perspectives économiques publiées en mars dernier par le Gouvernement, « le redressement sensible du salaire moyen par tête compenserait [...] l'impact sur le revenu des ménages du ralentissement de l'emploi salarié ».

Un second facteur de soutien du pouvoir d'achat réside dans les baisses de prélèvements. Ainsi, après la baisse des deux premières tranches de l'impôt sur le revenu, celle de la taxe d'habitation et la suppression de la vignette automobile en 2000, d'autres baisses des prélèvements sont d'ores et déjà engagées ou votées pour 2001 (baisse du barème de l'impôt sur le revenu accompagnée du versement de la prime pour l'emploi en septembre, baisse des cotisations UNEDIC dès le 1^er janvier).

Enfin, les prévisions d'inflation restent modérées. L'INSEE estime qu'au premier semestre 2001, le glissement annuel des prix à la consommation devrait fluctuer autour de 1,4%, l'inflation sous-jacente restant stable autour de 1,3%.

L'indice des prix à la consommation d'avril 2001 semble confirmer la relative modération de l'inflation. Ainsi, malgré une augmentation de 0,5% au mois d'avril, due à une nouvelle hausse des prix de l'alimentation et à un redressement des prix des produits pétroliers, l'évolution des prix à la consommation des ménages s'établit à 1,8% en glissement annuel. L'inflation sous-jacente progresse quant à elle de 0,2%, pour atteindre + 1,5% sur un an.

L'ensemble de ces facteurs doit contribuer au maintien d'une croissance de la consommation des ménages dynamique. De ce point de vue, les résultats pour avril 2001 font apparaître un repli des dépenses de consommation des ménages en produits manufacturés, avec - 0,8%, contre + 0,9% en mars, le premier trimestre 2001 ayant été particulièrement remarquable, avec une hausse de 1,3%, contre + 0,1% au cours du dernier trimestre 2000. En glissement annuel au mois d'avril, la progression de ces dépenses reste donc vive, avec + 3,2% pour l'ensemble des produits manufacturés et + 2,6% dans le seul champ du commerce.

S'agissant de l'investissement des entreprises, l'INSEE indiquait en mars dernier qu'« après avoir nettement accéléré au second semestre 2001, [il] devrait poursuivre sa progression soutenue ». Les perspectives économiques 2001-2002 précitées considèrent également que, grâce à des perspectives de demande et des conditions monétaires et financières favorables, l'effort d'équipement des entreprises devrait rester conséquent, particulièrement dans l'industrie (+ 9%, contre + 11% en 2000). Les résultats les plus récents publiés en la matière pourraient inciter à un optimisme nettement plus mesuré, comme on le verra plus loin.

_  A l'image des prévisions pour l'ensemble de l'OCDE ou de la zone euro, ces prévisions sont en effet susceptibles d'être remises en cause en raison de plusieurs incertitudes.

Les perspectives économiques 2001-2002 précitées ne négligent pas les risques baissiers qui entourent le scénario retenu, mais insistent sur le fait que le principal risque provient de l'environnement international et, surtout, américain. Le rapport précise que, pour le reste, « la prévision pour la France apparaît relativement prudente : elle ne fait jouer qu'un rôle stimulant modeste au facteur « nouvelles technologies » en ce qui concerne l'investissement des entreprises. Elle prévoit une stagnation de l'investissement logement des ménages. Elle suppose enfin le maintien du taux d'épargne des ménages à un niveau relativement élevé ».

L'OFCE a pour sa part relevé trois sources d'inquiétudes. La première réside également dans l'hypothèse d'un ralentissement américain plus grave que prévu, affectant la confiance des entreprises et des consommateurs. La seconde touche à la situation du secteur des télécom, qui pourrait « connaître des enchaînements semblables à ceux constatés dans les secteurs de nouvelles technologies aux Etats-Unis. Des anticipations moins favorables alimentées par des progressions moins franches des ventes pourraient miner les valorisations des entreprises et faire apparaître des fragilités dans les bilans qui grèveraient les possibilités d'investissement ».

Enfin, l'OFCE s'interroge sur le potentiel de baisse du chômage. Il juge, en effet, que : « l'économie française est entrée dans la phase de la croissance où, sans une baisse de chômage d'équilibre, les tensions inflationnistes vont s'amplifier. La lutte contre l'inflation pourrait alors interrompre la baisse du chômage. La conséquence sur l'économie française serait plus importante qu'un ralentissement américain ».

Les comptes nationaux pour le premier trimestre 2001, publiés le 23 mai dernier par l'INSEE ⁽⁷⁾, font apparaître un ralentissement plus important que prévu de l'activité. Le PIB a ainsi crû de 0,5%, contre + 0,8% lors du dernier trimestre 2000. L'acquis de croissance pour 2001 s'élève à 1,6%. L'élément le plus préoccupant expliquant ce ralentissement tient au brusque freinage de la FBCF, laquelle passe d'une croissance de + 2,3% lors du dernier trimestre 2000, à + 0,7% au cours du premier trimestre 2001. En effet, la FBCF des entreprises est passée, pour les mêmes périodes, de + 3,2% à + 0,4%. Si cet accroc à la dynamique anticipée de l'investissement était confirmé par la suite, c'est une part substantielle de la demande interne qui pourrait être affectée et, en définitive, la croissance elle-même. En effet, la capacité de résistance de la croissance française aux chocs extérieurs ces dernières années a largement reposé sur le dynamisme de la demande interne, tant du point de vue de la demande des ménages que de l'investissement des entreprises.

II.- POURSUIVRE UNE POLITIQUE BUDGÉTAIRE RÉALISTE ET DYNAMIQUE
AU SERVICE DE L'EMPLOI

A.- UN TASSEMENT PROBABLE DES RECETTES

1.- Le dynamisme spontané des recettes pourrait ralentir en 2001 et en 2002

Comme l'an dernier, votre Rapporteur général a présenté au début de cette année, un premier bilan de l'exécution du budget 2000 ⁽⁸⁾, auquel on pourra se référer concernant le détail des produits des différentes recettes fiscales et non fiscales, ainsi que les résultats d'exécution des comptes spéciaux du Trésor.

Les recettes fiscales nettes en 2000 se sont élevées à 1.574,60 milliards de francs (240,05 milliards d'euros) soit une progression de 0,57% par rapport au résultat d'exécution du budget 1999. En 1999, la progression des recettes fiscales nettes par rapport à l'année précédente avait été de 7,8%.

Dans la loi de finances pour 2001, l'évaluation des recettes fiscales nettes a été basée sur une évaluation révisée des recettes pour 2000 de 1.585,2 milliards de francs (241,66 milliards d'euros). Par rapport au résultat d'exécution de l'année 2000 (1.574,6 milliards de francs), un effet de base négatif de 10,6 milliards de francs, dû à une surestimation des recettes 2000, devrait se répercuter sur le produit des recettes en 2001. En réalité, cet effet de base est plutôt de - 13,8 milliards de francs en raison d'une somme de 3,15 milliards de francs qui est venue gonfler artificiellement les recettes 2000 du fait de la décision du Conseil constitutionnel qui n'a pas permis l'affectation de cette somme au fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC).

Par ailleurs, la loi de finances 2001 a été élaborée sur la base d'un taux de croissance du PIB compris dans une fourchette allant de 3 à 3,6% et les prévisions de recettes ont été calculées sur une hypothèse médiane de 3,3%.

Comme il a été précédemment indiqué, le ministère de l'économie des finances et de l'industrie a annoncé, au mois de mars, qu'il abaissait sa prévision de croissance à 2,9% en 2001 au lieu de 3,3%.

Même minime, cette modification du cadrage macro-économique devrait avoir un effet sur les prévisions de recettes de l'Etat en 2001 et probablement aussi en 2002.

L'élasticité des recettes fiscales au PIB dépend, notamment, des conditions de formation de la croissance et de l'évolution de ses différents moteurs (consommation, investissement, exportations...).

Dans le rapport économique social et financier associé au projet de loi de finances pour 2001, le Gouvernement prévoyait un recul de l'élasticité des recettes au PIB (rapport entre le taux de croissance des recettes à législation constante et le taux de croissance du PIB en valeur) en 2000 et 2001. Ce recul viendrait paradoxalement de l'impôt sur les sociétés. Le dynamisme des recettes de l'impôt sur les sociétés en 1999 reflétait la forte accélération de la croissance de l'assiette, c'est-à-dire les bénéfices fiscaux, mais résultait, surtout, de l'effet accélérateur du mode de recouvrement par acomptes et soldes et de l'épuisement des déficits reportables. L'élasticité des recettes fiscales au PIB qui devait atteindre un niveau proche de 1,9 en 2000 a &ea